激活科層內(nèi)部市場(chǎng)：綜合執(zhí)法領(lǐng)域復(fù)合型協(xié)作治理何以有效

激活科層內(nèi)部市場(chǎng)：綜合執(zhí)法領(lǐng)域復(fù)合型協(xié)作治理何以有效？［摘?要］深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。圍繞專業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一執(zhí)法的跨部門協(xié)作難題，既有研究側(cè)重于科層壓力下的“責(zé)任共擔(dān)”，但忽視了市場(chǎng)機(jī)制和政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等以激勵(lì)或信任為核心的多元協(xié)作機(jī)制對(duì)科層型機(jī)制的補(bǔ)充與優(yōu)化作用。對(duì)A市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)的7年追蹤分析表明，將準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制嵌入科層型機(jī)制可以融合“責(zé)任共擔(dān)”與“利益相容”兩條原則，不僅能夠成功化解專業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一執(zhí)法的矛盾，而且有助于形成跨部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)并維持協(xié)作的持續(xù)性。在科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)等協(xié)作機(jī)制中，科層型協(xié)作機(jī)制需要市場(chǎng)型機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制的有效補(bǔ)充，“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架體現(xiàn)了科層壓力與市場(chǎng)激勵(lì)的動(dòng)態(tài)組合。對(duì)不同協(xié)作機(jī)制間相互關(guān)系及其動(dòng)態(tài)演進(jìn)的實(shí)證分析，能夠?yàn)檫M(jìn)一步推動(dòng)治理重心下沉背景下的綜合行政執(zhí)法體制改革、解決其他跨部門協(xié)作治理難題以及建設(shè)整體性政府提供有益啟示。［關(guān)鍵詞］綜合行政執(zhí)法；科層制；協(xié)作治理；政策試點(diǎn)；整體性政府

一、問(wèn)題提出與研究回顧

功能主義和專業(yè)分化是科層制形成并趨于成熟的標(biāo)志，但也由此面臨著部門分化與協(xié)作整合的張力，即“分化得越徹底，越難以協(xié)調(diào)一致”和“協(xié)作整合程度越深，專門化激勵(lì)越弱”的悖論。為應(yīng)對(duì)碎片化難題，政府改革往往以超越部門邊界、促進(jìn)跨部門協(xié)作和構(gòu)建整體性政府為目標(biāo)。［1］-［3］然而，整體性政府方案雖能部分解決內(nèi)部協(xié)作難題，但也可能削弱部門激勵(lì)并帶來(lái)新的整體與部分銜接難題。

部門分化與協(xié)作整合的悖論在我國(guó)基層綜合行政執(zhí)法體制改革中表現(xiàn)得尤為明顯。綜合行政執(zhí)法體制改革主要涉及條塊關(guān)系和部門間關(guān)系兩類核心議題。既有研究多關(guān)注第一類議題，即基于條塊關(guān)系討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與縣級(jí)職能部門如何協(xié)作從而解決監(jiān)管與執(zhí)法中“看得見(jiàn)的管不著”和“管得著的看不見(jiàn)”難題，常常聚焦于運(yùn)動(dòng)式治理、專項(xiàng)行動(dòng)、小組治理、中心工作等治理模式和機(jī)制。在條塊關(guān)系之外，綜合行政執(zhí)法體制改革還在橫向上涉及職能部門之間的關(guān)系。既有研究注意到了行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法部門之間跨部門協(xié)作的重要性，［4］［5］但對(duì)于如何理順監(jiān)管與執(zhí)法部門的橫向協(xié)作關(guān)系討論不足。具體來(lái)說(shuō)，綜合行政執(zhí)法體制改革在解決執(zhí)法權(quán)與監(jiān)管權(quán)合一帶來(lái)的以罰代管和多頭執(zhí)法等難題的同時(shí)，也剝離了職能部門的執(zhí)法權(quán)并導(dǎo)致其監(jiān)管權(quán)威缺失、運(yùn)行資源不足和履職激勵(lì)削弱，帶來(lái)了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)與職能部門監(jiān)管權(quán)的銜接難題。如何破解基層綜合行政執(zhí)法改革中執(zhí)法與監(jiān)管的橫向跨部門協(xié)作難題，既是十八大以來(lái)全面深化改革和全面依法治國(guó)的重要內(nèi)容，也對(duì)理解更廣泛的協(xié)作治理和整體性政府建設(shè)具有啟發(fā)意義。需要說(shuō)明的是，盡管監(jiān)管與執(zhí)法的協(xié)作關(guān)系也可能涉及審批權(quán)而變成審批、監(jiān)管、執(zhí)法的三方協(xié)作關(guān)系，但由于集中行政審批制度仍在推進(jìn)過(guò)程之中，本文在視角上關(guān)注綜合行政執(zhí)法體制改革，重點(diǎn)討論監(jiān)管與執(zhí)法的協(xié)作關(guān)系。

（一）專門化監(jiān)管與綜合性執(zhí)法的協(xié)作難題

我國(guó)行政執(zhí)法體制改革經(jīng)歷了從相對(duì)集中行政處罰到相對(duì)綜合行政執(zhí)法、再到跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。改革的實(shí)質(zhì)是逐步剝離職能部門的執(zhí)法權(quán)并將其統(tǒng)合到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)中，推動(dòng)監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離，橫向上表現(xiàn)為執(zhí)法權(quán)從分散分割到相對(duì)集中再到綜合歸并，［6］讓職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)管、綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)執(zhí)法，從而規(guī)范權(quán)責(zé)、精減隊(duì)伍、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

然而，既有問(wèn)題未完全解決，新的協(xié)調(diào)困境又隨改革而出現(xiàn)或加劇了。一方面，盡管目前達(dá)成了部分改革共識(shí)，但還存在執(zhí)法權(quán)縱向配置的合理層級(jí)難以確定、執(zhí)法權(quán)下放阻礙、執(zhí)法力量下沉管理難、綜合執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和范圍有爭(zhēng)議等難題。［7］另一方面，綜合執(zhí)法雖解決了執(zhí)法權(quán)的內(nèi)部協(xié)調(diào)難題，但監(jiān)管權(quán)仍歸職能部門，呈現(xiàn)出行政主管機(jī)關(guān)整體行政權(quán)與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)部分行政執(zhí)法權(quán)的二元配置、流程分割和部門博弈局面。［8］即，執(zhí)法權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離雖使事前審批與事后執(zhí)法的職權(quán)邊界相對(duì)清晰，但職能部門與綜合執(zhí)法部門在事中和事后監(jiān)管方面仍存在職責(zé)邊界不清、職能運(yùn)行不暢問(wèn)題，不僅執(zhí)法線索發(fā)現(xiàn)與移交、處理與反饋的溝通協(xié)調(diào)成本大大增加，而且職能部門也因被剝離了執(zhí)法權(quán)這一監(jiān)管抓手而陷入監(jiān)管權(quán)威缺失、監(jiān)管資源不足、監(jiān)管激勵(lì)弱化等多重困境。因此，如何實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管與綜合性執(zhí)法的跨部門協(xié)作，是綜合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入新階段后要重點(diǎn)解決的難題。

（二）跨部門協(xié)作治理的學(xué)術(shù)爭(zhēng)論

如前所述，圍繞縣級(jí)綜合行政執(zhí)法體制改革，既有研究多從條塊關(guān)系出發(fā)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與縣級(jí)職能部門之間的協(xié)作關(guān)系，但對(duì)于縣級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門之間的橫向關(guān)系著墨不多。解決執(zhí)法權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離后的銜接難題，需要我們追溯跨部門協(xié)作的體制機(jī)制。

在理論層面，學(xué)界主要關(guān)注科層型、市場(chǎng)型和網(wǎng)絡(luò)型等跨部門協(xié)作機(jī)制?？茖有蛥f(xié)作機(jī)制通常強(qiáng)調(diào)中央和上級(jí)政府對(duì)目標(biāo)設(shè)定、規(guī)則制定、任務(wù)與責(zé)任分配的控制權(quán)，由上級(jí)以整體的監(jiān)督、引導(dǎo)和協(xié)作權(quán)威來(lái)打破部門約束。根據(jù)科層干預(yù)的方式和效果，科層型協(xié)作可分為工具型干預(yù)與制度型干預(yù)［9］、過(guò)程型干預(yù)與結(jié)果型干預(yù)，［10］以及權(quán)威型、激勵(lì)型和信息型干預(yù)［11］等類型，核心都是強(qiáng)調(diào)中央或上級(jí)政府基于政治和行政權(quán)威、正式制度和規(guī)范來(lái)促進(jìn)跨部門協(xié)調(diào)。在我國(guó)大一統(tǒng)的央地關(guān)系格局下，自上而下地成立領(lǐng)導(dǎo)小組和專項(xiàng)指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、推動(dòng)機(jī)構(gòu)整合和大部制改革、召集部門聯(lián)席會(huì)議等形式，［12］［13］都具有科層型協(xié)作機(jī)制的色彩。

與科層型協(xié)作機(jī)制強(qiáng)調(diào)自上而下的權(quán)威、規(guī)則和程序不同，市場(chǎng)型協(xié)作機(jī)制以公共選擇理論、新自由主義和新公共管理為理論指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以合同、競(jìng)爭(zhēng)、結(jié)果導(dǎo)向、績(jī)效激勵(lì)等方式促進(jìn)部門間協(xié)作，［14］既鼓勵(lì)公共服務(wù)組織基于互惠關(guān)系而合作，也通過(guò)關(guān)聯(lián)財(cái)政預(yù)算與部門績(jī)效來(lái)鼓勵(lì)組織間協(xié)調(diào)。在科層型、市場(chǎng)型協(xié)作之外，網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制在社會(huì)關(guān)系和社會(huì)資本的意義上強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者之間互動(dòng)網(wǎng)絡(luò)和社會(huì)信任的重要性。行動(dòng)者通過(guò)溝通、互動(dòng)和情感積累，不僅可以減少信息搜集和協(xié)商的成本，還可以增加理解和互信，從而形成共同的協(xié)作理念，維持協(xié)作的穩(wěn)定性。［15］

圍繞縣級(jí)綜合行政執(zhí)法體制改革中的監(jiān)管與執(zhí)法跨部門協(xié)作難題，既有研究在組織層面重點(diǎn)關(guān)注整體性政府建設(shè)方案，但在協(xié)作機(jī)制層面仍強(qiáng)調(diào)科層型協(xié)作。作為一種改革理念，整體性政府為解決部門碎片化難題提供了理想方案，以信息化和數(shù)字化為核心特征的技術(shù)治理能夠通過(guò)流程再造和數(shù)據(jù)共享等方式推動(dòng)整體智治。［16］［17］那么，在綜合行政執(zhí)法體制改革情境中，應(yīng)該如何實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)法的常態(tài)化協(xié)作呢？其一，在組織維度上，研究者指出應(yīng)明確監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)的權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)調(diào)以理順縱橫權(quán)責(zé)關(guān)系、優(yōu)化政府職能為基礎(chǔ)，建立組織法定、結(jié)構(gòu)有序、行為高效的分類綜合行政執(zhí)法體制。［18］其二，在技術(shù)維度上，研究者強(qiáng)調(diào)應(yīng)以公共數(shù)據(jù)資源的開(kāi)放共享為基礎(chǔ)，建設(shè)監(jiān)管與執(zhí)法的信息共享和統(tǒng)一指揮平臺(tái)，并依托信息平臺(tái)完善監(jiān)管與執(zhí)法的銜接指揮、執(zhí)法協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，以數(shù)字化監(jiān)管和電子執(zhí)法推動(dòng)整體協(xié)同。［19］其三，在法律維度上，應(yīng)明確與執(zhí)法權(quán)相關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)的職責(zé)歸屬，以程序立法的方式確立行政協(xié)助制度和權(quán)限爭(zhēng)議裁決機(jī)制，［20］并審慎地將數(shù)字化執(zhí)法和信用監(jiān)管等新興監(jiān)管和執(zhí)法方式納入法治框架。此外，研究者還指出，以對(duì)話來(lái)提升部門間的信任和認(rèn)同能夠降低協(xié)作成本，［21］運(yùn)用政黨跨領(lǐng)域、跨體系的組織優(yōu)勢(shì)進(jìn)行政治動(dòng)員也能夠促進(jìn)協(xié)作和整合。［22］總的來(lái)說(shuō)，在監(jiān)管與執(zhí)法的跨部門協(xié)作中，已有研究基于整體性政府思路，多強(qiáng)調(diào)以權(quán)責(zé)劃分和責(zé)任共擔(dān)為協(xié)作的著眼點(diǎn)，以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和信息技術(shù)運(yùn)用為核心路徑來(lái)建立具有約束力的科層型協(xié)作機(jī)制。

上述在組織、技術(shù)、法律等維度上強(qiáng)調(diào)科層型協(xié)作機(jī)制的理想化改革思路，為解決縣級(jí)綜合行政執(zhí)法中的監(jiān)管與執(zhí)法協(xié)作難題提供了重要啟示，但面臨實(shí)踐困境和理論偏差。第一，在實(shí)踐層面，基于職權(quán)法定、結(jié)構(gòu)有序的科層體系建立制度化協(xié)作機(jī)制的改革方案，多停留于理念而難以落地。這是因?yàn)椋诳茖有蜋C(jī)制的制度化協(xié)作方案只指出了理想目標(biāo)，缺少具體的實(shí)施路徑和操作方案，沒(méi)有充分探討如何保障協(xié)作的“責(zé)任共擔(dān)”原則順利運(yùn)行。事實(shí)上，通過(guò)信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)作還涉及復(fù)雜的政治和制度難題，［23］［24］技術(shù)對(duì)組織和權(quán)力的整合效果受到科層結(jié)構(gòu)、制度傳統(tǒng)、組織文化等因素的深刻影響，［25］“技術(shù)決定論”存在限度。［26］因此，要基于信息技術(shù)和整體政府理念解決綜合行政執(zhí)法中的跨部門協(xié)作難題，還需超越純粹的技術(shù)和科層邏輯，深入挖掘協(xié)作的動(dòng)力機(jī)制與實(shí)現(xiàn)條件。

第二，在理論層面，協(xié)作的最大難題是如何激勵(lì)各主體積極參與，［27］強(qiáng)調(diào)以責(zé)任為導(dǎo)向的上述制度化協(xié)作方案多側(cè)重于科層壓力而較少關(guān)注激勵(lì)機(jī)制，忽視了強(qiáng)調(diào)成本和收益分析的市場(chǎng)型機(jī)制以及強(qiáng)調(diào)認(rèn)同和共識(shí)的網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制對(duì)于科層型機(jī)制的補(bǔ)充作用。有研究指出了成本考量對(duì)協(xié)作的重要影響：受到條塊關(guān)系和協(xié)作成本的約束，執(zhí)法與監(jiān)管部門常常難以建立正式協(xié)作關(guān)系，即使達(dá)成了正式契約，也可能陷入象征性和形式化困境。［28］還有研究從交易成本的視角關(guān)注跨域府際合作尤其是跨域污染治理中的市場(chǎng)型協(xié)作，［29］［30］但較少關(guān)注市場(chǎng)型機(jī)制在區(qū)域內(nèi)跨部門協(xié)作中的具體適用，對(duì)市場(chǎng)型、網(wǎng)絡(luò)型與科層型機(jī)制相互間關(guān)系的探討也不足。

由此，既有方案雖指出縣級(jí)綜合行政執(zhí)法中的監(jiān)管與執(zhí)法跨部門協(xié)作應(yīng)以責(zé)任共擔(dān)和利益相容為基本原則，但在理論層面多側(cè)重壓力機(jī)制對(duì)正向激勵(lì)機(jī)制關(guān)注不足，尚未充分揭示如何兼顧責(zé)任共擔(dān)和利益相容，進(jìn)而在實(shí)踐層面缺乏可操作的實(shí)施路徑。如何在科層壓力之外強(qiáng)化跨部門協(xié)作的正向激勵(lì)，充分發(fā)揮市場(chǎng)型或網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制對(duì)于科層型機(jī)制的補(bǔ)充與優(yōu)化作用，從而兼顧責(zé)任共擔(dān)和利益相容并確?？茖有蛥f(xié)作機(jī)制的順利運(yùn)轉(zhuǎn)，還有待深入探討。

二、分析框架與案例選擇

如何在科層壓力之外從正向激勵(lì)的視角強(qiáng)化跨部門協(xié)作動(dòng)力，是解決協(xié)作難題的突破口。為此，本文立足綜合行政執(zhí)法體制改革的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在科層型跨部門協(xié)作方案中引入市場(chǎng)型協(xié)作機(jī)制，提出“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)同治理框架，為推進(jìn)基于責(zé)任共擔(dān)和利益相容的跨部門協(xié)作方案提供新的理論依據(jù)。

（一）分析框架：“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)同治理

大部分政策協(xié)調(diào)工具都是多種協(xié)作形式的混合而非純粹的科層、市場(chǎng)或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。無(wú)論網(wǎng)絡(luò)型還是市場(chǎng)型機(jī)制，都要以科層型機(jī)制下的組織領(lǐng)導(dǎo)力和人力資源管理為基礎(chǔ)，［31］因而總帶有科層制陰影（shadowofhierarchy）并呈現(xiàn)為混合結(jié)構(gòu)。就協(xié)作原則來(lái)說(shuō)，除強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)清晰、結(jié)果導(dǎo)向外，跨部門協(xié)作也應(yīng)倡導(dǎo)自愿原則而不能僅僅依靠自上而下強(qiáng)加的方案，［32］需要協(xié)作主體真誠(chéng)溝通和反饋、容許探索和創(chuàng)新、提供激勵(lì)和回報(bào)等。就協(xié)作結(jié)果來(lái)看，協(xié)作成功與否也往往取決于具體情境，純粹的科層型機(jī)制并不夠，有時(shí)需要彈性化的協(xié)調(diào)機(jī)制，［33］多元協(xié)作機(jī)制可以相互重疊、影響、競(jìng)爭(zhēng)甚至相互轉(zhuǎn)化。［34］因此，以科層型協(xié)作為基礎(chǔ)，科層型、市場(chǎng)型、網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制之間可以形成“科層+市場(chǎng)”、“科層+網(wǎng)絡(luò)”以及科層型、市場(chǎng)型和網(wǎng)絡(luò)型“三制融合”等多種類型的復(fù)合型協(xié)作框架。

本文選擇以“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作治理框架展開(kāi)分析，主要有以下兩方面的原因。一方面，政府內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制與科層型機(jī)制看似相悖，但許多協(xié)作網(wǎng)絡(luò)都保留著強(qiáng)烈的集權(quán)形式而與科層模式相一致，政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)中多元主體的資源分配、行動(dòng)策略、責(zé)任承擔(dān)都受到科層環(huán)境的影響。［35］即，政府內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制與科層型協(xié)作機(jī)制具有親緣關(guān)系。另一方面，與網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制不同，市場(chǎng)型機(jī)制是作為對(duì)科層型機(jī)制的補(bǔ)充而出現(xiàn)的，注重科層型機(jī)制之外的成本與收益分析，強(qiáng)調(diào)將服務(wù)績(jī)效與財(cái)政撥款相關(guān)聯(lián)以提供協(xié)作激勵(lì)，因而能夠調(diào)整和優(yōu)化科層型機(jī)制。盡管新公共管理改革倡導(dǎo)的市場(chǎng)型機(jī)制在90年代末被認(rèn)為強(qiáng)化了競(jìng)爭(zhēng)而削弱了合作，但其在此后的整體性政府改革浪潮中再度興起。［36］基于政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制與科層型機(jī)制的一致性以及市場(chǎng)型機(jī)制對(duì)科層型機(jī)制的補(bǔ)充作用，“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作治理框架不僅比純粹的科層型機(jī)制更具解釋力和實(shí)踐性，而且也保留了向科層型、市場(chǎng)型和網(wǎng)絡(luò)型“三制融合”進(jìn)一步演進(jìn)的可能性。

作為科層型與市場(chǎng)型協(xié)作機(jī)制的動(dòng)態(tài)混合，“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架意味著將市場(chǎng)型機(jī)制嵌入科層型機(jī)制。在綜合行政執(zhí)法體制改革的跨部門協(xié)作情境中，以市場(chǎng)嵌入科層意味著自上而下的改革壓力與自下而上的改革動(dòng)力相結(jié)合，首先以科層型機(jī)制制定權(quán)責(zé)清單并實(shí)現(xiàn)協(xié)作“責(zé)任共擔(dān)”，進(jìn)而以市場(chǎng)型機(jī)制推動(dòng)監(jiān)管與執(zhí)法部門的協(xié)作成本共擔(dān)、協(xié)作收益共享即“利益相容”，從而形成兼顧“責(zé)任共擔(dān)”壓力和“利益相容”激勵(lì)的復(fù)合激勵(lì)體系（見(jiàn)圖1）。

一方面，科層型協(xié)作機(jī)制指向上述以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和信息技術(shù)運(yùn)用等方式來(lái)清晰劃分部門權(quán)責(zé)、重新整合業(yè)務(wù)流程而形成的正式跨部門合作方案，協(xié)作壓力主要來(lái)自于上級(jí)對(duì)下級(jí)（中央對(duì)地方）和地方政府對(duì)職能部門的權(quán)威以及自下而上的改革需要。然而，純粹的科層型機(jī)制僅在正式制度和合作壓力層面實(shí)現(xiàn)了形式化的“責(zé)任共擔(dān)”，卻并未在正向激勵(lì)層面解決部門協(xié)作意愿不足即如何“利益相容”的問(wèn)題。

另一方面，市場(chǎng)型機(jī)制注重跨部門合作的成本共擔(dān)和收益共享。當(dāng)然，政府內(nèi)部的市場(chǎng)型協(xié)作機(jī)制不同于新公共管理語(yǔ)境下強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)外包、涉及政府與市場(chǎng)主體間關(guān)系的市場(chǎng)機(jī)制，它是指政府內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制尤其是財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，因而是一種以經(jīng)濟(jì)激勵(lì)促進(jìn)政府內(nèi)部合作共贏為核心理念的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制。在我國(guó)相對(duì)集中的財(cái)政管理體制下，既有研究多將來(lái)自上級(jí)政府的財(cái)政激勵(lì)視為科層型機(jī)制的表現(xiàn)，但是，當(dāng)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制的設(shè)計(jì)主要源于橫向部門的自發(fā)自主需求而非上級(jí)權(quán)威安排時(shí)，它更應(yīng)被視為（準(zhǔn)）市場(chǎng)型機(jī)制而非科層型機(jī)制。

“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作型治理框架將市場(chǎng)型機(jī)制嵌入科層型機(jī)制，彌補(bǔ)了科層型機(jī)制忽視利益相容原則而存在的不足，為綜合行政執(zhí)法體制改革提供了兼顧責(zé)任共擔(dān)和利益相容的正向激勵(lì)和實(shí)施路徑。

（二）案例選擇與研究方法

為探究“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架在綜合行政執(zhí)法體制改革中的運(yùn)作過(guò)程和實(shí)踐效果，本文選擇以A市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)為典型案例進(jìn)行分析。A市是中部Z省的縣級(jí)市，其綜合行政執(zhí)法體制改革是全國(guó)綜合行政執(zhí)法體制改革的縮影。在2012年開(kāi)展相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革的基礎(chǔ)上，2015年中央編辦印發(fā)《關(guān)于開(kāi)展綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》并在全國(guó)確定了138個(gè)首批試點(diǎn)城市，A市是試點(diǎn)之一。筆者所在團(tuán)隊(duì)自此開(kāi)始跟蹤研究A市的改革實(shí)踐。經(jīng)過(guò)自上而下的授權(quán)和自下而上的探索，A市形成了以“1+4”綜合行政執(zhí)法改革方案為特色的“A市模式”，即在原城市管理執(zhí)法局基礎(chǔ)上組建縣級(jí)綜合行政執(zhí)法局，同時(shí)建立市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理4大領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實(shí)行領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)集中執(zhí)法。改革后總體效果良好，不僅獲得了中央編辦和省委省政府的肯定，參與政策設(shè)計(jì)的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)獲評(píng)所在省份的改革獎(jiǎng)，項(xiàng)目本身被評(píng)為該省2019年度十大法治事件之一，A市模式也成為了省內(nèi)外綜合執(zhí)法改革的學(xué)習(xí)對(duì)象。

A市綜合行政執(zhí)法體制改革的探索與實(shí)踐，充分揭示了市場(chǎng)型機(jī)制嵌入科層型協(xié)作機(jī)制的運(yùn)行邏輯。首先，A市自2015年被確定為全國(guó)首批試點(diǎn)城市開(kāi)始，就逐步以其省內(nèi)試點(diǎn)城市中唯一的縣級(jí)市身份、自上而下的試點(diǎn)授權(quán)以及地方黨政官員自下而上的探索設(shè)計(jì)，成功建立起了城鄉(xiāng)一體、協(xié)作聯(lián)動(dòng)的綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制，成為了相對(duì)成熟、可擴(kuò)散的改革模式并備受關(guān)注。因此，以A市作為案例并進(jìn)行追蹤分析，具有改革時(shí)間早、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、過(guò)程可追溯、運(yùn)行效果良好、政策資料豐富等優(yōu)點(diǎn)。其次，A市建立了“融進(jìn)去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、返回去、齊步走”的部門間共巡共處共享協(xié)作配合機(jī)制，綜合運(yùn)用科層和市場(chǎng)型機(jī)制厘清了部門權(quán)責(zé)邊界并有效破解了執(zhí)法與監(jiān)管在案件移送、信息共享、技術(shù)鑒定與評(píng)估、處罰結(jié)果聯(lián)動(dòng)等方面的協(xié)作難題。自上而下的試點(diǎn)授權(quán)解決了改革的合法性難題，自下而上的探索設(shè)計(jì)尤其是地方政府的財(cái)政保障和部門利益共享的協(xié)同機(jī)制解決了激勵(lì)難題，將市場(chǎng)嵌入科層從而兼顧了“責(zé)任共擔(dān)”與“利益相容”。由此可見(jiàn)，A市是揭示“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架成功運(yùn)行的典型案例。

為了獲取研究資料，研究團(tuán)隊(duì)在梳理媒體報(bào)道和中央政策文件的基礎(chǔ)上，在2015年至2021年間先后三次赴A市進(jìn)行調(diào)研、訪談和跟蹤研究。訪談對(duì)象包括A市編辦、改革辦、綜合行政執(zhí)法局及其直屬執(zhí)法分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法分局、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，共計(jì)90余人。此外，研究團(tuán)隊(duì)還搜集了A市綜合行政執(zhí)法改革及其所屬中部某省綜合行政執(zhí)法改革的政府發(fā)文、總結(jié)材料、新聞報(bào)道和部門協(xié)議等資料，為本文提供了堅(jiān)實(shí)可信的研究素材。

三、試點(diǎn)改革：科層邏輯下的法理授權(quán)與探索設(shè)計(jì)

A市自2015年以來(lái)的綜合行政執(zhí)法改革實(shí)踐，得益于中央編辦的試點(diǎn)機(jī)會(huì)和省委省政府自上而下的法理授權(quán)，也與地方官員自下而上的政策探索和創(chuàng)新緊密相關(guān)，體現(xiàn)了科層型的改革機(jī)制。獲得中央編辦試點(diǎn)后，A市改革主要經(jīng)歷了提出構(gòu)想并獲得授權(quán)以及在獲得授權(quán)后動(dòng)員實(shí)施兩個(gè)階段。

首先，A市編辦自下而上地提出整合執(zhí)法職能的“1+4”改革構(gòu)想，獲得省委編辦批復(fù)同意。2016年4月，Z省人民政府辦公廳根據(jù)中央編辦精神發(fā)布指導(dǎo)意見(jiàn)，開(kāi)啟了A市深化綜合行政執(zhí)法體制改革之路。A市主要黨政領(lǐng)導(dǎo)長(zhǎng)期在當(dāng)?shù)毓ぷ鞑⑹煜で闆r，具備改革創(chuàng)新理念，直接領(lǐng)銜了改革方案的設(shè)計(jì)。2016年5月，A市編辦出臺(tái)了“1+4”改革方案：“1”是指組建跨部門的綜合行政執(zhí)法局，集中了城管、住建、國(guó)土、教育、水利、旅游、民宗等13個(gè)部門的827項(xiàng)職權(quán)；“4”是指在市場(chǎng)監(jiān)管、交通運(yùn)輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理4大領(lǐng)域分別實(shí)行領(lǐng)域內(nèi)相對(duì)集中執(zhí)法。在全國(guó)機(jī)構(gòu)改革壓縮機(jī)構(gòu)總量和編制緊縮的背景下，Z省省委編辦仍允許A市在機(jī)構(gòu)層面新增設(shè)綜合行政執(zhí)法局，于當(dāng)年7月批復(fù)原則性同意了A市的改革方案。

其次，A市市委市政府高度重視、廣泛動(dòng)員和主動(dòng)創(chuàng)新，提出具體實(shí)施意見(jiàn)并在獲得省政府授權(quán)后實(shí)質(zhì)推進(jìn)改革。2017年5月，省政府明確批復(fù)授權(quán)A市綜合行政執(zhí)法局行使上述827項(xiàng)職權(quán)，實(shí)質(zhì)上同意了A市“1+4”改革方案。A市召開(kāi)改革動(dòng)員大會(huì)，要求干部們轉(zhuǎn)變思維方式和工作觀念，提出一個(gè)專項(xiàng)小組協(xié)調(diào)、一個(gè)部門牽頭、一個(gè)專班落實(shí)，并迅速出臺(tái)實(shí)施意見(jiàn)，就內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、協(xié)調(diào)機(jī)制等事項(xiàng)作出具體規(guī)定。

在橫向?qū)用?，A市建立了聯(lián)席會(huì)議等部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。為了加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作，形成事前預(yù)防、事中檢查、事后處罰的長(zhǎng)效監(jiān)管機(jī)制，市政府2017年正式發(fā)文明確了綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，建立了綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會(huì)議制度、與行業(yè)監(jiān)管的銜接制度、案件移送制度、信息共享制度、部門會(huì)商與聯(lián)動(dòng)協(xié)作制度、與司法聯(lián)動(dòng)機(jī)制等，對(duì)協(xié)作流程、程序、期限、方式等作了具體要求。其中，聯(lián)席會(huì)議由市長(zhǎng)任組長(zhǎng)，常務(wù)副市長(zhǎng)和各分管副市長(zhǎng)以及綜合行政執(zhí)法局局長(zhǎng)任副組長(zhǎng)。A市定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，將改革試點(diǎn)列為市委、人大、政府、編委、改革辦的重點(diǎn)督辦項(xiàng)目，先后開(kāi)展了10多次專題會(huì)和現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，以此加大改革力度。

在縱向?qū)用妫珹市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐執(zhí)法分局以解決基層執(zhí)法難題。A市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)立綜合行政執(zhí)法局的派出分局，并建立市綜合行政執(zhí)法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、鎮(zhèn)街執(zhí)法分局和其他職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)執(zhí)法分局實(shí)行雙重管理，即在業(yè)務(wù)上由縣綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一指導(dǎo)和管理，在權(quán)限上賦予街道對(duì)綜合行政執(zhí)法的指揮、管理和調(diào)度權(quán)限。在改革者看來(lái)，作為自主探索和改革創(chuàng)新的結(jié)果，A市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐執(zhí)法分局的“市（縣）管模式”有助于解決基層在綜合執(zhí)法能力、專業(yè)性、穩(wěn)定性、威懾力以及跨區(qū)域執(zhí)法等方面的難題。綜合執(zhí)法局某局長(zhǎng)強(qiáng)調(diào)，“市綜合行政執(zhí)法局在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配法律人才彌補(bǔ)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道自身執(zhí)法專業(yè)性的不足；統(tǒng)一調(diào)度執(zhí)法隊(duì)伍和人員既補(bǔ)強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法力量，又有助于解決跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法問(wèn)題；支持執(zhí)法人員在全市范圍內(nèi)流動(dòng)還能減少執(zhí)法合謀、降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)、提高執(zhí)法威懾力”（訪談編號(hào)：20210722）。

在管理方面，A市在政策彈性空間中創(chuàng)新編制管理方式，保障了改革的平穩(wěn)推進(jìn)。編辦工作人員以人員轉(zhuǎn)隸中遇到的難題為例說(shuō)，“政策要求具有干部身份的才可轉(zhuǎn)隸至綜合行政執(zhí)法隊(duì)伍，盡管有少數(shù)執(zhí)法人員可能不具備干部身份而不符合轉(zhuǎn)隸要求，但我們堅(jiān)持‘整體轉(zhuǎn)隸’的思路，先讓大家整體劃轉(zhuǎn)（至綜合行政執(zhí)法局），同時(shí)讓可能不符合要求的干部簽訂服從組織二次安排的承諾書(shū)，以后可看情況再進(jìn)行調(diào)整，這樣就能夠消除大家的疑慮，讓改革更加平穩(wěn)”（訪談編號(hào)：20210721）。

地方黨政官員的改革魄力和銳意創(chuàng)新，與自上而下的權(quán)威支持和法理授權(quán)相結(jié)合，使改革邁出了一大步。2017年9月，A市綜合行政執(zhí)法局正式掛牌運(yùn)行。到2018年，A市綜合行政執(zhí)法局和省政府6個(gè)部門簽訂聯(lián)動(dòng)協(xié)議，基本完成了機(jī)構(gòu)調(diào)整、職權(quán)和人員劃轉(zhuǎn)的改革。至此，A市歷經(jīng)了“中央編辦試點(diǎn)啟動(dòng)——市委編辦提出改革方案——省委編辦同意改革——省政府授權(quán)——市委市政府提出實(shí)施意見(jiàn)—?jiǎng)訂T和實(shí)施改革—正式運(yùn)行”的改革全過(guò)程。從試點(diǎn)選擇、方案設(shè)計(jì)到逐級(jí)批復(fù)和付諸實(shí)施的改革過(guò)程表明，自上而下的試點(diǎn)和授權(quán)以及以下而上的探索和設(shè)計(jì)構(gòu)成了有序推進(jìn)改革的關(guān)鍵條件，主要體現(xiàn)了綜合行政執(zhí)法改革中以厘清職能和權(quán)責(zé)邊界為核心特征的科層型協(xié)作機(jī)制。

四、運(yùn)行困境：科層制探索中的基層實(shí)踐難題

上述基于科層型協(xié)作機(jī)制的改革探索，通過(guò)機(jī)構(gòu)改革與職能整合、正式協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)以及人員和編制資源管理的創(chuàng)新，一定程度上實(shí)現(xiàn)了綜合行政執(zhí)法的權(quán)責(zé)明晰和責(zé)任共擔(dān)。不過(guò)，正式的合作契約也可能被扭曲，改革容易陷入象征性合作。A市的前期改革方案強(qiáng)調(diào)責(zé)任導(dǎo)向，但對(duì)如何強(qiáng)化協(xié)作激勵(lì)、實(shí)現(xiàn)利益相容重視不夠，由此在改革中出現(xiàn)了隊(duì)伍與人員轉(zhuǎn)隸身份和待遇差別化導(dǎo)致隊(duì)伍不穩(wěn)定、運(yùn)作經(jīng)費(fèi)不足和缺乏正向激勵(lì)導(dǎo)致協(xié)作難以持續(xù)等實(shí)踐困境。

首先，人員身份差異帶來(lái)同工不同酬問(wèn)題。A市以人員整體轉(zhuǎn)隸的方式保障改革順利進(jìn)行，但劃歸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員事實(shí)上仍然存在編制身份、經(jīng)費(fèi)渠道、福利待遇不同的難題。具體來(lái)說(shuō)，改革需要按照中央“編隨事走，人隨編走”的原則來(lái)整合多支不同性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，除了整建制劃轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)外，還有僅承擔(dān)部分公共管理職能的事業(yè)單位，劃轉(zhuǎn)后執(zhí)法人員的身份就存在差異。Z省要求改革時(shí)保持人員的編制身份現(xiàn)狀，待中央政策明確后再加以規(guī)范。因此，對(duì)于只承擔(dān)部分執(zhí)法職能而未整建制劃轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)，不完全符合身份條件的執(zhí)法人員在劃轉(zhuǎn)后就與其他人員身份和待遇不同，進(jìn)而導(dǎo)致職責(zé)分工難、履職激勵(lì)弱、隊(duì)伍思路不統(tǒng)一等問(wèn)題，影響監(jiān)管和執(zhí)法的協(xié)作以及執(zhí)法本身的效果。

其次，條塊關(guān)系約束帶來(lái)信息壁壘問(wèn)題。由于中央政府和省級(jí)政府沒(méi)有綜合執(zhí)法的主管部門，縣級(jí)綜合執(zhí)法局在機(jī)構(gòu)層面“一對(duì)無(wú)”（沒(méi)有上級(jí)主管部門），在業(yè)務(wù)層面則“一對(duì)多”（要承接來(lái)自多個(gè)職能部門和多個(gè)領(lǐng)域的執(zhí)法任務(wù)），導(dǎo)致上級(jí)其他職能部門與下級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的溝通銜接不暢。改革雖在縣級(jí)層面實(shí)現(xiàn)了綜合執(zhí)法，但上級(jí)職能部門仍基于條線關(guān)系而僅與下級(jí)職能部門溝通信息，上級(jí)職能部門與縣級(jí)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在信息不對(duì)稱問(wèn)題，影響了職能與人員劃轉(zhuǎn)以及工作銜接。以違建執(zhí)法為例，綜合執(zhí)法局的工作人員講述了縣級(jí)綜合執(zhí)法局與上級(jí)職能部門之間的信息不對(duì)稱問(wèn)題：“省國(guó)土廳為了長(zhǎng)效監(jiān)管而出臺(tái)新的監(jiān)管意見(jiàn)，首先會(huì)發(fā)給縣級(jí)自然資源與國(guó)土規(guī)劃局，但我們（綜合執(zhí)法局）在很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)都不知道這些信息，直到問(wèn)題變嚴(yán)重了才想起來(lái)我們。而這個(gè)時(shí)候，問(wèn)題已經(jīng)很難處理了……我們（綜合執(zhí)法局）跟監(jiān)管部門的上級(jí)部門無(wú)法直接溝通，很多時(shí)候并不清楚最新的監(jiān)管要求，執(zhí)法就會(huì)成為自?shī)首詷?lè)”（訪談編號(hào)：20210722）。由此可見(jiàn)，盡管科層型協(xié)作機(jī)制明確了權(quán)責(zé)清單和協(xié)作要求，但由于信息不對(duì)稱和銜接不暢，監(jiān)管與執(zhí)法協(xié)作仍存在諸多空白、滯后和沖突。

其三，監(jiān)管手段和運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的雙重流失帶來(lái)協(xié)作動(dòng)力不足問(wèn)題。一方面，行政審批權(quán)相對(duì)集中改革和綜合行政執(zhí)法改革后，在觀念上習(xí)慣于“以罰代管”思維的職能部門會(huì)認(rèn)為自身的審批職能被削弱、執(zhí)法職能被剝離，失去處罰這一監(jiān)管抓手后不僅難以有效開(kāi)展監(jiān)管工作，而且面臨運(yùn)作經(jīng)費(fèi)和監(jiān)管成本壓力，協(xié)作的動(dòng)力和意愿不足。另一方面，新的事中事后監(jiān)管機(jī)制還在探索之中，數(shù)字化城管平臺(tái)也未完全理順，監(jiān)管部門對(duì)于如何實(shí)現(xiàn)事中事后監(jiān)管以及監(jiān)管與執(zhí)法的銜接缺乏足夠清晰的認(rèn)知，因此傾向于選擇形式化協(xié)作，協(xié)作關(guān)系易陷入一事一議的困境而難以持續(xù)和常態(tài)化。A市水利部門的工作人員指出了監(jiān)管與執(zhí)法的具體爭(zhēng)議，“到底是要監(jiān)管部門來(lái)調(diào)查取證，還是讓綜合執(zhí)法部門來(lái)取證？如果要監(jiān)管部門鎖定全部證據(jù)后再移交執(zhí)法部門，那監(jiān)管部門的動(dòng)力在哪里？處罰之后，又應(yīng)該由誰(shuí)來(lái)監(jiān)督執(zhí)行從而讓相對(duì)人整改到位？這些問(wèn)題都沒(méi)有解決，必然會(huì)相互扯皮”（訪談編號(hào)：20210717）。綜合執(zhí)法局某副局長(zhǎng)也坦承，“優(yōu)化營(yíng)養(yǎng)環(huán)境使得‘以罰養(yǎng)人’的現(xiàn)象得以改進(jìn)，但部門監(jiān)管與執(zhí)法的積極性也減退了，監(jiān)管質(zhì)效確實(shí)還有待提升”（訪談編號(hào)：20210719）。

總之，不關(guān)注正向激勵(lì)的科層型協(xié)作機(jī)制難以完全解決跨部門協(xié)作難題。人員身份差異、信息銜接不暢、監(jiān)管經(jīng)費(fèi)不足等難題，部分源于科層型協(xié)作機(jī)制本身的不足，表明科層型機(jī)制還需優(yōu)化；部分產(chǎn)生于科層型機(jī)制之外，意味著可能還需要發(fā)揮市場(chǎng)型和網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制的補(bǔ)充作用從而優(yōu)化既有的科層型協(xié)調(diào)方案。

五、創(chuàng)新突破：在科層制中嵌入市場(chǎng)型機(jī)制

圍繞隊(duì)伍和人員身份差異、協(xié)作意愿和動(dòng)力不足、運(yùn)行機(jī)制不暢等實(shí)踐困境，地方改革者選擇進(jìn)一步創(chuàng)新。2019年，在明確綜合執(zhí)法部門權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，綜合行政執(zhí)法局明確提出與行業(yè)監(jiān)管部門建立“融進(jìn)去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、返回去、齊步走”的共巡共處共享協(xié)作配合機(jī)制，建立了“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架，將準(zhǔn)市場(chǎng)激勵(lì)嵌入科層機(jī)制，有效彌補(bǔ)了科層型協(xié)作機(jī)制的不足。

（一）復(fù)合型協(xié)作框架的設(shè)計(jì)方案

“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架，集中體現(xiàn)在“融進(jìn)去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、返回去、齊步走”的橫向協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)中，包含聯(lián)合巡查、共同處罰、經(jīng)費(fèi)共享、共同負(fù)責(zé)四項(xiàng)內(nèi)涵。

具體而言，第一，“融進(jìn)去”指主管部門在監(jiān)管過(guò)程中發(fā)現(xiàn)問(wèn)題可交給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門在通常承接執(zhí)法任務(wù)外還主動(dòng)融入監(jiān)管過(guò)程。2017年發(fā)布的《A市工程建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合巡檢制度》，在綜合行政執(zhí)法局與住建局、自然資源和規(guī)劃局、生態(tài)環(huán)境局分局之間確定了工程建設(shè)項(xiàng)目聯(lián)合巡檢制度，要求每月開(kāi)展一到兩次聯(lián)合巡查，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題則聯(lián)合調(diào)查和處理，共同確定案件移送標(biāo)準(zhǔn)。第二，“請(qǐng)進(jìn)來(lái)”指執(zhí)法部門在可能需要作出處罰時(shí)也綜合考慮法制部門和職能部門的意見(jiàn)，讓職能部門派員參與案件處理辦法和處罰標(biāo)準(zhǔn)的會(huì)商會(huì)審，以聯(lián)合執(zhí)法強(qiáng)化日常監(jiān)管和長(zhǎng)效監(jiān)管，解決職能部門在日常監(jiān)管中缺乏權(quán)威的問(wèn)題。第三，“返回去”是指處罰所得要上交財(cái)政并由財(cái)政按比例返還給綜合執(zhí)法部門和行業(yè)監(jiān)管部門，在改變行業(yè)監(jiān)管部門“以罰代管”觀念的同時(shí)，解決行業(yè)監(jiān)管部門被剝離處罰權(quán)后的經(jīng)費(fèi)不足難題。行政執(zhí)法局與各職能部門的執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制都明確就“行政處罰結(jié)果的運(yùn)用”作了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“綜合執(zhí)法局的罰沒(méi)收入按罰繳分離原則存入財(cái)政專戶后，上報(bào)市政府領(lǐng)導(dǎo)審批同意后撥付至相關(guān)部門財(cái)政專戶”，為職能部門參與執(zhí)法協(xié)作提供了準(zhǔn)市場(chǎng)激勵(lì)。第四，“齊步走”則是強(qiáng)調(diào)市級(jí)財(cái)政直接為職能部門提供部分經(jīng)費(fèi)保障以解決后顧之憂，使職能部門與執(zhí)法部門都能嚴(yán)格履職并相互配合，共同做好監(jiān)管和執(zhí)法工作。

在“融進(jìn)去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、返回去、齊步走”的協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)中，“融進(jìn)去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)”即在發(fā)現(xiàn)線索階段共同巡查、在檢查階段共同會(huì)審、在問(wèn)題處理階段共同處罰，要求監(jiān)管和執(zhí)法部門在厘清權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)業(yè)務(wù)銜接，進(jìn)而在效果和目標(biāo)上使監(jiān)管與執(zhí)法理念趨同。無(wú)論是業(yè)務(wù)銜接還是目標(biāo)趨同，都以縱向試點(diǎn)的權(quán)威支持、橫向厘定的權(quán)責(zé)清單和協(xié)作方案為基礎(chǔ)，因此主要體現(xiàn)了科層型機(jī)制?！胺祷厝?、齊步走”則同時(shí)體現(xiàn)了科層型機(jī)制和市場(chǎng)型機(jī)制，即用科層化的市級(jí)財(cái)政撥款和準(zhǔn)市場(chǎng)化的執(zhí)法經(jīng)費(fèi)按比例返還方式解決運(yùn)行經(jīng)費(fèi)不足和協(xié)作激勵(lì)不強(qiáng)的問(wèn)題。尤其是，雙方經(jīng)自主協(xié)商而自愿分享運(yùn)行經(jīng)費(fèi)的準(zhǔn)市場(chǎng)化機(jī)制實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管與執(zhí)法的利益相容，充分體現(xiàn)了“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作治理框架。

到2020年，基于“融進(jìn)去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、返回去、齊步走”的協(xié)作理念，A市綜合行政執(zhí)法局分別與教育局、人防辦、水利和湖泊局等部門就職能職責(zé)、監(jiān)管與執(zhí)法檢查、協(xié)調(diào)與聯(lián)動(dòng)、舉報(bào)與投訴、移送受理、信息共享技術(shù)鑒定與論證評(píng)估以及司法銜接作出明確規(guī)定，確立了監(jiān)管與執(zhí)法在日常監(jiān)管、行政處罰以及銜接配合中的職責(zé)、時(shí)限、程序等要求。

（二）復(fù)合型協(xié)作框架的運(yùn)行過(guò)程

改革實(shí)踐表明，“融進(jìn)去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、返回去、齊步走”在厘清綜合執(zhí)法部門與監(jiān)管部門權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，通過(guò)科層機(jī)制強(qiáng)化了監(jiān)管部門的日常監(jiān)管權(quán)威，通過(guò)準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制賦予了監(jiān)管部門參與執(zhí)法協(xié)作的動(dòng)力和激勵(lì)，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)、利益共享，“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架取得了良好的運(yùn)行效果。

綜合行政執(zhí)法局局長(zhǎng)以河道采砂中的監(jiān)管和執(zhí)法協(xié)作為例，詳細(xì)說(shuō)明了上述復(fù)合型協(xié)作治理框架的運(yùn)行情況。A市臨江且河道較多，采（河）砂屬于暴利行業(yè)，行為人違法盜采所得收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于依法處罰的罰款，所以屢禁不止。在沒(méi)有將執(zhí)法權(quán)移送綜合行政執(zhí)法局之前，水利部門對(duì)于何時(shí)放行或處罰以及如何處罰缺乏規(guī)范。兩部門協(xié)調(diào)后建立了一套程序化的、充分體現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)和利益相容原則的執(zhí)法規(guī)范：“水利部門移交線索給我們（執(zhí)法局），我們馬上立案，立案完成及時(shí)向國(guó)資委報(bào)備，報(bào)備完再請(qǐng)第三方作評(píng)估，然后公開(kāi)拍賣，拍賣完的錢進(jìn)財(cái)政專戶，下半年我們（執(zhí)法局）與水利局共同調(diào)配經(jīng)費(fèi)，所有過(guò)程都是公平、公正、公開(kāi)的”（訪談編號(hào)：20210721）。正是將“返回去”的準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制嵌入科層型機(jī)制之中，實(shí)現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)和利益相容，強(qiáng)化了監(jiān)管與執(zhí)法的協(xié)作。

（三）復(fù)合型協(xié)作框架的改革成效

市場(chǎng)嵌入科層意味著科層型機(jī)制與市場(chǎng)型機(jī)制是相互交織的?！翱茖?市場(chǎng)”的復(fù)合型協(xié)作框架，使A市綜合行政執(zhí)法改革既彰顯了試點(diǎn)特色，又體現(xiàn)了更為普遍的改革規(guī)律。一方面，自上而下的縱向干預(yù)，尤其是權(quán)威支持和法理授權(quán)為改革提供了政治和法律層面的合法性，但縱向干預(yù)未必自足，還需要與自下而上的橫向協(xié)作機(jī)制設(shè)計(jì)相結(jié)合。另一方面，橫向協(xié)作也不能僅僅依靠強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)的科層型機(jī)制，還需要通過(guò)強(qiáng)調(diào)利益相容的市場(chǎng)型機(jī)制即經(jīng)費(fèi)返還和利益共享的方式來(lái)強(qiáng)化協(xié)作激勵(lì)。實(shí)踐表明，基于科層型機(jī)制的縱向干預(yù)和吸納了準(zhǔn)市場(chǎng)型機(jī)制的橫向協(xié)作，促使綜合行政執(zhí)法體制改革形成了職責(zé)聯(lián)合清單和經(jīng)費(fèi)有機(jī)調(diào)配的聯(lián)動(dòng)模式，重塑了監(jiān)管與執(zhí)法共享、互信、互惠的協(xié)作理念，使改革得以深入推進(jìn)（見(jiàn)圖2）。因此，協(xié)作聯(lián)動(dòng)機(jī)制的科層化、監(jiān)管部門的觀念轉(zhuǎn)變以及監(jiān)管與執(zhí)法部門的利益融合，不僅使執(zhí)法隊(duì)伍和執(zhí)法機(jī)構(gòu)大大精簡(jiǎn)，而且實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管與執(zhí)法的實(shí)質(zhì)性協(xié)作。隨著復(fù)合型協(xié)作框架的成熟，A市的綜合行政執(zhí)法體制改革尤其是監(jiān)管與執(zhí)法的實(shí)質(zhì)協(xié)作也走向了模式化和制度化。

對(duì)“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架的地方探索，是對(duì)前期基于科層型機(jī)制改革方案的突破，進(jìn)一步解決了改革的新難題。正如編辦某副主任所說(shuō)，地方黨政官員面對(duì)難題堅(jiān)持“一代一代接著干”（訪談編號(hào)：20210723）的精神，保障了改革的科學(xué)性和持續(xù)性。

六、結(jié)論與討論

與已有研究多關(guān)注基層綜合行政執(zhí)法改革中的條塊關(guān)系不同，本文基于專門化監(jiān)管與綜合性執(zhí)法的橫向張力，探討了“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作框架在跨部門協(xié)作中的發(fā)生機(jī)制、運(yùn)行邏輯和改革效果。首先，對(duì)A市綜合行政執(zhí)法體制改革試點(diǎn)的跨時(shí)段追蹤分析表明，綜合行政執(zhí)法中“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作治理改革方案的順利推行，既得益于自上而下的權(quán)威支持和法理授權(quán)，又依賴地方黨政官員的科學(xué)設(shè)計(jì)和積極探索。頂層設(shè)計(jì)與地方探索的互動(dòng)，既為改革提供了協(xié)作的強(qiáng)制性要素并降低了協(xié)作風(fēng)險(xiǎn)，又為地方政府自行設(shè)計(jì)改革方案、自發(fā)達(dá)成協(xié)作共識(shí)保留了空間。

其次，“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作治理框架為解決基層綜合行政執(zhí)法體制改革中的跨部門協(xié)作難題提供了新思路。已有研究多強(qiáng)調(diào)以縱向干預(yù)為基礎(chǔ)來(lái)厘清橫向縣級(jí)政府部門間權(quán)責(zé)的科層型協(xié)作機(jī)制，但過(guò)于關(guān)注壓力機(jī)制而忽視了正向激勵(lì)機(jī)制，由此得出的改革方案往往難以自足。A市的改革過(guò)程表明，科層壓力能夠推動(dòng)形式化的跨部門協(xié)作，但未必能夠強(qiáng)化協(xié)作意愿、維持協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。這一難題經(jīng)由A市自主設(shè)計(jì)的“融進(jìn)去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)、返回去、齊步走”的協(xié)作方案得以解決。正是構(gòu)建了將經(jīng)費(fèi)返還和財(cái)政共享等準(zhǔn)市場(chǎng)型機(jī)制嵌入權(quán)責(zé)清單、行動(dòng)共商等科層型機(jī)制之中的“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作治理框架，為行動(dòng)者在科層壓力之外提供了正向激勵(lì)，兼顧了責(zé)任共擔(dān)和利益相容原則，使A市成功建立起獨(dú)具特色的綜合行政執(zhí)法改革“A市模式”。

第三，對(duì)“科層+市場(chǎng)”復(fù)合型協(xié)作治理框架的分析，還拓展了對(duì)科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)等多元協(xié)作機(jī)制相互間關(guān)系的討論。在科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)等多元協(xié)作機(jī)制中，雖然基于科層型機(jī)制建立的制度化協(xié)作方案提供了理想目標(biāo)，但也需要市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)等協(xié)作機(jī)制的補(bǔ)充。改革可能既需要基于縱向和橫向壓力的“科層型協(xié)調(diào)”，又需要基于財(cái)政激勵(lì)和經(jīng)費(fèi)共享的“（準(zhǔn)）市場(chǎng)型協(xié)調(diào)”，還需要基于政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)和改革共識(shí)的“網(wǎng)絡(luò)型協(xié)調(diào)”，科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)可以在不同場(chǎng)景下發(fā)揮作用并相互補(bǔ)充。這也意味著，協(xié)作機(jī)制既具有制度性，又具有情境性，可能并不存在一成不變或一勞永逸的協(xié)調(diào)方案。而且，科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)等協(xié)作機(jī)制之間是動(dòng)態(tài)的復(fù)合關(guān)系，作為基礎(chǔ)的科層型機(jī)制能夠引導(dǎo)市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制的生成，而市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制既可以補(bǔ)充科層型機(jī)制的不足并維持協(xié)作的持續(xù)性，又可以經(jīng)由科層型機(jī)制逐漸制度化并推動(dòng)制度變遷。因此，本文所呈現(xiàn)的“科層+市場(chǎng)”混合型協(xié)作機(jī)制并非解決方案的全貌，也可能存在“科層+網(wǎng)絡(luò)”以及科層、市場(chǎng)、網(wǎng)絡(luò)“三制融合”等多種類型的復(fù)合型協(xié)作方案。正因?yàn)槿绱?，本文把在科層型機(jī)制中嵌入準(zhǔn)市場(chǎng)型機(jī)制的改革探索稱為一種具有彈性空間和調(diào)整余地的復(fù)合型協(xié)作治理框架。

上述分析還超越了綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，對(duì)整體性政府建設(shè)和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型等諸多涉及協(xié)作議題的改革實(shí)踐和理論具有啟發(fā)意義。在實(shí)踐層面，協(xié)作問(wèn)題不僅與政治決策、行政技術(shù)和觀念有關(guān)，還要考慮成本-收益分析和激勵(lì)機(jī)制。整體性政府建設(shè)要打破部門間合作的制度、利益和觀念壁壘，既需要科層型機(jī)制下的領(lǐng)導(dǎo)注意力和改革壓力，又需要技術(shù)變革和理念更新，還需要以準(zhǔn)市場(chǎng)機(jī)制解決利益失衡和激勵(lì)不足的難題。因此，如何在強(qiáng)化協(xié)作壓力的基礎(chǔ)上降低協(xié)作成本與風(fēng)險(xiǎn)、提高協(xié)作激勵(lì)和意愿，對(duì)于促進(jìn)整體智治至關(guān)重要。在理論層面，整體性政府建設(shè)和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型既涉及以信息技術(shù)運(yùn)用為核心特征的技術(shù)邏輯、以黨政統(tǒng)合為核心的政治邏輯、以層級(jí)權(quán)威為核心的科層邏輯，也涉及以成本-收益分析為特征的（準(zhǔn)）市場(chǎng)邏輯。政治、行政、技術(shù)、市場(chǎng)等邏輯的關(guān)系，值得重點(diǎn)關(guān)注。

當(dāng)然，盡管A市的改革案例具有典型性，個(gè)案觀察仍難免情境化。中共中央國(guó)務(wù)院在十九屆五中全會(huì)后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見(jiàn)》，強(qiáng)調(diào)在治理重心下移背景下加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)，提出可依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力。A市將因此面臨再次改革的難題，新的改革理念將如何影響既有協(xié)作格局？復(fù)合型協(xié)作框架能否長(zhǎng)期維系并實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新擴(kuò)散？科層、市場(chǎng)和網(wǎng)絡(luò)等多元協(xié)作機(jī)制以及復(fù)合型協(xié)作治理框架又將如何動(dòng)態(tài)演化？這些議題有待我們通過(guò)更深入的實(shí)踐觀察、追蹤分析和案例比較來(lái)進(jìn)一步探討。

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