推進形成主體功能區(qū)的財稅政策 10700字

推進形成主體功能區(qū)的財稅政策10700字摘要：根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃思路與財稅政策工具特點，本文提出了我國推進形成主體功能區(qū)財稅政策的主要目標：一是確保四類主體功能區(qū)享有均等化的根本公共效勞，二是引導(dǎo)資源要素合理向目標功能區(qū)流動，三是完善市場化財稅工具，引導(dǎo)、調(diào)節(jié)市場主體和居民行為，促進資源節(jié)約與環(huán)境愛護。分析了要實現(xiàn)這些目標所需要具備的有關(guān)條件，以及財稅政策如何在發(fā)明這些條件中發(fā)揮作用。并針對四類主體功能區(qū)特點，分別提出了相應(yīng)的財稅政策倡議。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)，根本公共效勞均等化，財稅政策，政府間轉(zhuǎn)移支付制度

推進形成主體功能區(qū)是一項十分復(fù)雜的系統(tǒng)項目，需要國家一攬子綜合政策的支持。而我國現(xiàn)行政策體系與構(gòu)建主體功能區(qū)的要求還不相適應(yīng)，需要進一步調(diào)整和完善。結(jié)合主體功能區(qū)劃要求和財稅政策職能特征，推進形成主體功能區(qū)的財稅政策目標，主要包括下列三個方面：〔1〕確保四類功能區(qū)享有均等化的根本公共效勞(根本公共效勞均等化最終強調(diào)的是一國全體公民，無論所處地域、性別、民族、地位、財富等的差別，都享受一定基準以上的根本公共效勞。雖然不一定由政府直接提供，一般認為根本公共效勞是政府的職責所在，推進根本公共效勞均等化，很大程度上將依賴于政府的行動。所以，強調(diào)實現(xiàn)四類主體功能區(qū)之間根本公共效勞均等化，并非一定著眼從四類功能區(qū)出發(fā)。因為只要所有的行政區(qū)實現(xiàn)了根本公共效勞均衡化，四類主體功能區(qū)之間自然也實現(xiàn)了均等化。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的思路，設(shè)定四類功能區(qū)之間根本公共效勞均等化這一目標是完全合理的，但考慮到我國的行政和財政體制現(xiàn)實，要實現(xiàn)這一目標，以優(yōu)先推進行政區(qū)域間的根本公共效勞均等化為途徑，可能更具有現(xiàn)實操作性?！?〕引導(dǎo)資源要素合理向目標功能區(qū)流動；〔3〕完善市場化財稅工具，引導(dǎo)和調(diào)節(jié)市場主體和居民行為，推進資源節(jié)約、環(huán)境愛護與可持續(xù)開展。而四類功能區(qū)內(nèi)的居民是否享有根本公平的公共效勞，既是差異化區(qū)域協(xié)調(diào)開展戰(zhàn)略的目標之一，更是真正引導(dǎo)人口資源流動并最終形成主體功能區(qū)的根底。從某種程度上講，四類功能區(qū)推進形成的進程將直接受根本公共效勞均等化的程度影響。所以，三大目標中又以第一個目標最為重要。

一、財稅政策工具框架與潛在政策著力點《

為了實現(xiàn)以上三大目標，我們首先分析其需要具備的根本條件是什么；為了發(fā)明這些條件，在整個財稅政策工具框架中有哪些工具能排上用場；并結(jié)合現(xiàn)實針對性和可操作性，具體分析哪些政策是潛在的著力點。

〔一〕實現(xiàn)目標所需要的根本條件《

目標一：四類主體功能區(qū)根本公共效勞均等化《

此目標能否實現(xiàn)，關(guān)鍵取決于下列三個根本條件：第一，各地提供根本公共效勞的能力；第二，各地根本公共效勞根底條件和單位供應(yīng)本錢；第三，各地提供公共效勞的責任心和努力程度。其中，根本公共效勞的提供能力又主要取決于各地實際財力和管理能力；公共效勞的根底條件主要受各地歷史投入和單位供應(yīng)本錢差別影響，而單位供應(yīng)本錢差別又主要受地理區(qū)位、自然環(huán)境、人口密度等綜合因素影響；責任心和努力程度那么主要取決于制度設(shè)計、績效監(jiān)督與鼓勵安頓。對于根底條件和單位供應(yīng)本錢相對一致的兩個地區(qū)而言，如果若其管理能力相當、制度設(shè)計與鼓勵安頓也根本一致，那么地區(qū)公共效勞均等化程度將主要取決于地區(qū)財力的均等化程度。這也是當前很多討論集中到完善我國中央與地方財稅體制，改革轉(zhuǎn)移支付制度上的主要原因。

為發(fā)明以上條件，當前財稅政策的努力方向：一是推進各類主體功能區(qū)之間根本財力均等化；二是在財力均等化制度設(shè)計中，要充沛考慮各地根底條件和本錢差別，而且要有有效的鼓勵安頓，以保障公共效勞支出優(yōu)先地位，并取得切實實效。從政策著力點看，要推進地區(qū)財力均等化無外乎兩條方法：第一，加強各地區(qū)自有財源建設(shè)，提高自身汲取財力的能力。這種辦法不但需要較長的時間，而且由于開展水平、資源、區(qū)位和環(huán)境等方面的差別，地區(qū)間財力差別會一直存在。另外，我國長期的實踐說明，如果過度依賴于自身財源建設(shè)，必然會出現(xiàn)因追求財政收入而出現(xiàn)與主體功能定位相沖突的開發(fā)行為。第二，通過政府間轉(zhuǎn)移支付制度，實現(xiàn)財力在國土空間和功能區(qū)之間的重新分配，保證所有地區(qū)的財力都能支持根本公共效勞的提供。當然，“財力均等化〞并不能真正保證“公共效勞均等化〞，而只是后者的重要條件。在完善轉(zhuǎn)移支付制度的過程中的根底上，還必須加強公共效勞的績效評估與監(jiān)督考核，將公共效勞作為政府考核的核心內(nèi)容。必須加強政府管理能力建設(shè)，改善政府人力資本質(zhì)量，提高政府管理的效率和能力。

目標二：引導(dǎo)資源要素向目標功能區(qū)流動《

資源要素在區(qū)域間的流動主要是依靠市場機制來完成，而財稅政策通常只是發(fā)揮一定的引導(dǎo)性作用。根據(jù)主體功能區(qū)劃總體戰(zhàn)略思路，在資源要素流動方面，主要包括下列幾個方面：〔1〕引導(dǎo)資本、勞動力和技術(shù)向重點開發(fā)區(qū)流動；〔2〕引導(dǎo)人口從限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)遷出，推進生態(tài)移民；〔3〕引導(dǎo)優(yōu)化開發(fā)區(qū)加快技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)升級，推進產(chǎn)業(yè)在國內(nèi)合理轉(zhuǎn)移等。根據(jù)國際經(jīng)驗和我國實踐，要實現(xiàn)以上政策目標，財稅政策的關(guān)鍵在于對資源要素的流動以引導(dǎo)性優(yōu)惠和支持，適當補償因流動帶來的短期損失，使資源的合理流動在經(jīng)濟上有吸引力。

目標三：完善市場化財稅工具，提高政策實施效率，引導(dǎo)市場主體和居民節(jié)約資源和重視環(huán)境愛護《

總結(jié)國際經(jīng)驗，一國綜合性環(huán)境資源政策框架，可以歸納為四種主要類型〔見表1〕。第一，管制和命令類。主要通過強制規(guī)定和行政命令來實現(xiàn)政策目標，包括有關(guān)法律、[HJ4.9mm]法規(guī)、環(huán)境規(guī)范、總量控制以及行政罰款等。第二，價格類。其主要是通過影響市場主體本錢、收益，改變資源價格等方式來實現(xiàn)政策目的，主要包括補貼、收費、資源環(huán)境稅、政府采購等。第三，產(chǎn)權(quán)類。通過設(shè)置或成認私有產(chǎn)權(quán)，通過市場交易體系來實現(xiàn)政策目的，典型的示例排放許可證、二氧化碳排放交易等。第四，信息和宣傳類。主要是通過信息發(fā)布，公益宣傳，綠色行動等來提高公眾認知，進而改變他們的行為，常見的包括綠色認證、綠色標記、綠色自愿協(xié)議等等。四類政策工具各具特色，發(fā)揮作用的特點也不相同，從政策推進的機制看，許多時候第二類和第三類中的大局部政策會借助市場體系來完成，所以又被稱為“市場化環(huán)境資源工具〞。

從我國當前的政策體系看，第二、三和四類政策都比擬單薄。而財稅政策在資源環(huán)境方面的作用，根本上是通過第二類工具實現(xiàn)的。所以，當前的政策重點在于健全這類政策工具，通過稅收安頓，一方面使資源浪費和環(huán)境污染行為支付必要的本錢，使外部本錢局部內(nèi)部化，通過本錢的增加來影響市場主體和居民的行為；另一方面支持采用資源節(jié)約和環(huán)境愛護技術(shù)的企業(yè)提升競爭力，不至于使企業(yè)因為致力資源節(jié)約和環(huán)境愛護而處于不利地位。逐步探索建立起生態(tài)環(huán)境的本錢和收益跨地區(qū)配置機制。

〔二〕主體功能區(qū)與財稅政策工具框架《

財稅政策工具細分十分龐雜，但歸納起來無外乎兩大類：收入類政策和支出類政策。根據(jù)日常實用情況，其中收入類政策大體有可以分為稅、費、債〔含政府信用〕和轉(zhuǎn)移性收入四項，支出類大致包括政府投資、公共效勞、財政補貼和政府采購四項。具體到每項政策，又存在多種政策工具或工具的組合。示例，財政補貼又包括現(xiàn)金直補、實物直補和貼息等。如果以四類主體功能區(qū)為縱軸，財稅政策工具為橫軸，那么我們可以得到下列推進形成主體功能區(qū)的財稅政策工具框架〔見表2〕。

注：有陰影方框為政策重點作用區(qū)域。

根據(jù)“十一五〞規(guī)劃綱要，從四類主體功能區(qū)的自身財力特征看：第一，優(yōu)化開發(fā)區(qū)根本上是我國經(jīng)濟開展水平較高，自身財源比擬豐盛，自我財政汲取能力較強的地區(qū)，也是我國向其他類地區(qū)提供財力轉(zhuǎn)移的主要財源。財稅政策的重點在于引導(dǎo)其產(chǎn)業(yè)升級和技術(shù)進步，加大新能源、新材料和新技術(shù)的使用，建立起嚴格和相對完備的資源環(huán)境規(guī)范和政策體系〔政策目標三〕。第二，重點開發(fā)主要從開展?jié)摿唾Y源環(huán)境承載能力來劃分，這類功能區(qū)內(nèi)部開展很不平衡，其中亞類型也會比擬多樣。自身財政能力可能同時存在財源充足型、財源相對平衡型和財源缺乏型，因此，重點開發(fā)區(qū)也將是財稅政策實施比擬復(fù)雜的區(qū)域，短期內(nèi)三大政策目標在該區(qū)域內(nèi)都十分重要。既要引導(dǎo)資源要素向該區(qū)區(qū)域流動，加快開發(fā)與開展，同時又要防止走優(yōu)化開發(fā)區(qū)過去開展的老路，資源環(huán)境的約束將加大，開發(fā)的本錢將有所提高。第三，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)多是生態(tài)環(huán)境意義重大的區(qū)域，除少數(shù)處于經(jīng)濟興旺行政區(qū)內(nèi)，絕大多數(shù)經(jīng)濟開展落后，自我財源稀缺地區(qū)。而且在短期內(nèi)，隨著其主體功能定位的推進，在新興特色產(chǎn)業(yè)尚未建立起來之前，其自有財力會進一步降低。財稅政策當前的重點在于，必須保證這些區(qū)域具有提供根本公共效勞能力的財力，同時加強生態(tài)投入和建設(shè)，完善生態(tài)移民配套政策措施〔目標一和目標三〕。

二、推進形成主體功能區(qū)的財稅政策面臨的挑戰(zhàn)《

根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃思想，若：〔1〕全國土覆蓋〔不包括海域〕；〔2〕不受行政區(qū)劃限制；〔3〕以縣為最小根本劃分“單元〞；〔4〕行政區(qū)劃原那么不調(diào)整，所有功能區(qū)政策由所轄行政區(qū)負責〔政策實施主體〕。

財稅政策的實施主體一般由各級政府部門承當，這決定了其對行政體制的依賴性〔特別是轉(zhuǎn)移支付制度〕，而主體功能區(qū)存在打破行政區(qū)劃的可能，這必然會出現(xiàn)功能區(qū)與一級行政區(qū)邊界不一致問題〔通過下列“兩行政區(qū)－兩功能區(qū)〞情形來表明〕。

若兩個相鄰行政區(qū)〔A和B，可以是兩個省、兩個市或者兩個縣，此處若為兩省〕，其中A為富省，B為窮省〔見圖1〕，并且兩省相鄰的某地區(qū)被劃入同一〔類〕功能區(qū)中。四類功能區(qū)中優(yōu)化開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)和禁止開發(fā)地辨別別用Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ和Ⅳ表示，而同一省內(nèi)同類功能辨別別用1、2、……、n來區(qū)別，虛線方框表示更小的根本行政區(qū)劃單元〔若為縣〕，那么會出現(xiàn)三類根本情況如下：

第一類：單一主體功能區(qū)>根本行政區(qū)。比方三江源禁止開發(fā)區(qū)范圍較大，其間瑪多、瑪沁等多個縣級行政區(qū)域完全處于該功能區(qū)內(nèi)，如圖中BⅣ《1。這種情況下，同一功能區(qū)內(nèi)包括多個根本行政區(qū)，該功能區(qū)的有關(guān)政策將分由多個不同的行政區(qū)負責執(zhí)行。

第二類：單一主體功能區(qū)=根本行政區(qū)。比方某縣整體被劃為重點開發(fā)區(qū)或優(yōu)化開發(fā)區(qū)。這種情況下，根本行政區(qū)與單一功能區(qū)邊界重合，行政區(qū)將只是執(zhí)行單一的主體功能區(qū)政策。

第三類：單一主體功能區(qū)如果僅僅從政策執(zhí)行主體的角度，第一類情況可以并入第二類情況，因為當單一功能區(qū)大于根本行政區(qū)時，對于該根本行政區(qū)而言，那么其整體國土都屬于單一主體功能區(qū)類別。但即便在這種情形下，由于政策執(zhí)行中存在三種明顯不同的空間劃分，即行政區(qū)劃分、主體功能區(qū)劃分和板塊區(qū)域劃分，仍可能產(chǎn)生兩類明顯的政策沖突〔或操作困難〕問題：

〔一〕行政區(qū)政策與主體功能區(qū)政策沖突問題《

根據(jù)以上情況，行政區(qū)與主體功能區(qū)不重合，將產(chǎn)生三種棘手問題：第一種，同一或同類功能區(qū)的政策分由不同行政區(qū)〔窮和富〕實施，政策實施的一致性如何保證問題；第二種，同一行政區(qū)內(nèi)不同功能區(qū)應(yīng)該采取不同的政策安頓，如何保證實施中的差異問題；第三種，不同行政區(qū)中同類功能區(qū)之間的存在很大的現(xiàn)實差異，如何保證有關(guān)政策執(zhí)行的一致性或政策執(zhí)行效果的一致性問題。

以轉(zhuǎn)移支付制度為例，我國轉(zhuǎn)移支付規(guī)那么規(guī)定，根據(jù)一個省的規(guī)范收入和規(guī)范支出之間的比擬，只有規(guī)范收入小于規(guī)范支出的省份，才能參與中央對地方的轉(zhuǎn)移支付資金分配。在此，我們可以將不參與轉(zhuǎn)移支付資金分配的省稱為富省〔A省〕，而將接受轉(zhuǎn)移支付的省份成為窮省〔B省〕，而且若這兩個省份內(nèi)都包含有四類功能區(qū)。如上圖所示，AⅣ屬于富省的禁止開發(fā)區(qū)，BⅣ《1和BⅣ《2那么屬于窮省的禁止開發(fā)區(qū)。現(xiàn)有制度決定，保證AⅣ根本公共效勞的財力依賴于A省內(nèi)部的財力重新分配，即靠省下列的轉(zhuǎn)移支付制度解決；而保證BⅣ《1和BⅣ《2根本公共效勞的財力那么很大程度上來自于中央對B省的轉(zhuǎn)移支付資金來解決，但確保財力從B省切實分配到BⅣ《1和BⅣ《2，而不被B省內(nèi)其他區(qū)域擠占，還得依賴B省內(nèi)的轉(zhuǎn)移支付制度安頓。這對如何保證這三個同類功能區(qū)具有根本相當?shù)墓残谪斄?，提出了嚴峻的挑?zhàn)。由于我國區(qū)域差距十清楚顯，A省總體條件較好，對AⅣ可能有較為充足財力支持，使其根本公共效勞遠好于BⅣ《1和BⅣ《2。B省根據(jù)自身情況，中央對B省的轉(zhuǎn)移支付資金可能會被用于收益更為明顯的其他支出或其他地區(qū)。即便保證中央對B省的轉(zhuǎn)移支付優(yōu)先分配到BⅣ《1和BⅣ《2，但由于其總體轉(zhuǎn)移支付規(guī)模缺乏，加上歷史條件很差，該地區(qū)的根本公共效勞也可能難以保障。如果再考慮不同區(qū)域內(nèi)不同類型功能區(qū)之間的差別，這個問題將會更為復(fù)雜。我們一開始之所以強調(diào)主要以推進行政區(qū)域間的根本公共效勞均等化為途徑，以實現(xiàn)四類功能區(qū)之間根本公共效勞均等化目標，正是居于對這些沖突的考慮。

〔二〕板塊區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策沖突問題《

除了功能區(qū)與行政區(qū)的協(xié)調(diào)外，還必須考慮功能區(qū)政策與我國板塊劃分政策〔如西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興〕的協(xié)調(diào)問題。示例四川整體屬于西部地區(qū)，根據(jù)國家西部大開發(fā)戰(zhàn)略應(yīng)整體享受西部大開發(fā)的有關(guān)政策和優(yōu)惠措施，但是主體功能區(qū)劃后，四川省內(nèi)將同時出現(xiàn)四類功能區(qū)，特別是其中的限制和禁止開發(fā)區(qū)將不可能再處于“大開發(fā)〞之列。這樣對于地方行政主體而言，就存在根據(jù)地方利益選擇政策的可能，如果西部大開發(fā)對其有利，那么選擇執(zhí)行西部大開發(fā)政策，如果主體功能區(qū)政策對其有利，那么選擇執(zhí)行主體功能區(qū)政策。因為這二者在國家“十一五〞規(guī)劃中都有明確規(guī)定，但對二者的優(yōu)先權(quán)問題沒有進行表明。所以，在設(shè)計推進形成主體功能區(qū)的財稅政策時，必須充沛考慮二者之間的潛在沖突，應(yīng)在政策優(yōu)先安頓上作出明確規(guī)定。

另外，限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)某種程度上是為了維護自然和生態(tài)功能，而放棄了開發(fā)的時機，其對整個國家經(jīng)濟社會的奉獻在于其生態(tài)功能奉獻，而且這種奉獻具有明顯的外溢性，優(yōu)化開發(fā)區(qū)和重點開發(fā)區(qū)都從中獲益。但這種收益往往是間接的，很難直接從經(jīng)濟利益上測算，在國家財政收入中也僅僅是反映了十分微小的局部。因此，生態(tài)跨地區(qū)補償就不可能僅僅通過政府間轉(zhuǎn)移支付設(shè)計來完全解決。如何通過包括財稅政策在內(nèi)的各種政策工具，建立生態(tài)恢復(fù)和功能維護本錢的區(qū)域分擔機制，將是推進主體功能區(qū)的又一重大挑戰(zhàn)。

三、推進形成主體功能區(qū)的財稅政策《

〔一〕根本原那么《

推進形成主體功能區(qū)的財稅政策的實施離不開其他相關(guān)政策的配合，同時又要充沛考慮財稅政策自身特點和優(yōu)勢。針對主體功能區(qū)規(guī)劃思路和操作中可能面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，財稅政策設(shè)計和執(zhí)行中應(yīng)遵循下列根本原那么。

同類功能區(qū)政策一致原那么。主體功能區(qū)不同于過去的綜合經(jīng)濟區(qū)，其屬于一種典型的經(jīng)濟類型區(qū)，同類功能區(qū)之間最大的特點是區(qū)內(nèi)開展條件和經(jīng)濟特點的相對一致性。為了便于各類主體功能區(qū)清晰定位，標準空間開發(fā)秩序，形成合理的空間開發(fā)格局，各類主體功能區(qū)之間政策應(yīng)有所區(qū)別，但同類功能區(qū)政策應(yīng)在全國統(tǒng)一的政策框架下力爭一致。

跨類功能區(qū)結(jié)果公平原那么。主體功能區(qū)規(guī)劃的實質(zhì)是走差異化協(xié)調(diào)開展道路，不同的功能區(qū)對國家整體的開展的奉獻也不同。要使個人不會因生活在某類功能區(qū)內(nèi)而使其生存和開展受到不公平的待遇，使各類功能區(qū)之間享有根本一致的根本公共效勞，各類功能區(qū)應(yīng)該能夠公平地分享國家增長和開展的成果。

中央政府主導(dǎo)原那么。由于我國現(xiàn)實的地區(qū)巨大差距決定，隨著四類主體功能區(qū)的推進形成，各類和同類功能區(qū)之間都會存在很大的差別，如果財稅政策的制定進一步下放，那么將更不利于功能區(qū)之間的差別的縮小。減少差別的現(xiàn)實選擇是由中央政府控制根本政策框架，制定相對細致的規(guī)范和標準，同時給予地方一定的靈活空間。

維護市場體系完整原那么。主體功能區(qū)財稅政策的安頓要總體合乎我國建立和完善社會主義市場經(jīng)濟體系的要求，要有利于形成公平的市場競爭環(huán)境，有利于資源要素的自由流動，有利于市場一體化進程的推進。特別是稅收政策安頓，在促進地區(qū)功能清晰定位，引導(dǎo)要素合理流動的同時，要堅定避免因此可能產(chǎn)生的市場分割、稅負扭曲問題。

主體功能區(qū)政策優(yōu)先原那么。由于行政區(qū)劃與主體功能區(qū)劃的不一致性決定，在各行政區(qū)內(nèi)存在各類自主政策安頓的情況下，必然產(chǎn)生行政區(qū)政策與功能區(qū)政策相沖突的可能，以及板塊區(qū)域政策與主體功能區(qū)政策沖突的可能。在制定主體功能區(qū)政策的同時，要對局部行政區(qū)政策進行適當清理、調(diào)整和標準，力爭二者在促進區(qū)域協(xié)調(diào)開展上取得一致。但當二者發(fā)生實質(zhì)沖突時，應(yīng)該優(yōu)先考慮主體功能區(qū)政策。

〔二〕主要思路《

以推進主體功能區(qū)根本公共效勞均等化為主要目標，重點在于加快完善我國現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度，輔之以地方稅體系完善和地方政府信用制度建設(shè)，保證各類功能區(qū)都具備提供根本公共效勞必需的財力；并進一步加強和完善績效評估和監(jiān)督考核，將公共效勞放在公共支出的優(yōu)先位置，提高相關(guān)主體的責任心和努力程度；制定根本公共效勞規(guī)范，標準政策實施行為，切實保證跨類功能區(qū)居民享有水平和質(zhì)量相當?shù)母竟残?。但行動的重點在于著力推進行政區(qū)域間的財力均等化，同時予限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)一定的轉(zhuǎn)移支付資金傾斜。

以促進資源要素合理流動，完善資源環(huán)境政策體系為輔助目標，利用財稅等工具安頓，引導(dǎo)資本、技術(shù)和勞動力加快向重點開發(fā)區(qū)流動；利用財稅工具減少生態(tài)環(huán)境的外部性影響，建立穩(wěn)定的生態(tài)投入保障機制，加快建立跨區(qū)域生態(tài)愛護與補償機制，維持、擴大和愛護自然資源根底和生態(tài)效勞能力，推進各類功能區(qū)差異化協(xié)調(diào)開展。

〔三〕確保限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的根本公共效勞提供《

推進形成主體功能區(qū)的財稅政策將包括一系列的具體政策安頓，但根本公共效勞均等化是推進形成主體功能區(qū)的重要根底，也是現(xiàn)代公共財政體制建設(shè)的核心目標。而均等化指全體國民，無論你身處國家的任何地方，無論你的民族、性別、地位差異，都能普遍公平地享有根本公共效勞。其強調(diào)的是所有人都能享受一定規(guī)范之上的公共效勞，而不是所有人享有完全一樣的公共效勞。

1.根本行動邏輯。對于大家普遍關(guān)注的如何保證限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的根本公共效勞的問題，倡議根本行動邏輯為：“優(yōu)先減人、制定規(guī)范、確保財力、強化監(jiān)督。〞《

——“優(yōu)先減人〞，就指優(yōu)先減輕限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的人口承載壓力，增強這些地區(qū)的自然生態(tài)自我恢復(fù)功能。其中，對限制開發(fā)區(qū)這類主要為生態(tài)功能區(qū)和農(nóng)業(yè)作業(yè)區(qū)的地區(qū)，要加快生態(tài)移民和殘余農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移；對于禁止開發(fā)區(qū)那么原那么上對所有長期住戶均實施生態(tài)移民，可以考慮將少局部實在不能轉(zhuǎn)移的住戶逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榻归_發(fā)區(qū)的一般管理人員。而要實現(xiàn)這種移民式減人，需要財政多方面給予明確支持：第一，給移民家庭直接經(jīng)濟補償和短期生活補貼；第二，增強移民人員在異地從事生產(chǎn)和生活的能力，對加強移民教育和技能培訓(xùn)給予資金支持；第三，增強接受移民地區(qū)根本公共效勞能力和安置根本條件建設(shè)，對接受移民的重點開發(fā)區(qū)給予專項資金支持，以確保移民“移得出、穩(wěn)得住、能致富〞。

——“制定規(guī)范〞，就是要制定國家級根本公共效勞規(guī)范，明確根本公共效勞的范圍、根本支出規(guī)范、根本效勞質(zhì)量和水平，并將這一規(guī)范的執(zhí)行情況作為地方政績考核的重點，明確要求所有地區(qū)提供的根本公共效勞都必須到達最低規(guī)范以上的水平。因為我國地區(qū)間情況千差萬別，如果沒有明確的政策規(guī)范和考核約束，實施中就很難確保各地都將根本公共效勞置于公共支出的優(yōu)先順序上。制定規(guī)范的最大好處在于使各地都有一個標準的參照規(guī)范，能有效控制執(zhí)行結(jié)果的偏差，減少上文提到的各種政策執(zhí)行差異和沖突。而且根據(jù)這一規(guī)范，結(jié)合各地區(qū)實際人口規(guī)模、密度以及效勞的單位本錢差別等因素，可以為轉(zhuǎn)移支付資金的分配提供更合理的依據(jù)。

——“確保財力〞，就是在減人、制定規(guī)范的根底上，將現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度沒有考慮的“根本公共效勞支出規(guī)范因素〞引入到的“規(guī)范支出〞中，根據(jù)因素法測算的規(guī)范收支差和轉(zhuǎn)移支付系數(shù)，以分配財力性轉(zhuǎn)移支付資金，確保各類地區(qū)根本公共效勞支出，特別是限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的根本財力得以保障。

——“強化監(jiān)督〞，就是要強化轉(zhuǎn)移支付資金使用的監(jiān)督考核和績效評估，一方面要保證對轉(zhuǎn)移支付資金的確被優(yōu)先用于根本公共效勞的提供，避免轉(zhuǎn)移支付資金被挪作他用，甚至用于搞形象項目；另一方面加強資金使用績效監(jiān)督和評估，糾正“重投入、輕產(chǎn)出；重分配，輕管理〞問題，切實提高轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。對于地方可自主支配一般性轉(zhuǎn)移支付和其他財力性轉(zhuǎn)移資金，要納入地方政府整體公共支出監(jiān)督考核體系，加快完善公共支出績效評估指標體系建設(shè)，提高財力性轉(zhuǎn)移資金的使用效率。對于專項轉(zhuǎn)移支付資金，要加強跟蹤問責，并逐步將其納入國庫集中支付和政府采購制度，切實提高資金使用的標準性和透明度。

2.轉(zhuǎn)移支付制度調(diào)整思路。在維持現(xiàn)行根本財政體制的根底上，要貫徹以上政策意圖，現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付制度需要相應(yīng)做出改善和調(diào)整，具體包括：

一是調(diào)整一般性轉(zhuǎn)移支付資金分配辦法。從目前主要保地方行政運行轉(zhuǎn)變?yōu)橹攸c保證政府效勞職能的履行，從保財政供養(yǎng)人員“吃飯〞轉(zhuǎn)變?yōu)楸ＷC根本公共效勞的提供。

二是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)、壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模、適時引入分類轉(zhuǎn)移支付。清理、整合現(xiàn)有專項轉(zhuǎn)移支付工程，嚴格控制專項撥款立項，建立嚴格的專項撥款工程準入機制，逐步壓縮專項轉(zhuǎn)移支付規(guī)模，降低專項轉(zhuǎn)移支付在總體轉(zhuǎn)移支付中的比重。中央財力增量局部要重點用于增加一般性轉(zhuǎn)移支付，提高地區(qū)財力調(diào)節(jié)的能力，同時防止財力性轉(zhuǎn)移支付專項化問題。借鑒國際經(jīng)驗，適時引入分類轉(zhuǎn)移支付，其既能貫徹中央有關(guān)政策，保證資金支出的優(yōu)先范圍，又使地方政府在實際中能因地制宜，給地方一定的自由支配權(quán)。

三是完善省下列轉(zhuǎn)移支付制度，強化省級財政平衡省內(nèi)各主體功能區(qū)財政差別的責任。省下列轉(zhuǎn)移支付制度改革滯后是當前我國市縣級財力差別大于省級財力差別的一個基本的原因。一方面要加快推進省下列體制改革，建立明確的公式化財力分配制度，加大省內(nèi)調(diào)節(jié)力度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的有效性；另一方面可以考慮引入“省內(nèi)各主體功能區(qū)財政差別〞因素，并作為地方接受中央轉(zhuǎn)移支付測算考慮的鼓勵因素之一，強化省級財政的內(nèi)部財力平衡責任。

四是針對限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)特征，增設(shè)相應(yīng)轉(zhuǎn)移支付工程。一方面，由于限制開發(fā)區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)的劃分，使這些地區(qū)對經(jīng)濟社會的奉獻主要體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)和生態(tài)功能，即這些地區(qū)放棄了工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的開展時機，其直接效果是這些地區(qū)財政收入減收。應(yīng)類似于現(xiàn)行財力性轉(zhuǎn)移支付中的“退耕還林還草〞和“天然林愛護項目〞的設(shè)置，在財力性轉(zhuǎn)移支付中，對這兩類地區(qū)設(shè)置更為綜合“生態(tài)建設(shè)與恢復(fù)〔或者，為了便于區(qū)別可直接稱為“限制開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付〞和“禁止開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)移支付〞，其轉(zhuǎn)移支付資金的依據(jù)在于，因這兩類地區(qū)在生態(tài)和自然資源方面的奉獻，相應(yīng)開發(fā)程度