從補償性移民到開發(fā)性移民

從補償性移民到開發(fā)性移民—開發(fā)性移民

政策在中國的應用與發(fā)展段躍芳三峽大學移民研究所湖北省宜昌市大學路8號443002

peter_yf@布魯克?麥克唐納德墨爾本大學人類學、地理學和環(huán)境學系

b.mcdonald1@.au提要:由工程建設導致的非自愿移民安臵是一個世界性難題。在過去歷史經(jīng)驗告訴我們僅僅依靠補償資金是無法實現(xiàn)工程移民的目標的。為了改善移民安臵的結果人們提出了開發(fā)性移民的概念。開發(fā)性移民被認為是在發(fā)展中國家解決工程移民問題的理想方式但目前只有少數(shù)發(fā)展中國家將開發(fā)性移民的概念作為制定國家非自愿性移民政策的基礎。中國是這少數(shù)的國家之一。中國在20世紀80年代中期就開始考慮將開發(fā)性移民的概念納入到國家移民政策體系的重要性。目前開發(fā)性移民方針成為中國水利水電工程移民安臵的基本政策。中國的開發(fā)性移民政策以前期補償、補助后期生產(chǎn)扶持為基礎通過建立庫區(qū)建設基金、實施對口支援和系列優(yōu)惠政策和加快基礎設施建設支持移民重建家園和促進庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展真正把移民安臵看成是一次發(fā)展的機會。來自三峽移民的初步經(jīng)驗表明從補償性移民到開發(fā)性移民轉變是一項正確的政策選擇。在發(fā)展中國家普遍缺乏國家非自愿移民政策框架的情況下中國實施開發(fā)性移民政策是非常獨特和重要的。目前,雖然越來越多的發(fā)展中國家在進行移民安臵過程中正在考慮從補償性移民模式中擺脫出來,但是對于他們來講仍然需要時間將開發(fā)性移民的概念納入國家非自愿移民政策體系。同時由于政策環(huán)境的變遷以及移民安臵的復雜性中國的開發(fā)性移民政策還需要在實踐中進一步完善。關鍵詞:非自愿移民；補償機制；補償性移民；開發(fā)性移民1、研究背景據(jù)估計在世界范圍內每年由于工程建設而引發(fā)的非自愿移民大約為1000萬。這意味著在過去10年里大約9000萬到1億的人口被迫遷移到其他地方其中大約4000萬到8000萬人口遷移是由大壩建設而引起的［1］其中中國、印度、巴西和印度尼西亞在世界上工程移民最多的國家。1949年以來印度的工程移民約為1850到2000萬中國的工程移民約為4510萬。由于非自愿性移民的規(guī)模不但越來越大而且其產(chǎn)生的社會經(jīng)濟負面影響也越來越嚴重引起了人們的普遍關注與重視。世界銀行移民專家Cernea［2］指出非自愿移民會導致移民生產(chǎn)性資產(chǎn)的喪失和移民社會網(wǎng)絡的破壞從而給移民帶來貧困的風險。Mathur［3］指出移民搬遷所產(chǎn)生的社區(qū)的破壞、家庭的分離、生計的毀滅是無法用貨幣來衡量的。在印度在過去40年里75%的工程移民在遷移后其生活狀況比遷移前變的更差了［4］。據(jù)初步統(tǒng)計在中國20世紀80年代以前1500萬移民中約有1/3移民重建了家園恢復和改善了生活水平1/3移民勉強可以維持生計還有1/3移民處于絕對貧困之中［5］?？梢钥闯龉こ探ㄔO在極大促進社會經(jīng)濟發(fā)展的同時也給移民帶來了嚴重的經(jīng)濟和社會負面影響。Cernea［6］通過對世界各國移民安置與重建過程中的大量經(jīng)驗進行總結指出非自愿移民會產(chǎn)生8個主要的具有內在聯(lián)系的貧困風險它們分別是失去土地、失業(yè)、失去家園、邊緣化、食物得不到保障、發(fā)病率和死亡率增加、失去享有公共資源的權益和社會組織結構解體。他指出這些風險總是重復發(fā)生必須通過構建移民總體戰(zhàn)略以防范移民貧困風險的產(chǎn)生。2、非自愿移民與補償從歷史上看移民貧困風險的規(guī)避和移民生計的重建僅僅建立在補償基礎上。移民安置與對移民的財產(chǎn)進行現(xiàn)金補償是同一個意思其基本出發(fā)點是如果移民的各種財產(chǎn)物資通過現(xiàn)金或者實物能得到補償那么征用土地的主要障礙就被清除了。但移民得到一筆現(xiàn)金補償不能阻止移民的生活狀況走向貧困?；蛘哂眯碌耐恋厝ヌ鎿Q被征用的土地但新土地的質量一般較差其產(chǎn)出大大低于原來較為肥沃的土地這樣也會導致移民貧困。在印度的NarmadaValley開發(fā)項目中Bargi大壩的移民安置表明僅僅建立在補償基礎上的移民安置是不可取的。ArundatiRoy［7］對Bargi大壩移民搬遷情況是這樣進行了描述的移民被迫離開他們居住了幾個世紀的土地,他們拼命地搶救即將被洪水沖走的財產(chǎn)眼睜睜地看著他們的房屋被洪水沖走……一些移民被給予十分可憐的現(xiàn)金補償大多數(shù)人沒有得到任何補償。只有少數(shù)人遷移到政府計劃的移民安臵區(qū)……從1990年到1992年有5人死于饑餓。其他人要么返遷到靠近水庫的地區(qū)要么遷移到在Jabalpur的貧民窟居住。NarmadaValley開發(fā)項目的移民安臵困境在世界上并不是個別現(xiàn)象。來自中國和非洲的證據(jù)表明把移民補償作為恢復和改善移民生產(chǎn)和生活條件的唯一途徑是不可取的。清華大學的景軍教授[8]指出中國在過去給予移民的補償不足從而導致許多移民的生活水平嚴重低于非移民。在非洲位于肯尼亞內羅畢的110公里的Kiambere水電工程和加納的Akosomba大壩由于給予移民的補償十分不合理從而引發(fā)了嚴重的大范圍的經(jīng)濟和社會貧困問題[9][10]。在世界各地移民補償不足的問題普遍存在。近年來雖然許多國家的移民安臵狀況得到了一定程度的改善但補償仍然是移民安臵的唯一基礎。在印度、印度尼西亞、越南、老撾、巴基斯坦、馬爾代夫、不丹、尼泊爾等亞洲國家移民安臵仍然建立在補償基礎上沒有制定關于移民收入恢復的政策條款。直到最近斯里蘭卡和孟加拉國移民安臵也是以補償為中心。但這并不是說補償是移民安臵規(guī)劃中無關緊要的部分相反充足和合理的補償對于移民生計的恢復是非常關鍵的但僅僅依靠移民補償是不足以恢復和改善移民的生活水平。3、以補償為基礎的移民安臵的缺陷以上分析可以清楚地看出單獨依靠補償時不能足以恢復和改善移民的生活水平但多年來人們認為補償原則本身存在問題。根據(jù)補償原則一項政策應該保證受益者得到的好處在補償受損者的損失后還有剩余否則就沒有必要實施。但在移民實踐活動中要準確地計算支付給移民的補償費用是不可能的。Knetsch［ll］認為即使一項資產(chǎn)的市場價值能夠被計算出這種市場價值也不能彌補資產(chǎn)所有者所遭受的經(jīng)濟福利損失。與該項資產(chǎn)相聯(lián)系的經(jīng)濟福利并不能通過購買替代的資產(chǎn)而獲得。只有在失去的資產(chǎn)能用完全相同的替代物替代時經(jīng)濟福利損失才能避免。在移民實踐活動中受移民投資預算和移民安臵區(qū)環(huán)境的限制找到完全相同的替代物去替代失去的資產(chǎn)幾乎是不可能的。同時現(xiàn)行的移民補償機制導致移民的預期收益低于成本缺乏激勵因素不能吸引移民自愿地進行搬遷［12］。Cernea［13］認為單獨依靠補償是不能為移民創(chuàng)造與過去類似的社會經(jīng)濟條件的。他指出只要移民安臵規(guī)劃以補償為中心恢復和改善移民生計的政策目標就不可能實現(xiàn)。他指出工程規(guī)劃人員在對項目進行論證時過分依據(jù)傳統(tǒng)的成本—效益分析理論Cost-BenefitAnalysis是導致移民補償不足和對移民貧困風險不能正確處理的重要根源。他批評傳統(tǒng)的成本—效益分析方法只是籠統(tǒng)地計算項目的總成本和總收益來確定項目是否可行。第一這種方法沒有能明確區(qū)分誰獲得了收益和誰付出了成本與承擔了損失無法做到項目成本和收益的公平分配。第二成本—效益分析方法的成本最小化的原則導致工程業(yè)主總是盡可能降低移民安臵成本。現(xiàn)行的補償機制總是導致移民的各種資產(chǎn)損失有形資本、人力資本、社會資本等通常被低估。移民的成本只有一小部分得到補償有相當一部分成本被轉嫁到移民頭上。他提出了目前補償機制九個方面的局限性可能導致補償不足或沒有任何補償［14］（1）、對征用資產(chǎn)價值的錯誤計算（2）、在資產(chǎn)估價過程中的隨意性和主觀性（3）、不承認沒有市場價值和非實物性資產(chǎn)的價值（4）、移民補償資金不能及時撥付（5）、官員貪污挪用移民補償資金（6）、原來資產(chǎn)的消費者剩余的喪失（7）、公共資源沒有被納入補償?shù)姆秶?）、制定移民補償預算后價格上漲（9）、移民缺乏補償資金的管理經(jīng)驗。第三成本效益分析導致的最嚴重問題可能導致移民融資不足。如果對移民的補償不能正確計算如果經(jīng)濟與財務分析不能將重新開始生產(chǎn)活動和推動安臵區(qū)發(fā)展的所需的投資納入到移民安臵預算那就會導致移民融資不足結果就不能阻止移民貧困風險的發(fā)生。他提出重建移民生計和移民社區(qū)的成本要大于移民的有形損失的市場價值,因此必須實現(xiàn)由補償經(jīng)濟學 EconomicsofCompensation向恢復與發(fā)展經(jīng)濟學（EconomicsofRecoveryandDevelopment）轉變。新的移民經(jīng)濟學將在為移民提供補償?shù)幕A上將重點放到移民的投資活動上以支持移民的開發(fā)活動。環(huán)境經(jīng)濟學的創(chuàng)始人Pearce［15］對非自愿移民安置成本外溢問題對移民安臵產(chǎn)生的影響進行了分析。他認為由于工程建設被迫遷移的移民所喪失的福利是外部性的一個例子或者更嚴格地說是一種外溢成本。項目評估者必須認真考慮這種外溢成本并將其內化為工程的內部成本。否則投資和政策選擇將會缺乏經(jīng)濟效率。他呼吁要通過對移民成本進行準確計算使之成為工程成本的一個組成部分和對受影響的人群進行合理補償將移民外溢成本全部內在化。Pearce通過對世界銀行貸款的涉及移民的大量項目進行分析認為以社會成本最小化作為工程項目設計的基礎可以減輕移民問題的規(guī)模。他總結了用環(huán)境評估技術確認和減少移民成本所取得的經(jīng)驗推薦了進行移民安臵活動進行正常經(jīng)濟分析的幾種方法一是最低全部標準成本分析法StandardFullCostMinimization。這里的全部成本是指經(jīng)濟、社會和環(huán)境成本的總和。社會成本和環(huán)境成本包括不能計價的環(huán)境和文化資產(chǎn)的損失社會關系網(wǎng)絡的損失市場的喪失和由于搬遷而產(chǎn)生的心理傷害。二是平衡分析法Trade-offAnalysis。其核心就是承認對于項目的損失者移民來說1美元的損失比項目的受益者所獲得的1美元的收益具有更高的社會價值。因為電力受益者可能在開始時比移民的狀況要好一些這樣在移民福利損失的價值和電力受益者所得之間存在一種不對稱關系。Pearce揭示了在許多發(fā)展中國家錯誤的經(jīng)濟分析方法是導致對移民補償不足的直接原因他通過對移民家庭的收入曲線進行分析認為通過補償獲得的資產(chǎn)還不能防止移民的經(jīng)濟狀況變的更差必須通過投資來產(chǎn)生新的資產(chǎn)改善移民的經(jīng)濟狀況。發(fā)展經(jīng)濟學家RaviKanbur[14]提出應建立社會保障體系以補償機制的不足。他指出開發(fā)項目給移民帶來的損失是各種各樣的在開發(fā)項目中必須將移民安臵作為開發(fā)項目的必要組成部分在進行項目的經(jīng)濟分析和制定項目的開發(fā)計劃時首先要對移民的損失進行系統(tǒng)的全面的補償這不僅是在倫理上具有迫切性而且也是出于政治經(jīng)濟上的考慮,因為補償不足會導致移民抵制搬遷從而導致工程延誤。但是要為每個工程項目都設計特定的補償機制存在是否可行的問題。他認為特定的補償機制和社會保障體制能夠在保護移民利益和能夠增加項目的綜合效益之間找到均衡點。這兩種措施在促進項目目標的實現(xiàn)方面可以發(fā)揮同樣的作用。并且事實上社會保障體系越健全則可減輕對補償機制的依賴。在設計特定的補償機制的成本很高時引入社會保障體系雖然它也會發(fā)生成本則可以減少對這種特定補償機制的需要從而可以提高能產(chǎn)生凈效益的工程項目被公眾接受的可能性。目前這兩者相結合的機制目前還不存在需要進行探討與研究。4、開發(fā)性移民“開發(fā)性移民”目前在實務界和理論界廣為使用已成為一些國際機構和國家的基本移民政策。開發(fā)性移民所包含的基本目標是通過安臵使受到工程嚴重影響的移民的生計能夠變得更好。通過實施開發(fā)性移民使移民的貧困風險能夠得到減輕遭受破壞的生計得到重建生活水平得到提高。從理論上講開發(fā)性移民是一個創(chuàng)新但開發(fā)性移民的真正意味著什么、如何實施開發(fā)性移民、以及開發(fā)性移民實施的結果是否滿足理論界與實務界的期望仍然是值得探討的問題。從實質上講開發(fā)性移民意味著應把非自愿移民的安臵當作一次發(fā)展的機會以便在遷移后他們的生活水平能得到改善。Cernea［6］更明確地指出移民安置活動本身應該當作發(fā)展項目使移民能從中受益。這樣移民的貧困風險能夠得到減輕新的移民社會經(jīng)濟系統(tǒng)能得到恢復和重建移民的生產(chǎn)生活條件在恢復的基礎上最終得到恢復和改善。這樣移民的收入水平能超過搬遷前的水平。從這個意義上講開發(fā)性移民不是簡單地將移民遷出而是在遷移過程中有所作為。同時世界大壩委員會［1］認為為了使移民安置真正成為發(fā)展機會移民安置規(guī)劃重心應圍繞通過克服限制人們選擇的各種約束以增強人的能力和提供更多的社會機會來進行。目前開發(fā)性移民的基本原則已被廣泛接受。世界大壩委員會［1］在其2000年的報告中認可了開發(fā)性移民的這一概念并概括出了成功的開發(fā)性移民政策所應具備的基本要素。世界銀行和亞洲開發(fā)銀行也將開發(fā)性移民概念寫入其非移民政策框架中。許多發(fā)展機構在制定非自愿移民政策時也采納了世界銀行的開發(fā)性移民概念。這些機構包括英國海外發(fā)展署OverseasDevelopmentAdministrationintheUnitedKingdom、日本海外經(jīng)濟合作基金OverseasEconomicCooperationFundofJapan日本國際合作署JapanInternationalCooperationAgency美洲發(fā)展銀行Inter-AmericanDevelopmentBank、經(jīng)濟合作與發(fā)展組織0CED。一些大型跨國公司如殼牌石油公司、BHP、英國石油公司等也贊成世界銀行的開發(fā)性移民政策。盡管將開發(fā)性移民的原則納入到不同機構與組織的政策體系的努力得到鼓勵但世界銀行和亞洲開發(fā)銀行非自愿移民政策一直受到批評。雖然世界銀行和亞洲開發(fā)銀行提倡開發(fā)性移民但他們的政策與目標是自相矛盾的。例如世界銀行的非自愿移民政策包括了一個逃避條款移民應當?shù)玫綆椭员闼麄兊纳嫼蜕钏降玫礁纳苹蛘甙磳嶋H發(fā)展水平來衡量至少恢復到搬遷前的水平或工程開始建設前的水平。相似地亞洲開發(fā)銀行的移民政策也存在類似問題幫助移民至少恢復原有的生活福利。因此如果移民安臵僅僅是滿足世界銀行和亞洲開發(fā)銀行提出將移民的生活水平恢復到移民搬遷前或項目建設前的水平這一目標那么移民安臵就不可能導致發(fā)展。項目開始建設前的移民生活水平通常低于周圍地區(qū)因為為了減少淹沒和搬遷損失政府會減少甚至停止在項目影響的地區(qū)的投資從而使該地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度低于周圍地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展速度導致許多移民處于貧困狀態(tài)。在這種情況下世界銀行和亞洲開發(fā)銀行的移民政策目標不可能使移民搬遷前一直存在的貧困狀態(tài)得到任何改善。由于世界銀行的非自愿移民政策被認為是最好的移民政策并被許多發(fā)展機構甚至是跨國公司所效仿因此許多移民安臵活動實施的結果只能是搬遷前移民貧困狀態(tài)的恢復而不可能導致發(fā)展。雖然世界銀行的非移民政策存在著局限性但這一政策一直受到推崇被認為是實現(xiàn)成功移民安臵的保障。盡管世界銀行貸款項目的非自愿移民安臵活動是按照世界銀行的非自愿移民政策進行實施的但世界銀行貸款的項目只占發(fā)展中國家的工程建設項目的一小部分。根據(jù)估計1993年由世界銀行貸款的項目所產(chǎn)生的移民安臵占全世界該類項目產(chǎn)生的移民的比例是大壩移民占全世界大壩移民的3%城市建設和交通運輸移民占全世界城市建設和交通運輸移民的1%［6］也就是說絕大多數(shù)產(chǎn)生移民的開發(fā)項目是發(fā)展中國家自身的開發(fā)項目這些開發(fā)項目的移民安臵活動是按照發(fā)展中國家自己的非自愿移民政策來實施的因此發(fā)展中國家的移民政策對于改善非自愿移民安臵的結果是至關重要的。然而在許多發(fā)展中國家缺乏正式的非自愿移民政策框架。在1998年亞洲開發(fā)銀行對七個亞洲國家的非自愿移民政策和實踐活動進行了評述。該評述發(fā)現(xiàn)泰國、馬來西亞、巴基斯坦、尼泊爾、老撾、斯里蘭卡、越南、菲律賓和印度在印度只有馬哈拉施特拉邦、中央邦、卡納塔克邦頒布了州移民法規(guī)缺乏國家層次的非自愿移民政策［16］［17］。目前印度起草了一份非自愿移民政策的草案但在這份草案中沒有包括關于移民后期扶持或移民生計恢復評價的內容。事實上在印度和巴基斯坦移民安置活動所依據(jù)的主要法律是在1894年英國殖民統(tǒng)治期間由英國頒布的《土地征用法》［17］而且在不丹、馬爾代夫、尼泊爾沒有單獨的土地征用和移民安置的法律。因此在發(fā)展中國家制定詳細的和單獨的非自愿移民安置的法律顯得十分必要。為了對亞洲國家的非自愿移民政策與實踐進行跟蹤調查亞洲開發(fā)銀行在2002年2月舉辦了關于完善國家移民政策與能力建設的地區(qū)研討會［16］。在研討會上提出了關于11個國家孟加拉國、中國、柬埔寨、印度、印度尼西亞、老撾、尼泊爾、巴基斯坦、斯里蘭卡、菲律賓和越南的非自愿移民政策的報告。這些報告也高度評價了這些國家在非自愿移民政策方面所取得的進步斯里蘭卡政府在2001年5月批準了國家非自愿移民政策柬埔寨起草了國家非自愿移民行動計劃推薦頒布國家非自愿移民政策巴基斯坦也起草了國家移民政策菲律賓也建議制定國家非自愿移民政策。雖然非自愿移民政策取得了明顯進步但大多數(shù)發(fā)展中國家的非自愿移民安臵活動一直是受針對某一項目的非自愿移民政策的支配并且這種政策的實施得不到保障。盡管非自愿移民政策得到了改善但從政策的角度來看大多數(shù)發(fā)展中國家的移民安臵活動是建立在移民補償?shù)幕A上開發(fā)性移民的概念還沒有在這些國家的移民政策中得到應用。5、中國的開發(fā)性移民與許多其他發(fā)展中國家不同中國在很早以前就制定了與非自愿移民相關的法律框架和條例。這些政策是在汲取過去移民安臵中的經(jīng)驗教訓的基礎上而發(fā)展起來的也是隨著政治經(jīng)濟環(huán)境的變化應運而生的。關于開發(fā)性移民的概念最早是由前長江流域規(guī)劃辦公室現(xiàn)長江水利委員會主任林一山于1965年提出的［18］。他當時提出了“移民工程”的概念指出要做移民安臵規(guī)劃和分配移民資金通過開發(fā)荒山為移民創(chuàng)造基本的生產(chǎn)條件。但當時政治經(jīng)濟氣候不可能使這一概念得到充分的發(fā)展和應用因此中國在20世紀80年代之前的移民安臵基本上是以移民補償為中心。在80年代初期中國政府在1981年頒布的水庫移民安臵條例中首先使用了開發(fā)性移民的概念。之后開發(fā)性移民這一概念得到完善和發(fā)展表現(xiàn)為征用土地的補償標準不斷得到提高較大數(shù)量土地的征用必須履行有關的審批手續(xù)保護基本農(nóng)田等。從國際上來看中國較早地提出了開發(fā)性移民的概念但這一概念從產(chǎn)生到逐漸成熟到被人們接受到最后納入到政策體系內經(jīng)過了很長的時間。在1984年中央財經(jīng)領導小組提出移民安臵要從單純的經(jīng)濟補償中擺脫出來走開發(fā)性移民的道路。在1985年開始的對丹江口水庫移民遺留問題進行處理的過程中將開發(fā)性移民政策付諸實施［19］。1988年在頒布的中華人民共和國水法中呼吁對移民的生產(chǎn)和生活進行妥善安臵。1991年國務院正式頒布了《大中型水利水電工程征地補償和移民安臵條例》該條例的第三條規(guī)定“國家提倡和支持開發(fā)性移民采取前期補償、補助與后期生產(chǎn)扶持的辦法”這是國家第一次以行政法規(guī)的形式明確提出在移民安臵中實行開發(fā)性移民政策。2006年7月國務院頒布了新的《大中型水利水電工程征地補償和移民安臵條例》使開發(fā)性移民的內容更加豐富。1993年中國開始建設世界上最大的水利樞紐工程—三峽工程。為了為三峽工程的移民安臵提供法律依據(jù)國務院制定了《長江三峽工程建設移民條例》該條例明確規(guī)定國家在三峽工程建設中實行開發(fā)性移民政策由有關人民政府組織領導移民安臵工作統(tǒng)籌使用移民經(jīng)費合理開發(fā)資源以農(nóng)業(yè)為基礎農(nóng)工商相結合通過多渠道、多產(chǎn)業(yè)、多形式、多方法妥善安臵移民使移民的生活水平達到或超過原有水平并為三峽庫區(qū)的長遠經(jīng)濟發(fā)展和移民生活水平的提高創(chuàng)造條件?！?001年3月國務院根據(jù)新的社會經(jīng)濟條件對該條例進行了修訂更進一步完善了開發(fā)性移民的概念。目前開發(fā)性移民方針成為中國非自愿移民安臵的指導原則移民安臵被看成是一次發(fā)展的機會。在發(fā)展中國家普遍缺乏國家移民政策的情況下中國實施開發(fā)性移民政策是非常獨特和重要的。根據(jù)學術界理解開發(fā)性移民的一般含義是應該把對那些失去家園的移民進行安臵作為是一次發(fā)展的機會從而能夠改善移民搬遷后的生活水平。國際上的一些學者認為[20][21]在中國的情況下開發(fā)性移民把補償作為移民安臵計劃的基礎將移民安臵的短期計劃與長期計劃結合起來短期計劃考慮的主要是怎樣解決移民搬遷過程中遇到的困難長期考慮的是如何提高移民的生活水平和促進項目所在地的經(jīng)濟發(fā)展。中國的一些專家學者認為[22][23]開發(fā)性移民政策的基本內涵是以移民為發(fā)展契機變被動移民為主動移民既立足于補償又著眼于發(fā)展把補償與發(fā)展有機結合不僅使移民直接分享開發(fā)項目的成果更使庫區(qū)經(jīng)濟能夠實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。保持移民的生活水平不降低是它的最低要求實現(xiàn)庫區(qū)經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展顯著提高移民的生活水平是其最終目的。通過總結有關法規(guī)對開發(fā)性移民的定義和學術界對開發(fā)性移民的解釋中國開發(fā)性移民政策的基本框架由以下幾個方面構成（1）、生產(chǎn)條件的改善和移民收入恢復是開發(fā)性移民的核心（2）、移民補償是開發(fā)性移民的經(jīng)濟基礎（3）、移民安臵與庫區(qū)經(jīng)濟發(fā)展相結合的移民安臵規(guī)劃的編制與實施是開發(fā)性移民的中心內容（4）、移民參與是開發(fā)性移民的社會基礎（5）、健全的管理體制是實施開發(fā)性移民的組織保證（6）、庫區(qū)建設基金、后期扶持措施、優(yōu)惠政策和對口支援政策等系列扶持政策是開發(fā)性移民的的支撐體系7、移民生活水平提高、社會穩(wěn)定和諧、生態(tài)環(huán)境得到保護是開發(fā)性移民的終極目標。中國的三峽工程是第一個全面的將開發(fā)性移民的概念在工程移民安臵中進行實踐的工程。為了從組織上保證三峽工程開發(fā)性移民政策的實施國家確定了“統(tǒng)一領導分省負責縣為基礎”的管理體制從中央到淹沒區(qū)和移民安臵區(qū)所在的省、市、縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立專門的移民工作機構。為了為庫區(qū)經(jīng)濟的恢復與重建提供必要的資金政府安排的三峽工程移民補償投資達到900億元其中有相當一部分用于城鎮(zhèn)搬遷、道路、通訊、港口、教育等基礎設施建設為了促進三峽庫區(qū)的可持續(xù)的發(fā)展在移民安臵模式上充分考慮三峽庫區(qū)環(huán)境容量的限制采取后靠安臵與外遷安臵相結合的方式在就業(yè)上從庫區(qū)的實際出發(fā)堅持以農(nóng)業(yè)安臵為主同時開辟二三產(chǎn)業(yè)、自謀職業(yè)、投親靠友、養(yǎng)老保險等多種就業(yè)模式。同時為了支持移民搬遷國家為三峽工程移民制定了多項扶持措施和優(yōu)惠政策。具體有（1）、建立三峽庫區(qū)移民后期扶持基金按照一定比例分配給湖北省、重慶市使用。2003年10月報經(jīng)國務院批準財政部印發(fā)了《三峽庫區(qū)移民后期扶持基金征收使用管理辦法》規(guī)定按照每度電4.5厘錢的標準從三峽電站上網(wǎng)售電收入中提取三峽庫區(qū)移民后期扶持基金40多億元專項用于三峽庫區(qū)移民生產(chǎn)、生活改善生產(chǎn)條件和基礎設施。經(jīng)國務院批準在三峽庫區(qū)移民后期扶持基金之外還從三峽電站上網(wǎng)售電收入中每度電再提取0.5厘錢建立三峽庫區(qū)移民專項資金用于解決三峽庫區(qū)移民特殊困難和突發(fā)性災害（2）、建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金。為了解決庫區(qū)產(chǎn)業(yè)“空心化”問題促進庫區(qū)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展和移民安臵穩(wěn)定國家發(fā)改委會同有關部委聯(lián)合編制了《三峽庫區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃》。中央財政將從2004年至2009年6年中每年從三峽工程建設基金中提取5個億共提取30億元作為三峽庫區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金用于庫區(qū)兩省市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展改善移民生產(chǎn)、生活條件和基礎設施等。（3）、三峽電站投產(chǎn)后交納稅款留給地方的部分按照一定比例分配給湖北省重慶市（4）、三峽電站投產(chǎn)后對三峽庫區(qū)用電優(yōu)先安排庫區(qū)有水電資源的市縣優(yōu)先列為農(nóng)村水電初級電氣化縣并對其建設予以扶植（5）、移民建房占用的土地免征耕地占用稅壩區(qū)、庫區(qū)建設占用耕地按照應納稅額的40%征收耕地占用稅城鎮(zhèn)企業(yè)搬遷等占用土地按照國家有關規(guī)定繳納耕地占用稅。納稅的耕地占用稅后全部用于農(nóng)村移民安臵（6）、安臵農(nóng)村移民開發(fā)的土地和新辦的企業(yè)依法減免農(nóng)業(yè)稅、農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅、企業(yè)所得稅。（7）、國家號召全國對口支援三峽工程移民。國務院號召發(fā)達地區(qū)按照優(yōu)勢互補、互惠互利、長期合作、共同發(fā)展的原則采取多種形式到三峽庫區(qū)投資建廠并從教育、科技、人才、管理、資金等方面對口支援三峽庫區(qū)移民。從1993年以來三峽工程移民安臵計劃一直在平穩(wěn)的實施過程中詳細實施情況請參看［24］。目前已有105萬農(nóng)村移民和城鎮(zhèn)移民完成了搬遷過程其中城鎮(zhèn)移民占60%農(nóng)村移民占40%。在農(nóng)村移民中有18.5萬人外遷。事實表明通過搬遷三峽庫區(qū)移民的住房條件和庫區(qū)基礎設施得到了極大的改善移民的生產(chǎn)條件和移民收入正在恢復之中移民的就業(yè)渠道得到了拓展。雖然三峽移民還面臨許多問題和挑戰(zhàn)但來自三峽移民的初步經(jīng)驗證明從補償性移民到開發(fā)性移民轉變是一項正確的政策選擇。中國在非自愿移民中實施開發(fā)性移民政策的做法得到了世界銀行的肯定和贊揚。世界銀行在其年度報告中將中國的開發(fā)性移民政策作為其他發(fā)展中國家學習的榜樣［25］世界銀行認為中國應用到非自愿移民活動中如農(nóng)業(yè)、能源、城市等開發(fā)項目的開發(fā)性移民政策和程序是較為完善的且這些政策和程序對移民安臵活動具有約束力并且通過制定特別優(yōu)惠政策確定政府優(yōu)先資助的地區(qū)或項目以支持和促進移民安臵區(qū)的發(fā)展最后如果沒有政府主管部門批準的移民安臵計劃和審計人員審查的移民投資預算項目是不能開工建設的。因此在許多發(fā)展中國家的非自愿移民安臵活動受到國際組織和學術界責備的情況下世界銀行認為中國的移民安臵工作做的較好并且為項目發(fā)揮效益作出了貢獻這在不太成功的非自愿移民安置歷史上確實是一個重要的里程碑。6、開發(fā)性移民政策需要進一步完善盡管中國在制定與實施開發(fā)性移民政策方面取得了巨大進展但作為一項政策還需要在實踐中根據(jù)客觀環(huán)境的變化不斷完善。中國的開發(fā)性移民政策需要在以下幾個方面完善（1）、開發(fā)性移民政策的應用范圍需擴展。由于大中型水利水電工程的移民安置的復雜性和艱巨性目前開發(fā)性移民政策的應用范圍只局限于大中型水利水電工程的移民安置。隨著中國經(jīng)濟的快速發(fā)展產(chǎn)生移民的建設項目越來越多除了水利水電工程移民外城市發(fā)展、交通運輸、生態(tài)恢復與保護等工程建設項目也產(chǎn)生大量移民其安置問題也很困難如何將開發(fā)性移民政策向這些領域延伸需要進行研究。（2）移民補償機制問題。目前的補償機制體現(xiàn)的是國家征地的強制權家對農(nóng)民的征地費用是補償性質的是地價并不