PPP公私合作伙伴機制

1政府與社會資本合作機制（PPP）2主要內容一、PPP概念和內涵二、PPP發(fā)展概況三、PPP的目的和意義四、PPP的適用范圍五、主要PPP方式六、PPP的主要挑戰(zhàn)七、PPP項目的投融資政策八、PPP項目的運作過程九、促進PPP實施的建議3一、PPP的概念和內涵（一）PPP是指政府部門與社會資本簽訂長期合作協(xié)議，授權其與政府部門合作或代替政府部門生產(chǎn)或提供公共服務的一種機制。廣義地講，在生產(chǎn)和提供公共服務中涉及政府部門與社會資本的責、權、利關系的機制，都可以稱為PPP。微觀地看，PPP被認為是在公共服務領域利用社會資本彌補政府投資不足和提高服務效率的投融資機制。4一、PPP的概念和內涵（二）Public－政府部門或政府授權投資機構（政府投融資平臺公司和國有企事業(yè)單位），一般為項目發(fā)起人。Private－字面含義是私人部門，我國一般稱為社會資本，主要包括民營企業(yè)、外商投資者和社會組織（如公益性基金會）。我國對企業(yè)國有資產(chǎn)實行分級管理體制，“此國有非彼國有”，故廣義的社會資本還包括央企、省企以及外地的國有企業(yè)，但不包括本地的國有企業(yè)。5一、PPP的概念和內涵（三）關于PPP與BOT的區(qū)別：－－PPP反映更為廣義的公私合作關系，除了適用于新建基礎設施和社會事業(yè)項目外，還包括既有基礎設施和國有企事業(yè)單位的私有化。－－政府在PPP項目和BOT項目中的責任沒有本質不同。但在PPP項目中，更加強調發(fā)揮政府與市場的合力。在BOT項目中，項目決策論證、資金籌措、建設實施和運營維護等全過程的絕大多數(shù)任務由社會資本自行承擔，政府則主要實施監(jiān)管和提供必要的政策?？偟膩砜矗珺OT屬于PPP的一種。近年來，國際上越來越多地采用PPP的提法，BOT的提法則越來越少。6一、PPP的概念和內涵（四）關于PPP與BT的區(qū)別：－－本質上，BT模式屬于國際通行的帶資承包性質，不屬于PPP范疇。－－在BT項目中，社會投資者不承擔生產(chǎn)或提供公共服務的工作。而PPP的基本要求是社會投資者代替政府部門長期生產(chǎn)或提供公共服務。－－PPP模式一般能減少政府出資，BT模式具有平衡各年度政府投資支出的作用，但不能減少、反而大量增加政府出資。7二、PPP發(fā)展概況（一）我國PPP伴隨著改革開放逐步發(fā)展而來，八十及九十年代主要應用于能源和交通等瓶頸領域。由于民營經(jīng)濟發(fā)展滯后，PPP中的政府合作對象主要為外資。深圳沙角B電廠可謂最早的外資PPP項目，泉州刺桐大橋屬于首個民資PPP項目。PPP方式主要表現(xiàn)為中外合資經(jīng)營或外商獨資經(jīng)營，政府的主要激勵政策是“新電新價”、“公路收費”和水價改革等。九十年代中期，國家曾在電力、交通、水務等領域推行過5個外商BOT項目試點，即廣西來賓B電廠、成都第六水廠、廣東淀白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠。8二、PPP發(fā)展概況（二）進入新世紀以來，隨著國內民間資本和國有企業(yè)快速發(fā)展壯大，以及城市基礎設施和公共服務領域產(chǎn)業(yè)化、市場化改革深入推進，PPP的應用范圍逐步擴展到城市基礎設施和公共服務等領域。地方政府的主要合作對象逐步從外資轉向央企、省企和民間企業(yè)。2010年以來，隨著地方政府債務規(guī)模不斷擴大和國家加大對地方融資平臺公司清理整頓力度，在基礎設施和公共服務領域通過PPP模式引入社會資本得到各界的高度重視。9三、實施PPP的目的和意義作用一：在傳統(tǒng)上主要依靠政府投資的行業(yè)領域引入社會資本，彌補政府投資資金不足作用二：為社會資本特別是民營企業(yè)提供更多投資機會，促進民間投資發(fā)展作用三：打破傳統(tǒng)上國有企事業(yè)單位的壟斷經(jīng)營體制，從項目源頭引入公平競爭機制實施PPP的最終目的是：發(fā)揮私人部門在管理、技術、資金等方面的優(yōu)勢，提高公共服務效率。10三、實施PPP的目的和意義推行PPP模式的意義在于：有助于在傳統(tǒng)政府投資領域引入市場機制，發(fā)揮政府和市場的合力。社會資本做不了的或不愿做的，由政府承擔；政府做不好的，交給社會資本承擔。從而，有可能在基礎設施和公共服務領域，既彌補“政府失靈”，又彌補“市場失靈”。PPP模式還有正外部性，有可能為其他同類政府投資項目或國有企業(yè)提供一個“減員降耗增效”標桿，從而促進同類國有企事業(yè)單位提高效率。11四、PPP的適用范圍（一）PPP的適用范圍廣泛，不限于項目自身是否具備收費機制和經(jīng)營性收入，純公益性項目也可通過影子收費、政府購買服務等方式引入社會資本。－－主要適用于經(jīng)濟性基礎設施，如收費公路、橋梁、隧道、電力、原水供應、自來水供應、供熱、垃圾處理（發(fā)電）、污水處理以及產(chǎn)業(yè)園區(qū)/新區(qū)綜合開發(fā)等－－也可用于社會性基礎設施，如醫(yī)院、學校、文化場館、體育場館等－－還可用于純公益性項目，如市政道路、公園綠地、保障房甚至監(jiān)獄、看守所等建議純公益性的、不太需要生產(chǎn)經(jīng)營的項目不實施PPP。12四、PPP的適用范圍（二）PPP項目的選擇依據(jù)：－－項目目標和產(chǎn)出比較清晰；－－項目的服務對象和區(qū)域范圍相對明確；－－項目技術成熟穩(wěn)定；－－項目需要長期可持續(xù)運營；－－建設規(guī)模大、投資額大的項目；－－主要依靠“使用者付費”的項目；－－國際國內已有先例。13四、PPP的適用范圍（三）PPP模式不太適用的領域：－－項目服務量非常難以預期；－－項目服務數(shù)量和質量難以定量和監(jiān)督；－－項目的技術要求高且變化快；－－項目的運營和維護工作相對簡單；－－沒有或基本沒有收費機制，社會投資者的回報主要依靠政府補貼（超過70%）的項目。14四、PPP的適用范圍（四）目前地方政府普遍面臨債務負擔重的問題，自身投資建設資金不足，引入PPP模式的積極性很高。但各級政府的理性選擇應該是：為降低基礎設施和公共服務項目的投資和運營成本、提高服務效率而引入PPP。確定項目是否引入社會資本的關鍵標準是：社會資本投資、建設、運營該項目比國有企事業(yè)單位更有效率，即物有所值（VFM），具體地說：更高的投入產(chǎn)出比、更優(yōu)化的資源配置或更合理的風險分配。15五、主要PPP方式－－公私合資經(jīng)營方式，如“鳥巢”。－－政府特許企業(yè)投資經(jīng)營方式，如DBFO、BOT、TOT。－－公辦民營方式，即政府投資建設項目，授權企業(yè)管理和運營，如公立醫(yī)院改制、職業(yè)學校。－－民辦公助方式，即企業(yè)投資建設運營項目，政府提供投資補助或運營補貼，如農(nóng)民工培訓。－－公私合辦方式，即政府和企業(yè)分別投資建設部分子項目，如北京地鐵四號線。－－政府購買/租賃服務方式，如監(jiān)獄和養(yǎng)老設施。在PPP模式中，政府與社會資本既有產(chǎn)權/股權層面的合作，也有經(jīng)營權層面的，還有純粹服務層面的合作。16六、推行PPP的挑戰(zhàn)－－既要滿足政府部門提供公共服務的需求，又要滿足企業(yè)投資回報要求，因而公共服務的價格和質量成為矛盾；－－PPP相關協(xié)議，如合資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、政府采購協(xié)議等至關重要，其中，盈利模式設計或價格形成機制是否完善尤其重要；－－PPP項目投資回報一般不允許太高，社會資本需要最大程度地分攤投資風險，這考驗政府誠信；－－考慮到信息不對稱性和社會資本的逐利性，PPP對政府監(jiān)管能力也是一個重大考驗。17六、推行PPP的挑戰(zhàn)PPP項目的主要風險：－－市場需求風險；－－超工期、超投資風險；－－技術和質量風險；－－融資風險（融資到位和利率、匯率風險等）；－－政策法規(guī)風險；－－政府信用風險，比如，規(guī)劃調整，違背排他性承諾，政府補貼不到位，價格調整不及時、不到位；－－腐?。òê现\）。PPP項目風險管理的準則：讓最適宜承擔風險的一方承擔風險。這些風險及其責任主體要在協(xié)議中明確。18七、PPP項目需要的投融資政策1、投資政策，如資本金注入、投資補助、政府貸款、貸款貼息、運營補貼和以獎代補資金等（包括上級政府的資金支持）；2、市場準入政策，如排他性承諾，在一定期限或區(qū)域內不批準建設其他同類項目；3、土地政策，如國有土地劃撥、協(xié)議出讓、出租，允許項目直接從農(nóng)村征地；4、融資政策，如允許使用收費權質押、應收賬款抵押、商業(yè)保理等融資方式，支持利用國際金融組織或外國政府貸款；19七、PPP項目需要的投融資政策5、價格政策，如允許實行特殊價格，實行“無貨亦付款”機制，在調價不及時、不到位情況下政府補貼等；6、其他政策，如所得稅、增值稅優(yōu)惠，賦予相關土地開發(fā)經(jīng)營權（如公路沿線、地鐵上蓋土地），國有土地出讓收入分成，公益性項目和經(jīng)營性項目捆綁，緊急情況下的政府救助或接管。這些支持性政策本身也是PPP相關協(xié)議的重要內容，是決定PPP項目成敗的重要基礎。20八、PPP項目運作過程（一）1、政府主管部門（投資主管部門、行業(yè)主管部門或專門的PPP推進機構）根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，研究策劃或選定PPP項目，并授權有關機構（如投融資平臺公司、國有企事業(yè)單位）作為項目發(fā)起人。2、授權機構組織項目可行性研究，確定項目目標和產(chǎn)出、服務范圍、需求量、建設規(guī)模、建設內容、建設標準、選址等內容。完成項目可研報告報批手續(xù)。3、根據(jù)項目可研報告及其批復結果，聘請專業(yè)化的咨詢機構研究確定具體PPP方式，制定政府投資、稅收、價格、土地等政策，社會投資者的準入條件（資產(chǎn)規(guī)模、專業(yè)資質、專業(yè)人員資質、經(jīng)營業(yè)績、相關項目經(jīng)驗等）和退出機制，以及監(jiān)督評價辦法等。21八、PPP項目運作過程（二）4、組織實施項目法人招標（公開招標、邀請招標或競爭性談判、競爭性磋商），主要工作包括編制招標文件，確定協(xié)議（如投資合作協(xié)議、特許經(jīng)營協(xié)議、服務購買協(xié)議、租賃協(xié)議）主要條款，制定評標條件和標準，面向社會招標，擇優(yōu)選定中標者，商務、技術談判，簽署相關協(xié)議。5、中標企業(yè)（與政府授權機構）組建項目公司，組織編制項目初步設計和概算以及施工圖設計，完成項目開工前其他各項審批手續(xù)。6、項目公司具體負責項目的融資和建設管理等工作。項目建成后，項目公司承擔運營和維護工作。（7、項目特許經(jīng)營期滿后，項目公司將項目資產(chǎn)無償移交給政府部門或授權機構）22九、促進PPP實施的建議1、加快PPP立法工作。中央政府要在總結交通、市政公用事業(yè)等領域特許經(jīng)營相關法規(guī)實施經(jīng)驗的基礎上，盡快制訂涵蓋各類基礎設施和社會事業(yè)特許經(jīng)營的法律法規(guī)。地方政府要盡快制訂有關PPP的操作規(guī)程或指南，促進PPP工作規(guī)范、有序實施。2、設立專門的PPP促進機構。中央政府層面可在國家發(fā)改委內設專門的PPP機構，制訂相關配套法規(guī)，指導和監(jiān)督其他專業(yè)部門和地方政府開展PPP工作。各級地方政府可根據(jù)具體情況設立專門的PPP促進機構，會同有關部門聯(lián)合推進PPP項目的實施。23九、促進PPP實施的建議3、建立PPP部門聯(lián)席會議制度。建議會議由地方發(fā)改部門和PPP促進機構牽頭，財政、住建、交通、工信、水利、環(huán)保等部門參加，重點研究解決三類問題：一是有關PPP法律法規(guī)實施中的問題及其與既有法律法規(guī)協(xié)調問題；二是重大PPP項目的投資、價格、稅收和土地等支持性政策；三是重大PPP項目建設和運營中的突出問題。4、推進PPP試點。地方發(fā)改部門和PPP促進機構會同有關部門選擇若干基礎設施或公共服務項目以及若干地區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新區(qū)）進行PPP試點。24九、促進PPP實施的建議5、建立PPP項目庫。地方發(fā)改部門和PPP促進機構會同有關部門從既有、在建和擬建的基礎設施和公共服務項目中，篩選PPP模式的適用項目，同時研究策劃一批跨行業(yè)領域、跨區(qū)域的重大PPP項目，建立動態(tài)的PPP項目儲備庫。6、加強政府機構能力建設。針對當前各級政府部門自身對PPP運作相關知識和經(jīng)驗缺乏的問題，有組織、有計劃地開展專門的PPP培訓，增進政府部門對PPP的認識和了解，提高政府部門實施PPP項目和實施有效監(jiān)管的能力。25九、促進PPP實施的建議7、注重發(fā)揮專業(yè)咨詢機構的作用。聘請專業(yè)機構選擇PPP項目、確定PPP方式、制定政府政策、擇優(yōu)選定投資者、協(xié)助PPP談判和草擬相關協(xié)議等。8、加強國際合作。加強與英國、澳大利亞等PPP或私有化實施較早的國家，以及世界銀行、亞行等國際金融組織的交流合作，學習其經(jīng)驗和做法，共同研究探討PPP實施中的問題，包括立法、機構能力建設、項目選擇、投資者選擇、PPP相關協(xié)議內容、項目風險管理、信息披露、政府監(jiān)管以及項目績效評價等。26結語1、PPP模式的推廣應用應作為提高政府治理能力和服務效率的重要契機和手段，而非減少政府責任的途徑。2、不要輕易在國有企事業(yè)單位（公營企業(yè)）乃至地方投融資平臺公司可以做好的領域引入PPP。3、地方政府對PPP引入社會資本的規(guī)模和比例不能抱有太高的期望。4、明確PPP項目的目標和產(chǎn)出（數(shù)量和質量）。27結語5、確保PPP項目全壽命過程的透明、規(guī)范運作，