激活科層內(nèi)部市場：綜合執(zhí)法領(lǐng)域復(fù)合型協(xié)作治理何以有效

激活科層內(nèi)部市場：綜合執(zhí)法領(lǐng)域復(fù)合型協(xié)作治理何以有效？［摘?要］深入推進(jìn)綜合行政執(zhí)法體制改革，是推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容。圍繞專業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一執(zhí)法的跨部門協(xié)作難題，既有研究側(cè)重于科層壓力下的“責(zé)任共擔(dān)”，但忽視了市場機(jī)制和政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)關(guān)系等以激勵或信任為核心的多元協(xié)作機(jī)制對科層型機(jī)制的補(bǔ)充與優(yōu)化作用。對A市綜合行政執(zhí)法體制改革試點的7年追蹤分析表明，將準(zhǔn)市場機(jī)制嵌入科層型機(jī)制可以融合“責(zé)任共擔(dān)”與“利益相容”兩條原則，不僅能夠成功化解專業(yè)監(jiān)管與統(tǒng)一執(zhí)法的矛盾，而且有助于形成跨部門協(xié)作網(wǎng)絡(luò)并維持協(xié)作的持續(xù)性。在科層、市場、網(wǎng)絡(luò)等協(xié)作機(jī)制中，科層型協(xié)作機(jī)制需要市場型機(jī)制和網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制的有效補(bǔ)充，“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架體現(xiàn)了科層壓力與市場激勵的動態(tài)組合。對不同協(xié)作機(jī)制間相互關(guān)系及其動態(tài)演進(jìn)的實證分析，能夠為進(jìn)一步推動治理重心下沉背景下的綜合行政執(zhí)法體制改革、解決其他跨部門協(xié)作治理難題以及建設(shè)整體性政府提供有益啟示。［關(guān)鍵詞］綜合行政執(zhí)法；科層制；協(xié)作治理；政策試點；整體性政府

一、問題提出與研究回顧

功能主義和專業(yè)分化是科層制形成并趨于成熟的標(biāo)志，但也由此面臨著部門分化與協(xié)作整合的張力，即“分化得越徹底，越難以協(xié)調(diào)一致”和“協(xié)作整合程度越深，專門化激勵越弱”的悖論。為應(yīng)對碎片化難題，政府改革往往以超越部門邊界、促進(jìn)跨部門協(xié)作和構(gòu)建整體性政府為目標(biāo)。［1］-［3］然而，整體性政府方案雖能部分解決內(nèi)部協(xié)作難題，但也可能削弱部門激勵并帶來新的整體與部分銜接難題。

部門分化與協(xié)作整合的悖論在我國基層綜合行政執(zhí)法體制改革中表現(xiàn)得尤為明顯。綜合行政執(zhí)法體制改革主要涉及條塊關(guān)系和部門間關(guān)系兩類核心議題。既有研究多關(guān)注第一類議題，即基于條塊關(guān)系討論鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與縣級職能部門如何協(xié)作從而解決監(jiān)管與執(zhí)法中“看得見的管不著”和“管得著的看不見”難題，常常聚焦于運動式治理、專項行動、小組治理、中心工作等治理模式和機(jī)制。在條塊關(guān)系之外，綜合行政執(zhí)法體制改革還在橫向上涉及職能部門之間的關(guān)系。既有研究注意到了行業(yè)管理部門與綜合執(zhí)法部門之間跨部門協(xié)作的重要性，［4］［5］但對于如何理順監(jiān)管與執(zhí)法部門的橫向協(xié)作關(guān)系討論不足。具體來說，綜合行政執(zhí)法體制改革在解決執(zhí)法權(quán)與監(jiān)管權(quán)合一帶來的以罰代管和多頭執(zhí)法等難題的同時，也剝離了職能部門的執(zhí)法權(quán)并導(dǎo)致其監(jiān)管權(quán)威缺失、運行資源不足和履職激勵削弱，帶來了綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)執(zhí)法權(quán)與職能部門監(jiān)管權(quán)的銜接難題。如何破解基層綜合行政執(zhí)法改革中執(zhí)法與監(jiān)管的橫向跨部門協(xié)作難題，既是十八大以來全面深化改革和全面依法治國的重要內(nèi)容，也對理解更廣泛的協(xié)作治理和整體性政府建設(shè)具有啟發(fā)意義。需要說明的是，盡管監(jiān)管與執(zhí)法的協(xié)作關(guān)系也可能涉及審批權(quán)而變成審批、監(jiān)管、執(zhí)法的三方協(xié)作關(guān)系，但由于集中行政審批制度仍在推進(jìn)過程之中，本文在視角上關(guān)注綜合行政執(zhí)法體制改革，重點討論監(jiān)管與執(zhí)法的協(xié)作關(guān)系。

（一）專門化監(jiān)管與綜合性執(zhí)法的協(xié)作難題

我國行政執(zhí)法體制改革經(jīng)歷了從相對集中行政處罰到相對綜合行政執(zhí)法、再到跨領(lǐng)域綜合行政執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。改革的實質(zhì)是逐步剝離職能部門的執(zhí)法權(quán)并將其統(tǒng)合到綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)的職權(quán)中，推動監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)分離，橫向上表現(xiàn)為執(zhí)法權(quán)從分散分割到相對集中再到綜合歸并，［6］讓職能部門負(fù)責(zé)監(jiān)管、綜合執(zhí)法部門負(fù)責(zé)執(zhí)法，從而規(guī)范權(quán)責(zé)、精減隊伍、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。

然而，既有問題未完全解決，新的協(xié)調(diào)困境又隨改革而出現(xiàn)或加劇了。一方面，盡管目前達(dá)成了部分改革共識，但還存在執(zhí)法權(quán)縱向配置的合理層級難以確定、執(zhí)法權(quán)下放阻礙、執(zhí)法力量下沉管理難、綜合執(zhí)法的標(biāo)準(zhǔn)和范圍有爭議等難題。［7］另一方面，綜合執(zhí)法雖解決了執(zhí)法權(quán)的內(nèi)部協(xié)調(diào)難題，但監(jiān)管權(quán)仍歸職能部門，呈現(xiàn)出行政主管機(jī)關(guān)整體行政權(quán)與綜合執(zhí)法機(jī)關(guān)部分行政執(zhí)法權(quán)的二元配置、流程分割和部門博弈局面。［8］即，執(zhí)法權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離雖使事前審批與事后執(zhí)法的職權(quán)邊界相對清晰，但職能部門與綜合執(zhí)法部門在事中和事后監(jiān)管方面仍存在職責(zé)邊界不清、職能運行不暢問題，不僅執(zhí)法線索發(fā)現(xiàn)與移交、處理與反饋的溝通協(xié)調(diào)成本大大增加，而且職能部門也因被剝離了執(zhí)法權(quán)這一監(jiān)管抓手而陷入監(jiān)管權(quán)威缺失、監(jiān)管資源不足、監(jiān)管激勵弱化等多重困境。因此，如何實現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)管與綜合性執(zhí)法的跨部門協(xié)作，是綜合行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入新階段后要重點解決的難題。

（二）跨部門協(xié)作治理的學(xué)術(shù)爭論

如前所述，圍繞縣級綜合行政執(zhí)法體制改革，既有研究多從條塊關(guān)系出發(fā)關(guān)注鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道與縣級職能部門之間的協(xié)作關(guān)系，但對于縣級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)與職能部門之間的橫向關(guān)系著墨不多。解決執(zhí)法權(quán)與監(jiān)管權(quán)分離后的銜接難題，需要我們追溯跨部門協(xié)作的體制機(jī)制。

在理論層面，學(xué)界主要關(guān)注科層型、市場型和網(wǎng)絡(luò)型等跨部門協(xié)作機(jī)制?？茖有蛥f(xié)作機(jī)制通常強(qiáng)調(diào)中央和上級政府對目標(biāo)設(shè)定、規(guī)則制定、任務(wù)與責(zé)任分配的控制權(quán)，由上級以整體的監(jiān)督、引導(dǎo)和協(xié)作權(quán)威來打破部門約束。根據(jù)科層干預(yù)的方式和效果，科層型協(xié)作可分為工具型干預(yù)與制度型干預(yù)［9］、過程型干預(yù)與結(jié)果型干預(yù)，［10］以及權(quán)威型、激勵型和信息型干預(yù)［11］等類型，核心都是強(qiáng)調(diào)中央或上級政府基于政治和行政權(quán)威、正式制度和規(guī)范來促進(jìn)跨部門協(xié)調(diào)。在我國大一統(tǒng)的央地關(guān)系格局下，自上而下地成立領(lǐng)導(dǎo)小組和專項指揮部等議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、推動機(jī)構(gòu)整合和大部制改革、召集部門聯(lián)席會議等形式，［12］［13］都具有科層型協(xié)作機(jī)制的色彩。

與科層型協(xié)作機(jī)制強(qiáng)調(diào)自上而下的權(quán)威、規(guī)則和程序不同，市場型協(xié)作機(jī)制以公共選擇理論、新自由主義和新公共管理為理論指導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)以合同、競爭、結(jié)果導(dǎo)向、績效激勵等方式促進(jìn)部門間協(xié)作，［14］既鼓勵公共服務(wù)組織基于互惠關(guān)系而合作，也通過關(guān)聯(lián)財政預(yù)算與部門績效來鼓勵組織間協(xié)調(diào)。在科層型、市場型協(xié)作之外，網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制在社會關(guān)系和社會資本的意義上強(qiáng)調(diào)行動者之間互動網(wǎng)絡(luò)和社會信任的重要性。行動者通過溝通、互動和情感積累，不僅可以減少信息搜集和協(xié)商的成本，還可以增加理解和互信，從而形成共同的協(xié)作理念，維持協(xié)作的穩(wěn)定性。［15］

圍繞縣級綜合行政執(zhí)法體制改革中的監(jiān)管與執(zhí)法跨部門協(xié)作難題，既有研究在組織層面重點關(guān)注整體性政府建設(shè)方案，但在協(xié)作機(jī)制層面仍強(qiáng)調(diào)科層型協(xié)作。作為一種改革理念，整體性政府為解決部門碎片化難題提供了理想方案，以信息化和數(shù)字化為核心特征的技術(shù)治理能夠通過流程再造和數(shù)據(jù)共享等方式推動整體智治。［16］［17］那么，在綜合行政執(zhí)法體制改革情境中，應(yīng)該如何實現(xiàn)監(jiān)管與執(zhí)法的常態(tài)化協(xié)作呢？其一，在組織維度上，研究者指出應(yīng)明確監(jiān)管權(quán)與執(zhí)法權(quán)的權(quán)責(zé)邊界，強(qiáng)調(diào)以理順縱橫權(quán)責(zé)關(guān)系、優(yōu)化政府職能為基礎(chǔ)，建立組織法定、結(jié)構(gòu)有序、行為高效的分類綜合行政執(zhí)法體制。［18］其二，在技術(shù)維度上，研究者強(qiáng)調(diào)應(yīng)以公共數(shù)據(jù)資源的開放共享為基礎(chǔ)，建設(shè)監(jiān)管與執(zhí)法的信息共享和統(tǒng)一指揮平臺，并依托信息平臺完善監(jiān)管與執(zhí)法的銜接指揮、執(zhí)法協(xié)調(diào)、執(zhí)法監(jiān)督和責(zé)任追究機(jī)制，以數(shù)字化監(jiān)管和電子執(zhí)法推動整體協(xié)同。［19］其三，在法律維度上，應(yīng)明確與執(zhí)法權(quán)相關(guān)的監(jiān)督檢查權(quán)的職責(zé)歸屬，以程序立法的方式確立行政協(xié)助制度和權(quán)限爭議裁決機(jī)制，［20］并審慎地將數(shù)字化執(zhí)法和信用監(jiān)管等新興監(jiān)管和執(zhí)法方式納入法治框架。此外，研究者還指出，以對話來提升部門間的信任和認(rèn)同能夠降低協(xié)作成本，［21］運用政黨跨領(lǐng)域、跨體系的組織優(yōu)勢進(jìn)行政治動員也能夠促進(jìn)協(xié)作和整合。［22］總的來說，在監(jiān)管與執(zhí)法的跨部門協(xié)作中，已有研究基于整體性政府思路，多強(qiáng)調(diào)以權(quán)責(zé)劃分和責(zé)任共擔(dān)為協(xié)作的著眼點，以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和信息技術(shù)運用為核心路徑來建立具有約束力的科層型協(xié)作機(jī)制。

上述在組織、技術(shù)、法律等維度上強(qiáng)調(diào)科層型協(xié)作機(jī)制的理想化改革思路，為解決縣級綜合行政執(zhí)法中的監(jiān)管與執(zhí)法協(xié)作難題提供了重要啟示，但面臨實踐困境和理論偏差。第一，在實踐層面，基于職權(quán)法定、結(jié)構(gòu)有序的科層體系建立制度化協(xié)作機(jī)制的改革方案，多停留于理念而難以落地。這是因為，基于科層型機(jī)制的制度化協(xié)作方案只指出了理想目標(biāo)，缺少具體的實施路徑和操作方案，沒有充分探討如何保障協(xié)作的“責(zé)任共擔(dān)”原則順利運行。事實上，通過信息技術(shù)實現(xiàn)跨部門協(xié)作還涉及復(fù)雜的政治和制度難題，［23］［24］技術(shù)對組織和權(quán)力的整合效果受到科層結(jié)構(gòu)、制度傳統(tǒng)、組織文化等因素的深刻影響，［25］“技術(shù)決定論”存在限度。［26］因此，要基于信息技術(shù)和整體政府理念解決綜合行政執(zhí)法中的跨部門協(xié)作難題，還需超越純粹的技術(shù)和科層邏輯，深入挖掘協(xié)作的動力機(jī)制與實現(xiàn)條件。

第二，在理論層面，協(xié)作的最大難題是如何激勵各主體積極參與，［27］強(qiáng)調(diào)以責(zé)任為導(dǎo)向的上述制度化協(xié)作方案多側(cè)重于科層壓力而較少關(guān)注激勵機(jī)制，忽視了強(qiáng)調(diào)成本和收益分析的市場型機(jī)制以及強(qiáng)調(diào)認(rèn)同和共識的網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制對于科層型機(jī)制的補(bǔ)充作用。有研究指出了成本考量對協(xié)作的重要影響：受到條塊關(guān)系和協(xié)作成本的約束，執(zhí)法與監(jiān)管部門常常難以建立正式協(xié)作關(guān)系，即使達(dá)成了正式契約，也可能陷入象征性和形式化困境。［28］還有研究從交易成本的視角關(guān)注跨域府際合作尤其是跨域污染治理中的市場型協(xié)作，［29］［30］但較少關(guān)注市場型機(jī)制在區(qū)域內(nèi)跨部門協(xié)作中的具體適用，對市場型、網(wǎng)絡(luò)型與科層型機(jī)制相互間關(guān)系的探討也不足。

由此，既有方案雖指出縣級綜合行政執(zhí)法中的監(jiān)管與執(zhí)法跨部門協(xié)作應(yīng)以責(zé)任共擔(dān)和利益相容為基本原則，但在理論層面多側(cè)重壓力機(jī)制對正向激勵機(jī)制關(guān)注不足，尚未充分揭示如何兼顧責(zé)任共擔(dān)和利益相容，進(jìn)而在實踐層面缺乏可操作的實施路徑。如何在科層壓力之外強(qiáng)化跨部門協(xié)作的正向激勵，充分發(fā)揮市場型或網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制對于科層型機(jī)制的補(bǔ)充與優(yōu)化作用，從而兼顧責(zé)任共擔(dān)和利益相容并確?？茖有蛥f(xié)作機(jī)制的順利運轉(zhuǎn)，還有待深入探討。

二、分析框架與案例選擇

如何在科層壓力之外從正向激勵的視角強(qiáng)化跨部門協(xié)作動力，是解決協(xié)作難題的突破口。為此，本文立足綜合行政執(zhí)法體制改革的試點經(jīng)驗，在科層型跨部門協(xié)作方案中引入市場型協(xié)作機(jī)制，提出“科層+市場”復(fù)合型協(xié)同治理框架，為推進(jìn)基于責(zé)任共擔(dān)和利益相容的跨部門協(xié)作方案提供新的理論依據(jù)。

（一）分析框架：“科層+市場”復(fù)合型協(xié)同治理

大部分政策協(xié)調(diào)工具都是多種協(xié)作形式的混合而非純粹的科層、市場或網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。無論網(wǎng)絡(luò)型還是市場型機(jī)制，都要以科層型機(jī)制下的組織領(lǐng)導(dǎo)力和人力資源管理為基礎(chǔ)，［31］因而總帶有科層制陰影（shadowofhierarchy）并呈現(xiàn)為混合結(jié)構(gòu)。就協(xié)作原則來說，除強(qiáng)調(diào)權(quán)責(zé)清晰、結(jié)果導(dǎo)向外，跨部門協(xié)作也應(yīng)倡導(dǎo)自愿原則而不能僅僅依靠自上而下強(qiáng)加的方案，［32］需要協(xié)作主體真誠溝通和反饋、容許探索和創(chuàng)新、提供激勵和回報等。就協(xié)作結(jié)果來看，協(xié)作成功與否也往往取決于具體情境，純粹的科層型機(jī)制并不夠，有時需要彈性化的協(xié)調(diào)機(jī)制，［33］多元協(xié)作機(jī)制可以相互重疊、影響、競爭甚至相互轉(zhuǎn)化。［34］因此，以科層型協(xié)作為基礎(chǔ)，科層型、市場型、網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制之間可以形成“科層+市場”、“科層+網(wǎng)絡(luò)”以及科層型、市場型和網(wǎng)絡(luò)型“三制融合”等多種類型的復(fù)合型協(xié)作框架。

本文選擇以“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作治理框架展開分析，主要有以下兩方面的原因。一方面，政府內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制與科層型機(jī)制看似相悖，但許多協(xié)作網(wǎng)絡(luò)都保留著強(qiáng)烈的集權(quán)形式而與科層模式相一致，政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)中多元主體的資源分配、行動策略、責(zé)任承擔(dān)都受到科層環(huán)境的影響。［35］即，政府內(nèi)部的網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制與科層型協(xié)作機(jī)制具有親緣關(guān)系。另一方面，與網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制不同，市場型機(jī)制是作為對科層型機(jī)制的補(bǔ)充而出現(xiàn)的，注重科層型機(jī)制之外的成本與收益分析，強(qiáng)調(diào)將服務(wù)績效與財政撥款相關(guān)聯(lián)以提供協(xié)作激勵，因而能夠調(diào)整和優(yōu)化科層型機(jī)制。盡管新公共管理改革倡導(dǎo)的市場型機(jī)制在90年代末被認(rèn)為強(qiáng)化了競爭而削弱了合作，但其在此后的整體性政府改革浪潮中再度興起。［36］基于政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制與科層型機(jī)制的一致性以及市場型機(jī)制對科層型機(jī)制的補(bǔ)充作用，“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作治理框架不僅比純粹的科層型機(jī)制更具解釋力和實踐性，而且也保留了向科層型、市場型和網(wǎng)絡(luò)型“三制融合”進(jìn)一步演進(jìn)的可能性。

作為科層型與市場型協(xié)作機(jī)制的動態(tài)混合，“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架意味著將市場型機(jī)制嵌入科層型機(jī)制。在綜合行政執(zhí)法體制改革的跨部門協(xié)作情境中，以市場嵌入科層意味著自上而下的改革壓力與自下而上的改革動力相結(jié)合，首先以科層型機(jī)制制定權(quán)責(zé)清單并實現(xiàn)協(xié)作“責(zé)任共擔(dān)”，進(jìn)而以市場型機(jī)制推動監(jiān)管與執(zhí)法部門的協(xié)作成本共擔(dān)、協(xié)作收益共享即“利益相容”，從而形成兼顧“責(zé)任共擔(dān)”壓力和“利益相容”激勵的復(fù)合激勵體系（見圖1）。

一方面，科層型協(xié)作機(jī)制指向上述以組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和信息技術(shù)運用等方式來清晰劃分部門權(quán)責(zé)、重新整合業(yè)務(wù)流程而形成的正式跨部門合作方案，協(xié)作壓力主要來自于上級對下級（中央對地方）和地方政府對職能部門的權(quán)威以及自下而上的改革需要。然而，純粹的科層型機(jī)制僅在正式制度和合作壓力層面實現(xiàn)了形式化的“責(zé)任共擔(dān)”，卻并未在正向激勵層面解決部門協(xié)作意愿不足即如何“利益相容”的問題。

另一方面，市場型機(jī)制注重跨部門合作的成本共擔(dān)和收益共享。當(dāng)然，政府內(nèi)部的市場型協(xié)作機(jī)制不同于新公共管理語境下強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)外包、涉及政府與市場主體間關(guān)系的市場機(jī)制，它是指政府內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)激勵機(jī)制尤其是財政激勵機(jī)制，因而是一種以經(jīng)濟(jì)激勵促進(jìn)政府內(nèi)部合作共贏為核心理念的準(zhǔn)市場機(jī)制。在我國相對集中的財政管理體制下，既有研究多將來自上級政府的財政激勵視為科層型機(jī)制的表現(xiàn)，但是，當(dāng)財政激勵機(jī)制的設(shè)計主要源于橫向部門的自發(fā)自主需求而非上級權(quán)威安排時，它更應(yīng)被視為（準(zhǔn)）市場型機(jī)制而非科層型機(jī)制。

“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作型治理框架將市場型機(jī)制嵌入科層型機(jī)制，彌補(bǔ)了科層型機(jī)制忽視利益相容原則而存在的不足，為綜合行政執(zhí)法體制改革提供了兼顧責(zé)任共擔(dān)和利益相容的正向激勵和實施路徑。

（二）案例選擇與研究方法

為探究“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架在綜合行政執(zhí)法體制改革中的運作過程和實踐效果，本文選擇以A市綜合行政執(zhí)法體制改革試點為典型案例進(jìn)行分析。A市是中部Z省的縣級市，其綜合行政執(zhí)法體制改革是全國綜合行政執(zhí)法體制改革的縮影。在2012年開展相對集中行政處罰權(quán)改革的基礎(chǔ)上，2015年中央編辦印發(fā)《關(guān)于開展綜合行政執(zhí)法體制改革試點工作的意見》并在全國確定了138個首批試點城市，A市是試點之一。筆者所在團(tuán)隊自此開始跟蹤研究A市的改革實踐。經(jīng)過自上而下的授權(quán)和自下而上的探索，A市形成了以“1+4”綜合行政執(zhí)法改革方案為特色的“A市模式”，即在原城市管理執(zhí)法局基礎(chǔ)上組建縣級綜合行政執(zhí)法局，同時建立市場監(jiān)管、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理4大領(lǐng)域的執(zhí)法機(jī)構(gòu)并實行領(lǐng)域內(nèi)相對集中執(zhí)法。改革后總體效果良好，不僅獲得了中央編辦和省委省政府的肯定，參與政策設(shè)計的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)獲評所在省份的改革獎，項目本身被評為該省2019年度十大法治事件之一，A市模式也成為了省內(nèi)外綜合執(zhí)法改革的學(xué)習(xí)對象。

A市綜合行政執(zhí)法體制改革的探索與實踐，充分揭示了市場型機(jī)制嵌入科層型協(xié)作機(jī)制的運行邏輯。首先，A市自2015年被確定為全國首批試點城市開始，就逐步以其省內(nèi)試點城市中唯一的縣級市身份、自上而下的試點授權(quán)以及地方黨政官員自下而上的探索設(shè)計，成功建立起了城鄉(xiāng)一體、協(xié)作聯(lián)動的綜合行政執(zhí)法體制機(jī)制，成為了相對成熟、可擴(kuò)散的改革模式并備受關(guān)注。因此，以A市作為案例并進(jìn)行追蹤分析，具有改革時間早、持續(xù)時間長、過程可追溯、運行效果良好、政策資料豐富等優(yōu)點。其次，A市建立了“融進(jìn)去、請進(jìn)來、返回去、齊步走”的部門間共巡共處共享協(xié)作配合機(jī)制，綜合運用科層和市場型機(jī)制厘清了部門權(quán)責(zé)邊界并有效破解了執(zhí)法與監(jiān)管在案件移送、信息共享、技術(shù)鑒定與評估、處罰結(jié)果聯(lián)動等方面的協(xié)作難題。自上而下的試點授權(quán)解決了改革的合法性難題，自下而上的探索設(shè)計尤其是地方政府的財政保障和部門利益共享的協(xié)同機(jī)制解決了激勵難題，將市場嵌入科層從而兼顧了“責(zé)任共擔(dān)”與“利益相容”。由此可見，A市是揭示“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架成功運行的典型案例。

為了獲取研究資料，研究團(tuán)隊在梳理媒體報道和中央政策文件的基礎(chǔ)上，在2015年至2021年間先后三次赴A市進(jìn)行調(diào)研、訪談和跟蹤研究。訪談對象包括A市編辦、改革辦、綜合行政執(zhí)法局及其直屬執(zhí)法分局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法分局、部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，共計90余人。此外，研究團(tuán)隊還搜集了A市綜合行政執(zhí)法改革及其所屬中部某省綜合行政執(zhí)法改革的政府發(fā)文、總結(jié)材料、新聞報道和部門協(xié)議等資料，為本文提供了堅實可信的研究素材。

三、試點改革：科層邏輯下的法理授權(quán)與探索設(shè)計

A市自2015年以來的綜合行政執(zhí)法改革實踐，得益于中央編辦的試點機(jī)會和省委省政府自上而下的法理授權(quán)，也與地方官員自下而上的政策探索和創(chuàng)新緊密相關(guān)，體現(xiàn)了科層型的改革機(jī)制。獲得中央編辦試點后，A市改革主要經(jīng)歷了提出構(gòu)想并獲得授權(quán)以及在獲得授權(quán)后動員實施兩個階段。

首先，A市編辦自下而上地提出整合執(zhí)法職能的“1+4”改革構(gòu)想，獲得省委編辦批復(fù)同意。2016年4月，Z省人民政府辦公廳根據(jù)中央編辦精神發(fā)布指導(dǎo)意見，開啟了A市深化綜合行政執(zhí)法體制改革之路。A市主要黨政領(lǐng)導(dǎo)長期在當(dāng)?shù)毓ぷ鞑⑹煜で闆r，具備改革創(chuàng)新理念，直接領(lǐng)銜了改革方案的設(shè)計。2016年5月，A市編辦出臺了“1+4”改革方案：“1”是指組建跨部門的綜合行政執(zhí)法局，集中了城管、住建、國土、教育、水利、旅游、民宗等13個部門的827項職權(quán)；“4”是指在市場監(jiān)管、交通運輸、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、應(yīng)急管理4大領(lǐng)域分別實行領(lǐng)域內(nèi)相對集中執(zhí)法。在全國機(jī)構(gòu)改革壓縮機(jī)構(gòu)總量和編制緊縮的背景下，Z省省委編辦仍允許A市在機(jī)構(gòu)層面新增設(shè)綜合行政執(zhí)法局，于當(dāng)年7月批復(fù)原則性同意了A市的改革方案。

其次，A市市委市政府高度重視、廣泛動員和主動創(chuàng)新，提出具體實施意見并在獲得省政府授權(quán)后實質(zhì)推進(jìn)改革。2017年5月，省政府明確批復(fù)授權(quán)A市綜合行政執(zhí)法局行使上述827項職權(quán)，實質(zhì)上同意了A市“1+4”改革方案。A市召開改革動員大會，要求干部們轉(zhuǎn)變思維方式和工作觀念，提出一個專項小組協(xié)調(diào)、一個部門牽頭、一個專班落實，并迅速出臺實施意見，就內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、人員編制、協(xié)調(diào)機(jī)制等事項作出具體規(guī)定。

在橫向?qū)用?，A市建立了聯(lián)席會議等部門間協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制。為了加強(qiáng)執(zhí)法協(xié)作，形成事前預(yù)防、事中檢查、事后處罰的長效監(jiān)管機(jī)制，市政府2017年正式發(fā)文明確了綜合行政執(zhí)法的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，建立了綜合行政執(zhí)法聯(lián)席會議制度、與行業(yè)監(jiān)管的銜接制度、案件移送制度、信息共享制度、部門會商與聯(lián)動協(xié)作制度、與司法聯(lián)動機(jī)制等，對協(xié)作流程、程序、期限、方式等作了具體要求。其中，聯(lián)席會議由市長任組長，常務(wù)副市長和各分管副市長以及綜合行政執(zhí)法局局長任副組長。A市定期召開聯(lián)席會議，將改革試點列為市委、人大、政府、編委、改革辦的重點督辦項目，先后開展了10多次專題會和現(xiàn)場會，以此加大改革力度。

在縱向?qū)用?，A市向鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐執(zhí)法分局以解決基層執(zhí)法難題。A市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道設(shè)立綜合行政執(zhí)法局的派出分局，并建立市綜合行政執(zhí)法局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道、鎮(zhèn)街執(zhí)法分局和其他職能部門之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制，對執(zhí)法分局實行雙重管理，即在業(yè)務(wù)上由縣綜合行政執(zhí)法局統(tǒng)一指導(dǎo)和管理，在權(quán)限上賦予街道對綜合行政執(zhí)法的指揮、管理和調(diào)度權(quán)限。在改革者看來，作為自主探索和改革創(chuàng)新的結(jié)果，A市在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道派駐執(zhí)法分局的“市（縣）管模式”有助于解決基層在綜合執(zhí)法能力、專業(yè)性、穩(wěn)定性、威懾力以及跨區(qū)域執(zhí)法等方面的難題。綜合執(zhí)法局某局長強(qiáng)調(diào)，“市綜合行政執(zhí)法局在全市范圍內(nèi)統(tǒng)一調(diào)配法律人才彌補(bǔ)了由鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道自身執(zhí)法專業(yè)性的不足；統(tǒng)一調(diào)度執(zhí)法隊伍和人員既補(bǔ)強(qiáng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法力量，又有助于解決跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的執(zhí)法問題；支持執(zhí)法人員在全市范圍內(nèi)流動還能減少執(zhí)法合謀、降低執(zhí)法風(fēng)險、提高執(zhí)法威懾力”（訪談編號：20210722）。

在管理方面，A市在政策彈性空間中創(chuàng)新編制管理方式，保障了改革的平穩(wěn)推進(jìn)。編辦工作人員以人員轉(zhuǎn)隸中遇到的難題為例說，“政策要求具有干部身份的才可轉(zhuǎn)隸至綜合行政執(zhí)法隊伍，盡管有少數(shù)執(zhí)法人員可能不具備干部身份而不符合轉(zhuǎn)隸要求，但我們堅持‘整體轉(zhuǎn)隸’的思路，先讓大家整體劃轉(zhuǎn)（至綜合行政執(zhí)法局），同時讓可能不符合要求的干部簽訂服從組織二次安排的承諾書，以后可看情況再進(jìn)行調(diào)整，這樣就能夠消除大家的疑慮，讓改革更加平穩(wěn)”（訪談編號：20210721）。

地方黨政官員的改革魄力和銳意創(chuàng)新，與自上而下的權(quán)威支持和法理授權(quán)相結(jié)合，使改革邁出了一大步。2017年9月，A市綜合行政執(zhí)法局正式掛牌運行。到2018年，A市綜合行政執(zhí)法局和省政府6個部門簽訂聯(lián)動協(xié)議，基本完成了機(jī)構(gòu)調(diào)整、職權(quán)和人員劃轉(zhuǎn)的改革。至此，A市歷經(jīng)了“中央編辦試點啟動——市委編辦提出改革方案——省委編辦同意改革——省政府授權(quán)——市委市政府提出實施意見—動員和實施改革—正式運行”的改革全過程。從試點選擇、方案設(shè)計到逐級批復(fù)和付諸實施的改革過程表明，自上而下的試點和授權(quán)以及以下而上的探索和設(shè)計構(gòu)成了有序推進(jìn)改革的關(guān)鍵條件，主要體現(xiàn)了綜合行政執(zhí)法改革中以厘清職能和權(quán)責(zé)邊界為核心特征的科層型協(xié)作機(jī)制。

四、運行困境：科層制探索中的基層實踐難題

上述基于科層型協(xié)作機(jī)制的改革探索，通過機(jī)構(gòu)改革與職能整合、正式協(xié)作機(jī)制設(shè)計以及人員和編制資源管理的創(chuàng)新，一定程度上實現(xiàn)了綜合行政執(zhí)法的權(quán)責(zé)明晰和責(zé)任共擔(dān)。不過，正式的合作契約也可能被扭曲，改革容易陷入象征性合作。A市的前期改革方案強(qiáng)調(diào)責(zé)任導(dǎo)向，但對如何強(qiáng)化協(xié)作激勵、實現(xiàn)利益相容重視不夠，由此在改革中出現(xiàn)了隊伍與人員轉(zhuǎn)隸身份和待遇差別化導(dǎo)致隊伍不穩(wěn)定、運作經(jīng)費不足和缺乏正向激勵導(dǎo)致協(xié)作難以持續(xù)等實踐困境。

首先，人員身份差異帶來同工不同酬問題。A市以人員整體轉(zhuǎn)隸的方式保障改革順利進(jìn)行，但劃歸綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的執(zhí)法人員事實上仍然存在編制身份、經(jīng)費渠道、福利待遇不同的難題。具體來說，改革需要按照中央“編隨事走，人隨編走”的原則來整合多支不同性質(zhì)的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，除了整建制劃轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)外，還有僅承擔(dān)部分公共管理職能的事業(yè)單位，劃轉(zhuǎn)后執(zhí)法人員的身份就存在差異。Z省要求改革時保持人員的編制身份現(xiàn)狀，待中央政策明確后再加以規(guī)范。因此，對于只承擔(dān)部分執(zhí)法職能而未整建制劃轉(zhuǎn)的機(jī)構(gòu)，不完全符合身份條件的執(zhí)法人員在劃轉(zhuǎn)后就與其他人員身份和待遇不同，進(jìn)而導(dǎo)致職責(zé)分工難、履職激勵弱、隊伍思路不統(tǒng)一等問題，影響監(jiān)管和執(zhí)法的協(xié)作以及執(zhí)法本身的效果。

其次，條塊關(guān)系約束帶來信息壁壘問題。由于中央政府和省級政府沒有綜合執(zhí)法的主管部門，縣級綜合執(zhí)法局在機(jī)構(gòu)層面“一對無”（沒有上級主管部門），在業(yè)務(wù)層面則“一對多”（要承接來自多個職能部門和多個領(lǐng)域的執(zhí)法任務(wù)），導(dǎo)致上級其他職能部門與下級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的溝通銜接不暢。改革雖在縣級層面實現(xiàn)了綜合執(zhí)法，但上級職能部門仍基于條線關(guān)系而僅與下級職能部門溝通信息，上級職能部門與縣級綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)之間存在信息不對稱問題，影響了職能與人員劃轉(zhuǎn)以及工作銜接。以違建執(zhí)法為例，綜合執(zhí)法局的工作人員講述了縣級綜合執(zhí)法局與上級職能部門之間的信息不對稱問題：“省國土廳為了長效監(jiān)管而出臺新的監(jiān)管意見，首先會發(fā)給縣級自然資源與國土規(guī)劃局，但我們（綜合執(zhí)法局）在很長一段時間內(nèi)都不知道這些信息，直到問題變嚴(yán)重了才想起來我們。而這個時候，問題已經(jīng)很難處理了……我們（綜合執(zhí)法局）跟監(jiān)管部門的上級部門無法直接溝通，很多時候并不清楚最新的監(jiān)管要求，執(zhí)法就會成為自娛自樂”（訪談編號：20210722）。由此可見，盡管科層型協(xié)作機(jī)制明確了權(quán)責(zé)清單和協(xié)作要求，但由于信息不對稱和銜接不暢，監(jiān)管與執(zhí)法協(xié)作仍存在諸多空白、滯后和沖突。

其三，監(jiān)管手段和運行經(jīng)費的雙重流失帶來協(xié)作動力不足問題。一方面，行政審批權(quán)相對集中改革和綜合行政執(zhí)法改革后，在觀念上習(xí)慣于“以罰代管”思維的職能部門會認(rèn)為自身的審批職能被削弱、執(zhí)法職能被剝離，失去處罰這一監(jiān)管抓手后不僅難以有效開展監(jiān)管工作，而且面臨運作經(jīng)費和監(jiān)管成本壓力，協(xié)作的動力和意愿不足。另一方面，新的事中事后監(jiān)管機(jī)制還在探索之中，數(shù)字化城管平臺也未完全理順，監(jiān)管部門對于如何實現(xiàn)事中事后監(jiān)管以及監(jiān)管與執(zhí)法的銜接缺乏足夠清晰的認(rèn)知，因此傾向于選擇形式化協(xié)作，協(xié)作關(guān)系易陷入一事一議的困境而難以持續(xù)和常態(tài)化。A市水利部門的工作人員指出了監(jiān)管與執(zhí)法的具體爭議，“到底是要監(jiān)管部門來調(diào)查取證，還是讓綜合執(zhí)法部門來取證？如果要監(jiān)管部門鎖定全部證據(jù)后再移交執(zhí)法部門，那監(jiān)管部門的動力在哪里？處罰之后，又應(yīng)該由誰來監(jiān)督執(zhí)行從而讓相對人整改到位？這些問題都沒有解決，必然會相互扯皮”（訪談編號：20210717）。綜合執(zhí)法局某副局長也坦承，“優(yōu)化營養(yǎng)環(huán)境使得‘以罰養(yǎng)人’的現(xiàn)象得以改進(jìn)，但部門監(jiān)管與執(zhí)法的積極性也減退了，監(jiān)管質(zhì)效確實還有待提升”（訪談編號：20210719）。

總之，不關(guān)注正向激勵的科層型協(xié)作機(jī)制難以完全解決跨部門協(xié)作難題。人員身份差異、信息銜接不暢、監(jiān)管經(jīng)費不足等難題，部分源于科層型協(xié)作機(jī)制本身的不足，表明科層型機(jī)制還需優(yōu)化；部分產(chǎn)生于科層型機(jī)制之外，意味著可能還需要發(fā)揮市場型和網(wǎng)絡(luò)型協(xié)作機(jī)制的補(bǔ)充作用從而優(yōu)化既有的科層型協(xié)調(diào)方案。

五、創(chuàng)新突破：在科層制中嵌入市場型機(jī)制

圍繞隊伍和人員身份差異、協(xié)作意愿和動力不足、運行機(jī)制不暢等實踐困境，地方改革者選擇進(jìn)一步創(chuàng)新。2019年，在明確綜合執(zhí)法部門權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，綜合行政執(zhí)法局明確提出與行業(yè)監(jiān)管部門建立“融進(jìn)去、請進(jìn)來、返回去、齊步走”的共巡共處共享協(xié)作配合機(jī)制，建立了“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架，將準(zhǔn)市場激勵嵌入科層機(jī)制，有效彌補(bǔ)了科層型協(xié)作機(jī)制的不足。

（一）復(fù)合型協(xié)作框架的設(shè)計方案

“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架，集中體現(xiàn)在“融進(jìn)去、請進(jìn)來、返回去、齊步走”的橫向協(xié)作機(jī)制設(shè)計中，包含聯(lián)合巡查、共同處罰、經(jīng)費共享、共同負(fù)責(zé)四項內(nèi)涵。

具體而言，第一，“融進(jìn)去”指主管部門在監(jiān)管過程中發(fā)現(xiàn)問題可交給執(zhí)法部門，執(zhí)法部門在通常承接執(zhí)法任務(wù)外還主動融入監(jiān)管過程。2017年發(fā)布的《A市工程建設(shè)項目聯(lián)合巡檢制度》，在綜合行政執(zhí)法局與住建局、自然資源和規(guī)劃局、生態(tài)環(huán)境局分局之間確定了工程建設(shè)項目聯(lián)合巡檢制度，要求每月開展一到兩次聯(lián)合巡查，發(fā)現(xiàn)問題則聯(lián)合調(diào)查和處理，共同確定案件移送標(biāo)準(zhǔn)。第二，“請進(jìn)來”指執(zhí)法部門在可能需要作出處罰時也綜合考慮法制部門和職能部門的意見，讓職能部門派員參與案件處理辦法和處罰標(biāo)準(zhǔn)的會商會審，以聯(lián)合執(zhí)法強(qiáng)化日常監(jiān)管和長效監(jiān)管，解決職能部門在日常監(jiān)管中缺乏權(quán)威的問題。第三，“返回去”是指處罰所得要上交財政并由財政按比例返還給綜合執(zhí)法部門和行業(yè)監(jiān)管部門，在改變行業(yè)監(jiān)管部門“以罰代管”觀念的同時，解決行業(yè)監(jiān)管部門被剝離處罰權(quán)后的經(jīng)費不足難題。行政執(zhí)法局與各職能部門的執(zhí)法協(xié)作配合機(jī)制都明確就“行政處罰結(jié)果的運用”作了規(guī)定，強(qiáng)調(diào)“綜合執(zhí)法局的罰沒收入按罰繳分離原則存入財政專戶后，上報市政府領(lǐng)導(dǎo)審批同意后撥付至相關(guān)部門財政專戶”，為職能部門參與執(zhí)法協(xié)作提供了準(zhǔn)市場激勵。第四，“齊步走”則是強(qiáng)調(diào)市級財政直接為職能部門提供部分經(jīng)費保障以解決后顧之憂，使職能部門與執(zhí)法部門都能嚴(yán)格履職并相互配合，共同做好監(jiān)管和執(zhí)法工作。

在“融進(jìn)去、請進(jìn)來、返回去、齊步走”的協(xié)作機(jī)制設(shè)計中，“融進(jìn)去、請進(jìn)來”即在發(fā)現(xiàn)線索階段共同巡查、在檢查階段共同會審、在問題處理階段共同處罰，要求監(jiān)管和執(zhí)法部門在厘清權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上實現(xiàn)業(yè)務(wù)銜接，進(jìn)而在效果和目標(biāo)上使監(jiān)管與執(zhí)法理念趨同。無論是業(yè)務(wù)銜接還是目標(biāo)趨同，都以縱向試點的權(quán)威支持、橫向厘定的權(quán)責(zé)清單和協(xié)作方案為基礎(chǔ)，因此主要體現(xiàn)了科層型機(jī)制?！胺祷厝?、齊步走”則同時體現(xiàn)了科層型機(jī)制和市場型機(jī)制，即用科層化的市級財政撥款和準(zhǔn)市場化的執(zhí)法經(jīng)費按比例返還方式解決運行經(jīng)費不足和協(xié)作激勵不強(qiáng)的問題。尤其是，雙方經(jīng)自主協(xié)商而自愿分享運行經(jīng)費的準(zhǔn)市場化機(jī)制實現(xiàn)了監(jiān)管與執(zhí)法的利益相容，充分體現(xiàn)了“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作治理框架。

到2020年，基于“融進(jìn)去、請進(jìn)來、返回去、齊步走”的協(xié)作理念，A市綜合行政執(zhí)法局分別與教育局、人防辦、水利和湖泊局等部門就職能職責(zé)、監(jiān)管與執(zhí)法檢查、協(xié)調(diào)與聯(lián)動、舉報與投訴、移送受理、信息共享技術(shù)鑒定與論證評估以及司法銜接作出明確規(guī)定，確立了監(jiān)管與執(zhí)法在日常監(jiān)管、行政處罰以及銜接配合中的職責(zé)、時限、程序等要求。

（二）復(fù)合型協(xié)作框架的運行過程

改革實踐表明，“融進(jìn)去、請進(jìn)來、返回去、齊步走”在厘清綜合執(zhí)法部門與監(jiān)管部門權(quán)責(zé)清單的基礎(chǔ)上，通過科層機(jī)制強(qiáng)化了監(jiān)管部門的日常監(jiān)管權(quán)威，通過準(zhǔn)市場機(jī)制賦予了監(jiān)管部門參與執(zhí)法協(xié)作的動力和激勵，實現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)、利益共享，“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架取得了良好的運行效果。

綜合行政執(zhí)法局局長以河道采砂中的監(jiān)管和執(zhí)法協(xié)作為例，詳細(xì)說明了上述復(fù)合型協(xié)作治理框架的運行情況。A市臨江且河道較多，采（河）砂屬于暴利行業(yè)，行為人違法盜采所得收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于依法處罰的罰款，所以屢禁不止。在沒有將執(zhí)法權(quán)移送綜合行政執(zhí)法局之前，水利部門對于何時放行或處罰以及如何處罰缺乏規(guī)范。兩部門協(xié)調(diào)后建立了一套程序化的、充分體現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)和利益相容原則的執(zhí)法規(guī)范：“水利部門移交線索給我們（執(zhí)法局），我們馬上立案，立案完成及時向國資委報備，報備完再請第三方作評估，然后公開拍賣，拍賣完的錢進(jìn)財政專戶，下半年我們（執(zhí)法局）與水利局共同調(diào)配經(jīng)費，所有過程都是公平、公正、公開的”（訪談編號：20210721）。正是將“返回去”的準(zhǔn)市場機(jī)制嵌入科層型機(jī)制之中，實現(xiàn)了責(zé)任共擔(dān)和利益相容，強(qiáng)化了監(jiān)管與執(zhí)法的協(xié)作。

（三）復(fù)合型協(xié)作框架的改革成效

市場嵌入科層意味著科層型機(jī)制與市場型機(jī)制是相互交織的?！翱茖?市場”的復(fù)合型協(xié)作框架，使A市綜合行政執(zhí)法改革既彰顯了試點特色，又體現(xiàn)了更為普遍的改革規(guī)律。一方面，自上而下的縱向干預(yù)，尤其是權(quán)威支持和法理授權(quán)為改革提供了政治和法律層面的合法性，但縱向干預(yù)未必自足，還需要與自下而上的橫向協(xié)作機(jī)制設(shè)計相結(jié)合。另一方面，橫向協(xié)作也不能僅僅依靠強(qiáng)調(diào)責(zé)任共擔(dān)的科層型機(jī)制，還需要通過強(qiáng)調(diào)利益相容的市場型機(jī)制即經(jīng)費返還和利益共享的方式來強(qiáng)化協(xié)作激勵。實踐表明，基于科層型機(jī)制的縱向干預(yù)和吸納了準(zhǔn)市場型機(jī)制的橫向協(xié)作，促使綜合行政執(zhí)法體制改革形成了職責(zé)聯(lián)合清單和經(jīng)費有機(jī)調(diào)配的聯(lián)動模式，重塑了監(jiān)管與執(zhí)法共享、互信、互惠的協(xié)作理念，使改革得以深入推進(jìn)（見圖2）。因此，協(xié)作聯(lián)動機(jī)制的科層化、監(jiān)管部門的觀念轉(zhuǎn)變以及監(jiān)管與執(zhí)法部門的利益融合，不僅使執(zhí)法隊伍和執(zhí)法機(jī)構(gòu)大大精簡，而且實現(xiàn)了監(jiān)管與執(zhí)法的實質(zhì)性協(xié)作。隨著復(fù)合型協(xié)作框架的成熟，A市的綜合行政執(zhí)法體制改革尤其是監(jiān)管與執(zhí)法的實質(zhì)協(xié)作也走向了模式化和制度化。

對“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架的地方探索，是對前期基于科層型機(jī)制改革方案的突破，進(jìn)一步解決了改革的新難題。正如編辦某副主任所說，地方黨政官員面對難題堅持“一代一代接著干”（訪談編號：20210723）的精神，保障了改革的科學(xué)性和持續(xù)性。

六、結(jié)論與討論

與已有研究多關(guān)注基層綜合行政執(zhí)法改革中的條塊關(guān)系不同，本文基于專門化監(jiān)管與綜合性執(zhí)法的橫向張力，探討了“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作框架在跨部門協(xié)作中的發(fā)生機(jī)制、運行邏輯和改革效果。首先，對A市綜合行政執(zhí)法體制改革試點的跨時段追蹤分析表明，綜合行政執(zhí)法中“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作治理改革方案的順利推行，既得益于自上而下的權(quán)威支持和法理授權(quán)，又依賴地方黨政官員的科學(xué)設(shè)計和積極探索。頂層設(shè)計與地方探索的互動，既為改革提供了協(xié)作的強(qiáng)制性要素并降低了協(xié)作風(fēng)險，又為地方政府自行設(shè)計改革方案、自發(fā)達(dá)成協(xié)作共識保留了空間。

其次，“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作治理框架為解決基層綜合行政執(zhí)法體制改革中的跨部門協(xié)作難題提供了新思路。已有研究多強(qiáng)調(diào)以縱向干預(yù)為基礎(chǔ)來厘清橫向縣級政府部門間權(quán)責(zé)的科層型協(xié)作機(jī)制，但過于關(guān)注壓力機(jī)制而忽視了正向激勵機(jī)制，由此得出的改革方案往往難以自足。A市的改革過程表明，科層壓力能夠推動形式化的跨部門協(xié)作，但未必能夠強(qiáng)化協(xié)作意愿、維持協(xié)作網(wǎng)絡(luò)。這一難題經(jīng)由A市自主設(shè)計的“融進(jìn)去、請進(jìn)來、返回去、齊步走”的協(xié)作方案得以解決。正是構(gòu)建了將經(jīng)費返還和財政共享等準(zhǔn)市場型機(jī)制嵌入權(quán)責(zé)清單、行動共商等科層型機(jī)制之中的“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作治理框架，為行動者在科層壓力之外提供了正向激勵，兼顧了責(zé)任共擔(dān)和利益相容原則，使A市成功建立起獨具特色的綜合行政執(zhí)法改革“A市模式”。

第三，對“科層+市場”復(fù)合型協(xié)作治理框架的分析，還拓展了對科層、市場、網(wǎng)絡(luò)等多元協(xié)作機(jī)制相互間關(guān)系的討論。在科層、市場、網(wǎng)絡(luò)等多元協(xié)作機(jī)制中，雖然基于科層型機(jī)制建立的制度化協(xié)作方案提供了理想目標(biāo)，但也需要市場、網(wǎng)絡(luò)等協(xié)作機(jī)制的補(bǔ)充。改革可能既需要基于縱向和橫向壓力的“科層型協(xié)調(diào)”，又需要基于財政激勵和經(jīng)費共享的“（準(zhǔn)）市場型協(xié)調(diào)”，還需要基于政府內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)和改革共識的“網(wǎng)絡(luò)型協(xié)調(diào)”，科層、市場、網(wǎng)絡(luò)可以在不同場景下發(fā)揮作用并相互補(bǔ)充。這也意味著，協(xié)作機(jī)制既具有制度性，又具有情境性，可能并不存在一成不變或一勞永逸的協(xié)調(diào)方案。而且，科層、市場、網(wǎng)絡(luò)等協(xié)作機(jī)制之間是動態(tài)的復(fù)合關(guān)系，作為基礎(chǔ)的科層型機(jī)制能夠引導(dǎo)市場和網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制的生成，而市場和網(wǎng)絡(luò)型機(jī)制既可以補(bǔ)充科層型機(jī)制的不足并維持協(xié)作的持續(xù)性，又可以經(jīng)由科層型機(jī)制逐漸制度化并推動制度變遷。因此，本文所呈現(xiàn)的“科層+市場”混合型協(xié)作機(jī)制并非解決方案的全貌，也可能存在“科層+網(wǎng)絡(luò)”以及科層、市場、網(wǎng)絡(luò)“三制融合”等多種類型的復(fù)合型協(xié)作方案。正因為如此，本文把在科層型機(jī)制中嵌入準(zhǔn)市場型機(jī)制的改革探索稱為一種具有彈性空間和調(diào)整余地的復(fù)合型協(xié)作治理框架。

上述分析還超越了綜合行政執(zhí)法領(lǐng)域，對整體性政府建設(shè)和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型等諸多涉及協(xié)作議題的改革實踐和理論具有啟發(fā)意義。在實踐層面，協(xié)作問題不僅與政治決策、行政技術(shù)和觀念有關(guān)，還要考慮成本-收益分析和激勵機(jī)制。整體性政府建設(shè)要打破部門間合作的制度、利益和觀念壁壘，既需要科層型機(jī)制下的領(lǐng)導(dǎo)注意力和改革壓力，又需要技術(shù)變革和理念更新，還需要以準(zhǔn)市場機(jī)制解決利益失衡和激勵不足的難題。因此，如何在強(qiáng)化協(xié)作壓力的基礎(chǔ)上降低協(xié)作成本與風(fēng)險、提高協(xié)作激勵和意愿，對于促進(jìn)整體智治至關(guān)重要。在理論層面，整體性政府建設(shè)和政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型既涉及以信息技術(shù)運用為核心特征的技術(shù)邏輯、以黨政統(tǒng)合為核心的政治邏輯、以層級權(quán)威為核心的科層邏輯，也涉及以成本-收益分析為特征的（準(zhǔn)）市場邏輯。政治、行政、技術(shù)、市場等邏輯的關(guān)系，值得重點關(guān)注。

當(dāng)然，盡管A市的改革案例具有典型性，個案觀察仍難免情境化。中共中央國務(wù)院在十九屆五中全會后發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，強(qiáng)調(diào)在治理重心下移背景下加強(qiáng)基層政權(quán)治理能力建設(shè)，提出可依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)法權(quán)以增強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）行政執(zhí)行能力。A市將因此面臨再次改革的難題，新的改革理念將如何影響既有協(xié)作格局？復(fù)合型協(xié)作框架能否長期維系并實現(xiàn)創(chuàng)新擴(kuò)散？科層、市場和網(wǎng)絡(luò)等多元協(xié)作機(jī)制以及復(fù)合型協(xié)作治理框架又將如何動態(tài)演化？這些議題有待我們通過更深入的實踐觀察、追蹤分析和案例比較來進(jìn)一步探討。

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