宏觀調(diào)控四大目標(biāo)

在當(dāng)今世界，無論是西方還是東方，經(jīng)濟運行無論是市場唱主角還是政府唱主角，都帶有混合經(jīng)濟的色彩。純粹的市場經(jīng)濟或純粹的計劃經(jīng)濟都是不現(xiàn)實的。大多數(shù)國家都是以市場經(jīng)濟為主，在市場失靈時，政府對經(jīng)濟進(jìn)行一定的干預(yù)，使經(jīng)濟運行回到原來的均衡區(qū)域。房地產(chǎn)無論是作為消費品還是投資品，都在國民經(jīng)濟中占有重要地位。各國政府都會在不同程度上對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控。干預(yù)程度則依市場發(fā)育程度的不同而有所不同。像美國這樣自由市場經(jīng)濟運行得較好的國家，政府對市場干預(yù)較少。而像新加坡這些新興市場國家，在市場剛起步階段，政府做了大量建設(shè)性的工作，待市場較為成熟后政府逐漸淡出，將大部分任務(wù)交給市場完成。我國的房地產(chǎn)市場是在政府決定進(jìn)行住房制度改革，停止福利化分房，實施住房的商品化、貨幣化、社會化后才開始起步。房地產(chǎn)業(yè)在我國還是一個新興產(chǎn)業(yè)，但它在國民經(jīng)濟中的地位日益重要，正在成為我國經(jīng)濟發(fā)展的新的支柱產(chǎn)業(yè)。但由于起步晚，加之發(fā)展不完善，我國的房地產(chǎn)市場呈現(xiàn)出較為明顯的起伏性波動和其他一些較為典型的初級市場特征，如投機氣氛較重，市場運行機制不規(guī)范，有關(guān)法律不健全。在這種情況下，政府通常會采取一些經(jīng)濟、法律、行政的措施對經(jīng)濟進(jìn)行干預(yù)，以提高經(jīng)濟運行的效率。政府在推出一項政策前，首先應(yīng)該明確，基于我國當(dāng)前房地產(chǎn)市場的實際情況，我國政府對房地產(chǎn)市場進(jìn)行宏觀調(diào)控的目標(biāo)應(yīng)是為了保持市場的均衡發(fā)展，為市場的健康有序發(fā)展提供良好的外部環(huán)境，而不是一些媒體所宣傳的提高住房需求，拉動國民經(jīng)濟的增長。經(jīng)濟學(xué)上對政府政策進(jìn)行評價，很重要的一點是看該項政策能否有效地提高經(jīng)濟效率和經(jīng)濟運行質(zhì)量。本文擬對我國政府當(dāng)前若干房地產(chǎn)宏觀調(diào)控政策從經(jīng)濟效率的角度來進(jìn)行經(jīng)濟學(xué)分析，來權(quán)衡其利弊得失，并在此基礎(chǔ)上給出相關(guān)政策建議。一、房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策分析產(chǎn)業(yè)政策是指示產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、規(guī)劃產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)、調(diào)節(jié)各個產(chǎn)業(yè)之間的相互關(guān)系及其結(jié)構(gòu)產(chǎn)業(yè)化的措施和手段的總和，是整個經(jīng)濟政策體系中一個重要的組成部分。其主要內(nèi)容有：產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)政策、產(chǎn)業(yè)組織政策、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)和限制政策等。產(chǎn)業(yè)政策對社會經(jīng)濟資源的配置具有特定的導(dǎo)向功能，在現(xiàn)代經(jīng)濟增長過程中起著市場機制難以替代的制衡和穩(wěn)定作用。政府在實施產(chǎn)業(yè)政策時，其取向是產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的體現(xiàn)。而各產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本目標(biāo)是在一系列約束條件下生成的?，F(xiàn)階段，我國房地產(chǎn)市場所表現(xiàn)出來的初級市場特征決定了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)在于完善房地產(chǎn)市場，充分發(fā)揮房地產(chǎn)業(yè)的支柱產(chǎn)業(yè)功能。這需要政府采取恰當(dāng)?shù)漠a(chǎn)業(yè)組織政策。產(chǎn)業(yè)組織政策包括產(chǎn)業(yè)競爭和反壟斷政策、產(chǎn)業(yè)聯(lián)合和集團政策等。在生產(chǎn)要素投入量既定的條件下，合理有效地組織這些生產(chǎn)要素，是提高資源配置效率的基本途徑。同樣，房地產(chǎn)的發(fā)展，不僅要制定合理的總量政策和結(jié)構(gòu)政策，也需要有合理的組織政策。由于房地產(chǎn)具有投資規(guī)模大，投資回收期長以及隨之而產(chǎn)生的投資風(fēng)險巨大等特點，使得房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要求走規(guī)模經(jīng)濟的道路。作為資金密集型產(chǎn)業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)較其它行業(yè)更為明顯。規(guī)模小，開發(fā)商的單位成本居高不下，在廣告策劃、營銷推廣、環(huán)境改造，配套設(shè)施、物業(yè)管理等方面規(guī)模較大的公司也占有明顯優(yōu)勢。另外，規(guī)模大，尤其是具有較強現(xiàn)金實力的開發(fā)商在選擇項目最佳開發(fā)時間上也具有主動權(quán)。這在客觀上要求造就一些規(guī)模較大、實力較強的房地產(chǎn)企業(yè)，這要通過房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)部適度的資本集中來實現(xiàn)。房地產(chǎn)業(yè)內(nèi)部適度的資本集中，能有效地節(jié)約房地產(chǎn)開發(fā)和經(jīng)營成本，資本的適度集中還有利于節(jié)約房地產(chǎn)市場的交易費用，這是通過企業(yè)間的合并、兼并等經(jīng)濟機制來實現(xiàn)的。由此可見，通過房地產(chǎn)企業(yè)的資本集中，可以優(yōu)化房地產(chǎn)市場組織，提高市場運行效率，并優(yōu)化房地產(chǎn)企業(yè)的規(guī)模結(jié)構(gòu)。我國當(dāng)前房地產(chǎn)市場的實際情況與規(guī)模經(jīng)濟的要求相去甚遠(yuǎn)。以上海市為例，目前上海證券交易所上市的房地產(chǎn)公司僅有9家（上海本地8家），入選上證30指數(shù)的房地產(chǎn)股僅陸家嘴一家。這8家房地產(chǎn)公司在整個上海房地產(chǎn)業(yè)中的規(guī)模，市場占有率，業(yè)績等多項指標(biāo)大多平平，在1999年上海房地產(chǎn)企業(yè)銷售面積，金額100強中也難見上市公司的蹤影。而香港聯(lián)交所房地產(chǎn)上市公司達(dá)100多家，恒生股指33個樣本股中，地產(chǎn)或以地產(chǎn)為主業(yè)的公司近一半。這十幾家大地產(chǎn)商的開發(fā)量、市場占有率等主要指標(biāo)要占到整個香港地產(chǎn)市場的九成，其中長江實業(yè)、新鴻基、恒基兆業(yè)、新世界四大超級地產(chǎn)商更成為財富的象征。滬港兩地房地產(chǎn)上市公司無論是數(shù)量還是質(zhì)量都相距甚遠(yuǎn)，其原因自然與兩地市場發(fā)育程度、微觀主體的競爭實力有關(guān)，但兩地政府對房地產(chǎn)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的不同取向也是造成上述現(xiàn)象的重要原因之一。在中國大陸各種媒體上，乃至政府正式文件上，經(jīng)常有報導(dǎo)宣稱政府決定把住宅產(chǎn)業(yè)培育成支柱產(chǎn)業(yè)和新的經(jīng)濟增長點。但在具體實施政策時，有關(guān)方面采取了凍結(jié)房地產(chǎn)公司上市的做法。當(dāng)初之所以采取凍結(jié)上市的做法，管理層是出于對房地產(chǎn)泡沫的擔(dān)憂。的確，到1992的年，房地產(chǎn)開發(fā)數(shù)量、開發(fā)投資額、開工面積等均創(chuàng)歷史最高水平，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過發(fā)當(dāng)時我國的經(jīng)濟發(fā)展水平的承受力，造成供求矛盾十分突出。許多地方的炒樓、炒土地風(fēng)較為嚴(yán)重，致使市場運行出現(xiàn)混亂無序的局面。鑒于此，政府果斷地采取了緊縮供給的宏觀調(diào)控政策，控制住了房地產(chǎn)市場嚴(yán)重失衡的局面。而亞洲金融危機以來，許多專家學(xué)者都或多或少地把金融危機的原因歸于房地產(chǎn)泡沫的破裂。這使得中國政府在解開房地產(chǎn)企業(yè)上市禁令上更為謹(jǐn)慎。然而，東南亞金融危機的深刻誘因是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的老化與調(diào)整的滯后，是知識儲備的貧乏，是全要素增長率的落后。房地產(chǎn)泡沫只是這種危機的表象之一。因此，管理層大可不必因為擔(dān)心房地產(chǎn)泡沫而阻止房地產(chǎn)企業(yè)上市。況且，股市除了籌集資金的作用外，還具有優(yōu)化資源配置的功能。在較為健全的股市上，資金會從業(yè)績差的企業(yè)流向業(yè)績好的企業(yè)，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。股市本身的進(jìn)入與退出制度也在客觀上對股市的安全直到了一定的保護作用。管理層目前應(yīng)做的是放棄保護政策，不WST.PT下去了，讓中國股市真正成為企業(yè)的試金石。如美國股市最近的振蕩，有人指出這是股市正在擠除泡沫，使高科技股票定價更符合其實際價值的表現(xiàn)。我國房地產(chǎn)企業(yè)除了擴大規(guī)模，向規(guī)模經(jīng)濟要效益外，提高資產(chǎn)素質(zhì)，向管理要效益也是從微觀上培養(yǎng)一個健全的市場所必需的。政府在宏觀層面上的制度創(chuàng)新，尤其是金融制度創(chuàng)新在這方面是大有作為的。當(dāng)前，房地產(chǎn)證券化是一個可取的方向。房地產(chǎn)證券化可以促使房地產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)化，導(dǎo)致資源的合理配置。房地產(chǎn)經(jīng)營管理的要求很高，尤其是在房地產(chǎn)市場發(fā)育的初級階段，更需專家經(jīng)營。證券化的優(yōu)點之一，在于它促使了房地產(chǎn)所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)的分開，這就為其專業(yè)化經(jīng)營提供前提條件。我國的房地產(chǎn)主體行為很不規(guī)范，真正具有實力、精于管理的房地產(chǎn)公司并不多，"房地產(chǎn)熱"引致的市場虛假繁榮誘使大批不具備條件的企業(yè)紛紛涉足房地產(chǎn)，其結(jié)果勢必導(dǎo)致資源特別是管理資源的巨大浪費，而借助證券化，房地產(chǎn)交專家經(jīng)營，業(yè)主借證券化工具獲得應(yīng)有的收益，投資者亦可分享房地產(chǎn)資源的優(yōu)化組合，使房地產(chǎn)市場主體行為從混沌走向有序。二、房地產(chǎn)稅費分析根據(jù)中房指數(shù)的統(tǒng)計，目前在我國城鎮(zhèn)商品房價格構(gòu)成中，土地費用及稅費占39%，建安成本占51%，其他費用占10%。在房地產(chǎn)利潤率已普遍降至10%左右的情況下，稅費負(fù)擔(dān)過重就成了房價居高不下的主要原因之一。稅費不僅關(guān)系到房價的高低，其本質(zhì)上是一種價格，有些稅收，如所得稅等直接稅也就成為市場經(jīng)濟均衡運行的潤滑劑。＜一＞房地產(chǎn)稅費總量分析稅，是政府憑借其行政權(quán)力強制獲得的收入。而各種各樣的費用更是名目繁多。這些費用的征收部門有三個層次。一是擁有立法、執(zhí)法、司法權(quán)，執(zhí)行廣泛的社會管理職能的政府，包括中央和各級地方政府、各委辦部機關(guān)、公檢法等；第二層：一些負(fù)責(zé)提供公共品或準(zhǔn)公共品的事業(yè)單位，如環(huán)保、衛(wèi)生、教育等。它們的收入由政府撥付，同時政府又賦予它們在本部門負(fù)責(zé)的事業(yè)范圍內(nèi)執(zhí)法監(jiān)督的權(quán)力，如衛(wèi)生檢查等；第三層，一些享有自然壟斷或行政壟斷地位，擁有一定強制力的國企，如電力、自來水、煤氣公司、政府辦的有行政壟斷權(quán)中介機構(gòu)。這些名目繁多的稅費給房價下降造成了很大的剛性。清理稅費，理順房價的呼聲日見高漲。但有人擔(dān)憂清理稅費會減少政府部門收入。從稅的角度來看，短期里，降低稅率會減少政府部門的收入。但從中期來看，如果減少房地產(chǎn)稅收負(fù)擔(dān)能使房價下降足夠的幅度，使居民的有效需求大幅度上升，此時部分因房價過高難以銷售的空置商品房實現(xiàn)銷售，政府就可以收到本來稅基被各種規(guī)費侵蝕的營業(yè)稅、土地增值稅、城建稅、企業(yè)所得稅、契稅等，完全可以抵消各種雜費的減少。將稅收與稅率的關(guān)系用坐標(biāo)圖表示出來，從圖上可以看出，稅率并不是越高越好，稅率只有達(dá)到一定最優(yōu)點，才能使稅收達(dá)到最大。從長期來看，據(jù)世界銀行測算，房地產(chǎn)投資對相關(guān)產(chǎn)業(yè)的系數(shù)效應(yīng)為2倍。當(dāng)住房消費啟動后，每億元住房投資會帶來相關(guān)產(chǎn)業(yè)的GDP增長2億元，經(jīng)濟發(fā)展，稅基擴大，政府的收入呈現(xiàn)出良性的增長循環(huán)。從費的角度來看，清理各種規(guī)費能減少對經(jīng)濟的扭曲作用，使各種規(guī)費給經(jīng)濟帶來的間接成本減少到最小，提高經(jīng)濟效率，促進(jìn)公平，這將有利于經(jīng)濟良好穩(wěn)定的發(fā)展。各種費用給企業(yè)事業(yè)的間接成本遠(yuǎn)大于本身。名目多、部門多、環(huán)節(jié)多的規(guī)費，意味著企業(yè)至少要跑遍20幾個部門、收集40幾個公章才能獲得或維持其合法地位。盡管有些規(guī)費本身數(shù)額并不大，但企業(yè)為遵循這些規(guī)定卻耗費大量的人力和物力。房地產(chǎn)業(yè)屬于資金密集型產(chǎn)業(yè)，并且國內(nèi)大多數(shù)開發(fā)商的資金是通過銀行貸款間接融資而來，資金的時間成本十分可觀。除此之外，在房產(chǎn)市場日益成熟的今天，房產(chǎn)市場上開始不斷推出各種流行房型設(shè)計。這使得市場先機對開發(fā)商來至關(guān)重要，資金的時間價值在此有了更深一層的含義。各種規(guī)費的存在降低了經(jīng)濟運行的效率，提高經(jīng)濟運行成本。稅收取之于民，用之于民。而各種規(guī)費則成為各政府部門自己的收入，并進(jìn)而有可能成為腐敗的重要原因。因此清理規(guī)費對提高經(jīng)濟運行效率而言有著更重要的意義。＜二＞部分規(guī)費分析從公共品的理論來看，政府部門提供公共品時，靠稅收來籌集資金；提供私人品時，應(yīng)按市場規(guī)律收取價款，而提供混合產(chǎn)品時，則應(yīng)考慮依靠稅收或收費補償成本，哪一個效率高。在目前的房地產(chǎn)業(yè)中，有些看似應(yīng)由政府部門提供的產(chǎn)品從經(jīng)濟學(xué)的角度來分析應(yīng)交給市場來運作效率更高。如政府代行市場職能收取的建筑工程質(zhì)量檢驗費，雖然說由政府出面監(jiān)督工程質(zhì)量可以保護消費者利益，但其中卻有一個極大的弊端：當(dāng)質(zhì)監(jiān)站通過了一項工程，意味著政府對工程質(zhì)量的認(rèn)可，如果以后工程出了毛病，政府是否替房產(chǎn)商承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任呢？如果政府承擔(dān)責(zé)任，則政府容易混淆作為經(jīng)濟運行的管理者和市場主體中的一方的角色；如果政府不承擔(dān)賠償責(zé)任，政府官員就完全沒有了把好質(zhì)量關(guān)的約束機制。如果這項服務(wù)交給市場的中介機構(gòu)來做。中介機構(gòu)、房產(chǎn)商、購房者之間是平等關(guān)系，追求利潤最大化的中介機構(gòu)會因擔(dān)心招致賠償而嚴(yán)格控制房產(chǎn)質(zhì)量，這無疑是一種效率的改進(jìn)。工程質(zhì)量檢驗費是政府行為應(yīng)轉(zhuǎn)為市場行為的例子。而對水、煤、電增客費這三類傳統(tǒng)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)來說，這些收費在經(jīng)濟學(xué)上也不符合效率的原則。自然壟斷產(chǎn)業(yè)固定成本所占的比重很大，變動成本的比重小，平均成本曲線向下傾斜。如果不對自然壟斷企業(yè)進(jìn)行政府管制，它們就會進(jìn)行壟斷生產(chǎn)，導(dǎo)致低效率；如果把這類企業(yè)分割成幾個小企業(yè)，又會導(dǎo)致成本上升，規(guī)模不經(jīng)濟。這是政府經(jīng)營不以盈利為目的自然壟斷產(chǎn)業(yè)的理論基礎(chǔ)。政府可以采取邊際成本定價，也可以采取平均成本定價。無論采用哪種定價，公用事業(yè)部門，都可以從價格和補貼中完全彌補成本?，F(xiàn)在房產(chǎn)商交納了增容費，最后由消費者承擔(dān)，建設(shè)了管道、纜線輸送網(wǎng)，但卻是公用事業(yè)部門從水電費、煤氣費和補貼收回了成本，這等于消費者支付了雙重費用，公用事業(yè)部門獲得了超額利潤。這背離了誰得益誰投資的市場法則。從提高社會效率的角度出發(fā)，這些增容費應(yīng)由公用事業(yè)部門而非房產(chǎn)商來承擔(dān)。如果公用事業(yè)部門資金困難，可由房產(chǎn)商負(fù)責(zé)建造水電、煤氣的輸送網(wǎng)的成本，建筑成本不能分?jǐn)偟椒績r中，待以后公用事業(yè)部門收到水電、煤氣費了，再向房產(chǎn)公司支付輸送網(wǎng)的使用費。三、經(jīng)濟適用房的經(jīng)濟學(xué)分析經(jīng)濟適用房作為現(xiàn)階段的國家住房建設(shè)政策，旨在通過某種傾斜，如用地劃撥、稅費減免等優(yōu)惠措施，來達(dá)到擴大住房供給，調(diào)節(jié)房地產(chǎn)投資結(jié)構(gòu)和啟動市場有效需求的目的。它是基于我國目前特殊的房地產(chǎn)市場和住房發(fā)展市場發(fā)展階段的一種政策選擇。但是，對于經(jīng)濟適用房制度的運行機制，與當(dāng)前地產(chǎn)市場的關(guān)系、現(xiàn)行政策規(guī)定可能產(chǎn)生的市場反應(yīng)、經(jīng)濟適用房政策的適用范圍以及經(jīng)濟適用房制度的可持續(xù)發(fā)展等問題，尚有待從理論上進(jìn)行再探索。經(jīng)濟適用房政策作為一項政策，本意是通過政府補貼來提高中低收入購房者的住房有效需求。但付諸實施后卻暴露出諸多問題:第一，補貼利益的流失與對完全商品房供給的"擠出效應(yīng)"。目前，有些經(jīng)濟適用房把銷售目標(biāo)定位在中等收入家庭中偏高的那一部分人，甚至以吸引開私家車的一族來爭相購買為榮。如果在地段、質(zhì)量、功能、環(huán)境或者舒適性等一方面標(biāo)準(zhǔn)上，這類住房在各方面均能滿足中等偏高收入家庭的需要，高收入階層也會想方設(shè)法擠入經(jīng)濟適用房的消費群，從而使所流失的財政補貼效益最終轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)者剩余和少數(shù)中等偏高和高收入階層的消費者剩余。而那些真正應(yīng)該享受到補貼的，居住困難的中等偏低收入階層反而被排斥在受益范圍之外。經(jīng)濟適用房提高標(biāo)準(zhǔn)后，其消費群與完全商品房的消費群產(chǎn)生一定的擠出效應(yīng)。第二，助長了市場不公平競爭和違規(guī)操作。作為具有政策傾斜性的經(jīng)濟適用房，實際上享受了特定階段的政策性資源。如果經(jīng)濟適用房的操作缺乏必要的監(jiān)督機制，從而形成"黑箱運行"，一些地方和部門為了獲得經(jīng)濟適用房的有關(guān)政策優(yōu)惠，受利益驅(qū)動，有可能會打著經(jīng)濟適用房的旗號爭項目、爭計劃、爭土地、貸款，這就容易誘發(fā)政企間交易和尋租行為的發(fā)生。第三，提高政策的調(diào)控成本，降低政府調(diào)節(jié)市場的效率。為了使政策優(yōu)惠能按預(yù)期的設(shè)想轉(zhuǎn)移到中低收入階層身上，就需要控制經(jīng)濟適用房的受益面，避免不該享受財政補貼的階層也從中"沾光"。這就需要將政策調(diào)控的重點引向鑒別居民家庭收入層次，監(jiān)督經(jīng)濟適用房的流通和分配這些繁瑣而又無效的工作上，偏離了其主要職能。用經(jīng)濟學(xué)上的博奕論來分析，經(jīng)濟適用房作為一項政策，涉及的利益方有政府部門、開發(fā)企業(yè)、消費者三方。在這三者中，有關(guān)政府部門擁有用地劃撥、稅費減免等權(quán)力。目前，政策優(yōu)惠對眾多開發(fā)商來說是稀缺資源，是眾多開發(fā)商爭奪的對象。而在開發(fā)商以各種方式掙得政府政策優(yōu)惠后，出于自身利益考慮有可能進(jìn)行違規(guī)操作。由于政府對經(jīng)濟適用房價格進(jìn)行管制，按照建房《1998》154號文，經(jīng)濟適用房住房價格除成本、稅金外，其開發(fā)利潤不得超過3%。而理性的開發(fā)商是不會愿意從事這種回報率低于同期市場利率的投資項目。而在現(xiàn)實生活中，開發(fā)商卻對此趨之若鷲。一個合理的解釋是，開發(fā)商虛列成本以降低利潤，使其符合規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)，而作為主管行政部門對此卻無能為力，甚至可能與開發(fā)商合謀使虛列的成本合法化，人為拉高經(jīng)濟適用房利潤與售價，使價格管制名存實亡。政府部門為了達(dá)到經(jīng)濟適用房的政策意圖，需要付出一定的監(jiān)督費用，以對合格的開發(fā)商做出鑒別。而對購房者來說，雖然經(jīng)濟適用房面向的對象是中低收入者，但具體操作過程中并沒有制定有效的收入調(diào)查措施。一部分高收入者也加入了購買經(jīng)濟適用房的行列，甚至有些人將經(jīng)濟適用房上市套利后再次購買經(jīng)濟適用房進(jìn)行投機。有關(guān)利益三方的相互博奕使得經(jīng)濟適用房政策在操作過程中背離了原來的政策意圖。由于經(jīng)濟適用房是向