如何避免斂財式舊城改造 現(xiàn)行財政體制需完善

以地生財徐駿繪●大躍進式的舊城改造與地方政府缺乏足夠的財力有關●即使調整了財政體制，若不改變當今國有土地事實上的地方所有制，地方政府依然不會放著資源在身邊而不去動用●如果城市規(guī)劃是在充分尊重民意的基礎之上進行的，舊城被毀的可能性將大為下降●應建立健全分稅制財政體制，讓地方政府有與其事權（支出責任）相對應的財權和財力。這樣，地方政府賣地沖動將大為減少。還應健全個人財產(chǎn)權利保護制度，這樣即使地方政府有賣地沖動，也難以野蠻拆遷編輯：近些年，隨著城鎮(zhèn)化的快速推進，全國各地的老舊城紛紛面臨或已經(jīng)“被改造”。在“舊城改造”的旗號下，許多位于城市黃金地段、具有文物價值的老城被大拆大建式的“改造”摧毀了。有輿論認為，這種大躍進式的舊城改造很大程度上緣于地方政府對“土地財政”的利益沖動，而這種沖動又與現(xiàn)行財稅體制有關，因賣地的錢歸地方財政。在您看來，引發(fā)這種大拆大建式的舊城改造的原因有哪些？楊志勇：具有文物價值的舊城被毀，的確令人痛心。應該說，為改善生活條件而進行的舊城改造有一定的合理之處，但對超越民眾意愿，或以所謂公共利益為借口進行的以“攬財”為實質內容的大拆大建式的改造，毫無疑問要加以抨擊。大躍進式的舊城改造與地方政府缺乏足夠的財力有關。不少地方基礎設施需要改善，基本公共服務水平需要提高，但是地方政府手中缺乏必要的財力。最現(xiàn)實的是，通過拆遷和開發(fā)，釋放出土地資源，為地方政府融資。現(xiàn)行財稅體制的基本框架是1994年確定下來的。1994年財稅體制改革意義非常重大。它從總體上確立了與社會主義市場經(jīng)濟基本適應的財稅體制框架，為兩次積極財政政策的實施提供了堅實的財力基礎，促進了宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定。但在客觀上，由這次改革所設定的提高“兩個比重”（提高財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政總收入的比重）所決定，地方財政特別是省以下財力相對缺乏，亟待通過進一步完善分稅制財政體制來加以解決。在這種框架下，地方政府為了保正常運轉，加快經(jīng)濟和社會發(fā)展，就會另辟財源。即使是經(jīng)濟相對發(fā)達地區(qū)，一般預算收入也主要用于保運轉，經(jīng)濟建設和社會發(fā)展所需資金更多地通過其他途徑來加以解決。地方政府繞過預算法的規(guī)定，形成了各種各樣的政府性債務。除此之外，地方政府還嚴重依賴土地財政，取得可支配收入。現(xiàn)行財稅體制在一定程度上強化了土地財政。土地財政的形成還與地方官員的政績評價體系有關。賣地、土地開發(fā)很容易做大當?shù)氐腉DP。這種誘惑力對地方官員推動拆遷來說也是非常大的。從現(xiàn)實來看，土地財政的形成也有一個“學習”的過程。地方政府一開始只是在局部地區(qū)進行改造，后來往往就推向整個城市的重新規(guī)劃，轉向“經(jīng)營城市”。一旦將“經(jīng)營”的理念引入政府運作，在收獲“效率”的同時，由于缺乏必要的有效監(jiān)督，也必然帶來侵害民眾利益等一系列其他相關問題。編輯：實際上，地方政府與開發(fā)商是這類“舊城改造”的最大受益者。國土資源部負責人本月7日在全國國土資源工作會議上披露的數(shù)據(jù)顯示，去年我國的土地出讓金總額高達2.7萬億元，同比增幅達70.4%。像大連這樣的二線城市，其去年的土地出讓金收入也已突破1000億元，躋身全國前三名，難怪有讀者質疑其“舊城改造”。對國內土地市場如此瘋狂的“盛宴”，近來輿論質疑聲不斷，有媒體追問，土地出讓金緣何能在“最嚴調控年”里創(chuàng)下新高？巨額的“賣地”進賬如何使用？地方的“土地財政依賴癥”是否會進一步加劇？您怎么看這些質疑。楊志勇：“最嚴調控年”土地出讓金創(chuàng)新高，直接源于人們對未來房地產(chǎn)價格仍會高企的預期。地方政府沒有動力降低地價。降價意味著地方政府財富的縮水，也意味著地方政府“賣地”將不再那么順利。買漲不買跌，決定了地方政府為了持續(xù)獲得土地收益，必然會采取不斷抬高地價的做法。地方政府之所以能夠做到這一點，是因為地方政府是土地供應的壟斷方。利用壟斷優(yōu)勢，地方政府可以通過調節(jié)供地節(jié)奏，實現(xiàn)地價不降反升的目標。賣地收入中除了用于補償成本外，相當一部分用于公共服務，但也不可避免地出現(xiàn)一部分使用效率不高或沒按照規(guī)定合理使用的問題，例如，保障性住房投入不足就是一個突出問題。如果不完善現(xiàn)行財政體制，地方“土地財政依賴癥”仍是不可避免的。而且，即使調整了財政體制，地方財權和財力都有了明顯的增加，如果不改變當今的國有土地事實上的地方所有制，地方政府仍然不會放著資源在身邊而不去動用。編輯：無論城市還是鄉(xiāng)村，其土地資源都是有限的，寅吃卯糧式的土地財政肯定不利于一座城市、一個國家的可持續(xù)發(fā)展，也對不起子孫后代。老城往往因其位于城市的黃金地段而受垂涎，而遭拆毀或肢解。您認為該如何扭轉這種現(xiàn)狀？國家應做哪些制度及政策方面的調整與安排？應如何利用財稅杠桿來遏制地方政府的賣地沖動，使老城的城市功能得以完善而不遭劫難？楊志勇：如果城市規(guī)劃是在充分尊重民意的基礎之上進行的，舊城被毀的可能性將大為下降。國家應該做的是如何有效保護個人財產(chǎn)權利。國家不能僅僅因為要土地開發(fā)，就讓舊城居民特別是祖居舊城者搬走。國家要出臺有關制度或政策，防止以“實現(xiàn)公共利益”為借口實則為了牟利的拆遷行為。關于舊城改造，一直有兩種不同意見和做法。一是保留老城，另建新城。實踐中也有例子，如云南大理。但現(xiàn)實中更多的是另一種做法，拆舊城，建新城。這種做法成本相對較低，但也帶來了很多負面影響，特別是不尊重個人財產(chǎn)權利的做法，對市場經(jīng)濟的進一步發(fā)展也是不利的。應該建立健全分稅制財政體制，讓地方政府有與其事權（支出責任）相對應的財權和財力。這樣，地方政府賣地沖動將大為減少。還應該健全個人財產(chǎn)權利保護制度，這樣即使地方政府有賣地沖動，也難以野蠻拆遷。土地財政是不可持續(xù)的。地方政府應該建立起具有穩(wěn)定收入的可持續(xù)的地方稅體系。和世界上許多國家一樣，地方財政在一定程度上是土地財政，但土地財政收入不應是賣地收入，而應是與房地產(chǎn)相關的稅收收入。編輯：賣地收入怎么用是百姓特別是被“改造”戶、拆遷戶最關心的問題之一。近幾年，國務院、財政部都有明文規(guī)定，強調土地出讓收入應用于征地和拆遷補償支出、土地開發(fā)支出、支農支出、城市建設支出、其它支出（包括城鎮(zhèn)廉租房住房保障支出等）。但從現(xiàn)實情況看，老百姓很難知道地方政府的這些收入究竟是怎么用的。如何從制度上保障公民利益不受侵害？如何保障公民對土地出讓金使用情況的知情權、監(jiān)督權？楊志勇：從理論上說，只要被“改造”戶、拆遷戶得到了合理的補償，他們就可以不必特別地去關心“賣地”收入的去處。但在現(xiàn)實中，補償價格往往是不合理的。合理的補償價格（市場價格）與實際補償價格之差，就形成了地方政府和開發(fā)商的超額收益。再加上拆遷改造經(jīng)常是以公共利益的名義進行的，他們關心賣地收入的去向就非常正常。實際上，對政府的這種賣地收入，普通老百姓有充分的理由予以關注。這種收入不管形成途徑如何，都構成了公共收入。當務之