政府間財(cái)政關(guān)系

111.1

財(cái)政體制11.2

政府間職責(zé)的分工11.3

政府間收入權(quán)限的劃分11.4

政府間轉(zhuǎn)移支付11.5

中國的政府間財(cái)政關(guān)系第十一章政府間財(cái)政關(guān)系211.1財(cái)政體制財(cái)政體制規(guī)定了政府間財(cái)政關(guān)系。所謂“財(cái)政體制”，是為了處理政府間財(cái)政關(guān)系，規(guī)定政府各級組織應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)及其相應(yīng)的財(cái)權(quán)財(cái)力所形成的制度。

現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)國家多奉行財(cái)政聯(lián)邦制，各級政府的財(cái)政相對獨(dú)立，只對同級立法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。具體說來，它包括以下三方面內(nèi)容。：財(cái)政支出責(zé)任的區(qū)分、財(cái)政收入權(quán)的劃分政府間轉(zhuǎn)移支付制度的確定311.2政府間職責(zé)的分工政府（公共部門）的經(jīng)濟(jì)作用，體現(xiàn)在資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定三個(gè)方面。政府職責(zé)的區(qū)分，是政府間財(cái)政關(guān)系確立的基礎(chǔ)。16.2.1資源配置職能的分工1．公共產(chǎn)品提供的分工4從圖中可以看出，福利損失的大小與兩組居民的需求差異及各組需求的價(jià)格彈性大小有關(guān)。具體來說，需求的差異越大，福利損失越大；需求的價(jià)格彈性越小，則福利損失越大。因此，如果一國范圍內(nèi)各地的公共產(chǎn)品需求差異很大，并且需求的價(jià)格彈性又比較小的話，帶來的效率損失就越大。由此可見，如果各地對公共產(chǎn)品的需求存在差異，那么最好的辦法就是由各地自己提供公共產(chǎn)品。中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品，對于有著不同需求水平的地方會帶來福利損失。52．蒂布模型蒂布模型，提供了另一種思路，這種思路不是從政府角度尋找解決辦法，而是從普通百姓的遷移行為上尋找解決辦法。它假設(shè)一國國家可以分成很多地區(qū)，每個(gè)地區(qū)都有相對應(yīng)的政府收支組合，每個(gè)人都可以在一國之內(nèi)找到自己所偏好的組合。這樣，如果某人對當(dāng)?shù)卣峁┑墓伯a(chǎn)品和稅收不滿，他就可以選擇離開，到他所喜歡的地方去，即“用腳投票”（votewithone’sfeet）。63．分工的問題地方性公共產(chǎn)品，若它的提供帶有外溢性，也會影響該地對公共產(chǎn)品提供。此外，當(dāng)存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)時(shí)，中央政府統(tǒng)一提供公共產(chǎn)品可以節(jié)約成本。區(qū)分中央政府和地方政府資源配置職能時(shí)應(yīng)該考慮以下問題：（1）轄區(qū)間外溢性問題（2）公共產(chǎn)品提供的規(guī)模經(jīng)濟(jì)在財(cái)政的資源配置職能主要采取分權(quán)模式的基礎(chǔ)上，中央政府也必須承擔(dān)一定責(zé)任，以保證的效率原則的最終實(shí)現(xiàn)。711.2.2收入分配職能的分工收入分配職能的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)社會公平。在多級政府制度中，這一職能應(yīng)主要由中央政府（聯(lián)邦政府）來承擔(dān)。由中央政府履行收入分配職能，就不會產(chǎn)生流動性要素在地區(qū)間的流動所帶來的任何負(fù)面影響。811.2.3穩(wěn)定職能的分工市場經(jīng)濟(jì)下穩(wěn)定職能也只能歸中央政府，其原因如下：

1、穩(wěn)定職能即政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控職能，一般涉及總需求和總供給的調(diào)節(jié)問題。2、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的財(cái)政政策需要政府預(yù)算周期性地發(fā)生赤字或盈余（經(jīng)濟(jì)衰退時(shí)期，擴(kuò)大政府開支，減少稅收，以擴(kuò)張經(jīng)濟(jì)，形成財(cái)政赤字；經(jīng)濟(jì)增長過快時(shí)期，增加稅收，減少政府開支，形成財(cái)政盈余。），而財(cái)政赤字，尤其是長期性大規(guī)模的財(cái)政赤字，大體上只有中央政府才能夠?qū)嵭小?地方政府更多地平衡自己的預(yù)算，保持財(cái)政收支的大體平衡的原因：（1）與中央政府相比，地方政府較難進(jìn)入一國的資本市場。（2）中央政府在國內(nèi)發(fā)行的債券，主要由國內(nèi)居民所持有，而地方政府的債券中有相當(dāng)一部分由該地區(qū)以外的人持有，這部分債券具有“外債”的性質(zhì)，還本付息時(shí)則意味著本地收入的向外流動。

10中央和地方支出責(zé)任的劃分

內(nèi)容

責(zé)任歸屬

理由國防外交國際貿(mào)易金融與貨幣政策管制地區(qū)間貿(mào)易對個(gè)人的福利補(bǔ)貼失業(yè)保險(xiǎn)全國性交通地區(qū)性交通中央中央中央中央中央中央、地方中央、地方中央、地方地方全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)全國性公共產(chǎn)品或服務(wù)收入再分配、地區(qū)性服務(wù)收入再分配、地區(qū)性服務(wù)全國性服務(wù)、外部效應(yīng)地區(qū)性服務(wù)11中央和地方支出責(zé)任的劃分（續(xù)）內(nèi)容責(zé)任歸屬依據(jù)國防中央全國性公共服務(wù)外交中央國際貿(mào)易中央金融與貨幣政策中央管制地區(qū)間貿(mào)易中央全國性交通中央社會保障中央收入再分配、全國性公共服務(wù)對個(gè)人的福利補(bǔ)貼中央、省收入再分配、地方性公共服務(wù)環(huán)境保護(hù)中央、省地方性公共服務(wù)、外溢性對農(nóng)業(yè)、工業(yè)、科研的支持中央、省、地方教育中央、省、地方衛(wèi)生中央、省、地方警察、治安省、地方地方性公共服務(wù)供水、下水道和垃圾處理地方消防地方公園、娛樂設(shè)施地方地區(qū)性交通省、地方1211.3政府間收入權(quán)限的劃分11.3.1收入劃分的基本問題

現(xiàn)代政府的主要收入來源是稅收，因此政府間的收入劃分，最主要是稅收的劃分問題；現(xiàn)代政府間財(cái)政關(guān)系（財(cái)政體制）的具體形式，常被稱為“分稅制”財(cái)政體制。除了稅收之外，政府的收入來源還可能有國有資產(chǎn)收益、收費(fèi)、公債，等等，因而劃分收入權(quán)限也同樣要涉及這些問題。我國目前在這方面的問題有些特殊，龐大規(guī)模的國有資產(chǎn)存在，只是經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌尚未完成的體現(xiàn)，但卻產(chǎn)生了國有資產(chǎn)稅后收益如何處置的問題。為此，目前中國的財(cái)政體制客觀上還存在著如何分利的問題。13政府間稅種劃分的一般情況

稅種稅基的決定權(quán)稅率的決定權(quán)稅收征管權(quán)

稅收功能與特征關(guān)稅個(gè)人所得稅公司所得稅營業(yè)稅A.單一環(huán)節(jié)B.多環(huán)節(jié)財(cái)富稅資源稅A.地區(qū)間分布不均勻的資源CCCC、PCCCCC、P、LC、PC、PCCCCCC、P、LC、P、LCCC進(jìn)出口貿(mào)易稅流動性要素，再分配和穩(wěn)定工具流動性要素、穩(wěn)定工具稅基可協(xié)調(diào)，較低的奉行納稅費(fèi)用稅基可協(xié)調(diào)，較高的奉行納稅費(fèi)用再分配功能，稅基流動調(diào)節(jié)稅源不均衡功能14政府間稅種劃分的一般情況

（續(xù)）注：表中C代表中央政府；P代表省等中間層次的政府；L代表省以下的地方政府。

稅種稅基的決定權(quán)稅率的決定權(quán)稅收征管權(quán)

稅收功能與特征B.

地區(qū)間分布均勻的資源財(cái)產(chǎn)稅“有害產(chǎn)品”稅使用費(fèi)和受益稅C、PP、LC、P、LP、LC、PP、LC、P、LP、LLLC、P、LP、L稅源分布均衡，且具有不可流動性稅基流動性小，地方征管效率高有害產(chǎn)品的影響可能是全國性、地區(qū)或地方性的可能確定特定的消費(fèi)者15政府收費(fèi)往往對應(yīng)于公共部門所提供的服務(wù)。從理論上說，是哪一級政府提供的服務(wù)，就應(yīng)該由那一級政府收費(fèi)，因此，收費(fèi)的劃分經(jīng)常不構(gòu)成劃分收入的難點(diǎn)。對于收入劃分問題的解決，首先要看劃分收入的目的何在。一般的解釋是，收入用于滿足支出的需要。通常認(rèn)為，地方政府不應(yīng)該擁有充分的和完全的財(cái)權(quán)，這樣中央政府才能夠?qū)χM(jìn)行調(diào)控，以維護(hù)一國的統(tǒng)一。地方政府和下級政府，要么在收支相抵之后留有資金缺口，需要中央政府和上級政府的轉(zhuǎn)移支付，以抵補(bǔ)缺口；要么收大于支，但要上解部分本級籌集的收入給中央政府和上級政府。16地方政府和下級政府的財(cái)政資金缺口，或者所上解的收入規(guī)模不應(yīng)該太大，財(cái)政收入應(yīng)該滿足財(cái)政支出的需要，地方收支應(yīng)該大致相抵。不同級別政府的收入應(yīng)該根據(jù)其所承擔(dān)的職責(zé)，所要實(shí)現(xiàn)其職能而定，基本做到“財(cái)權(quán)與事權(quán)相適應(yīng)”。但在實(shí)際中，一般是從收入本身的特性，以及政府的其他目標(biāo)著手，劃分政府收入的。通常這樣劃分的地方財(cái)政收入，是不足以滿足地方財(cái)政支出需要的。中央政府和上級政府收遠(yuǎn)大于支。這樣，地方財(cái)政和下級財(cái)政支出的不足部分，很大程度上要依靠中央政府和上級政府的轉(zhuǎn)移支付得以解決。1711.3.2稅收劃分的兩種基本思路各級政府間的分稅有三種方式：分稅種，分稅收收入，分稅率。稅收劃分主要有以下兩大類：一是劃分為中央稅（國稅）和地方稅（地稅）；二是劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅。

18

征稅的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)表明，如果由中央統(tǒng)一征稅，可以節(jié)約征稅成本。從理論上說，可以由中央統(tǒng)一征稅，再通過總額轉(zhuǎn)移支付的形式給地方。但是，這樣做會：加劇中央和地方政府之間財(cái)政的不配套（fiscalmismatch）程度形成地方的“收入缺口”中央通過轉(zhuǎn)移支付，將自己的意志強(qiáng)加給地方，影響地方政府的資源配置的結(jié)果19從理論上，稅收分權(quán)方法大致有兩種思路：一是根據(jù)稅種本身屬性，在中央政府和地方政府之間劃分稅收；二是根據(jù)受益原則確定稅權(quán)。若根據(jù)稅種本身的屬性劃分稅權(quán)，大部分稅收收入應(yīng)由中央政府征收。就國際上現(xiàn)行稅制與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系而言，它有利于征稅的順利進(jìn)行，不會對經(jīng)濟(jì)行為造成過多的扭曲。但依此方法征稅，不能保證地方以地方稅收入承擔(dān)較大比重政府支出責(zé)任的需要，帶來以上所提及的問題。進(jìn)一步看，現(xiàn)行稅制征收的收入可能不足以滿足支出的需要，將導(dǎo)致下一輪的增稅，最終加重企業(yè)和個(gè)人的稅收負(fù)擔(dān)。20按受益原則劃分稅權(quán)，要求各級政府應(yīng)根據(jù)支出的需要課征收入，稅收應(yīng)與公共支出相對應(yīng)。這種方法的不利之處，是它可能增加稅收征管成本，但其有利之處是它符合“誰受益，誰付款”的原則，從而可以增加對地方政府經(jīng)濟(jì)行為的監(jiān)督，從根本上促進(jìn)整個(gè)政府體系服務(wù)效率的提高。根據(jù)財(cái)政聯(lián)邦制的要求，應(yīng)將稅種與其在全部稅收收入中的地位結(jié)合起來進(jìn)行綜合考慮，即依據(jù)受益原則劃分稅權(quán)，保證地方支出所需稅收主要由地方政府征收。21政府間稅基分享“稅基分享”，指的是兩個(gè)或兩個(gè)以上級別的政府，在一個(gè)共同的稅基上征收各自的稅收。稅基分享的方式主要有三種：

（1）對某一稅基，分別設(shè)置中央稅和地方稅，由兩套稅制共同征收；（2）對某一稅基只設(shè)置中央稅，地方政府通過在中央稅的稅率上，附加一定的比例或附加費(fèi)的形式分享；（3）只設(shè)一種稅，由一級政府進(jìn)行征管，征得的收入在中央和地方政府之間分享。選擇何種形式，取決于對效率和公平的權(quán)衡。

財(cái)政收入的劃分，不僅僅是要確定哪些稅種提供的收入或哪些稅收收入歸中央，哪些歸地方的問題，它更重要的是要確立一套約束機(jī)制，保證不同級別財(cái)政的相對獨(dú)立性的問題。2211.4政府間轉(zhuǎn)移支付11.4.1轉(zhuǎn)移支付存在的理由1．保證下級政府的支出需要轉(zhuǎn)移支付的具體做法有兩種：（1）縱向轉(zhuǎn)移支付（2）同級政府之間的橫向轉(zhuǎn)移支付2．有助于地方財(cái)力均等化3．有助于地區(qū)間利益的協(xié)調(diào)——推動一些具有外溢性的地方公共項(xiàng)目的投資4．有助于上級政府對下級政府的控制2311.4.2轉(zhuǎn)移支付的種類轉(zhuǎn)移支付有條件轉(zhuǎn)移支付（分類轉(zhuǎn)移支付）配套轉(zhuǎn)移支付——可用于解決正外溢性問題封頂配套轉(zhuǎn)移支付無配套轉(zhuǎn)移支付無條件轉(zhuǎn)移支付24無條件轉(zhuǎn)移支付給地方較大的選擇權(quán)。有條件的轉(zhuǎn)移支付，會約束地方的行為。中央政府在提供有條件的轉(zhuǎn)移支付時(shí)，可以保證轉(zhuǎn)移支付的資金用于特定的活動或用途，實(shí)現(xiàn)中央政府預(yù)期目標(biāo)。因此，中央政府可能更偏向于有條件的轉(zhuǎn)移支付。2511.4.3轉(zhuǎn)移支付數(shù)量的確定在美國，州收到的轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，取決于當(dāng)?shù)厝司杖?、城市人口?guī)模、州所得稅的數(shù)量等因素。決定各地可以獲得多少轉(zhuǎn)移支付的重要因素之一，是其稅收努力程度，即所課征的賦稅與稅收能力的比率，意思是盡力征稅。分析轉(zhuǎn)移支付的影響時(shí)，需要考慮“粘蠅紙效應(yīng)”。經(jīng)驗(yàn)表明，地方政府以政府轉(zhuǎn)移支付形式取得的收入，要比地方自有的收入會帶來更多的地方支出，即錢投到哪里，會引起其他相關(guān)的更多支出。2611.5中國的政府間財(cái)政關(guān)系11.5.1中國財(cái)政體制概況

50年代至1980年，財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)都是統(tǒng)收統(tǒng)支，這種性質(zhì)的財(cái)政體制，適應(yīng)了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)所需要的高度集中統(tǒng)一的要求，為當(dāng)時(shí)國家以指令性計(jì)劃直接配置社會資源，提供了財(cái)政體制方面的基本保證。1980年，中國進(jìn)行了“劃分收支、分級包干”，即俗稱的“分灶吃飯”的財(cái)政體制改革。1985年，財(cái)政體制實(shí)行了“劃分稅種、核定收支、分級包干”的辦法。但一直到1993年底止，市場化改革前期的中國財(cái)政體制，基本上是不同程度的包干制。2711.5.2目前的政府間財(cái)政關(guān)系中國于1994年起開始實(shí)行分稅制財(cái)政體制。1．中央和地方事權(quán)及支出的劃分根據(jù)分稅制財(cái)政體制對中央政府和地方政府事權(quán)的劃分，中央財(cái)政主要負(fù)責(zé)國家安全、外交、中央國家機(jī)關(guān)的運(yùn)轉(zhuǎn)、調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)地區(qū)發(fā)展、實(shí)施宏觀調(diào)控，以及由中央直接管理的事業(yè)發(fā)展等所需支出；地方財(cái)政主要負(fù)責(zé)本地區(qū)政權(quán)機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)及本地區(qū)經(jīng)濟(jì)、事業(yè)發(fā)展所需支出。中央政府的具體支出地方政府的具體支出282．中央和地方收入的劃分1994年的分稅制財(cái)政體制改革，將維護(hù)國家權(quán)益、實(shí)施宏觀調(diào)控所必需的稅種，劃為中央稅；將同經(jīng)濟(jì)發(fā)展直接相關(guān)的主要稅種，劃為中央與地方共享稅；將適合地方征管的稅種劃為地方稅，并充實(shí)地方稅稅種，增加地方稅收入。1994年開始，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)，中央稅、共享稅及地方稅的立法權(quán)集中在中央。中央固定收入地方固定收入中央、地方共享收入293．轉(zhuǎn)移支付體系

1994年開始形成的政府轉(zhuǎn)移支付體系，是由體制補(bǔ)助與體制上解，中央對地方的稅收返還，中央對地方財(cái)政的專項(xiàng)補(bǔ)助，以及中央與地方財(cái)政年終結(jié)算補(bǔ)助、其他補(bǔ)助等幾種形式構(gòu)成的。稅收返還，是為了保證地方的既得利益而實(shí)行的辦法。中央把在1993年按新體制計(jì)算的凈增加的收入，全部返還給地方。稅收返還的基本辦法是，首先核算中央對地方的稅收返還基數(shù)，然后再具體計(jì)算返還數(shù)額。30地方稅收返還基數(shù)的核算公式如下：R＝C＋75%V－S

分稅制后對原體制的中央補(bǔ)助、地方上解以及有關(guān)結(jié)算事項(xiàng)，也作出了相應(yīng)的規(guī)定。

3111.5.3現(xiàn)行體制的缺陷與出路1．事權(quán)的劃分

中央與地方事權(quán)的準(zhǔn)確劃分，必須建立在政府事權(quán)范圍的科學(xué)界定上。如果無法給出政府的事權(quán)范圍，顯然在此基礎(chǔ)上只能是奢談事權(quán)的劃分問題。中國行政改革正在進(jìn)行當(dāng)中，政府事權(quán)范圍的界定尚未完成，因此，要進(jìn)行合理分權(quán)是一件很難的事情，鬧不好甚至?xí)霈F(xiàn)舊體制的復(fù)歸?，F(xiàn)實(shí)中，這直接導(dǎo)致支出的某些方面不夠明確且交叉較多的弊端。1994年的分稅制改革方案中，對中央政府和地方政府的事權(quán)劃分，基本上還是按原有的模式劃分?？茖W(xué)的分稅制必須以合理劃分政府的事權(quán)為依據(jù)。政府間事權(quán)的劃分，應(yīng)確定哪些是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)。中國關(guān)于政府的經(jīng)濟(jì)職能應(yīng)如何在中央和地方之間劃分，一直缺乏明確的標(biāo)準(zhǔn)，也沒有找出有效的劃分辦法。32

中國政府級次過多，中央政府之下有省級政府、地市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府，從而人為地增加了事權(quán)劃分的困難。財(cái)政聯(lián)邦主義理論在各級政府間職能分配的基本原則：就資源配置職能而言，地方政府要承擔(dān)起資源配置的主要職能就分配職能而言，這是中央政府的職能

與宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、收入再分配有關(guān)的事權(quán)應(yīng)由中央政府獨(dú)立承擔(dān)，地方政府主要承擔(dān)當(dāng)?shù)厮璧墓伯a(chǎn)品與服務(wù)。在這些事務(wù)中，需要全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、全面規(guī)劃的，則是中央政府的事權(quán)范圍。332．收入的劃分

1994年的分稅制改革，將可以提供大量稅收收入的稅種，主要劃歸中央或作為中央占大頭的共享稅；將具有收入分配職能，但當(dāng)時(shí)規(guī)模甚小的個(gè)人所得稅劃歸地方。（1）稅種的劃分（以個(gè)人所得稅和資源稅為例）從個(gè)人所得稅來看，個(gè)人所得稅主要是地方稅。從短期來看，因個(gè)人所得稅占稅收總收入的比重不高，這種劃分還不會帶來太多的問題。隨著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及工資制度的改革，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，個(gè)人所得稅將成為中國稅收收入的主要來源之一。從長期來看，從中央政府履行收入分配職能和宏觀調(diào)控職能的角度來看，則這種劃分具有很大的不合理性。應(yīng)在分稅制改革之初就將個(gè)人所得稅劃作中央稅，使中央政府能掌握這個(gè)有力的政策工具，并為各地區(qū)財(cái)力的平衡提供一定的保障。從資源稅來看，考慮到資源在各地區(qū)分布不均衡的特點(diǎn)，資源稅應(yīng)由中央政府來征收。34（2）地方稅體系及其管理權(quán)限問題

從分稅制改革方案中可以看出，留給地方的稅種雖然不少，但較為分散，缺乏主體稅。原