第三章(3)我國土地市場的現(xiàn)狀,存在問題及改革方向

第三章土地管理制度與房地產(chǎn)開發(fā)用地的獲取1.通過本章學(xué)習(xí)了解我國土地制度的形成過程、現(xiàn)行土地登記制度的制定背景、土地改革方向2.理解我國土地制度的特點(diǎn)、土地登記制度的意義以及土地登記的程序、我國土地市場存在問題。3.掌握土地制度的相關(guān)概念、土地產(chǎn)權(quán)相關(guān)概念和土地登記的登記類型、國有土地出讓、轉(zhuǎn)讓的各個方式的操作方式和適用范圍、注意事項等。學(xué)習(xí)目標(biāo)：一、我國土地市場的現(xiàn)狀（一）一級市場的國家壟斷國家壟斷經(jīng)營土地資源，政府是唯一的土地來源。而且供應(yīng)的只有城市的國有土地。土地供應(yīng)方只能是政府指定部門，其他任何部門、單位、個人不得實(shí)施土地供應(yīng)行為。也就是說土地的一級市場只有一個賣家——政府。第四節(jié)

我國土地市場的現(xiàn)狀、存在問題及改革方向（二）二級市場的政府控制二級市場交易受到嚴(yán)格限制，限制的目的就是確保國家的土地收益。土地交易必須按政府規(guī)定程序和在規(guī)定機(jī)關(guān)進(jìn)行，也就是說政府控制二級市場。而且二級市場的主要土地來源——?dú)v史協(xié)議轉(zhuǎn)讓、劃撥的國有土地，往往來自國企、政府機(jī)構(gòu)、甚至軍事機(jī)構(gòu)等等，對于由于土地制度轉(zhuǎn)變產(chǎn)生的利益分配，由于各地方政府的自身利益考慮，對上述壟斷措施以保障國家利益為旗號繼續(xù)加強(qiáng)。二、我國土地市場存在的問題市場只有供需平衡才有可能健康發(fā)展，壟斷的市場是不符合這個基本市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的。由于利益關(guān)系，土地收益最大化就自然成為政府和二級市場供應(yīng)者的市場追求。土地的價格不斷向上，進(jìn)而推動房產(chǎn)價格的不斷上揚(yáng)，房地產(chǎn)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)也越來越大，同時相關(guān)社會矛盾也不斷激化。房地產(chǎn)問題特別是土地問題是目前社會的最熱點(diǎn)話題，相關(guān)論述浩如煙海，本課程不再深入探討了。三、我國土地改革的方向上述我國土地市場的問題，在我國目前的法律體系內(nèi)，是無法解決的。因此土地改革，就是土地制度改革也就成了唯一的選擇，但是土地制度特別是其核心問題土地所有制改革是對國家具有決定意義的改革，影響面極廣。目前社會公認(rèn)已經(jīng)形成了巨大的既得利益階層，簡單的所有制改革有保護(hù)既得利益（甚至使非法既得利益合法化之嫌，在2007年《物權(quán)法》立法時就引發(fā)了類似爭論）。但是不改革又無法保障可持續(xù)發(fā)展。某種意義上說，我們的社會又進(jìn)入了一個關(guān)鍵時期。錯綜復(fù)雜的歷史問題，使土地改革再一次走入人們的生活。從1986年6月25日第六屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議通過《中華人民共和國土地管理法》，開始就提出我國實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度，但有三個制度基本沒有建立起來：一是明晰的產(chǎn)權(quán)制度，無論從國有土地來講還是集體土地；二是利用經(jīng)濟(jì)手段對調(diào)整土地資源的補(bǔ)償制度；三是對土地資源使用管理的責(zé)任體系。在這三個制度中，處于邏輯起點(diǎn)的是土地產(chǎn)權(quán)制度。土地問題牽一發(fā)而動全身，因而正在進(jìn)行的《中華人民共和國土地管理法》修改工作久拖不決，2008年10月12日，中國共產(chǎn)黨第十七屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》。決定中提到，完善土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，依法保障農(nóng)民對承包土地的占有、使用、收益等權(quán)利。加強(qiáng)土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)，建立健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。有條件的地方可以發(fā)展專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等規(guī)模經(jīng)營主體。這是建國以來首次提出農(nóng)村土地可以流轉(zhuǎn)。同時決定中也指出，土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，不得改變土地集體所有性質(zhì)，不得改變土地用途，不得損害農(nóng)民土地承包權(quán)益。保障長期承包權(quán)，允許農(nóng)用地流轉(zhuǎn)已經(jīng)成為黨的土地改革方向。目前正在進(jìn)行的《土地管理法》第二次修訂工作完成后，新《土地管理法》和后續(xù)配套法規(guī)有可能在以下方面對原《土地管理法》（及其配套法規(guī)）有所修訂：1．廢除原《土地管理法》“任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地?！钡囊?guī)定，同時規(guī)定“農(nóng)村集體建設(shè)用地”可“有條件”轉(zhuǎn)讓。這就有可能為“集體建設(shè)用地進(jìn)入市場”掃清了障礙。建設(shè)用地的供應(yīng)方不在是政府一方，而是政府和眾多集體，土地市場的壟斷格局有可能被打破，至少壟斷程度會有所減弱。2．規(guī)范土地征收征用的依據(jù)、范圍、程序和善后事宜。限制政府強(qiáng)制征地權(quán)，縮小征地范圍，把征地補(bǔ)償由“農(nóng)業(yè)用途補(bǔ)償”（現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定；“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償”。）變?yōu)椤柏敭a(chǎn)補(bǔ)償”（“同地同價、公平合理、及時足額”的補(bǔ)償），并把失地農(nóng)民納入“社會保障”?；貞?yīng)社會關(guān)于“增加征地補(bǔ)償?shù)耐该餍?，減少了暗箱操作空間”的呼聲，讓農(nóng)民適當(dāng)分享土地增值收益，以期解決由征地引起的日益嚴(yán)重的社會矛盾。3．控制集體建設(shè)用地進(jìn)入市場的范圍和規(guī)模，以穩(wěn)定房地產(chǎn)市場從而穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展。設(shè)定條件，約束農(nóng)民以自己所有的“集體建設(shè)用地”參與開發(fā)經(jīng)營、“出讓”可“租賃”，可“入股”，也可“作價出資”（簡單理解就是可以“賣”）的范圍（即對集體建設(shè)用地的交易有所限制），以保證市場平穩(wěn)有序發(fā)展。4．繼續(xù)保障國家利益，對于公益性的建設(shè)用地政府還可以繼續(xù)行使強(qiáng)制性征地權(quán)。中國土地制度十大缺陷一、土地產(chǎn)權(quán)制度殘缺不全。土地產(chǎn)權(quán)的核心是土地財產(chǎn)的所有權(quán)，相關(guān)權(quán)利在大陸法系國家一般有：地役權(quán)、永佃權(quán)、地上權(quán)、典權(quán)、抵押權(quán)、租賃權(quán)等等。中國土地管理中的一個基礎(chǔ)性缺失就是長期以來沒有建立有效的現(xiàn)代土地產(chǎn)權(quán)制度：一是缺乏對土地產(chǎn)權(quán)（包含土地財產(chǎn)權(quán)及他項權(quán)利）的明晰界定和解說；二是國有土地所有權(quán)主體抽象、虛置，所有人與代理人之間沒有厘清界限和責(zé)任；三是集體土地所有權(quán)有多個主體代表，模糊不清；四是集體土地所有權(quán)處于弱勢地位，將集體土地以“所有權(quán)”稱謂之，實(shí)乃名不副實(shí)。經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度創(chuàng)設(shè)的過程，本質(zhì)上就是各種利益主體矛盾激蕩與博弈的過程，而產(chǎn)權(quán)制度黑洞正是尋租和腐敗活動猖獗、農(nóng)民喪失參與制度創(chuàng)設(shè)博弈過程的重要根源。二、土地征用制度被濫用。中國的土地征用制度具有征地主體的唯一性、征地行為的強(qiáng)制性、征地條件的補(bǔ)償性、土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)移性等特點(diǎn)。可以說，現(xiàn)行征地制度的實(shí)質(zhì)是從農(nóng)村和農(nóng)民身上“抽血”來積累工業(yè)資金，忽視了農(nóng)民的土地權(quán)利。這是社會矛盾凸顯、越級上訪不斷的癥結(jié)所在。我國土地征用的有關(guān)法律規(guī)定缺乏對公益性要件的實(shí)質(zhì)限制，任由各級行政機(jī)關(guān)自行解釋，代理人自由裁量權(quán)太大，不僅導(dǎo)致政府濫用征地權(quán)，而且容易出現(xiàn)權(quán)力腐敗。同時，征地程序不透明、不公平，被征地農(nóng)民知情權(quán)被剝奪，公民財產(chǎn)權(quán)利被侵犯。在這種制度籠罩下，集體土地成為政府和開發(fā)商斂財?shù)木蹖毰琛Ｈ?、征地補(bǔ)償制度極不合理。中國的征地補(bǔ)償制度實(shí)質(zhì)上已演變成一種對農(nóng)民利益明目張膽的掠奪行為，主要表現(xiàn)在：①征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)太低，而且按倍值計算依據(jù)不足。②按三年平均產(chǎn)值測算不合理也不科學(xué)，它沒有綜合考慮土地的各種因素。③安置方式簡單。對被征地農(nóng)民習(xí)慣上只考慮給予經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償，而對失地農(nóng)民的居住安頓、重新就業(yè)、生活觀念和生活習(xí)慣轉(zhuǎn)變等問題卻考慮不多。④土地補(bǔ)償費(fèi)和土地收益分配不合理，使得原本就嚴(yán)重偏低的征地補(bǔ)償款最后到了農(nóng)民手中就少得可憐，這種分配格局難以體現(xiàn)農(nóng)民的土地權(quán)益。四、耕地占補(bǔ)平衡制度流于形式。從理論上講，受耕地后備資源有限、社會經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展、自然災(zāi)害頻繁的根本制約，從中、長期看，無論是總量動態(tài)平衡還是項目耕地占補(bǔ)平衡都將難以維繼；在實(shí)際操作中，耕地占補(bǔ)平衡制度面臨著耕地保有量信息失真、補(bǔ)充耕地質(zhì)量不達(dá)標(biāo)、資金難以落實(shí)到位、耕地后備資源不足、因毀林造地和水土流失引起的生態(tài)環(huán)境惡化、搞虛假數(shù)字平衡、加大企業(yè)的投資成本等等問題。中央管制部門由于缺乏準(zhǔn)確的信息、基本的控制手段與技術(shù)、有效的監(jiān)督和強(qiáng)制執(zhí)行性措施，致使這一制度安排基本失效。五、基本農(nóng)田保護(hù)制度不切實(shí)際。基本農(nóng)田保護(hù)制度問題多多，如：①保護(hù)數(shù)量偏多，全面保護(hù)等于什么也沒有保護(hù)。全國劃定基本農(nóng)田多達(dá)１６億畝，超過耕地保有量的８０％，實(shí)際比重肯定還要高得多，如今不少地方的基本農(nóng)田數(shù)量已大大超過耕地保有量的數(shù)量，豬之不存，毛將焉附?②為了湊夠數(shù)字，不少地方的基本農(nóng)田被劃到山坡甚至山頂上、海邊灘涂地、黃土高坡、沙漠鹽堿地，使基本農(nóng)田保護(hù)失去實(shí)際意義。③基本農(nóng)田保護(hù)完全采取行政命令的方式，約束機(jī)制與激勵機(jī)制不匹配，在某種程度上剝奪了農(nóng)民財產(chǎn)的支配權(quán)和使用權(quán)。④基本農(nóng)田保護(hù)使地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的成本急劇上升，地方政府缺乏保護(hù)動力。⑤基本農(nóng)田保護(hù)的任務(wù)大多由經(jīng)濟(jì)相對落后的市縣來完成，進(jìn)一步拉大了地區(qū)之間的差距?？傊巨r(nóng)田保護(hù)制度沒有解決為誰保護(hù)、為何要保護(hù)、誰來保護(hù)、如何保護(hù)、如何補(bǔ)償、質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)從何而來、各方權(quán)利與責(zé)任界定等基本問題。六、土地審批制度明顯失效。中國土地管理的一個重要特點(diǎn)就是建立了土地審批制度，實(shí)行嚴(yán)格的計劃管制，任何使用土地搞建設(shè)的行為都要得到縣級以上各級政府的事先批準(zhǔn)?，F(xiàn)實(shí)情況則是，幾乎所有需要報批的土地遲早都得到了合法批準(zhǔn)，同時，為了逃避應(yīng)繳的國家有關(guān)稅費(fèi)、規(guī)避申報過程中繁瑣的手續(xù)和程序、節(jié)約時間成本和租金，被管制者則常常大量違法使用土地?？傊瑹o論是合法還是不合法，土地最終都被使用，土地審批制度大大增加了政府的管制成本和被管制者的時間成本、協(xié)調(diào)成本、尋租成本等，在某種程度上助長了土地違法行為，租金的創(chuàng)設(shè)則造成社會資源分配的極大扭曲。既然如此，那么如此低效的土地審批制度的現(xiàn)實(shí)意義又何在呢?七、土地利用總體規(guī)劃制度失靈。中國《１９９７—２０１０年土地利用總體規(guī)劃》存在諸多先天性不足，如因信息不充分、不完全、滯后甚至扭曲、失真，規(guī)劃根本不切實(shí)際，也缺乏科學(xué)性和嚴(yán)肅性；以分配指令性控制指標(biāo)為特征的規(guī)劃不符合市場經(jīng)濟(jì)的根本要求，缺乏約束力；規(guī)劃根本沒有考慮公眾參與，其合法性受到挑戰(zhàn)；規(guī)劃沒有建立利益補(bǔ)償機(jī)制和市場激勵機(jī)制，缺乏合理性；規(guī)劃跟著領(lǐng)導(dǎo)變，規(guī)劃跟著項目走，規(guī)劃可以隨意調(diào)整，缺乏權(quán)威性；規(guī)劃極少考慮地方的利益，地方政府違法用地的勢頭無法遏制。規(guī)劃２０１０年耕地保有量１．２８億公頃，但規(guī)劃批準(zhǔn)實(shí)施才一年，到２０００年底全國就有１９個省、市、自治區(qū)的耕地少于２０１０年保有量，提前１０年用完規(guī)劃指標(biāo)。此后愈演愈烈，因此國土資源部鄭振源指出，規(guī)劃和指令性指標(biāo)已無任何“權(quán)威性和約束力可言”，“指令性的土地利用總體規(guī)劃和高度集權(quán)的審批制度并未奏效，計劃配置失靈顯而易見”。“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”，這就是土地利用總體規(guī)劃的真實(shí)寫照。八、地籍登記制度不完善。不動產(chǎn)登記制度是物權(quán)法律制度中最基礎(chǔ)的制度，其目的一是確權(quán)，二是保護(hù)交易安全。長期以來，受土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)滯后的影響，中國的土地登記法制不健全，土地登記代理人制度建設(shè)跟不上，地籍管理技術(shù)手段落后，基礎(chǔ)資料不全不實(shí)，對配置土地資源和土地權(quán)利流轉(zhuǎn)的保障措施不夠，集體土地產(chǎn)權(quán)發(fā)證緩慢，土地權(quán)利私下流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象非常嚴(yán)重。這既造成大量社會公共資源的流失，同時也擾亂了正常的土地市場秩序。九、土地監(jiān)察制度難以操作。中國土地違法主體主要有兩個，一是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和個人，違法量大面積小。對這類違法行為，土地執(zhí)法監(jiān)察沒有法定的強(qiáng)制措施，對于正在進(jìn)行的違法行為，只能責(zé)令停止，若當(dāng)事人置之不理就無能為力了，必須向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。不是執(zhí)行不了，就是時間拖得太久，木已成舟，人為地加大了執(zhí)法的對抗性和執(zhí)法難度。二是黨政機(jī)關(guān)違法，“政績工程”、“形象工程”、“重點(diǎn)工程”等用地往往由領(lǐng)導(dǎo)以言代法，這類違法量小但面積大。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計數(shù)字，在土地違法案件中，黨政機(jī)關(guān)違法占總宗數(shù)的２０％，但違法面積卻占違法總面積的８０％，“因公違法”、“違法者受惠”在土地問題上極具代表性，因?yàn)辄h政機(jī)關(guān)違法常常使執(zhí)法者左右為難，最終大都不了了之。十、土地市場制度尚未真正建立。市場是指在一個法律框架確定和實(shí)施產(chǎn)權(quán)