關(guān)于稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的幾個(gè)問(wèn)題

一、風(fēng)險(xiǎn)是什么風(fēng)險(xiǎn)一詞最早出現(xiàn)于上世紀(jì)30年代，是對(duì)涉及保險(xiǎn)問(wèn)題的研究而提出的。風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生消極影響的不確定性，它不等同于風(fēng)險(xiǎn)，它只是一種可能性，但這種可能性是消極的可能性，或者是負(fù)面的可能性。相對(duì)于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)被理解為具有負(fù)面、消極的意義。理解風(fēng)險(xiǎn)的概念，至少要把握三個(gè)關(guān)鍵的方面：一是風(fēng)險(xiǎn)是相對(duì)于組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而言的，二是風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源于未來(lái)的不確定性，三是這種不確定性對(duì)目標(biāo)是負(fù)面性的、消極的，甚至是致命的。2023/2/31二、對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理的認(rèn)識(shí)就是通過(guò)執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)管理流程，運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)方法，培育風(fēng)險(xiǎn)管理文化等措施，優(yōu)化資源配置，識(shí)別、衡量、化解風(fēng)險(xiǎn)，為實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)提供合理保證的過(guò)程和方法。實(shí)際上可以這樣簡(jiǎn)要地表述：風(fēng)險(xiǎn)管理是為組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)提供有效保障過(guò)程的方法。我們會(huì)采用不同的策略來(lái)保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，風(fēng)險(xiǎn)管理理論的策略是通過(guò)識(shí)別、衡量、化解風(fēng)險(xiǎn)來(lái)保障組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。2023/2/32三、對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)是指在稅收管理中，對(duì)提高納稅遵從目標(biāo)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)生負(fù)面影響的可能性，因此稅收風(fēng)險(xiǎn)全稱(chēng)為稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)。理解這個(gè)概念，首先要明白稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織目標(biāo)（使命）究竟是什么。這個(gè)問(wèn)題在國(guó)內(nèi)不同層級(jí)至少在表述上是多樣化的。過(guò)去我們說(shuō)的“帶好隊(duì)、收好稅”也可以理解為目標(biāo)，但不是終極目標(biāo)，因?yàn)槟且粋€(gè)部門(mén)都有帶好隊(duì)的任務(wù)，帶好隊(duì)屬于操作層面的事情，其目的應(yīng)該是履行稅務(wù)機(jī)關(guān)的根本使命。我們用美國(guó)國(guó)內(nèi)收入局的概念，稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織目標(biāo)就是一個(gè)等式：稅收管理=納稅服務(wù)+稅收?qǐng)?zhí)法=納稅遵從2023/2/33四、對(duì)稅收風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)這個(gè)等式說(shuō)明稅務(wù)機(jī)關(guān)的組織目標(biāo)是提高納稅遵從。促進(jìn)遵從的策略組合或者說(shuō)根本方法是服務(wù)+執(zhí)法。它有助于我們對(duì)稅收管理的理解，可以形象地將其比喻為胡蘿卜（服務(wù)）加大棒（執(zhí)法）。服務(wù)和執(zhí)法這兩項(xiàng)工作的根本目的是提高納稅遵從度。由于稅法的復(fù)雜性，納稅人不容易理解遵從或不方面遵從，這要求稅務(wù)機(jī)關(guān)履行一個(gè)職能—納稅服務(wù)—幫組納稅人理解稅法履行納稅義務(wù)，另一方面，稅收是對(duì)納稅人利益的放棄，從利益上考慮很多納稅人不愿意遵從，這就要求稅務(wù)機(jī)關(guān)具有第二個(gè)職能—稅收?qǐng)?zhí)法，服務(wù)和執(zhí)法都是為了讓納稅人遵從稅法要求，稅務(wù)機(jī)關(guān)履行職能不外乎是幫助納稅人遵從稅法和強(qiáng)制納稅人遵從稅法。過(guò)去我們說(shuō)的寓管理于服務(wù)等提法都是可以推敲的，應(yīng)為管理本身是由服務(wù)與執(zhí)法組成。離開(kāi)了納稅遵從這個(gè)目標(biāo)，稅務(wù)機(jī)關(guān)就沒(méi)有存在的價(jià)值了。所以我們把稅收風(fēng)險(xiǎn)叫做稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)。2023/2/34五、什么是稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是指稅務(wù)機(jī)關(guān)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)管理的理念和方法，合理配置管理資源，通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別，風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)排序，風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)處理，以及過(guò)程監(jiān)控、績(jī)效評(píng)估等措施，不斷提高納稅遵從的過(guò)程和方法。他是現(xiàn)代管理科學(xué)中的風(fēng)險(xiǎn)管理理論和現(xiàn)代稅收管理相融合的一個(gè)產(chǎn)物。2023/2/35六、為什么要推行稅收風(fēng)險(xiǎn)管理2023/2/36OECD稅收缺口圖示主動(dòng)遵從

(x%)

通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)管理增加的遵從比例

(y%)估計(jì)的稅收遵從缺口

(z%)

六、為什么要推行稅收風(fēng)險(xiǎn)管理這個(gè)代表圖稅務(wù)機(jī)關(guān)所面對(duì)的全體納稅人，我們稅務(wù)機(jī)關(guān)的資源必然要和這個(gè)納稅群體產(chǎn)生一種關(guān)聯(lián)關(guān)系。我們會(huì)有很多選擇。第一種叫全面管，管理所有的納稅人；第二種是管理有風(fēng)險(xiǎn)的納稅人；第三種是管理有風(fēng)險(xiǎn)的納稅人中高風(fēng)險(xiǎn)的納稅人，不是所有的有風(fēng)險(xiǎn)的納稅人我們都要管理，一些風(fēng)險(xiǎn)是可以容忍的。從第一種方法到第三種方法，資源在逐漸積聚，形成一種新的資源配置方式和管理模式。2023/2/37七、稅收管理的思維邏輯——稅務(wù)機(jī)關(guān)總是以提高遵從為目標(biāo)的，而且要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)需要的人力資源配置一定是有的；——如果目標(biāo)是要讓所有的納稅人都遵從，人力資源與全面遵從目標(biāo)的要求相比又總是不足；——基于給定的資源（人、財(cái)、物等）；——把給定的資源配置到最有效益的地方；——實(shí)現(xiàn)最理想的目標(biāo)。稅務(wù)機(jī)關(guān)總是以提高納稅遵從度為基本管理目標(biāo)的，稅務(wù)機(jī)關(guān)總是擁有一定的資源條件，但是，要保證每一個(gè)納稅人全面遵從稅法，這些資源又總是不足的，即征管資源又總是有限的。這意味著：科學(xué)有效的稅收管理必須盡量將有限的資源進(jìn)行合理的配置和充分的使用。2023/2/38八、稅收風(fēng)險(xiǎn)管理對(duì)我們的啟示按照稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的理念，對(duì)稅收遵從風(fēng)險(xiǎn)容易發(fā)生，且風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高的領(lǐng)域，優(yōu)先配置資源，從而有效地、有針對(duì)性地應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)，獲得較高的納稅遵從度。

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理不是一個(gè)技術(shù)性的手段，是審視我們管理資源和管理目標(biāo)之間科學(xué)的關(guān)聯(lián)關(guān)系。

稅收風(fēng)險(xiǎn)管理是個(gè)全局性的問(wèn)題，而不僅僅是為了更好地選擇稅務(wù)審計(jì)、納稅評(píng)估、稅務(wù)稽查。一方面，是為了通過(guò)預(yù)先的分析發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并采取措施積極解決問(wèn)題。更重要的是，最有效地使用資源，考量組織資源和組織目標(biāo)之間的關(guān)系問(wèn)題，使得管理措施最終對(duì)于縮小稅收遵從缺口的規(guī)模起到最有效的作用。1、明確管理重點(diǎn)，管理我們應(yīng)該管的納稅人。2、人少戶(hù)多問(wèn)題反映了我們管理方式的落后2023/2/39十、如何實(shí)施稅收風(fēng)險(xiǎn)管理稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的基本流程——風(fēng)險(xiǎn)目標(biāo)規(guī)劃——風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別——風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)排序——風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)——風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程監(jiān)控——風(fēng)險(xiǎn)管理結(jié)果評(píng)估2023/2/310稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的目標(biāo)規(guī)劃是管理層在對(duì)外部環(huán)境和內(nèi)部條件進(jìn)行認(rèn)真分析研究的基礎(chǔ)上，對(duì)一定時(shí)期內(nèi)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的工作目標(biāo)、階段重點(diǎn)、方針策略、主要措施、實(shí)施步驟等作出的具有系統(tǒng)性、全局性的謀劃。一個(gè)完整的目標(biāo)規(guī)劃包括以下幾個(gè)方面：——內(nèi)外部形勢(shì)判斷；——組織目標(biāo)的確定；——實(shí)現(xiàn)的方針策略；——實(shí)施的重點(diǎn)步驟；——組織技術(shù)等保障。2023/2/311十一、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別方法它是技術(shù)層面的第一個(gè)環(huán)節(jié)，是關(guān)鍵環(huán)節(jié)或者基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。主要功能是尋找稅收風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能領(lǐng)域，識(shí)別稅收風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的具體目標(biāo)。內(nèi)容包括識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)的路徑方法和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的信息來(lái)源。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別路徑可以分為宏觀戰(zhàn)略層面，微觀運(yùn)行操作層面，或者兩者兼而有之。在宏觀或戰(zhàn)略層面上識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。一般情況下，在宏觀或戰(zhàn)略層面上識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)更有重要性，具有優(yōu)先性。通過(guò)宏觀戰(zhàn)略層面的分析，可以定位到不同的區(qū)域、不同的群體，而不是找到某一個(gè)納稅人，所以宏觀識(shí)別的意義在于它的效率更高，能夠迅速地定位到一個(gè)區(qū)域、哪一個(gè)稅種出現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)現(xiàn)象。宏觀識(shí)別的方法有很多，有經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的方法，制度的方法，市場(chǎng)分類(lèi)（納稅人劃分）的方法，隨機(jī)檢查的方法等。知道了方法就會(huì)給我們一些啟示，就知道要去找哪些信息。相信不管生存在世界的哪一個(gè)角落，獲得最大的稅收利益是大家共同的需要，采取的方式在世界范圍內(nèi)是可以分享的經(jīng)驗(yàn)。在微觀或操作運(yùn)行層面上識(shí)別風(fēng)險(xiǎn)。微觀分析在我們稅務(wù)機(jī)關(guān)容易做，我們根據(jù)本地區(qū)的納稅人結(jié)構(gòu)和宏觀的提示，可以盡快的或者說(shuō)高效的找到有風(fēng)險(xiǎn)的納稅人。具體方法包括基于實(shí)際操作過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)分析，基于各種稅收不遵從案例的風(fēng)險(xiǎn)分析等具體的識(shí)別方法。微觀的累積可以成長(zhǎng)為經(jīng)驗(yàn)、智能、知識(shí)，就是可以小處見(jiàn)大。2023/2/312十一、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的情報(bào)管理稅收風(fēng)險(xiǎn)的情報(bào)有兩類(lèi)，一類(lèi)是內(nèi)部信息，一類(lèi)是外部信息。納稅人的涉稅信息情報(bào)是開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的重要基礎(chǔ)。風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別機(jī)制的運(yùn)行效率，往往依賴(lài)于一個(gè)比較健全的情報(bào)管理機(jī)制。不管采取哪一種方法去改進(jìn)我們的稅收管理，做稅收分析，情報(bào)是第一位的，所以說(shuō)在稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的構(gòu)架上要有一個(gè)稅收風(fēng)險(xiǎn)管理的情報(bào)管理機(jī)制。我們需要建立一個(gè)集中管理、上下互動(dòng)、一體化的稅收情報(bào)管理體系。我們對(duì)金稅三期的最起碼的期待，是建立一個(gè)全國(guó)范圍內(nèi)的稅收風(fēng)險(xiǎn)情報(bào)交換中心，其他的功能可以沒(méi)有，這個(gè)功能一定要有。2023/2/313十二、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)排序就是從兩個(gè)變量來(lái)確定風(fēng)險(xiǎn)值。風(fēng)險(xiǎn)值與以下因素有關(guān)：風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)發(fā)生的概率（可能性），但它有一個(gè)前提條件，就是稅務(wù)機(jī)關(guān)把可能發(fā)生不遵從的事件全部梳理出來(lái)，比方說(shuō)不申報(bào)、長(zhǎng)期不繳銷(xiāo)發(fā)票、長(zhǎng)期零負(fù)申報(bào)等，納稅人的行為特征和身份特征；風(fēng)險(xiǎn)事項(xiàng)發(fā)生對(duì)稅收遵從的負(fù)面后果。風(fēng)險(xiǎn)值=事件概率×后果，數(shù)據(jù)值高=高風(fēng)險(xiǎn)，數(shù)據(jù)值低=低風(fēng)險(xiǎn)。風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)估算的注意點(diǎn)：風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)排序的價(jià)值是在比較中得到實(shí)證的；用經(jīng)過(guò)等級(jí)估算選出的具體對(duì)象，與隨機(jī)的，沒(méi)有針對(duì)性的，任意的開(kāi)展稅收?qǐng)?zhí)法活動(dòng)比較，來(lái)體現(xiàn)等級(jí)排序在稅收管理中的作用。2023/2/314風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)對(duì)待風(fēng)險(xiǎn)我們通常采取的做法：改變制度避免它，目前容忍接受它，積極應(yīng)對(duì)減少它(減少可能性或結(jié)果)。我們把不同風(fēng)險(xiǎn)的納稅人狀況分析出來(lái)以后，應(yīng)對(duì)策略的安排一般有四個(gè)大類(lèi)：使遵從變得容易；幫助遵從；通過(guò)發(fā)現(xiàn)來(lái)威懾；采取強(qiáng)制措施。應(yīng)對(duì)策略應(yīng)該是一種均衡的策略，應(yīng)當(dāng)建立覆蓋從教育到起訴全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)管理機(jī)制，因此風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)措施一般情況下是一組策略而不是單一的方法。有效方法1——促進(jìn)合作。主要有以下幾個(gè)步驟：一是使納稅人明晰義務(wù)，就是幫助納稅人理解稅法賦予他的義務(wù)，使之易于遵從；二是稅收?qǐng)?zhí)法公正，管理過(guò)程透明。通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)分析識(shí)別，稅務(wù)機(jī)關(guān)向納稅人公布所掌握的風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域和納稅人群體，向納稅人宣布不遵從行為會(huì)面臨全部的處罰后果。有效方法2——嚴(yán)格執(zhí)法?？梢圆扇∷姆N具體的應(yīng)對(duì)措施：一是使用特定的信件，警示納稅人其申報(bào)信息可能不正?；虻蜕陥?bào)，并可能從第三方接收到的信息中得到證實(shí)。這種做法我們叫提示提醒，在國(guó)外稅務(wù)機(jī)關(guān)使用的提醒函比較多。由于我們用行業(yè)的分析和外部信息來(lái)對(duì)納稅人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析是一種可能性，不具有確鑿的證據(jù)，進(jìn)行規(guī)范的提醒是沒(méi)有執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的。如果一封提醒函能夠解決遵從問(wèn)題，就不要搞評(píng)估；如果一次評(píng)估能夠解決問(wèn)題，就不稽查；如果稽查能夠解決問(wèn)題，就不用移送司法機(jī)關(guān)。因?yàn)槲覀兊哪康氖怯米钌俚馁Y源取得最好的遵從回報(bào)，而不是懲戒納稅人，以提高遵從為最終目的。二是采取未預(yù)約的（未經(jīng)宣布的）調(diào)查。這樣的調(diào)查可以為快速檢查登記、記賬和申報(bào)資料提供機(jī)會(huì)。比如收入或銷(xiāo)售調(diào)查，可關(guān)注企業(yè)的收入、記賬程序、商業(yè)程序、原料或存貨和銷(xiāo)售的匹配、現(xiàn)金銷(xiāo)售或不入帳銷(xiāo)售。三是采取全面審計(jì)。這是深度調(diào)查以發(fā)現(xiàn)少報(bào)收入或多報(bào)費(fèi)用，通常超過(guò)一個(gè)申報(bào)周期。還有嚴(yán)重逃稅審計(jì)，這種審計(jì)可以包括一系列遵從檢查。四采取是刑事偵察。對(duì)于涉及數(shù)額巨大的不遵從，持續(xù)逃稅或犯罪行為。

有效方法3——不同處理方法的組合。組合的目的是為了找到一種積極的方法，可供組合的選擇項(xiàng)有：影響其態(tài)度；積極的激勵(lì)措施；教育；提高被發(fā)現(xiàn)的可知風(fēng)險(xiǎn)(審計(jì))；處罰；改變