對城市道路建設項目的后評價

淺論城市道路建設項目的后評價1.概述隨著我國經濟體制改革，尤其是投資體制改革的深入和發(fā)展，項目后評價在我國項目投資與項目評價領域越來越受到重視。項目后評價是項目周期中一個不可缺少的信息反饋環(huán)節(jié)，通過后評價能及時總結項目運作過程中各階段的經驗教訓，改進和完善項目管理，提高項目投資效益。改革開放以來，我國經濟快速發(fā)展，基礎設施建設投資力度不斷加大。上海市作為我國重要的經濟中心和航運中心，從上世紀90年代開始，城市基礎設施建設迅猛發(fā)展，大量城市重大交通項目相繼建成。在建設過程中，有成功的經驗，同時也有失敗的教訓，這就有必要對以往完成的項目進行全過程的綜合評價，在建設程序中增加后評價這一環(huán)節(jié)，為今后城市交通建設項目提供值得借鑒的成功經驗和失敗教訓。城市道路交通作為城市基礎設施的重要組成部分，其建設投資基本是由政府主導的。項目實施后對社會、經濟和環(huán)境有著重要的影響，往往需要通過后評價來判斷是否能都達到預期目標及其影響。作為政府提供的“公共產品”，城市交通建設項目涉及面廣，民眾關注程度高，其后評價就顯得尤為重要。由于各方面的原因，城市交通建設項目后評價尚未形成體系，其操作程序和方法還不完善，評價指標也不盡全面。主要表現(xiàn)為：1.項目決策目前基本是以項目前評估為依據(jù)的，由于預測數(shù)據(jù)存在相當大的不確定性，造成不少項目實施后與預期目標有一定的偏差，或者達到預期目標但產生了新的矛盾和問題。2.項目后評價的地位沒有確立。在項目建設中，往往比較重視建設前的建設評價和經濟效益評價，而對建成后的實際效益與前期評估之間的差異往往忽視，所以，項目后評估尚未確立其在項目建設過程中應有的地位。3.沒有明確的編制城市交通設施建設項目后評價辦法，評價框架和操作程序參考公路或其它行業(yè)的后評價方法，缺乏針對性，難以適當反映城市交通設施建設的行業(yè)特性。4.評價指標不盡完善，借鑒的指標因為具有局限性，將其直接采納應用效果未必理想。而且，目前已有的一些后評價報告中的定性指標多、定量指標少的情況比較突出，難以通過后評價得到客觀、專業(yè)、明確的工作成果，對未來的類似項目決策指導性不足。5.目前的城市交通設施建設的后評價工作其評價范圍和時效、程序和方法等內容都還基本屬于空白，需要及時給予完善。基于以上問題，有必要開展城市道路交通建設項目后評價的方法及指標體系的研究，建立一套適合城市交通建設項目特點、科學可行的后評價方法及指標體系，以使后評價工作能夠達到肯定成績、總結經驗、吸取教訓、提出建議、改進工作、提高項目決策水平和投資效果的目的?？梢哉f，建立合理、科學、客觀的城市交通建設項目后評價的方法框架和指標體系，對提高未來城市交通建設項目的投資水平和管理水平有著重要的意義。本文將在借鑒國內外研究成果和成功實踐的基礎上，力圖探索建立符合上海實際情況、具有良好操作性的城市道路交通建設項目后評價的方法體系和指標體系。2.城市道路建設項目后評價的內容借鑒國內外后評價的內容和方法，根據(jù)城市道路交通建設項目的技術和管理特點，城市道路交通建設項目后評價內容體系應包括建設項目概況、過程評價、技術評價、經濟評價、環(huán)境評價、社會評價、持續(xù)性評價和總體評價等方面的內容。城市道路交通項目后評價的內容2.1建設項目概況主要介紹建設項目的工程背景、性質、規(guī)模等情況，并闡述項目立項依據(jù)、建設標準、技術等級、交通量預測、主要技術經濟指標、建設資金來源及使用情況等，對項目進行總體描述。2.2建設過程評價項目的過程評價是根據(jù)項目的結果和作用從項目的實施過程中分析產生某些后果的原因。過程評價一般包括對照原定的各項指標，回顧和檢查項目已完成和進行的全部工作。項目過程評價的范圍從項目立項、前期準備、勘察設計、工程建設、竣工驗收直到項目投入營運，是對項目的管理決策、工程技術、財務執(zhí)行等環(huán)節(jié)從開始到評價時點止整個過程的系統(tǒng)總結。2.3技術評價技術評價包括工程評價和交通評價，是對工程項目技術狀況的綜合評定，確認建設項目在技術上的合理性。其評價的主要依據(jù)是設計文件、設計文件的評審意見、工程竣工驗收資料、必要的現(xiàn)場檢測資料、現(xiàn)行的技術規(guī)范及標準等。2.4經濟評價城市道路建設項目的經濟后評價是以項目建成通車后的實際數(shù)據(jù)為基礎，對項目經濟效益的再評價，同時要計算運營期間的實際經濟效益指標，比較實際指標與預測指標的偏差情況并分析原因，吸取經驗教訓，提高投資決策水平。項目經濟后評價包括項目財務分析和項目國民經濟后評價。項目財務分析是從企業(yè)角度出發(fā)，根據(jù)項目當時的實際財務數(shù)據(jù)預測整個項目使用期的財務數(shù)據(jù)，計算項目實際的財務評價指標，然后與前評估預測的財務評價指標進行對比，分析兩者的差異及原因，并對財務效益重新作出評價，總結經驗教訓，提高今后項目財務預測水平和項目微觀決策科學水平。對于城市道路建設項目而言，在我國屬于公用市政基礎設施，傳統(tǒng)上采取由政府投資建設并管理，無償為社會提供服務，所以以往對城市道路建設項目一般不進行財務分析。但是，隨著我國改革開放不斷深入，基礎設施項目融資形式和投資渠道將多樣化，開始引入新的投資機制，以特許經營的方式引入非國有的其他投資人投資?；A設施特許經營，是由國家或地方政府將基礎設施的投資和經營權，通過法定程序有償或者無償?shù)亟唤o選定的投資人投資經營。典型的基礎設施特許經營方式有：BOT、PPP、TOT等方式，對于這樣形式投資的城市道路建設項目，就有必要進行財務分析。項目的國民經濟后評價是從整個國民經濟乃至全社會角度出發(fā)，根據(jù)項目有關的實際經濟數(shù)據(jù)和國家新近頒布的有關參數(shù)，計算項目的國民經濟評價指標，并與前評估的國民經濟指標進行對比，分析兩者的偏差程度及原因，供提高今后的宏觀決策科學水平借鑒。財務后評價和國民經濟后評價度是從經濟角度對項目的效益狀況進行的再評價。在具體評價方法上兩者之間基本一致，但在評價指標、價格體系、費用和效益（收入）計算等方面又有區(qū)別。財務后評價和國民經濟后評價有時可能會產生相反的結論，項目的國民經濟后評價應起主導作用。2.6社會效益評價投資項目社會評價的主要目的是判斷項目的社會可行性，評價項目的投資建設和運營活動對社會發(fā)展目標所做出的貢獻。社會評價是項目評價的重要組成部分，它與財務評價、經濟評價、環(huán)境評價相互補充，共同構成項目評價的方法體系。財務評價、經濟評價、社會評價和環(huán)境評價既有交叉、又有區(qū)別，它門從不同的角度分析、考察、判別建設項目的合理性和可行性。社會評價旨在系統(tǒng)研究建設項目產生的社會影響與社會效益，分析項目涉及的各種社會因素，并考察項目所在地的社會環(huán)境對項目的適應性與可接受程度。城市道路建設項目，直接面對的就是廣大民眾，直接為社會服務，所以更應注重其社會效益。2.7環(huán)境評價項目后評價中的環(huán)境評價，就是針對項目前評估時批準的《環(huán)境影響報告書》（或“環(huán)境影響報告表”）中的結論，重點評價和分析項目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境、自然資源和文物保護等方面的實際影響。評價時應根據(jù)國家和地方環(huán)境質量標準及相關規(guī)定，分析項目環(huán)境管理決策的科學性，規(guī)范使用和參數(shù)選擇的合理性，以及環(huán)境保護措施的實際效果。道路項目的建設，需要占用土地，可能影響自然地貌、原始景觀及人文遺跡和自然水系等；建成通車后會有交通噪聲、尾氣排放污染等；同時作為人為建造的構筑物，道路景觀應與自然環(huán)境相協(xié)調。城市道路交通將設項目的環(huán)境后評價的主要工作，就是依據(jù)項目的《環(huán)境影響報告書》（或“環(huán)境影響報告表”），針對根據(jù)項目實際運作情況，分析和考察項目建設過程中對《環(huán)境影響報告書》（或“環(huán)境影響報告表”）的落實情況。2.8持續(xù)性評價持續(xù)性評價是對項目在營運使用年限內維持較高服務水平能力的評價。項目的持續(xù)性評價，包括與之相關的外部條件、內部條件對其持續(xù)性所產生的影響的評價。積極的影響會促進目標的持續(xù)發(fā)展，從而形成良性循環(huán)；消極的影響會阻礙持續(xù)性發(fā)展，從而達不到預期目標的實現(xiàn)。3.城市道路建設項目后評價的方法道路建設項目后評價根據(jù)項目各階段所預定的目標，從項目的效益、實施、管理、營運等方面進行追蹤對比，分析評價，找出變化和差距，為提出問題和分析原因找到重點。項目后評價分析所包含的內容十分廣泛，涉及到技術、社會、經濟、環(huán)境、人文、美學等諸多方面，要對涵蓋如此廣泛的道路建設項目，采用統(tǒng)一的計算方法和模式進行定量分析是難以實現(xiàn)的。因此在項目后評價工作中需要應用多種方法和手段，定量分析與定性分析相結合，動態(tài)分析與靜態(tài)分析相結合，綜合分析與單項分相結合，統(tǒng)計分析與預測分析相結合。項目評價中，常用的定量分析方法有指標計算法、指標對比法、因果分析法、統(tǒng)計分析法、延伸分析法等，定性分析的方法有類推法、專家會議法、德爾菲法邏輯框架法等。4.城市道路建設項目后評價報告的編制4.1城市道路建設后評價項目的界定城市道路建設后評價項目界定，包括項目影響度界定和項目時效界定。在實際操作中，沒有必要對所有城市道路建設項目均進行后評價工作，應界定那些對城市交通、社會經濟、民眾生活具有一定影響力的項目進行后評價。在評價的時效上，應對于根據(jù)預定目標已全部建成并通過竣工驗收，經過2～3年的通車營運實踐后，在項目壽命周期內進行后評價工作。4.2城市道路建設項目后評價報告的主要內容城市道路建設項目后評價報告的主要內容包括：1.建設項目概況主要介紹建設項目的工程背景、性質、規(guī)模等情況，并闡述項目立項依據(jù)、建設標準、技術等級、交通量預測、主要技術經濟指標、建設資金來源及使用情況等。2.建設項目的過程評價項目的過程評價是根據(jù)項目的結果和作用從項目的實施過程中分析產生某些后果的原因。過程評價一般包括對照原定的各項指標，回顧和檢查項目已完成和進行的全部工作。項目過程評價的范圍從項目立項、前期準備、勘察設計、工程建設、竣工驗收直到項目投入營運，是對項目的管理決策、工程技術、財務執(zhí)行等環(huán)節(jié)從開始到評價時點止整個過程的系統(tǒng)總結。3.建設項目的技術評價技術評價是對工程項目技術狀況的綜合評定，確認建設項目的安全性、實用性、舒適性和耐久性等。城市道路建設項目技術評價包括對道路工程、交通工程、橋梁工程、排水工程、附屬工程等組成部分的評價。其評價的主要依據(jù)是設計文件、工程竣工驗收資料、必要的現(xiàn)場檢測資料、現(xiàn)行的技術規(guī)范及標準。4.建設項目的經濟評價城市道路建設項目的經濟后評價是以項目建成通車后的實際數(shù)據(jù)為基礎，對項目經濟效益的再評價，同時要計算運營期間的實際經濟效益指標，比較實際指標與預測指標的偏差情況并分析原因，吸取經驗教訓，提高投資決策水平。5.建設項目的環(huán)境評價項目后評價中的環(huán)境評價，就是針對項目前評估時批準的《環(huán)境影響報告書》（或“環(huán)境影響報告表”）中的結論，重點評價和分析項目對區(qū)域生態(tài)環(huán)境、大氣環(huán)境、自然資源和文物保護等方面的實際影響。評價時應根據(jù)國家和地方環(huán)境質量標準及相關規(guī)定，分析項目環(huán)境管理決策的科學性，規(guī)范使用和參數(shù)選擇的合理性，以及環(huán)境保護措施的實際效果。6.建設項目的社會評價投資項目社會評價的主要目的是判斷項目的社會可行性，評價項目的投資建設和運營活動對社會發(fā)展目標所做出的貢獻，系統(tǒng)研究建設項目產生的社會影響與社會效益，分析項目涉及的各種社會因素，并考察項目所在地的社會環(huán)境對項目的適應性與可接受程度。7.建設項目的持續(xù)性評價根據(jù)對建設項目的外部條件（道路網建設、城市交通發(fā)展狀況、市政配套實施建設、國家政策或地方法規(guī)等）和內部條件（內部管理機制、日常管理及養(yǎng)護、運營狀況、建設標準及技術水平）分析，評價項目目標（服務交通量、社會效益、經濟效益、環(huán)境保護等）的持續(xù)性，并提出相應的解決措施和建議。8.建設項目的