從剛性到韌性-變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”

從剛性到韌性，變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”中國(guó)社科院農(nóng)村所社會(huì)問(wèn)題研究中心主任于建嶸解決目前的壓力維穩(wěn)機(jī)制，需要樹立科學(xué)的維穩(wěn)思維，變被動(dòng)“維穩(wěn)”為主動(dòng)“創(chuàng)穩(wěn)”。這首先要突破簡(jiǎn)單理解“穩(wěn)定壓倒一切”的思維定式，改變那些不計(jì)成本和后果，一切都要為穩(wěn)定讓路的做法。走出這種思維定勢(shì)需要新思維，可以具體為三句話：面對(duì)目前的群體性事件，社會(huì)需要理智，執(zhí)政者需要智慧，研究者需要品格。政府官員在對(duì)待涉及群眾切實(shí)利益的重大問(wèn)題時(shí)，一定要公平公正、及時(shí)合理的解決，堅(jiān)決杜絕敷衍塞責(zé)、濫用職權(quán)等不當(dāng)行政行為，從源頭上減少矛盾糾紛和不穩(wěn)定因素，達(dá)到主動(dòng)“創(chuàng)穩(wěn)”的效果。在以往的研究中，我曾用剛性穩(wěn)定來(lái)表述目前中國(guó)的穩(wěn)定狀況，壓力維穩(wěn)是這種剛性穩(wěn)定的維持機(jī)制。因此，厘清壓力維穩(wěn)的主要特征、原因和后果，有助于我們進(jìn)一步認(rèn)清剛性穩(wěn)定的本質(zhì)。一、壓力維穩(wěn)的主要特征(一)重視事后處理勝過(guò)源頭預(yù)防盡管中央文件再三強(qiáng)調(diào)從源頭上預(yù)防和解決問(wèn)題，但在實(shí)踐中卻相反。一些群體性事件之所以發(fā)生，其中非常重要的原因就是沒(méi)有做好源頭的預(yù)防和治理工作。以備受關(guān)注的貴州甕安事件為例，2008年6月28日下午，當(dāng)?shù)夭糠秩罕娨驅(qū)σ幻袑W(xué)生的死因鑒定結(jié)果不滿，聚集到縣政府和縣公安局。之后，一些人煽動(dòng)“不明真相的群眾”沖擊縣公安局、縣政府和縣委大樓，“少數(shù)不法分子”趁機(jī)打砸燒，致使多間辦公室和一些車輛被損壞。事件發(fā)生后人們從各方面找尋緣由的時(shí)候才發(fā)現(xiàn)，原來(lái)這次影響巨大的群體性事件在發(fā)生前已有很多征兆。據(jù)《半月談》雜志披露，甕安是一個(gè)礦產(chǎn)資源豐富的地方。近年來(lái)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得到較快發(fā)展，但在移民搬遷后期扶持、違章建筑拆除、礦權(quán)糾紛處理、國(guó)企改制中，出現(xiàn)了各種矛盾，沉積的有影響的重點(diǎn)信訪案件就有20多起，各種矛盾糾紛沒(méi)有得到及時(shí)化解。貴州省委書記石宗源在通報(bào)事件解決情況時(shí)也指出，甕安事件表面的、直接的導(dǎo)火索是女中學(xué)生的死因爭(zhēng)議，但背后深層次原因是當(dāng)?shù)卦诘V產(chǎn)資源開發(fā)、移民安置、建筑拆遷等工作中，侵犯群眾利益的事情屢有發(fā)生。換句話說(shuō)，甕安當(dāng)局的不當(dāng)執(zhí)政行為，積累了大量民憤，由于沒(méi)有從源頭上及時(shí)有效地疏導(dǎo)和解決，最終釀成了這次大規(guī)模的群體性事件。(二)重視基層，注重“實(shí)戰(zhàn)”目前，我國(guó)實(shí)行的中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級(jí)管理體制已經(jīng)越來(lái)越不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)管治的需要。尤其是隨著改革的深入，各種深層次問(wèn)題逐漸暴露，各種矛盾凸顯。在這種情況下，提高基層政府的社會(huì)管控能力就顯得非常必要。俗話說(shuō)，基層不牢，地動(dòng)山搖。不過(guò)，由于層級(jí)過(guò)多，很多政策從中央到地方要經(jīng)過(guò)層層過(guò)濾，致使很多政策到基層已經(jīng)嚴(yán)重扭曲變形，失去了本來(lái)的治理效力。這就是人民群眾常說(shuō)的“中央政策是好的，到下面就走樣了，是歪嘴和尚念錯(cuò)了經(jīng)?！币虼?，為減少層級(jí)過(guò)多帶來(lái)的信息流失，中央采取各種措施加強(qiáng)與基層的直接聯(lián)系。比如讓縣委書記、基層公安局長(zhǎng)進(jìn)京輪訓(xùn)。邀請(qǐng)相關(guān)專家學(xué)者給這些基層官員講解各種維穩(wěn)知識(shí)，包括如何應(yīng)對(duì)群體性事件等。尤其值得一提的是，在培訓(xùn)過(guò)程中開始減少理論知識(shí)的學(xué)習(xí)，逐步加強(qiáng)技術(shù)性、實(shí)用性處理方法的探討和應(yīng)用。(三)政績(jī)考核功能異化在中國(guó)，上級(jí)對(duì)下級(jí)的政績(jī)考核是決定官員任免和升遷的重要指標(biāo)。政績(jī)考核的項(xiàng)目繁多，經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各方面都會(huì)涉及到。尤其是對(duì)一些重要指標(biāo)實(shí)行“一票否決”，使得基層官員不堪負(fù)重。為了完成重大任務(wù)，地方官員往往會(huì)采取“人民戰(zhàn)爭(zhēng)”、“群眾動(dòng)員”的方式。這就造成了真正的工作沒(méi)有時(shí)間和精力去做，為了應(yīng)付“一票否決”的事項(xiàng)整天忙得焦頭爛額。以信訪責(zé)任追究為例，中央一直強(qiáng)調(diào)把矛盾化解在基層，以減少北京和各省市面臨的工作和社會(huì)穩(wěn)定壓力，逐級(jí)下達(dá)信訪工作責(zé)任目標(biāo)考核。面對(duì)中央的壓力，地方政府往往并不是去解決問(wèn)題，而是對(duì)上訪群眾采取的截訪、銷號(hào)、拘留、罰款、勞教、判刑、連坐等控制手段壓制上訪人員。當(dāng)然，我們不是說(shuō)地方政府根本不想解決問(wèn)題，因?yàn)橛泻芏鄦?wèn)題確實(shí)不是地方政府能夠解決的，也有很多問(wèn)題是任何政府都不能解決的。實(shí)際上，有些時(shí)候基層官員也處于進(jìn)退維谷，左右為難的境地：對(duì)上要承受上級(jí)政府的壓力，如果硬性規(guī)定的“一票否決”考核事項(xiàng)出了問(wèn)題，別的工作做得再好也沒(méi)用；對(duì)下要應(yīng)對(duì)民眾的各種訴求。(四)成本高，投入大“維穩(wěn)工作”造就新的利益部門。很多時(shí)候地方政府迫于維穩(wěn)的壓力，不惜花費(fèi)巨額經(jīng)濟(jì)成本。以當(dāng)前中國(guó)信訪實(shí)踐中存在的攔截上訪民眾的截訪為例，其所花費(fèi)的經(jīng)濟(jì)成本已成為了地方政府的沉重負(fù)擔(dān)。例如，十七大期間，為了保證所謂“零進(jìn)京”，從9月28日到10月25日，河北省某個(gè)上訪問(wèn)題并不嚴(yán)重的縣組建了駐京工作組進(jìn)行截訪和勸返，人員包括主管信訪工作的縣委副書記、縣政法委書記、信訪局、法院、檢察院、公安局等部門的主要領(lǐng)導(dǎo)和工作人員25人。這個(gè)縣4個(gè)有上訪人員的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，分別還派出2至3人到北京值班，全縣到京接訪的人近36人。據(jù)最保守的估算，這個(gè)期間，整個(gè)河北省進(jìn)京接訪人數(shù)達(dá)到了5000多人。全國(guó)像河北省這樣進(jìn)京上訪較多的省近10個(gè)，加上其他省市，全國(guó)在北京接訪人員近10萬(wàn)人。這么多官員和工作人員到北京來(lái)接訪，對(duì)基層政府來(lái)說(shuō)是一筆不小的行政開支。對(duì)此，山東一位基層領(lǐng)導(dǎo)曾坦言：“上面?zhèn)餍艁?lái)要我們?nèi)ソ尤?，立即派出兩三個(gè)人過(guò)去，連吃帶住加汽油費(fèi)，一次就花了一兩萬(wàn)元?！苯匾粋€(gè)上訪者的費(fèi)用有時(shí)足以解決其實(shí)際問(wèn)題。(五)基于短期利益考量在中國(guó)的政治生態(tài)中，穩(wěn)定是壓倒一切的，其他任何事情都要以穩(wěn)定為基本前提，任何工作都要給維穩(wěn)讓路。為了維穩(wěn)甚至可以不惜給正常經(jīng)濟(jì)發(fā)展、民眾日常生活帶來(lái)不便和負(fù)面影響。同時(shí)，在“維穩(wěn)壓倒一切”的觀念主導(dǎo)下，政府采取的社會(huì)管治方式總是簡(jiǎn)單化和絕對(duì)化。目前中國(guó)的“群體性事件”，實(shí)際上有許多是工人和農(nóng)民、市民等群體為了自身的利益而集體上訪等行為。這些事件并不是針對(duì)政府的，政府至多是調(diào)解者或中立方。但由于某些地方政府把這些行為定性為影響社會(huì)穩(wěn)定的事件，而為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，各級(jí)政府特別是基層政府，就不得不采取各種維穩(wěn)行動(dòng)。因此，這種壓力維穩(wěn)是基于現(xiàn)實(shí)考慮遠(yuǎn)大于中長(zhǎng)期利益的考量，有頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳之嫌。二、壓力維穩(wěn)的主要原因(一)現(xiàn)實(shí)的需要對(duì)社會(huì)穩(wěn)定存在威脅和現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)的主要有這樣一些方面：其一，恐怖活動(dòng)的挑戰(zhàn)，每次重大國(guó)際活動(dòng)的安保工作都會(huì)成為維穩(wěn)重點(diǎn)之一，如奧運(yùn)會(huì)、世博會(huì)、亞運(yùn)會(huì)等。其二，民族地區(qū)的“騷動(dòng)”。如新疆、西藏等地區(qū)民族分裂分子制造的騷亂。其三，群體性事件，以征地、暴力拆遷引發(fā)的為代表。其四，信訪活動(dòng)，特別是進(jìn)京訪和群體訪。其五，犯罪率攀升、治安問(wèn)題日益嚴(yán)重。特別是暴力犯罪、黑惡勢(shì)力犯罪、街頭犯罪，以及社會(huì)影響大經(jīng)濟(jì)案件，如非法集資等。其六，邪教。以上這些分類并不嚴(yán)格，有交叉。而在面對(duì)因?yàn)槿后w性事件引發(fā)的社會(huì)不穩(wěn)定時(shí)，因?yàn)槲覀兊念I(lǐng)導(dǎo)干部任用機(jī)制等是幾年一換，使其更希望在自己任內(nèi)壓制矛盾維持現(xiàn)狀，而不是從根本上解決矛盾。這一點(diǎn)在基層表現(xiàn)的尤為顯著，很多基層官員缺乏責(zé)任感，也沒(méi)有化解矛盾的勇氣和動(dòng)力，對(duì)一些問(wèn)題能推就推，能捂就捂，只要矛盾不激化，不影響自己的政績(jī)，他們是絕對(duì)不會(huì)主動(dòng)解決的。因此，很多官員不能用“平常心”來(lái)看待社會(huì)沖突，更不能認(rèn)識(shí)到社會(huì)沖突具有緩解社會(huì)政治壓力的減壓閥作用，而是將穩(wěn)定視為一切，為了維穩(wěn)經(jīng)常不惜代價(jià)。(二)體制性原因當(dāng)前中國(guó)的政治結(jié)構(gòu)在制度層面上是高度中央集權(quán)的，然而，在現(xiàn)實(shí)政治操作層面上，往往是各級(jí)地方政府通過(guò)對(duì)中央政策的修正甚至反動(dòng)來(lái)謀求其相對(duì)獨(dú)立的利益。例如，在一個(gè)縣的政治舞臺(tái)上，真正的主角是縣委書記。在制度設(shè)計(jì)上，縣委書記只是中央的一個(gè)代理人；在政治現(xiàn)實(shí)中，他卻是真正的權(quán)力實(shí)施者。在制度設(shè)計(jì)上，縣政領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)力一方面來(lái)自中央政府的授權(quán)，另一方面來(lái)自縣域民眾通過(guò)人民代表大會(huì)的授權(quán)，因此他們的權(quán)力應(yīng)該受到上下兩個(gè)方面的監(jiān)督和制約。然而在實(shí)際運(yùn)行中，縣政領(lǐng)導(dǎo)卻可以有效擺脫兩個(gè)方面的監(jiān)督，在縣的施政方面行使沒(méi)有任何有效監(jiān)督和制衡的權(quán)力。三、壓力維穩(wěn)的影響和后果(一)一段時(shí)間能得到部分民眾的支持運(yùn)用高壓手段維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，在短期內(nèi)可能有效果，也能迎合那些出于種種原因支持“維持現(xiàn)狀”人的需要。但是，這種壓力維穩(wěn)存在著巨大的風(fēng)險(xiǎn)，一旦出現(xiàn)問(wèn)題就會(huì)不惜代價(jià)強(qiáng)行解決，難免會(huì)侵犯民眾的合法權(quán)益，導(dǎo)致民眾的心理認(rèn)同感幻滅，支持率降低。因此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，壓力維穩(wěn)不但不能保障穩(wěn)定的長(zhǎng)期延續(xù)性，也不能真正實(shí)現(xiàn)民眾渴求穩(wěn)定的愿望。(二)基層官員不堪重荷中央和上級(jí)政府把維穩(wěn)作為一項(xiàng)重要的政績(jī)考核指標(biāo)，試圖約束基層官員的不當(dāng)執(zhí)政行為，但是這種約束不但沒(méi)有發(fā)揮作用，反而異化為維穩(wěn)壓倒一切的現(xiàn)實(shí)考量。致使很多基層官員不得不疲于奔命于和維穩(wěn)相關(guān)的事項(xiàng)，尤其是在國(guó)內(nèi)外有重大活動(dòng)的所謂“敏感時(shí)期”，基層官員更是得緊繃早已脆弱的敏感神經(jīng)，廣泛動(dòng)員群眾，把維穩(wěn)作為頭等重要的大事來(lái)抓。近日，一個(gè)在河北基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)的人給我的一條短信道出了他們不堪重壓的窘境。他說(shuō)：“我們信訪維穩(wěn)壓力非常大。只要有進(jìn)京赴省上訪就免職，您說(shuō)好不容易爭(zhēng)取到一官半職，容易嗎？我現(xiàn)在年紀(jì)還不大，但從奧運(yùn)安保以來(lái)，血壓就高了，非常上火。信訪是目前的大氣候，尤其是個(gè)別鬧訪戶，越是敏感期越是鬧。您是專家，這種形勢(shì)還有可能好轉(zhuǎn)嗎？基層干部都快被壓死了。唉！”可見，當(dāng)前的很多基層官員已經(jīng)不堪重荷，面臨著“對(duì)上扛不住，對(duì)下管不住”的尷尬局面。(三)財(cái)政支出越來(lái)越大，影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展壓力維穩(wěn)需要較多的財(cái)政支出和資金投入，盡管目前還沒(méi)有權(quán)威的全國(guó)維穩(wěn)成本統(tǒng)計(jì)，但僅就部分地區(qū)的情況來(lái)看，維穩(wěn)支出每年以兩位數(shù)增長(zhǎng)，維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)相當(dāng)于甚至超過(guò)政府的民生支出，似已成為普遍現(xiàn)象。據(jù)公開的信息，廣州市2007年社會(huì)維穩(wěn)支出44億元，比社會(huì)保障就業(yè)資金35.2億元還要多出許多。并且很多時(shí)候一些維穩(wěn)經(jīng)費(fèi)是完全可以避免的額外支出，比如前面提到的為了攔截一個(gè)上訪群眾需要花費(fèi)上萬(wàn)元，這筆錢如果用于解決上訪群眾的問(wèn)題可能會(huì)綽綽有余，這樣不但沒(méi)有解決問(wèn)題反而把資源白白浪費(fèi)掉了。這不但增加了地方政府的財(cái)政支出，而且使地方官員把主要的時(shí)間和精力都放在維穩(wěn)工作上，疲于應(yīng)付，這就背離了政府為了公共利益、為增加人民福祉而建立的初衷。不過(guò)，增加的財(cái)政支出并不由官員個(gè)人承擔(dān)，而是由納稅人來(lái)買單。所以對(duì)基層官員來(lái)說(shuō)，增加維穩(wěn)支出雖屬無(wú)奈，但也會(huì)盡力而為之。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這種額外的維穩(wěn)支出會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響，而且壓力維穩(wěn)經(jīng)常掩蓋問(wèn)題，難以從源頭上真正解決矛盾。(四)矛盾不解決總在那里，壓力越大反彈越大在當(dāng)前中國(guó)的政治系統(tǒng)中，壓力是循著自上而下的路徑傳遞的，但是底層民眾的問(wèn)題如果長(zhǎng)期得不到解決，他們就會(huì)突破這個(gè)傳遞路徑，直接向最高執(zhí)政者訴求，這樣就會(huì)打破官僚制的層級(jí)，扭曲壓力的傳導(dǎo)機(jī)制，最終形成中央壓地方，地方壓民眾，民眾壓中央的惡性循環(huán)。縱觀中國(guó)幾千年治亂興衰的歷史，沒(méi)有哪一個(gè)統(tǒng)治者能夠長(zhǎng)期掩蓋和回避矛盾。四、解決目前壓力維穩(wěn)的主要建議(一)變剛性穩(wěn)定為韌性穩(wěn)定為了解決目前的壓力維穩(wěn)機(jī)制，需要適時(shí)推進(jìn)一些重要的制度變革和制度建設(shè)。在我看來(lái)，首先需要進(jìn)行一系列的社會(huì)改革，以使“剛性穩(wěn)定”轉(zhuǎn)變成“韌性穩(wěn)定”，其中最重要的就是建立公平公正的社會(huì)分配體制，讓社會(huì)各階層真正共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。改變目前的行政壓力體制，建立縣級(jí)政治分權(quán)，并通過(guò)司法改革，樹立國(guó)家的法制權(quán)威。目標(biāo)是使中國(guó)縣政建立在行政分權(quán)和政治分權(quán)基礎(chǔ)上的民主自治，以此來(lái)解決威權(quán)政治的缺陷，使政治體制增加韌性。與此同時(shí)，國(guó)家還應(yīng)該充分滿足民眾的參政意愿，切實(shí)保障公民的有序政治參與，這也是每個(gè)公民享有的基本政治權(quán)利。改進(jìn)和完善政治制度，真正落實(shí)憲政體制下的公民權(quán)利，把公民的利益的表達(dá)納入體制內(nèi)，是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的可靠保障。(二)變靜態(tài)穩(wěn)定為動(dòng)態(tài)穩(wěn)定對(duì)于“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”與“靜態(tài)穩(wěn)定”的差別，政治學(xué)者俞可平解釋說(shuō)，“靜態(tài)穩(wěn)定”就是禁止做什么，比如老百姓有什么不滿，禁止他表達(dá)，也就是以堵為主；而“動(dòng)態(tài)穩(wěn)定”就是有不滿說(shuō)出來(lái)，如果有道理就贊成他，并進(jìn)行制度調(diào)整，即以疏為主。目前中國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定狀況是典型的以壓和堵為主的靜態(tài)穩(wěn)定，民眾的權(quán)利意識(shí)正在逐漸覺(jué)醒，但缺乏真正代表他們的利益表達(dá)機(jī)制，民眾的談判能力弱小，還經(jīng)常受到權(quán)力、資本擁有者等強(qiáng)勢(shì)群體的侵害，在這種情況下，民眾的不公正感和被剝奪感可能成為誘發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定的因素。因此，要解決目前的壓力維穩(wěn)機(jī)制，必須建立一套完善的利益訴求機(jī)制，要建立一個(gè)社會(huì)安全閥機(jī)制，讓民眾表達(dá)自己的利益訴求，讓社會(huì)情緒得到宣泄，否則就會(huì)形成“蝴蝶效應(yīng)”。(三)變“維穩(wěn)”為“創(chuàng)穩(wěn)”解決目前的壓力維穩(wěn)機(jī)制，需要樹立科學(xué)的維穩(wěn)思維，變被動(dòng)“維穩(wěn)”為主動(dòng)“創(chuàng)穩(wěn)”。這首先要突破簡(jiǎn)單理解“穩(wěn)定壓倒一切”的思維定式，改變那些不計(jì)成本和后果，一切都要為穩(wěn)定讓路的做法。走出這種思維定勢(shì)需要新思維，可以具體為三句話：面對(duì)目前的群體性事件，社會(huì)需要理智，執(zhí)政者需要智慧，研究者需要品格。政府官員在對(duì)待涉及群眾切實(shí)利益的重大問(wèn)題時(shí)，一定要公