政府工具的選擇的政治經(jīng)濟學(xué)

公共管理學(xué)前沿問題研究專題之二

政府工具的選擇的政治經(jīng)濟學(xué)

——理論框架與行政實踐PoliticalEconomyofGovernmentalTools’Selection:TheoreticalStructureandGovernmentPractice

和經(jīng)緯（行政管理04級碩士生）2/4/2023研究框架政府工具選擇的一般理論政府工具選擇的政治經(jīng)濟學(xué)政府工具選擇的實證研究——基于中國環(huán)境政策演進的分析2/4/2023概念厘定何謂政府工具，前面的同學(xué)已經(jīng)有了介紹。這里需要指出的是，在西方公共行政和公共政策學(xué)界的研究中，政府工具（governmentaltools,toolsofgovernment）、政策工具（policyinstruments,policytools）、治理工具（governingtools,governinginstruments）之間雖然從學(xué)理上略有區(qū)別，但是在實際運用中并無截然界限。（見M.HowlettandM.Ramesh,1995：p80）在中國學(xué)者的研究中，這幾個概念也常常不做明確區(qū)分。（見毛壽龍、李文釗，2004：p13）因此在這里，我們亦不考慮這幾個概念之間的細微差別，用“政府工具”通稱之。2/4/2023一、政府工具選擇的一般理論從發(fā)展脈絡(luò)上看，政府工具選擇的研究建立在對政府工具的識別（identifying）和分類（classificationandcategorizing）基礎(chǔ)上。西方學(xué)者們通過對政府過程的觀察和研究樹立起對政府工具研究的興趣，最早研究的學(xué)者有E.S.Kirschen,D.Dahl,C.Lindblom等。早期研究著重對政府工具的識別和分類，E.S.Kirschen識別出64種工具。對工具分類做出貢獻的有C.Hood,McDonnellandElmore,DoernandPhidd,G.Peters,L.Salamon等。接著是對已經(jīng)識別和分類的工具的特性（attributes）進行研究并分析其適用情境。不同情境下政府工具的選擇、組合及其績效的研究。2/4/2023圖1：西方政府工具研究的一般邏輯

政府工具的識別對已識別工具的分類

不同工具的特性研究特定情境下的工具選擇政府過程研究工具選擇績效研究2/4/2023對于政府工具的內(nèi)涵和分類前面的同學(xué)已有詳細的介紹。根據(jù)我查閱文獻，將目前可及的文獻中對工具的分類列表如下：研究者分類標(biāo)準(zhǔn)分類與對應(yīng)關(guān)系Lowi,Dahl,LindblomCoercivenessCoerciveToolsNon-CoerciveToolsSalamonOutgoExpenditureToolsNon-ExpenditureToolsVanderDoelenDistinctionRegulatoryToolsFinancialStimulatingToolsInformationTransferringToolsJordan,Wuzel,ZitoCoercivenessRegulatoryToolsMarketToolsInformationDevicesvoluntaryAgreementsHowlett,RameshCoercivenessCompulsoryToolsMixedToolsVoluntaryToolsLevelsofStateInvolvementHighLow2/4/2023從理論上來說，不同的分類模式僅僅是為了從不同的角度識別和總結(jié)政府工具的各種特性。而在公共行政實踐中，強制——混合——志愿的三分法則被廣泛接受。應(yīng)該承認，這種分類確實用一種淺顯的分類原則將政府工具相對互斥（mutuallyexclusive）地分為了三個部分，較為合理。從西方政府部門的官方文件中可以看出，這種分類原則也確實最為常用。（見ScottishCouncilforVoluntaryOrganizations,2003等）而在政府工具選擇的學(xué)術(shù)研究中，這種三分法也是最常使用的。（見G.Kelly,2004)因此在這里，我們也使用這個分類。2/4/2023強制性工具（CompulsoryTools）強制性工具又叫指導(dǎo)性工具（DirectiveTools）或規(guī)制性工具（RegulatoryTools）。它的特點是用規(guī)制和直接行動的方式對市場組織和社會個體施加影響，以實現(xiàn)期望的政策目標(biāo)。這種工具在人類歷史上有著最久的歷史，且很早就被人的理性所識別。根據(jù)G.Peters的研究，強制性工具在現(xiàn)代民主制下，政府處理經(jīng)濟事務(wù)時盡可能少地采用，理論上僅以糾正市場失靈為例外。而在社會事務(wù)上，由于吸毒、種族歧視、刑事犯罪和恐怖主義等問題，社會領(lǐng)域上使用強制性工具的情境（context）大大擴展，使用頻率也明顯提高。2/4/2023強制性工具的主要亞系統(tǒng)工具（Sub-systemTools）規(guī)制（Regulation）——用法律和行政規(guī)范限制不期望的行為發(fā)生。公共企業(yè)（PublicEnterprise）——由國家所有的企業(yè)提供公共物品，全部壟斷或基本壟斷，留給私人部門和個人很少空間。（leavelittleroomforprivatesectorandindividuals）直接供給（DirectProvision）——國家直接供給公共物品，私人部門和個人基本沒有參與空間。（leavenoroomforprivatesectorandindividuals）2/4/2023志愿工具（VoluntaryTools）志愿工具是指在所期望實現(xiàn)的任務(wù)（desiredtasks）上，較少政府的介入，而由民間力量或市場自主運作。（見M.HowlettandM.Ramesh,1995：p83）這里的“志愿”更多是與“強制”、“規(guī)制”或“管制”相對的概念。主要意指政策制定者和執(zhí)行者（尤指執(zhí)行）運用信息提供（informationprovision）、平等協(xié)商（roundtable/voluntaryagreements）、誘因(incentive)、激勵（stimulation）等非強制性工具實現(xiàn)政策目標(biāo)的途徑和方法。2/4/2023英國學(xué)者RorySullivan將志愿途徑的優(yōu)點歸納為三點：1.在政府和具體行業(yè)之間構(gòu)建更好的合作關(guān)系。2.為提高政策績效提供可能，而與傳統(tǒng)規(guī)制模式相比，這種績效的提升付出的成本更小，而且更為快速。3.使具體行業(yè)中自我產(chǎn)生規(guī)則成為可能，而且使政策系統(tǒng)在面對具體政策問題時更具適應(yīng)性。（見R.Sullivan,1999:p1）經(jīng)合組織的工商業(yè)咨詢委員會（BIAC）在一份報告中以環(huán)境政策為背景，將志愿途徑的優(yōu)勢總結(jié)為促進政府與行業(yè)之間的伙伴關(guān)系、更快更平穩(wěn)地達到政策目標(biāo)以及減輕政府負擔(dān)。（見BIAC,2003:p1）2/4/2023志愿工具的主要亞系統(tǒng)工具（Sub-systemTools）家庭和社區(qū)（FamilyandCommunity）——家庭和社區(qū)的自主精神和自我服務(wù)。志愿組織——由有組織的志愿部門實現(xiàn)期望的政策目標(biāo)。市場——最重要的志愿工具，在提供私人物品和保證資源有效配置上具有優(yōu)勢。但是在純公共物品的提供上會出現(xiàn)市場失靈。2/4/2023混合工具（MixedTools）混合了強制性工具和志愿工具特征的一些政府工具。它們的標(biāo)的最終是私人組織。（Hood,1983）如果仍以政府力量介入的強制力為譜系，可以發(fā)現(xiàn)在西方成型的混合工具里存在著兩個極端。強制力最弱的一端是散布信息（disseminatinginformation），而強制力最強的一端則為懲罰性的稅收（punitivelytaxing）。這之間存在著多種多樣的工具。2/4/2023混合工具的主要亞系統(tǒng)工具（Sub-systemTools）信息和勸導(dǎo)（InformationandExhortation）——期望用信息提供來影響政策標(biāo)的的預(yù)期，借以實現(xiàn)政策目標(biāo)。政府補貼（Subsidy）——政府對私營部門、志愿部門進行財政資助以實現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。產(chǎn)權(quán)拍賣（AuctionofPropertyRights）——政府讓渡部分公共實體的產(chǎn)權(quán)給私營部門，努力提高績效。稅收和用者付費（TaxesandUserCharge）——直接以經(jīng)濟方式調(diào)節(jié)。2/4/2023工具選擇的主要影響因素Hood從四個方面來分析政府工具的選擇：（1）只有在充分考慮到其它可替代方案時，我們才能確定那種工具被選擇；（2）工具必須與工作相匹配，沒有那種工具能夠適應(yīng)所有環(huán)境，因此政府需要針對不同的環(huán)境選擇不同的工具；（3）選擇必須不太殘忍，工具的選擇必須符合一定的倫理道德；（4）有效性并不是唯追求目標(biāo)，理想結(jié)果的取得必須以最小的代價獲得。（Hood,1983:p133）2/4/2023在張成?？磥?，政府工具選擇中需要考慮的因素主要有七個方面：1、各種政府工具都有其優(yōu)缺點，并無絕對的優(yōu)劣。2、在選擇政府工具時，公共利益是基本的出發(fā)點。3、政府工具的選擇必須是理性的，而且必須以多元理性為基礎(chǔ)。4、在選擇和評估不同政府工具時，其標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)該是多元的。5、政府工具的選擇必須考慮到多元利害關(guān)系人。

6、不同工具的效果取決于各種因素，并不完全取決于工具本身。

7、在當(dāng)代社會，公共問題的復(fù)雜性，使得任何單一的政府治理工具都不足以完全解決某一公共問題。（張成福，2003）2/4/2023二、政府工具選擇的政治經(jīng)濟學(xué)按照StephenH.Linder和B.GuyPeters的總結(jié)，在政府工具的研究中，主要有四種研究途徑：工具主義途徑（instrumentalists）、程序主義途徑（proceduralists）、權(quán)變主義（contingentists）和建構(gòu)主義（constitutivists）四種。這四種途徑雖然有顯著差異，但是一個共同點就是都或多或少地以工具理性作為政府工具選擇的基礎(chǔ)。權(quán)變主義建構(gòu)主義工具主義程序主義工具理性2/4/2023工具選擇的兩種途徑之爭對于政府公共行政目的需要特定的工具來執(zhí)行，無論是經(jīng)濟學(xué)家、政治學(xué)家還是社會學(xué)家都沒有異議。但是在政府選擇工具的本質(zhì)及其限制（constrain）因素上，卻有兩種不同的研究途徑。這兩種途徑分別是經(jīng)濟學(xué)途徑（EconomicApproach）和政治途徑（PoliticalApproach）。而后者可以及與其類似的理論被稱為政府工具選擇的政治經(jīng)濟學(xué)。2/4/2023經(jīng)濟學(xué)途徑在經(jīng)濟學(xué)的政府角色理論中，新古典主義（Neoclassical）和福利經(jīng)濟學(xué)（WelfareEconomics)存在很大分歧，而這種分析直接影響到了它們各自對政府工具選擇的理論觀點。雖然兩者都更加偏好志愿工具，但是福利經(jīng)濟學(xué)家對于為了糾正市場失靈而使用強制性工具和混合工具持肯定態(tài)度。（見Francis.MBator,1958:p351）而新古典主義則仍堅持只有在提供純公共物品時使用這些工具才能算得上是合理的，任何例外都會被看成是破壞市場過程。2/4/2023正是由于福利經(jīng)濟學(xué)對于國家干預(yù)的基本認可，使得他們對政府工具的選擇給予更多的研究。但是，福利經(jīng)濟學(xué)家傾向于認為政府工具的選擇只是一種技術(shù)實踐（technicalexercise）。在這種觀念下，他們認為所謂政府工具的選擇不過就是評估各種政府工具的優(yōu)勢、將它們適用到各種類型的市場失靈中去、測算這些工具的相對成本，最后選擇一個最有效的政府工具。這是一種典型的工具主義觀點。2/4/2023而新古典主義則更多地用公共選擇理論來解釋它們的政府工具理論。它們認為，在民主社會里，選民（voter）通過選票在政治市場上表達政治偏好。得到選民信任的政黨最終領(lǐng)導(dǎo)公民在公共行政和公共政策問題上選擇合適的工具實現(xiàn)公共目標(biāo)。出于選舉的考慮，政府會盡量選擇那些不會讓支付成本的選民了解真實成本的政府工具以保證能夠獲得持續(xù)的政治支持。但是，試圖將每種政府工具與特定情境下的成本收益關(guān)系進行一一對應(yīng)以決定工具選擇，顯然是相當(dāng)困難的。這正是新古典主義政府工具模型的最大缺陷。2/4/2023無論是福利經(jīng)濟學(xué)還是新古典主義的政府工具選擇理論，其最大的問題就在于它們都是演繹性質(zhì)的研究，缺乏對政府過程的有說服力的經(jīng)驗研究基礎(chǔ)。因此經(jīng)濟學(xué)的政府工具選擇途徑只是將自己的理論基礎(chǔ)建立在它們對政府應(yīng)該如何作為的邏輯假設(shè)之上，沒有考慮到各種政治、社會、文化約束對工具選擇的顯著影響，缺乏對政府實際運作的實證研究。因此，下面要講的政治研究途徑就力圖克服前者存在的問題，而主要將理論建立在經(jīng)驗研究（empiricalstudy）的基礎(chǔ)上。2/4/2023政治途徑政治途徑是目前被越來越多的學(xué)者認可的工具選擇研究途徑。MarcelBoyer,DonatellaPorrini指出，盡管目前關(guān)于政府工具選擇的研究多數(shù)還是限于社會福利最大化的范式（socialwelfaremaximizerparadigm），但是，由于Buchanan和Tullock公共選擇理論的貢獻，現(xiàn)在工具選擇的政治經(jīng)濟學(xué)研究開始受到越來越多的重視。（M.Boyer,D.Porrini，2002：p4）政治途徑認為，政府工具選擇是一種政治經(jīng)濟過程，必須用政治的觀點來分析。理想主義的工具論缺乏經(jīng)驗研究，無法解釋政府過程。2/4/2023政治和社會情境的約束都會影響政府可選工具的范圍。在有的時候，某些工具是不能用的；而在另外一些時候，某些工具可能非用不可。（見Kenneth.woodside,1986:p775）比如在處理很多宗教問題時，強制性工具就很難使用，否則可能招來嚴重的社會問題和合法性質(zhì)疑。而在颶風(fēng)、地震等危機處理時，志愿工具就顯示出其局限性，等等。政府工具的選擇是復(fù)雜的，它涉及到各國歷史背景，文化，制度等因素，任何一種工具的選擇都是多種價值和標(biāo)準(zhǔn)權(quán)衡的結(jié)果，沒有哪一個價值能夠起決定作用。（毛壽龍、李文釗，2003：p14）2/4/2023事實上，Rist指出，政府工具選擇過程的一個重要方面就是涉及到公共政策問題如何被加以定義（Rist,1998:p155）。公共行政和公共政策問題的定義本身即是充滿政治性的，問題并非是客觀的實體（objectiveentities），而是一種社會建構(gòu)的結(jié)果，其定義本身即是帶有價值判斷的一種創(chuàng)造意義的過程，而經(jīng)常引發(fā)政治辯論（Dery,1984）。因而政府工具選擇絕不只是一個簡單的效用疊加，而是一個復(fù)雜的政治經(jīng)濟問題。在西方民主制下尤為明顯。即便在中國，也有相當(dāng)程度的體現(xiàn)。2/4/2023其次，政府工具本身也不是政治中立的，除了諸多政治因素與政治上的動員將影響最初之政府工具的選擇，而且選擇某一項政策工具進行政策干預(yù)，也將會引發(fā)不同的政治行動和帶來不同的政治經(jīng)濟效應(yīng)（Lowi,1972:p299；Peters,2002:p552）。再者，政府工具的選擇受到當(dāng)時政治經(jīng)濟情境的約束。由于議程設(shè)定的選擇性、法律、意識型態(tài)、面臨的危機、預(yù)算、官僚體系抗拒變遷等各種限制，政府并不是可以不受限制地從「工具箱」中加以選擇「最適當(dāng)?shù)摹拐ぞ?。同時，還必須考慮工具的標(biāo)的群體的態(tài)度、行為、動機，及其對于既有政策的反應(yīng)（Rist,1998:156）。2/4/2023Schneider與Ingram則指出，工具的選擇其實反映了決策者對于標(biāo)的群體的假定與偏見（1997:p93）。決策者對于標(biāo)的群體享有的權(quán)力地位（權(quán)力多寡強弱）及其社會建構(gòu)（是否值得提供給該標(biāo)的群體服務(wù)）的認知，影響了決策者對于政府工具的選擇，亦即影響了政府如何對待其標(biāo)的群體，而具有重要的民主意涵。（收容遣送制度對流浪人員的假定和偏見）因此，有關(guān)政府工具的分析和選擇，必須置于特定時空下的具體政治經(jīng)濟情境及其隱含的權(quán)力關(guān)系下，來了解其政治過程與政治意義。EvertVedung即認為，有關(guān)于政府工具的論述就是有關(guān)于權(quán)力的論述，而政府工具就是政府運用權(quán)力的一套工具，企圖獲得對社會變遷的支持與實現(xiàn)，或是避免其發(fā)生（Vedung,1998:p50）。2/4/2023MarieLouise和BemelmansVidec認為影響到政府工具選擇的政策情境是特定國家或特定部門的系統(tǒng)性網(wǎng)絡(luò)，例如，它的歷史、地理環(huán)境、政治、經(jīng)濟與文化因素，國家結(jié)構(gòu)形式，以及國家、區(qū)域與地方不同層級的政府機關(guān)間的關(guān)系；在文化領(lǐng)域，又有意識型態(tài)、思維傳統(tǒng)、信仰、輿論等影響公共選擇過程的認知活動（1998:13）。VanNispen與Ringeling則認為政府工具的選擇可能受到下列因素的影響：文化或制度的因素、時下的流行、增進（或貶抑）某些人的地位、受益者的偏好等。2/4/2023因此，工具的選擇大多出于主觀的判準(zhǔn)（可利用性、經(jīng)驗、偏好或慣例），而非基于效能或效率等客觀的判準(zhǔn)（1998:p208-209）。政府工具可能的組合數(shù)量十分龐大，而在有限的時間內(nèi)，政府不可能有系統(tǒng)地考慮在特定情境下的各種可能組合方式，所以政策工具的選擇大多是出于決策者的直觀、經(jīng)驗、傳統(tǒng)、信仰甚至意外發(fā)現(xiàn)。因此，Hood認為選擇正確的政策工具通常具有不確定性，是一件事關(guān)信仰與政治的事情；而且，工具的選擇較之所要達成的目標(biāo)更會引發(fā)熱烈的政治辯論（Hood,1983:p9）。2/4/2023可見，政治因素較之效能或效率對于政府工具的選擇有更直接和更大程度的影響。但是，這些論點都是一種相當(dāng)廣泛的描述，雖具有啟發(fā)性，卻無法構(gòu)成一個明確的分析參考架構(gòu)。Peters則經(jīng)由比較政治相關(guān)文獻的整理，篩選出影響政治體制做成政策工具之選擇的五項主要因素：觀念（ideas）、制度（institutions）、利益（interests）、個人（individuals）與國際環(huán)境（internationalenvironment），即可簡稱為“5I”框架（2002:553-559）。這個框架對于我們分析中國政府工具選擇的政治經(jīng)濟學(xué)也很有啟示意義。2/4/20235IModelInstitutionsIndividualsInternationalEnvironmentInterestsIdeasSelectionofGovernmentalTools2/4/2023政府工具選擇的5I模型觀念（Ideas）Peters等人認為，觀念與意識型態(tài)影響了政府工具的選擇（Peters,2002:p555；Reich,1990:p1-4）。Moore也認為觀念建構(gòu)了公共政策辯論與執(zhí)行的網(wǎng)絡(luò)，亦即同時設(shè)定了公共政策的假定、理由、目的與手段（Moore,1990:p75）。社會管制的實行及其效果，尤其與觀念因素有著密切的關(guān)聯(lián)。例如，根深蒂固的全能政府觀念就對中國很多地方公共事業(yè)的民營化改革進程有著顯著的影響。由此，民營化工具很多時候難以成為政府面對公共事業(yè)改革時的可能選擇。2/4/2023利益（Interests）

一般都將政治理解為個人或集體對于利益的追求和價值的權(quán)威性分配。政治學(xué)中的理性選擇論者，假定個人通過政治行動以追求其個人的效用最大化。而傳統(tǒng)上的利益團體理論、階級理論、精英理論則是強調(diào)集體利益是發(fā)動政治過程的主要機制，政治活動就是這些團體企圖去極大化或維護其本身的利益。不論其強調(diào)個人的或集體的利益，「以利益為基礎(chǔ)的」（interest-based）理論均假定，基本邏輯就是政治是由行動者的利益所帶動的，這些行動者企圖在政治過程中實現(xiàn)其自身的目的。

2/4/2023基于利益的考慮，相關(guān)的政治行動者往往致力于影響政策過程，以期政府選擇使其受益最大而成本負擔(dān)最小的政府工具。另外，特定工具所帶來的利益之爭和參與者（actors）對自身成本收益變化的不同估計，甚至參與者對成本和收益的認知，都可能影響到特定團體或個人會圍繞某個政策議題形成壓力集團。（SmithandIngram,2002:573）（鐵道部春運期間票價上浮的聽證會。）2/4/2023個人（Individuals）某些個人對于政府工具的選擇，扮演了較具影響力的角色。工具的選擇決定了一項政策能否得到支持，而使適當(dāng)?shù)恼ぞ弑辉试S用于政府創(chuàng)新，則是「政策企業(yè)家」（policyentrepreneur）的主要功能之一。國會議員、利益團體代表、政府官員與一般公民都可能扮演起政策企業(yè)家的角色，他/她不但要投注相當(dāng)時間、精力與資源去使得相關(guān)議題保持鮮活，獲得支持，成為政策議程，還要負責(zé)向重要的政治人物推銷，也要將相關(guān)的政策問題與解決方法加以連結(jié)（Anderson,2000:98）。2/4/2023中國的情境下，個人影響政府工具選擇的路徑也有很多，但多數(shù)都是非制度化的。由于沒有科學(xué)民主的決策機制，政府官員個人成為能夠影響工具選擇的最重要群體。近年來很多決策失誤的案例都是由于“拍腦袋”決策繼而造成工具選擇失誤帶來的。而在目前的體制下，公民自下而上通過個人努力影響政府決策和工具選擇的路徑仍然非常有限。一些曝光比較多的經(jīng)典案例也有相當(dāng)?shù)呐既恍浴?/4/2023制度（Institutions）在特定的制度下可能形成對于政府工具的偏好，這種偏好可能緣于過去的歷史背景因素、學(xué)習(xí)經(jīng)驗、專業(yè)訓(xùn)練等因素。再者，政府一般都偏好所熟悉的工具，因為能夠預(yù)期其運用的結(jié)果，并且相信它能達成所設(shè)定的目標(biāo)。因此，制度因素有助于說明為什么不同的公共管理李問題，同一組織卻常選擇使用類似的工具。March（1994）即指出，各個組織傾向于執(zhí)著在成立當(dāng)初所持有與實踐的觀念，而持續(xù)這些觀念，并透過社會化的過程使新進成員習(xí)于某種制度化的文化，在組織結(jié)構(gòu)內(nèi)產(chǎn)生一種「適當(dāng)性的邏輯」（logicofappropriateness）2/4/2023國際環(huán)境（InternationalEnvironment）由于信息科技的進步，因特網(wǎng)的興起與普及，政治意識型態(tài)傳播更加密集，國內(nèi)政治與國際政治的互動更趨密切，甚至國內(nèi)政策與國際政策間的界線日愈模糊。（比如紡織品生產(chǎn)政策和金融匯率政策）因此，來自于其它國家、國際組織或國際協(xié)議的國際壓力已經(jīng)成為公共管理的一項關(guān)鍵因素，也影響了政府對于工具的選擇（Woodside,1998:162-168）。

國際環(huán)境也具體地影響政府對于政府工具的選擇。（中國金融工具的選擇變化）

2/4/2023三、政府工具選擇的實證分析

——基于淮河治污歷程的思考背景：淮河的嚴重污染從80年代開始顯現(xiàn)，到90年代成為嚴重的生態(tài)和社會問題。50年代“淘米洗菜”，60年代“洗衣灌溉”，70年代水質(zhì)變壞，80年代“魚蝦絕代”，90年代生態(tài)破壞。沿岸百姓生活安全都受到威脅，沒有安全飲用水，癌癥高發(fā)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到影響?？简炚芰?。開始著手治污，到90年代后期進入高潮。朱鎔基政府關(guān)停大量污染企業(yè)，等。國外公共政策最經(jīng)典的實踐領(lǐng)域就是環(huán)境保護，在國內(nèi)的公共管理實踐中，環(huán)保領(lǐng)域也蘊含著很多鮮活的政府工具，因此分析環(huán)保行政和環(huán)保政策是認識政府工具的一條“捷徑”。2/4/2023觸目驚心的淮河污染2/4/2023中國治理河流污染主要政府工具的識別80年代：主要是罰款、排污收費、制定標(biāo)準(zhǔn)、限期治理、限期整改、直接關(guān)停等。90年代：資助清潔生產(chǎn)、幫助污染企業(yè)技術(shù)改造、總量控制、綜合環(huán)境影響評價制度，環(huán)境標(biāo)志制度，清潔生產(chǎn)制度、生態(tài)環(huán)境補償費、加大輿論宣傳造勢等。近年來：稅收優(yōu)惠與懲罰性稅收、排污許可證制度等、排污權(quán)交易、環(huán)境友好企業(yè)項目等。2/4/2023治理河流污染主要政府工具的分類主要時期新興政府工具志愿工具規(guī)制工具市場工具信息工具80年代罰款制定標(biāo)準(zhǔn)限期整改與關(guān)停排污收費90年代環(huán)境標(biāo)志制度環(huán)保企業(yè)表彰清潔生產(chǎn)制度總量控制制度資助清潔生產(chǎn)協(xié)助技改生態(tài)環(huán)境補償費環(huán)境影響評價制度加大輿論宣傳近年來排污權(quán)交易環(huán)境友好企業(yè)項目排污許可證制度稅收優(yōu)惠懲罰性稅收注：英國學(xué)者Jordan、Wutzel、Zito等人提出的分類模型更適于環(huán)境政策的分析，此處采取他們的四分法模型。2/4/2023環(huán)境標(biāo)志制度環(huán)保企業(yè)表彰排污權(quán)交易環(huán)境友好企業(yè)項目環(huán)境影響評價制度加大輿論宣傳排污收費資助清潔生產(chǎn)協(xié)助技改生態(tài)環(huán)境補償費稅收優(yōu)惠懲罰性稅收罰款制定標(biāo)準(zhǔn)限期整改與關(guān)停清潔生產(chǎn)制度總量控制制度排污許可證制度強制力強弱2/4/2023工具組合理論上的高績效治理淮河是一個龐大的系統(tǒng)工程，涉及諸多領(lǐng)域，單一政府工具肯定無法實現(xiàn)治污目標(biāo)。而需要多種政府工具的組合使用。在淮河治污的議題上，政府面對的選擇情境很多。在對高污染且屢教不改的排污企業(yè)問題上，強制性的直接關(guān)停顯然是最合理的工具選擇。對于很多有意愿進行技術(shù)改造降低排污但受制于資金有限的企業(yè)，政府資助（Subsidy）則應(yīng)是最優(yōu)的。而對于很多治污效果良好的企業(yè)，為了給予其一定回報，環(huán)境友好企業(yè)項目等志愿工具則應(yīng)該會有好的績效。2/4/2023顯然，如果公共管理問題僅僅是這些情境的簡單集合，那么工具的組合應(yīng)該可以實現(xiàn)最優(yōu)，但是如何解釋治淮治到2000年，600億砸下去之后不但沒有明顯效果，反倒出現(xiàn)反彈的現(xiàn)實？淮河治污，政治、經(jīng)濟、社會的多重約束是巨大的。這里，工具選擇的政治經(jīng)濟學(xué)具有一定的解釋力。我們又要求助于Peters的5I框架。工具選擇的多重約束2/4/2023淮河治污中的5I模型——利益（Interests）沿岸居民排污企業(yè)地方政府淮河上繳稅收就業(yè)機會巨大污染治污的民意壓力利潤正是由于如此復(fù)雜的利益格局，顯著限制著政府手邊工具的選擇。（Availabletools）上級政府民意壓力GDP治污壓力V.S.GDP考核2/4/2023國家環(huán)境保護總局副局長潘岳去年指出，雖然如果沒有這十年的治理，淮河污染情況可能會更糟，但是經(jīng)過十年，治理的速度仍然趕不上污染的速度。究其原因，地方保護主義是最大的原因。（劉毅，2004，《人民日報，2004－6－26，第11版）

2/4/2023淮河治污中的5I模型——制度（Institutions）按照謝望禮的分析，治淮十年成果付諸東流的一個重要原因即是體制弊端。我國現(xiàn)行環(huán)保系統(tǒng)實行雙重管理體制!即地方各級環(huán)保部門一方面在業(yè)務(wù)上受上級環(huán)保部門的指導(dǎo)!另一方面卻在人、財、物等方面受制于當(dāng)?shù)卣?。其結(jié)果是：作為一個事關(guān)國家長遠發(fā)展的部門，對外不能獨立、對內(nèi)不能自治，就很容易成為地方政府狹隘和短視的犧牲品。不少縣級政府連環(huán)保局也沒有單設(shè)!還有一些縣級的環(huán)保局屬于事業(yè)編制，根本就不具備行政執(zhí)法資格。據(jù)四川省環(huán)保局提供的數(shù)據(jù)，目前在全省181個縣、區(qū)級環(huán)保局中，屬于事業(yè)編制的37個，占20％，屬于行政編制的86個，占48％，而占全省總數(shù)32％的58個縣、區(qū)，壓根就沒有環(huán)保局。（謝望禮，2004：p33）2/4/2023如果環(huán)保部門連執(zhí)法權(quán)的正當(dāng)性都無法確證，或者根本沒有環(huán)保部門，那么政府工具的選擇顯然要收到制約，至少對于強制性工具的使用就存在著約束。而考慮到在一些地區(qū)環(huán)保部門相當(dāng)弱勢，那么政府“箭袋”里可用的箭著實不多。此外，《中華人民共和國水污染防治法》規(guī)定的罰款限額不構(gòu)合理。最高罰款限額為100萬元，使企業(yè)違法成本遠低于守法成本。從而導(dǎo)致部分企業(yè)一而再、再而三的超標(biāo)排污，而政府在現(xiàn)有體制內(nèi)卻束手無策。在這種情況下，政府工具的選用本身都快要失去了意義。2/4/2023淮河治污中的5I模型——觀念（Ideas）、個人（Individuals）謝望禮認為，傳統(tǒng)的發(fā)展觀和政績觀是淮河污染難治的思想根源。（謝望禮，2004：p32）長期以來，不少政府官員缺乏對“政績”內(nèi)涵的正確理解和把握，誤以為政績就是較快的經(jīng)濟增長。發(fā)展是硬道理被片面地理解成經(jīng)濟增長是硬道理。在這種發(fā)展觀和政績觀的支配下，官員的政績考核體系被扭曲，官員政冶上的晉升更多的只是與所在區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展績效相掛鉤，唯GDP論從觀念上導(dǎo)致了一些地方政府對環(huán)境污染不夠重視，甚至暗中幫助排污企業(yè)。2/4/2023淮河治污幾十年沒有明顯成效，很大程度上可以從政府工具理論上進行分析。顯著的政治約束、觀念約束、制度約束和個人行為等制約著最優(yōu)化工具的選擇，這也正是公共選擇的政治經(jīng)濟學(xué)反對傳統(tǒng)工具理性的要點所在。可選的政府工具不多，而被選的工具績效又不佳，這是主要原因。綜觀環(huán)境管理成效顯著的西方發(fā)達國家，已經(jīng)進入以志愿工具、信息工具和市場工具等為主、強制性工具為輔的階段，且志愿工具的使用效果良好。而在中國，這一在環(huán)境管理領(lǐng)域具有最優(yōu)績效的政府工具卻難以推行或績效不佳。除了高度的利益相關(guān)、觀念陳舊等原因，新型工具難以有效進入政府“工具箱”的深層次原因何在？難道又是一個“中國國情”的簡單回答？結(jié)論和疑問2/4/2023另一方面，現(xiàn)在的問題是，即便新型政府工具一時難以奏效，但是由于地方保護和民眾短視等原因，原來的強制性工具績效亦不佳。那么在治淮的問題上，究竟何種工具的組合才能真正在淮河治污上有所作為？2/4/2023陳振明.政府工具研究與政府管理方式改進.[J].中國行政管理.2004(6).毛壽龍、李文釗.政府職能和管理方式研究./upfile/14_2003-11-19_10-41-34.doc張成福.論政府治理工具及其選擇.

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國家環(huán)境保護局.淮河流域水污染防治工作情況報告.1998.3.謝望禮.治淮十年付諸東流的反思.[J].江西財經(jīng)大學(xué)學(xué)報.2004(5).蔡守秋.論當(dāng)代中國環(huán)境法的發(fā)展特點和趨勢./manage/law_news.asp?newsid=36917參考文獻2/4/2023Mood,A.IntroductiontoPolicyAnalysis.NewYork:North-Holland.1992.Weimer,D&Vining,A.PolicyAnalysis:ConceptionandPractice3rdEdition.NewJersey:PrenticeHall.1995.B.Guy.Peters,FransK.M.VanNispen.PublicPolicyInstruments.MA:Cheltenham,19