公共政策的規(guī)劃與制定過(guò)程

公共政策的規(guī)劃與決策的制定過(guò)程

黃婷2014010048公共政策的規(guī)劃與決策的制定過(guò)程

政策決策實(shí)質(zhì)與作用政策決策的模型政策決策的規(guī)則政策的采納與合法化公共政策的規(guī)劃政策規(guī)劃取向與類(lèi)型政策規(guī)劃的步驟與原則規(guī)劃中的行動(dòng)主體組合公共政策的規(guī)劃

公共政策規(guī)劃是政策行動(dòng)主體在對(duì)政策問(wèn)題進(jìn)行分析﹑研究的基礎(chǔ)上，經(jīng)過(guò)民主的程序和方式，運(yùn)用專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技術(shù)，提出相應(yīng)的解決問(wèn)題的辦法或方案，為政策決策提供必要前提的過(guò)程。第一節(jié)公共政策規(guī)劃的取向與類(lèi)型一、政策規(guī)劃的實(shí)際（1）多種主體參與的民主過(guò)程。政策規(guī)劃是多種行動(dòng)主體參與其中，并且相互間發(fā)生各種相互關(guān)系的活動(dòng)過(guò)程，如：執(zhí)政黨，政府各部門(mén)，利益團(tuán)體，政策研究機(jī)構(gòu)，大眾媒介機(jī)構(gòu)，社會(huì)公眾等。（2）多個(gè)環(huán)節(jié)銜接的動(dòng)態(tài)過(guò)程。大多數(shù)的政策規(guī)劃都包括以下的主要環(huán)節(jié)：分析﹑診斷政策問(wèn)題，確定政策多層次目標(biāo)，探索﹑擬定備選方案，比較和優(yōu)化備選方案。（3）推動(dòng)問(wèn)題解決的動(dòng)態(tài)過(guò)程。

在政策規(guī)劃中，政策行動(dòng)主體的活動(dòng)都是指向一個(gè)現(xiàn)實(shí)的方向，即解決已經(jīng)存在的，并且被認(rèn)定是必須解決的社會(huì)公共問(wèn)題。二、政策規(guī)劃的取向

根據(jù)公共政策專(zhuān)家羅伯特﹒梅葉的觀點(diǎn)，公共政策規(guī)劃主要有下列五個(gè)方面的取向：（1）目標(biāo)取向。政策規(guī)劃就是人們要從不滿(mǎn)意的或不夠滿(mǎn)意的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)出發(fā)，通過(guò)行動(dòng)，努力去達(dá)成未來(lái)的理想狀態(tài)。（2）變革取向。政策規(guī)劃所設(shè)想的，所要達(dá)到的客觀世界的未來(lái)狀態(tài)應(yīng)不是自然而然出現(xiàn)的，而是需從存在問(wèn)題的現(xiàn)狀出發(fā)，只有逐步改變這種現(xiàn)狀，才有可能最終達(dá)成未來(lái)的理想狀態(tài)。（3）選擇取向。政策規(guī)劃在于“選擇與設(shè)計(jì)”行動(dòng)方案，它包含著一系列大大小小的精心設(shè)計(jì)和艱難選擇。（4）理性取向。政策規(guī)劃的基本要求就在于運(yùn)用人類(lèi)的理性，對(duì)未來(lái)做出符合規(guī)律的，有創(chuàng)造性的安排。（5）集體取向。轉(zhuǎn)型社會(huì)出現(xiàn)的政策問(wèn)題多數(shù)是復(fù)雜﹑多變的，從而使得政策規(guī)劃很難再由少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)者和專(zhuān)家單一的知識(shí)技術(shù)來(lái)應(yīng)付，而是需要依靠集體的領(lǐng)導(dǎo)智慧和力量，將各種知識(shí)﹑技術(shù)﹑手段相互補(bǔ)充，才能找到周密的，可操作的行動(dòng)方案。三、政策規(guī)劃的分類(lèi)（1）常規(guī)性政策規(guī)劃（2）類(lèi)比性政策規(guī)劃（3）漸進(jìn)式政策規(guī)劃其對(duì)象是既定的，解決問(wèn)題的工具也是既定的。這種規(guī)劃方式常用于處理那些帶有周期性﹑普遍性的﹑且有先例可循的政策問(wèn)題。與常規(guī)性規(guī)劃不同，其所要處理的政策問(wèn)題是新的,政策行動(dòng)主體可以依照以往對(duì)類(lèi)似的政策問(wèn)題處理的方法和經(jīng)驗(yàn)，依據(jù)新問(wèn)題與老問(wèn)題差異的程度，做出相應(yīng)的調(diào)整。是對(duì)已確定下來(lái)政策問(wèn)題進(jìn)行分步驟的，連續(xù)的，調(diào)整性的規(guī)劃。政策規(guī)劃的分類(lèi)

（7）地方的政策規(guī)劃。(4)延伸性政策規(guī)劃（5）創(chuàng)新性政策規(guī)劃（6）中央的政策規(guī)劃其要處理的是延續(xù)下來(lái)的政策問(wèn)題，是一種通過(guò)對(duì)已有政策內(nèi)涵或外延予以擴(kuò)展和順延而進(jìn)行的規(guī)劃。是為解決全新的問(wèn)題而做出的帶有突破性，原創(chuàng)性的政策規(guī)劃。既不是對(duì)原來(lái)政策方案的修正，也不是對(duì)已有政策方案的延伸，而是新創(chuàng)造的方案。這是由中央有關(guān)部門(mén)開(kāi)展的規(guī)劃。在我國(guó)，執(zhí)政黨中央和中央政府是制定政策的主要決策機(jī)關(guān)。（7）地方的政策規(guī)劃即由地方有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)制定的政策規(guī)劃第二節(jié)公共政策規(guī)劃的步驟與原則

一、政策規(guī)劃的主要步驟

（1）確立政策目標(biāo)在選擇政策目標(biāo)時(shí)，首先弄清楚政策目標(biāo)與政策任務(wù)的聯(lián)系和區(qū)別。其次，要弄清楚理想與現(xiàn)實(shí)的關(guān)系。再次，還需要協(xié)調(diào)總目標(biāo)與子目標(biāo)的關(guān)系。最后，還要充分考慮影響政策目標(biāo)的各種因素，設(shè)計(jì)政策預(yù)案。（2）政策方案設(shè)計(jì)政策預(yù)案的設(shè)計(jì)，實(shí)際上是對(duì)實(shí)踐活動(dòng)的各要素及其方案的選擇。包括進(jìn)行政策方案的輪廓設(shè)計(jì)和對(duì)方案加以細(xì)化兩部分內(nèi)容。

（3）預(yù)測(cè)方案的后果方案后果預(yù)測(cè)包括兩方面：一是對(duì)客觀條件變化的預(yù)測(cè)。二是政策方案預(yù)期效果的預(yù)測(cè)（4）預(yù)案可行論證所謂政策方案的可行性論證，就是圍繞政策目標(biāo)，運(yùn)用定性和定量相結(jié)合的分析方法，對(duì)政策方案實(shí)際上是否可行進(jìn)行系統(tǒng)的分析和研究。其內(nèi)容包括如下：一是預(yù)案的政治可行性。二是預(yù)案的經(jīng)濟(jì)可行性。三是預(yù)案的技術(shù)可行性。四是預(yù)案的法律可行性。（5）優(yōu)化政策預(yù)案政策規(guī)劃主體對(duì)各個(gè)預(yù)案進(jìn)行優(yōu)化工作，包括兩個(gè)方面內(nèi)容：一是在政策決策選擇之前的評(píng)估中，對(duì)某些預(yù)案暴露出來(lái)的缺陷和疏漏做好彌補(bǔ)和調(diào)整。二是在政策規(guī)劃中，將幾個(gè)可以互補(bǔ)的預(yù)案綜合到一起，從而可能產(chǎn)生滿(mǎn)意的預(yù)案。。二、政策規(guī)劃的主要原則

(1)政策規(guī)劃針對(duì)性原則政策規(guī)劃是有目的的活動(dòng)，要針對(duì)實(shí)際問(wèn)題，切中問(wèn)題的要害。針對(duì)性首先表現(xiàn)在政策目標(biāo)的設(shè)計(jì)上，政策目標(biāo)是為了解決某個(gè)問(wèn)題而確立的。（2）政策規(guī)劃可行性原則

將政策規(guī)劃的理想性與現(xiàn)實(shí)可行性統(tǒng)一起來(lái)是非常重要的，即要高于現(xiàn)實(shí)水平，又必須在現(xiàn)有條件下通過(guò)一定的努力可以實(shí)現(xiàn)，即具有可行性。（3）政策規(guī)劃系統(tǒng)性原則

政策規(guī)劃中要選擇和確立的目標(biāo)不是單一的，而是多目標(biāo)的有機(jī)結(jié)合，與此對(duì)應(yīng)，政策方案的設(shè)計(jì)就要將多個(gè)目標(biāo)整合起來(lái)。這就需要以系統(tǒng)思想為指導(dǎo)，堅(jiān)持政策規(guī)劃的系統(tǒng)（4）政策規(guī)劃的規(guī)范性原則首先，要體現(xiàn)政策制定者所代表的社會(huì)利益。其次，要符合執(zhí)政黨和國(guó)家的總路線，總目標(biāo)。再次，符合憲法和法律的規(guī)定。最后，還要符合社會(huì)的道德規(guī)范和行為準(zhǔn)則。（5）政策規(guī)劃的具體性原則首先，政策方案語(yǔ)言須明確，具體，清晰。其次，包括實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的明確時(shí)間期限。再次，應(yīng)規(guī)定明確的約束條件和適應(yīng)范圍。最后，政策方案應(yīng)盡量量化。

第三節(jié)公共政策規(guī)劃中的行動(dòng)主體組合

一、政策規(guī)劃中的集體思維

政策規(guī)劃說(shuō)到底是政策行動(dòng)主體積極思維活動(dòng)的結(jié)果。之所以重視政策規(guī)劃中集體思維，是因?yàn)榧w思維具有一定的優(yōu)勢(shì)。首先，集體思維可以保證理論與知識(shí)的完整性。其次，可以讓不同群體的利益得以充分表達(dá)。最后，可以避免決斷中的片面性與主觀性。但不可否認(rèn)的是，集體思維也存在著缺陷，使組織受到“集體思維缺陷”的影響。二、政策行動(dòng)主體的組合形式

政策網(wǎng)絡(luò)是指在政策預(yù)案提議的最初階段上，解決政策問(wèn)題的各種方案還在醞釀，沒(méi)有形成界限分明的政策主張的時(shí)候出現(xiàn)的政策主體的組合。

政策社群是指在政策中以共同的信息﹑價(jià)值﹑利益為基礎(chǔ)聯(lián)系在一起的政策行動(dòng)主體組合。

政策支持聯(lián)盟是指在政策規(guī)劃環(huán)節(jié)中，維護(hù)﹑堅(jiān)持和追求不同利益的政策代理人，組織機(jī)構(gòu)匯集到一起，形成的基于利益和政策價(jià)值選擇的穩(wěn)固的同盟。三

、政策規(guī)劃中行動(dòng)主體共識(shí)的形成

在政策論辯中，政策行動(dòng)主體圍繞政策預(yù)案的擬設(shè)形成各種組合，這些政策主體的組合通常是運(yùn)用交換，說(shuō)服，強(qiáng)制的手段和方式來(lái)達(dá)到利益平衡并形成解決政策問(wèn)題的共識(shí)。公共政策決策

第一節(jié)公共政策決策實(shí)際與作用一、政策決策的實(shí)質(zhì)公共政策決策就是政策行動(dòng)主體圍繞一定的價(jià)值和目標(biāo)取向，通過(guò)一定的程序進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)﹑協(xié)商﹑合作，確定政策行動(dòng)最終方案的過(guò)程。政策決策的實(shí)質(zhì)可從以下幾方面來(lái)理解：

（1）調(diào)節(jié)平衡各種利益的關(guān)系。

（2）確立主導(dǎo)性意志和利益。

（3）提供集體行動(dòng)的規(guī)則。二、政策決策的作用公共政策決策是政策運(yùn)行中非常重要的環(huán)節(jié)，在保證政策科學(xué)性和有效性上發(fā)揮著關(guān)鍵的作用，具體表現(xiàn)如下：

（1）固化利益表達(dá)的結(jié)果。

（2）提供政策執(zhí)行的基礎(chǔ)。

（3）產(chǎn)生權(quán)威性政策產(chǎn)品。第二節(jié)公共政策決策的主要模型

（1）完全理性決策模型其基本步驟如下：建立各種完備的運(yùn)作排序目標(biāo)；提出各種可能的政策方案；預(yù)測(cè)每一種方案的成本效益和期望值；計(jì)算每一方案凈預(yù)期值；比較并確定具備最高凈預(yù)期值的方案；輸出完全理性政策。（2）有限理性決策模型即依靠有限的資源和信息，通過(guò)不斷搜索，得出滿(mǎn)意政策方案的決策方法或程序。決策者得到的是有限的決策資源和決策信息，然后進(jìn)行對(duì)策搜索，將搜索出的對(duì)策方案進(jìn)行比較，直到找出滿(mǎn)意對(duì)策。

（3）

漸進(jìn)決策模型強(qiáng)調(diào)決策者的決策是從現(xiàn)行政策出發(fā)，只是對(duì)政策進(jìn)行漸進(jìn)的調(diào)整。決策者是在一系列相似的方案間進(jìn)行抉擇，一個(gè)政策只針對(duì)一個(gè)問(wèn)題。政策是通過(guò)不斷的嘗試，調(diào)整，再?lài)L試，再調(diào)整而實(shí)現(xiàn)變遷的。（4）子系統(tǒng)決策模型該模型認(rèn)為，決策因議題和制度背景的差異而不同，政策合理性只有在具體的政治組織環(huán)境中才能得到判斷。在政策子系統(tǒng)的復(fù)雜程度和限制條件的嚴(yán)格程度同時(shí)約束下，可采取決策類(lèi)型有：一是漸進(jìn)調(diào)整決策模型。二是理性探求模型。三是最優(yōu)化決策模型。四是滿(mǎn)意模型。第三節(jié)公共政策決策的主要規(guī)則

一

、政策決策的一致同意規(guī)則要求決策方案的通過(guò)需要參與決策的全體投票者都對(duì)某項(xiàng)決策方案投贊成票，要一致同意。該規(guī)則具有明顯的局限性：決策成本過(guò)高；引發(fā)決策者博弈，鼓勵(lì)“策略行為”，進(jìn)行討價(jià)還價(jià)和棄權(quán)。二、

政策決策的多數(shù)同意規(guī)則多數(shù)同意規(guī)則是指投票人支持最多的決策方案獲勝的一種決策方式。這種規(guī)則下，代表多數(shù)人利益和反映多數(shù)人偏好的決策方案會(huì)獲得通過(guò)。但是，極有可能所形成的多數(shù)是一種相對(duì)多數(shù)，而實(shí)際上是一種“少數(shù)”。三、政策決策的過(guò)半數(shù)同意規(guī)則該規(guī)則要求至少有1/2以上的投票人支持的決策方案才算通過(guò)。其特征主要表現(xiàn)在：一是具有更高的決策效率。二是少數(shù)服從多數(shù)。三是更能節(jié)省決策成本。。

一、政策的采納公共政策采納是指政策制定機(jī)構(gòu)和決策者決定采取某項(xiàng)政策方案的過(guò)程與行動(dòng)。政策采納階段是政策制定過(guò)程中最重要也是最關(guān)鍵性的階段。二、政策的合法化

所謂公共政策合法化，是指法定主體為使選定政策方案獲得合法地位而依據(jù)法定權(quán)限與程序?qū)φ哌M(jìn)行審查﹑通過(guò)﹑批準(zhǔn)﹑簽署和頒布的過(guò)程。政策合法化的程序通常為以下：一是由法制工作機(jī)構(gòu)的審查。二是通過(guò)領(lǐng)導(dǎo)決策會(huì)議決定。三是行政首長(zhǎng)簽署發(fā)布政策。。第四節(jié)公共政策的采納與合法化

案例：流動(dòng)子女教育政策分析流動(dòng)子女教育政策是指一系列涉及流動(dòng)人口子女教育問(wèn)題的政策。城市化進(jìn)程的逐步加快促使流動(dòng)子女教育政策的產(chǎn)生，其時(shí)間跨度大致為1996-2000年，關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)為《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》。1996年印發(fā)《城鎮(zhèn)流動(dòng)人口中適齡兒童就學(xué)辦法》；2001年，國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展決定》；2003年《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》；2003年又頒布《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女教育工作的意見(jiàn)》；2004年頒布《義務(wù)教育法》又進(jìn)行了相關(guān)的規(guī)定；2006年新修訂的《中華人民共和國(guó)義務(wù)教育法》