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第七章政府

關(guān)鍵詞：政府體制、官僚制、政府權(quán)力、中央政府與地方政府、政府體制改革本章重點：國家是一個兼具實證性與規(guī)范性的概念，而政府是國家的實際代表，執(zhí)行國家的具體職能。本章應(yīng)重點理解政府體制的基本知識、行政機關(guān)的不同類型和官僚部門的行為及影響。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第一節(jié)政府體制

一、政府體制理論

1.政府是國家的組織要素，是體現(xiàn)、達到國家目的和行使、表現(xiàn)、執(zhí)行、解釋國家意志的機關(guān)。（盧梭：政府是中間體）

2.政體是政權(quán)的組織形式，核心是誰居統(tǒng)治地位并以何種形式組織國家。

3.亞里士多德的政體學(xué)說政體是一個城邦的職能組織，由以確定最高統(tǒng)治機構(gòu)和政權(quán)的安排，也由以訂立城邦及其全體各分子所企求的目的。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

4.兩種政府體制學(xué)說：

（1）分權(quán)制衡亞里士多德政體論亞里士多德政體劃分標(biāo)準(zhǔn)：統(tǒng)治人數(shù)，統(tǒng)治目的優(yōu)良的政體：君主政體/貴族政體/民主政體變態(tài)的政治：僭主政體/寡頭政體/平民政體政權(quán)安排的三大要素：一般公務(wù)的議事機能/行政機能/審判機能洛克政治的三大要素：立法權(quán)、執(zhí)法權(quán)、對外權(quán)孟德斯鳩關(guān)于三權(quán)分立的系統(tǒng)論述。美國的三權(quán)分立學(xué)說實踐：聯(lián)邦制/三權(quán)分立的“復(fù)合共和國”

政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材（2）議行合一盧梭的思想啟示；馬克思對資本主義民主制度的批判；有產(chǎn)者的統(tǒng)治清談館直接民主（議行合一）巴黎公社的政治實踐；公社委員會選舉產(chǎn)生的最高權(quán)力機關(guān)公社掌握立法權(quán)、行政權(quán)和審判權(quán)公社下設(shè)10個委員會公社社員兼任委員會委員，是立法的人民代表，同時又是執(zhí)行法律的政府官員公社由選民直接選舉產(chǎn)生并直接受到選民的監(jiān)督和罷免蘇維埃俄國的政治實踐；把國家的立法工作和行政工作結(jié)合起來，把管理和立法結(jié)合起來。全俄蘇維埃代表大會是國家最高權(quán)力機關(guān)閉會期間，全俄中央執(zhí)行委員會是國家最高權(quán)力機關(guān)全俄中央執(zhí)行委員會負責(zé)管理國家事務(wù)，并組織人民委員會管理各部門工作人民委員會是常設(shè)機關(guān)，又負責(zé)政府部門工作蘇聯(lián)體制的變遷；最高蘇維埃主席團取代中央執(zhí)行委員會部長會議取代人民委員會最高蘇維埃主席團是立法機關(guān)，部長會議是行政機關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)中國的議行合一。

二、政府職權(quán)理論

1.新古典學(xué)派。政府的作用應(yīng)只限于保護市場經(jīng)濟的范圍內(nèi)，具體而言：（1）制定法律，維護秩序；（2）界定產(chǎn)權(quán)，保護財產(chǎn)；（3）監(jiān)督合同執(zhí)行；（4）維護本國貨幣價值。新古典學(xué)派基本沿襲了古典自由主義的國家職能觀，但是其缺點在于：強調(diào)效率而忽視公平；無法應(yīng)對市場失靈。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

2.福利經(jīng)濟學(xué)派。由于存在市場失靈，政府必須干預(yù)經(jīng)濟，具體而言：（1）提供公共物品；（2）保持宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定；（3）減少經(jīng)濟外部性；（4）限制壟斷；（5）調(diào)節(jié)收入和財富的分配；（6）彌補市場的不完全性和信息的不對稱性。福利經(jīng)濟學(xué)派的觀點基本上反映了在成熟市場經(jīng)濟中的政府作用。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

3.轉(zhuǎn)型國家中的政府作用。在中國這樣的轉(zhuǎn)軌國家，政府發(fā)揮的作用更加廣泛，除了以上所陳述的政府職能以外，還包括：（1）界定和保護產(chǎn)權(quán)，政企分開；（2）培育市場，建立市場機制；（3）提供其它公共物品。總之，在不同國家不同發(fā)展階段，政府的作用是不一樣的，但政府的作用都是不可或缺的。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

三、政府體制的類型

政府體制是指一個國家的統(tǒng)治階級用什么形式組成其實現(xiàn)階級統(tǒng)治權(quán)力的國家機關(guān)。政府體制大致可以分為兩類：

1.君主制：以君主作為國家元首的政權(quán)組織形式，又可分為幾種類型：

（1）專制君主制：最高權(quán)力完全屬于君主。如中國歷代王朝。

（2）等級君主制，君主之下，有一個由僧侶、貴族、商人代表組成的等級代表會議。如歐洲中世紀(jì)。

（3）立憲君主制，資產(chǎn)階級國家發(fā)君主為國家元首，但君主權(quán)力受到憲法不同程度制約的政權(quán)組織形式。又可分為二元君主制和議會君主制。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

二元立憲君主制：德意志和明治維新后日本君主是真正的權(quán)力中心君主雖受憲法部分限制，但實際權(quán)力掌握在君主和接近君主的少數(shù)人手中；議會部分會員由普選產(chǎn)生，部分由君主直接任命議會君主制：政府對議會負責(zé)，君主權(quán)力受到議會約束，君主為虛位元首而無實際權(quán)力。議會是國家最高立法機關(guān)內(nèi)閣由議會產(chǎn)生對議會負責(zé)君主權(quán)力減弱，大多是禮儀性的，甚至僅是國家元首的象征2.共和制。

國家代表機關(guān)或國家元首由選舉產(chǎn)生的一種政府體制或國家形式。（1）奴隸占有制共和國：元老院/執(zhí)政官/監(jiān)察官/獨裁官（2）現(xiàn)代則是資產(chǎn)階級共和國。國家最高權(quán)力機關(guān)和國家元首由選舉產(chǎn)生并實行限任制的政權(quán)組織形式。其類型有：議會制：由擁有多數(shù)議席的政黨組成并在法律上對議會負責(zé)的共和國制度。（議會共和制與議會君主制區(qū)別：總統(tǒng)/世襲君主；虛位君主）總統(tǒng)制：以總統(tǒng)為首的行政機關(guān)獨立于立法機關(guān)之外，政府不對議會負責(zé)的共和混合制：總統(tǒng)由全民投票選出，有法定任期，而不論得到議會支持與否；總統(tǒng)擁有最大權(quán)力，總理由總統(tǒng)任命和撤換，但也要得到議會多數(shù)支持（3）無產(chǎn)階級共和制：議行合一政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材第二節(jié)官僚制與政府權(quán)力一、官僚制的形成及理論1、社會分工、中央集權(quán)與專業(yè)官僚的產(chǎn)生中國官僚階級產(chǎn)生：戰(zhàn)國以后至秦代歐洲中央集權(quán)國家與官僚的產(chǎn)生2、官僚制度的理論黑格爾對官僚制度的辯護：官僚制是國家與社會的中介韋伯的理性官僚制特點

A、官員的任務(wù)是一種連續(xù)的、受規(guī)則約束的行為;B、官員有明確劃定的權(quán)限,C、職位按照“層級制”、分式的原則加以組織

D、專業(yè)培訓(xùn)與專業(yè)化管理

E、官員與管理工具的所有權(quán)相分離，權(quán)力不得濫用

F、嚴(yán)格的公文制度。二、部門政治與碎片化政府1、何為碎片化政府？碎片化政府是對政府由于不同職能的部門在面臨共同的社會問題時各自為政，缺乏相互協(xié)調(diào)、溝通和合作，致使政府的整體政策目標(biāo)無法順利達成，治理績效低下的現(xiàn)象。2、部門政治理論：政府碎片化的理論解釋（1）政府不是一個作為整體的行動者，政府是由許多部門的總和。（2）每個政府部門都有其自身的利益（3）部門政治導(dǎo)致領(lǐng)域帝國主義（4）政策過程是不同部門競爭與協(xié)調(diào)的過程（5）決策的漸進主義3、當(dāng)前中國政府碎片化的表現(xiàn)（1）組織價值碎片化：行政權(quán)力部門化，部門權(quán)力利益化，部門利益法定化”（2）權(quán)力配制碎片化（3）政策過程碎片化三、官員行為與尋租1、官僚國家的產(chǎn)生

官僚自主性：謂官僚自主性,是指官僚機構(gòu)或個人超越其法定的地位和職能,超越政治家的控制,在公共決策過程中發(fā)揮主導(dǎo)作用的現(xiàn)象

2、官僚自主性的兩種理論解釋（1）尼斯坎寧：預(yù)算最大化（《官僚制與代議制政府》）官僚的經(jīng)濟人假設(shè)公共物品生產(chǎn)的雙邊壟斷預(yù)算最大化（2）麥克卡賓斯,諾爾和溫格斯特：委托——代理公共物品生產(chǎn)中的政治家與官僚信息不對稱與官僚控制3、官僚自主性的后果俘獲假說過度開友假說生產(chǎn)無效率假說供應(yīng)過剩假說資本密集型假說選擇性效率4、中國官僚自主性的原因資源過度集中政治集權(quán)與行政分權(quán)權(quán)力制衡不足權(quán)力監(jiān)督機制缺陷5、官僚自主性的兩大直接后果權(quán)力尋租執(zhí)行扭曲第三節(jié)中央政府

1.總統(tǒng)制的中央政府

總統(tǒng)制國家的行政權(quán)力集于總統(tǒng)一身，總統(tǒng)既是國家元首，又是國家行政機關(guān)首腦。

美國是最典型的總統(tǒng)制國家，實行立法、行政、司法分權(quán)制衡原則。總統(tǒng)與議會、法院關(guān)系總統(tǒng)有權(quán)簽署或者有條件地否決國會決議的法案，有權(quán)推薦各級法官備政府作用國會批準(zhǔn)總統(tǒng)對官員的提名，并以委員會批準(zhǔn)制度來制約行政部門決定法院審查總統(tǒng)和國會行為是否違反憲法。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材分權(quán)制衡七原則

州政府與立法部門權(quán)力均衡眾議院與參議院的權(quán)力均衡行政部門與立法部門權(quán)力均衡司法部門與行政部門、立法部門的權(quán)力均衡司法部門與各州政府權(quán)力均衡參議院與總統(tǒng)權(quán)力均衡人民的權(quán)力與政府的權(quán)力均衡

盡管總統(tǒng)也受到約束，但仍是政治中的核心，其主要作用有：（1）最高立法者：否決國會決議權(quán)；預(yù)算權(quán)；（2）行政首腦（3）國防和外交政策首腦。

2.內(nèi)閣制的中央政府

內(nèi)閣是內(nèi)閣制國家政治制度的核心，其主要特點是行政部門與立法部門相結(jié)合，立法與行政權(quán)都集中在內(nèi)閣手中。首相是內(nèi)閣首席大臣，內(nèi)閣重要活動由首相決定。其余閣員由首相挑選，對首相負責(zé)，負連帶責(zé)任。學(xué)者們一般認為內(nèi)閣制有一些優(yōu)勢：

（1）行政、立法通力合作，效率高；（2）議會和選民都可以監(jiān)督政府；（3）內(nèi)閣可以實行應(yīng)急政策。政治學(xué)導(dǎo)論21世紀(jì)政治學(xué)系列教材

3.混合型的行政機關(guān)

這是一種兼具總統(tǒng)制與內(nèi)閣制特點的行政機關(guān)。一般而言，總統(tǒng)具有很大權(quán)力，居于政治核心地位；總理雖然相對弱小，但對總統(tǒng)又有相當(dāng)?shù)闹萍s權(quán)力。法國是最為典型的混合型政府體制。法國總統(tǒng)不僅擁有總統(tǒng)制國家的總統(tǒng)權(quán)力，而且可以主持內(nèi)閣會議，甚至可以解散國民議會實行全民公決；但同時總理、國會對總統(tǒng)也