(劉京煥)中國的預(yù)算管理體制

第二講：我國的財(cái)稅體制改革一、政府預(yù)算與管理二、公共債務(wù)三、財(cái)政管理體制四、我國財(cái)稅管理體制改革方案評析一、政府預(yù)算及預(yù)算管理（一）預(yù)算概述1、財(cái)政預(yù)算就是由政府編制、經(jīng)立法機(jī)關(guān)審批、反映政府一個(gè)財(cái)政年度內(nèi)的收支狀況的計(jì)劃。預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。2、預(yù)算的特點(diǎn)：法定性、公開性、精細(xì)性、完整性、時(shí)效性3、預(yù)算編制的形式：單式預(yù)算（表）復(fù)式預(yù)算（表）中國政府的預(yù)算目前包括四大預(yù)算：一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險(xiǎn)基金預(yù)算。（二）預(yù)算體系

不同國家因多種因素影響，預(yù)算體系都存在差別。1、一般國家在各級政府都設(shè)一級財(cái)政和預(yù)算。中國分五級政府，相應(yīng)有五級財(cái)政和預(yù)算：中央、省、市、縣、鄉(xiāng)中央財(cái)政；地方財(cái)政。2、一級政府預(yù)算由本級預(yù)算和下一級政府的總預(yù)算構(gòu)成。總預(yù)算；本級預(yù)算；單位預(yù)算。3、中國的“預(yù)算內(nèi)”和“預(yù)算外”（三）預(yù)算的基本程序基本程序：編制：各級政府審批：立法機(jī)構(gòu)（人民代表大會）執(zhí)行：各級政府，預(yù)算單位中國的預(yù)算調(diào)整：政府，人大常委決算：立法機(jī)構(gòu)，各級政府（四）財(cái)政平衡1、預(yù)算平衡的含義是指財(cái)政收入與支出在量上大體相等。是靜態(tài)平衡與動(dòng)態(tài)平衡的統(tǒng)一。熱點(diǎn)問題：跨年度預(yù)算平衡機(jī)制是總量平衡與結(jié)構(gòu)平衡的統(tǒng)一。是中央財(cái)政平衡與地方財(cái)政平衡的統(tǒng)一。2、財(cái)政赤字與財(cái)政平衡等式財(cái)政赤字（或預(yù)算赤字）分軟赤字和硬赤字硬赤字＝總收入－總支出＝（經(jīng)常收入＋債務(wù)收入）－總支出軟赤字＝經(jīng)常收入（不含債務(wù)收入）－總支出預(yù)算盈余和預(yù)算赤字的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)3、周期性赤字與結(jié)構(gòu)性赤字周期性赤字（cyclicaldeficit）：是指經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的周期性引起的赤字，即在經(jīng)濟(jì)衰退期間，由于財(cái)政支出增加而財(cái)政收入減少所形成的赤字。結(jié)構(gòu)性赤字(structuraldeficit)：是指非經(jīng)濟(jì)周期性因素引起的赤字，即經(jīng)濟(jì)活動(dòng)保持在充分就業(yè)狀態(tài)時(shí)出現(xiàn)的赤字，故又稱充分就業(yè)赤字(full-employmentdeficit)。4、不同的觀點(diǎn)：功能財(cái)政論功能財(cái)政論是由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家勒納提出的：（1）平衡預(yù)算只具有第二位的重要性,政府財(cái)政的基本功能是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)，這才是至關(guān)重要的；（2）政府預(yù)算的首要目的，是提供一個(gè)沒有通貨膨脹的充分就業(yè)，即經(jīng)濟(jì)平衡而不是預(yù)算平衡。(3)如果為達(dá)到經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的目的，必須長期堅(jiān)持盈余或大量舉債。二、公共債務(wù)（一）公債的性質(zhì)與特點(diǎn)公債，即公共債務(wù)，是政府為解決正常財(cái)政收入的不足，或?qū)嵤┨囟ǖ慕?jīng)濟(jì)調(diào)控政策，以信用形式籌集資金而形成的債務(wù)。公債的特點(diǎn)：有償性；自愿性；靈活性。

（二）公債的種類按不同的標(biāo)準(zhǔn)可分為不同的公債：以發(fā)行地域?yàn)闃?biāo)準(zhǔn)，可分為國內(nèi)公債和國外公債。以發(fā)行主體為標(biāo)準(zhǔn)，可分為地方公債和中央公債（簡稱“國債”）。以舉債形式為標(biāo)準(zhǔn)，可分為契約借款和公債券。以償還期限為標(biāo)準(zhǔn)，可分為短期公債、中期公債和長期公債。以公債的流動(dòng)性為標(biāo)準(zhǔn)，可分為可轉(zhuǎn)讓公債和不可轉(zhuǎn)讓公債。（三）

公債負(fù)擔(dān)與經(jīng)濟(jì)效應(yīng)公債負(fù)擔(dān)有三個(gè)層次：（1）認(rèn)購者的負(fù)擔(dān)；（2）政府的負(fù)擔(dān)；（3）納稅人的負(fù)擔(dān)。公債的負(fù)擔(dān)還存在代際轉(zhuǎn)移問題。公債有四大經(jīng)濟(jì)效應(yīng)：財(cái)政效應(yīng)。保證特定時(shí)期財(cái)政支出需要；收入再分配效應(yīng)。貨幣信用效應(yīng)（投資擴(kuò)張效應(yīng)）。宏觀調(diào)控效應(yīng)。調(diào)節(jié)總需求；貨幣政策的操作對象（四）公債債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)1、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)：財(cái)政赤字→公債發(fā)行→更多的財(cái)政赤字→規(guī)模更大的公債發(fā)行

2、貨幣風(fēng)險(xiǎn)：因政府舉債導(dǎo)致貨幣超量發(fā)行和通貨膨脹的可能性。衡量公債規(guī)模的指標(biāo)主要有三個(gè)：

債務(wù)負(fù)擔(dān)率

=當(dāng)年累積未清償公債余額/當(dāng)年國內(nèi)生產(chǎn)總值×100%債務(wù)依存度

=當(dāng)年公債發(fā)行總額/當(dāng)年財(cái)政支出總額×100%償債率

=當(dāng)年公債還本付息額/當(dāng)年財(cái)政收入總額×100%三、財(cái)政管理體制（一）財(cái)政管理體制廣義財(cái)政管理體制的內(nèi)涵；財(cái)政管理體制；預(yù)算管理體制；稅收管理體制，投資管理體制。狹義財(cái)政管理體制即指預(yù)算管理體制否，即處理一國財(cái)政體系中各級政府間財(cái)政分配關(guān)系的一項(xiàng)基本制度。其核心問題是各級政府預(yù)算收支范圍及管理權(quán)責(zé)的劃分和相互間的制衡關(guān)系。地方分權(quán)，中央集權(quán)度的爭議。通行的原則是：有一級政權(quán)就要有一級財(cái)政，有一級財(cái)政就要有一級預(yù)算。（二）預(yù)算管理體制的主要內(nèi)容一個(gè)國家的預(yù)算管理體制主要包括三個(gè)方面：1、各政府層級的職責(zé)和事權(quán)劃分2、預(yù)算收支范圍：是體制設(shè)計(jì)的核心。分別劃分收入和支出；劃分方法；事權(quán)與財(cái)權(quán)的匹配。3、預(yù)算調(diào)節(jié)制度（四）預(yù)算管理體制設(shè)計(jì)的三大原則：政府預(yù)算管理體制的建立應(yīng)遵循三大原則：1、法定性原則

2、均衡性原則

3、效率性原則預(yù)算管理體制模式比較（三）我國預(yù)算管理體制沿革統(tǒng)收統(tǒng)支管理體制（1950-1952）統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理體制（1953-1979）分級預(yù)算管理體制（1980-1993）問題：中央財(cái)政困難，地區(qū)間差距拉大，地方封鎖和重復(fù)建設(shè)嚴(yán)重。分稅管理體制（1994-今）分稅制是指在合理劃分各級政府事權(quán)和支出范圍的基礎(chǔ)上，按稅收來劃分各級政府預(yù)算收入的一種預(yù)算管理體制。（四）分稅管理體制的基本內(nèi)容

1994年，中國開始實(shí)行分稅制，主要內(nèi)容有：支出按事權(quán)劃分收入按稅種劃分實(shí)行稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)、稅種分征的稅收管理體制稅收返還的計(jì)算補(bǔ)助額的確定中國分稅制的特點(diǎn)初級式的、不完全的分稅制采用新的縱向財(cái)力分配辦法辦法穩(wěn)妥，新舊體制交替有一個(gè)過渡期（五）現(xiàn)行體制的主要成效和問題主要成效：提高了財(cái)政收入占GDP的比重?cái)U(kuò)大了中央財(cái)力；在一定程度上調(diào)動(dòng)了地方的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長；重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目和對貧困地區(qū)的支持力度加大主要問題：中央與地方的財(cái)政關(guān)系隨意性大，缺乏法律穩(wěn)固性；中央與地方責(zé)權(quán)不明；中央與地方財(cái)力與支出責(zé)任不對稱。支出：30:70;財(cái)力:52:48地區(qū)間財(cái)力嚴(yán)重失衡，縱向和橫向都缺乏公平

四、我國財(cái)稅體制改革方案評析（一）方案簡介

1、深化財(cái)稅體制改革的目標(biāo)：建立現(xiàn)代財(cái)政制度。在體系上，總體來講，包括三大任務(wù)，即：全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算管理制度；公平統(tǒng)一、調(diào)節(jié)有力的稅收制度；中央和地方事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的預(yù)算管理體制。2、深化財(cái)稅體制改革應(yīng)堅(jiān)持的六條原則：第一，處理好政府與市場的關(guān)系；第二，發(fā)揮中央與地方兩個(gè)積極性；第三，兼顧效率與公平；第四，統(tǒng)籌當(dāng)前與長遠(yuǎn)利益；第五，堅(jiān)持總體設(shè)計(jì)和分步實(shí)施相結(jié)合；第六，堅(jiān)持協(xié)同推進(jìn)財(cái)稅與其他改革。3、深化財(cái)稅體制改革的基本內(nèi)容一是完善立法。樹立法治理念，依法理財(cái)，將財(cái)政運(yùn)行全面納入法制化軌道。二是明確事權(quán)。合理調(diào)整并明確中央和地方的事權(quán)與支出責(zé)任，促進(jìn)各級政府各司其職、各負(fù)其責(zé)、各盡其能。三是改革稅制。優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，逐步提高直接稅比重，完善地方稅體系，堅(jiān)持清費(fèi)立稅，強(qiáng)化稅收籌集財(cái)政收入主渠道作用。改進(jìn)稅收征管體制。四是穩(wěn)定稅負(fù)。正確處理國家與企業(yè)、個(gè)人的分配關(guān)系，保持財(cái)政收入占GDP比重基本穩(wěn)定，合理控制稅收負(fù)擔(dān)。五是透明預(yù)算。逐步實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，推進(jìn)民主理財(cái)，建設(shè)陽光政府、法治政府。六是提高效率。推進(jìn)科學(xué)理財(cái)和預(yù)算績效管理，健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)督制度，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會持續(xù)健康發(fā)展，不斷提高人民群眾生活水平。4、預(yù)算管理體制改革的主要內(nèi)容（1）進(jìn)一步明確中央與地方的事權(quán)和支出責(zé)任。規(guī)范支出行為;（2）進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分。目前主要是在保持中央與地方收入格局大體不變的前提下，合理調(diào)整中央和地方收入劃分平。（3）嚴(yán)控地方債務(wù)規(guī)模，但繼續(xù)擴(kuò)大地方舉債試點(diǎn)。（4）完善轉(zhuǎn)移支付制度。重點(diǎn)是擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付比例。（5）建立完善、規(guī)范、穩(wěn)定、統(tǒng)一的財(cái)政制度。（二）仍需要解決的主要問題原有的四大問題不能有效解決：中央與地方的財(cái)政關(guān)系隨意性大——基于政治體制；中央與地方責(zé)權(quán)不明——基于技術(shù)和體制慣性；中央與地方財(cái)力與支出責(zé)任不對稱——對地方的財(cái)力劃分沒有大的變化；地區(qū)間財(cái)力嚴(yán)重失衡一般性轉(zhuǎn)移支付力度總體上不會有顯著增加。新問題：地方積極性受挫——較多的約束機(jī)制，而缺乏有效的激勵(lì)機(jī)制；（三）地方債務(wù)問題旨在促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地方政府直接投資是否合理？能否將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為地方政府的主要目標(biāo)進(jìn)行績效考核？地方債膨脹的根本原因：中國體制目標(biāo)與對地方政府績效考核目標(biāo)的沖突。必須控制地方債務(wù)規(guī)模的原因；這次改革沒有弱化地方債務(wù)的機(jī)制安排——地方經(jīng)濟(jì)要求與財(cái)力約束；（四）預(yù)算管理體制設(shè)計(jì)應(yīng)依據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平分地區(qū)設(shè)計(jì)不同的體制，建立相對完整的分稅體系；預(yù)算調(diào)節(jié)制度的設(shè)計(jì)。謝謝！單式預(yù)算圖例復(fù)式預(yù)算圖例聯(lián)邦制和單一制模式的不同特征聯(lián)邦制模式單一制模式特征中央和地方都有較大的財(cái)政獨(dú)立性地方財(cái)政缺乏獨(dú)立性，更多地表現(xiàn)為中央的“代理人”優(yōu)勢有利于防止中央集權(quán)和專制有利于統(tǒng)一管理有利于發(fā)揮兩個(gè)積極性，提高效率有利于抑制差距擴(kuò)大，保證公平不足容易造成政策不一和非均衡發(fā)展容易抑制地方積極性和創(chuàng)新容易形成地方割據(jù)容易形成中央專制和地方依賴過度財(cái)政競爭財(cái)政效率低支出劃分中央財(cái)政支出國防費(fèi)，武警經(jīng)費(fèi)，外交和援外支出，中央級行政管理費(fèi)，中央統(tǒng)管的基本建設(shè)投資，由中央財(cái)政安排的支農(nóng)支出，由中央負(fù)擔(dān)的國內(nèi)外債務(wù)的還本付息支出，以及文化、教育、衛(wèi)生、科學(xué)等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)支出等。地方財(cái)政支出地方行政管理費(fèi)，公檢法支出，部分武警經(jīng)費(fèi)，民兵事業(yè)費(fèi)，地方統(tǒng)籌的基本建設(shè)投資，地方企業(yè)的技術(shù)改造和新產(chǎn)品試制經(jīng)費(fèi)，支農(nóng)支出，城市維護(hù)和建設(shè)經(jīng)費(fèi)，地方文化、教育、衛(wèi)生等各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)，價(jià)格補(bǔ)貼支出，其他支出。收入劃分中央預(yù)算固定收入關(guān)稅，海關(guān)代征消費(fèi)稅和增值稅，消費(fèi)稅，中央企業(yè)所得稅，中央企業(yè)上交利潤等地方預(yù)算固定收入營業(yè)稅、地方企業(yè)所得稅，地方企業(yè)上交利潤，個(gè)人所得稅，車船使用稅，城鎮(zhèn)土地使用稅，房產(chǎn)稅，印花稅，農(nóng)業(yè)稅，耕地占用稅，土地增值稅等中央與地方共享收入增值稅：中央分享75%，地方分享25%。資源稅：海洋石油資源稅作為中央收入，其他資源稅作為地方收入。證券交易稅：中央與地方各分享50%稅務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)分稅制實(shí)行國稅和地稅分征國稅局直接負(fù)責(zé)征收中央稅和共享稅中央收入不再受地方收入的影響地稅務(wù)局只負(fù)責(zé)征收地方稅—其所負(fù)責(zé)征收的稅種不再與中央分享稅收返還的計(jì)算1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，如若1994年以后中央凈上劃收入達(dá)不到1993年基數(shù)，則相應(yīng)扣減稅收返還數(shù)額，遞增率是用環(huán)