隱性擔保、補償替代與政府債務(wù) 7700字

隱性擔保、補償替代與政府債務(wù)7700字一、引言

從1998年下半年起，我國開始實施積極的財政政策以拉動內(nèi)需，推動國民經(jīng)濟持續(xù)健康開展。隨之而來的是政府的赤字率〔財政赤字占gdp的比重〕和負債率〔政府債務(wù)余額占gdp的比重〕等顯性指標都呈現(xiàn)出比擬明顯的回升趨勢〔見圖1，圖2〕〔注：之所以稱為“顯性〞，是因為赤字率指標反映的是財政預(yù)算內(nèi)的收支差額，對債務(wù)負擔的衡量也僅僅是從政府發(fā)行的具有法定清償責(zé)任的顯性債務(wù)的角度入手的?！?。2022年中央財政的預(yù)算赤字突破3000億元，中央財政赤字率首次超過了3%.

積極財政政策造成的赤字率和負債率的提高引發(fā)了人們對我國財政風(fēng)險的關(guān)注。但就顯性指標而言，如進行國際比擬，不難發(fā)現(xiàn)其實中國的赤字和顯性負債水平是相對較低的。在規(guī)范普爾〔standardpoor#39;s〕對世界上68個國家2000年政府債務(wù)負擔率的統(tǒng)計中，中國排在第63位，不但低于美國、日本、德國、法國、英國、加拿大、意大利等經(jīng)濟最興旺的西方七國，也低于韓國、新加坡、泰國、印度尼西亞、巴西、阿根廷、哥倫比亞等新興市場國家以及俄羅斯、匈牙利、捷克、羅馬尼亞、克羅地亞等市場轉(zhuǎn)型國家〔注：資料來源：規(guī)范普爾公司網(wǎng)站，globalfinancialsystemstre，09-oct-2022.〕。圖3進一步展示了中國與cis〔獨聯(lián)體國家〕、cee〔中東歐轉(zhuǎn)型國家〕和baltic〔波羅的海國家〕在整個轉(zhuǎn)軌期內(nèi)赤字率方面的比擬。從圖中我們可以看出，中國的中央財政赤字率要遠遠低于cee和cis國家，即使是財政狀況良好的baltic三國，其總體上的赤字水平也是高于中國的。

然而，赤字率、負債率等這些顯性指標相對較低就能表明我國目前的財政風(fēng)險不高嗎？換言之，赤字率、負債率等這些顯性指標相對較低就能表明我國目前的財政風(fēng)險不高嗎？換言之，赤字率、負債率等這些顯性指標能完全反映中國這樣的轉(zhuǎn)型大國經(jīng)濟的財政風(fēng)險程度嗎？世界銀行研究財政風(fēng)險問題的馳名經(jīng)濟學(xué)家hariapolackovabnxi等〔1999〕發(fā)現(xiàn)：和大多數(shù)轉(zhuǎn)型國家在轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的嚴重財政赤字狀況不同的是，捷克和馬其頓這兩個國家在整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期內(nèi)都保持了財政預(yù)算的根本平衡。他們的進一步研究說明：這兩個國家的財政平衡是通過把大量政府活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以大量積累或有債務(wù)及隱性負債的形式隱藏了一局部預(yù)算內(nèi)的政府赤字和債務(wù)而到達的。大量隱性和或有負債的積累使捷克和馬其頓財政風(fēng)險事實上很高。

圖3中國與前蘇聯(lián)和中東歐轉(zhuǎn)國家赤字率的比擬

則，中國政府有沒有隱性和或有負債？這些非顯性負債產(chǎn)生的主要原因是什么？會對我國的財政風(fēng)險產(chǎn)生什么樣以及多大的影響？這些就是本文要研究的主要問題。

二、政府隱性擔保與我國政府的隱性和或有債務(wù)

為了更分明地表明政府債務(wù)的種類，這里先引入hanapolackovabrixi〔1998〕的財政風(fēng)險矩陣。她認為政府面臨著四種財政風(fēng)險：顯性的、隱性的、直接的和或有的財政風(fēng)險。每一種風(fēng)險從廣義上都可以定義為負債，polackovabrixi將政府負債分為四種類型，即：直接顯性負債、直接隱性負債、或有顯性負債和或有隱性負債〔見表1〕。按照傳統(tǒng)的財政預(yù)算方式，只有直接顯性負債是直接、即時地被納入到財政預(yù)算中去的，而后三種類型的負債都具有不同程度的隱蔽性。相對于僅從赤字率、負債率等直接顯性負債指標來判斷一國的財政風(fēng)險，財政風(fēng)險矩陣有利于更全面地認識國家的負債及財政風(fēng)險狀況〔見表2〕。

資料來源：劉尚希、趙全厚：?政府債務(wù)：風(fēng)險狀況的初步分析》，?管理世界》2022年第5期。

直接顯性負債在政府預(yù)算表中都有清晰的描述，本文主要關(guān)注的是政府的隱性和或有負債，對表2中的隱性和或有負債工程進行進一步分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國政府主要的或有和隱性債務(wù)都是源于政府的擔保，并且大局部是隱性擔保，如政府對國有商業(yè)銀行、國有政策性銀行、資產(chǎn)管理公司、其他金融機構(gòu)、國有企業(yè)、社保基金等提供的擔?！沧ⅲ赫畵Ｊ侵刚鳛閾Ｕ摺瞘uarantor〕向受益者〔beneficiary〕或是直接向債權(quán)人〔creditor〕作出的在擔保受益者〔即債務(wù)人〕違約時支付債務(wù)的承諾。當債務(wù)人發(fā)生債務(wù)違約時，將由政府代替?zhèn)鶆?wù)人向債權(quán)人償付債務(wù)?！场Ｖ苑Q為“隱性〞，是因為，與顯性擔保不同，隱性擔保是一種沒有明確完整的擔保合同作為依托、沒有嚴格法律約束力的擔保形式。?中華人民共和國擔保法》明確規(guī)定“國家機關(guān)不得為保證人，但經(jīng)國務(wù)院批準為使用外國政府或者國際經(jīng)濟組織貸款進行轉(zhuǎn)貸的除外〞，從這個角度上講，中國轉(zhuǎn)型時期的絕大局部政府擔保部屬于隱性擔保。

在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期內(nèi)我國形成了一個以中央政府為核心的完整的政府隱性擔保體系。這個體系包括四個層次：一是中央政府對國有經(jīng)濟部門〔包括國有銀行、國有資產(chǎn)管理公司、中央銀行、政策性銀行、包括國有糧棉流通企業(yè)在內(nèi)的國有企業(yè)及其他國有從屬機構(gòu)〕的隱性擔保；二是中央政府對資本市場的隱性擔保；三是中央政府的社會養(yǎng)老金隱性擔保；四是中央政府對地方政府債務(wù)的隱性擔保。在對國有銀行、國有企業(yè)等提供隱性擔保時，政府沒有負債；但是，如果債務(wù)人發(fā)生違約，政府將有義務(wù)歸還債務(wù)，此時，隱性和或有負債將成為政府的實際負債?！沧ⅲ罕确?999年“廣信〞破產(chǎn)時，雖然根據(jù)1995年?擔保法》政府并沒有代償“廣信〞債務(wù)的法定義務(wù)，但政府還是局部地履行了1995年以前的隱性擔保承諾，承當了一局部的對內(nèi)對外債務(wù)?！骋虼?，判斷我國的財政風(fēng)險，不能僅僅停留在赤字率、負債率這樣幾個顯性指標上，還需要〔或更需要〕關(guān)注由我國龐大的政府擔保〔主要是隱性擔?！丑w系所引發(fā)的政府或有及隱性債務(wù)。

三、補償替代：一種解釋

對政府提供隱性擔保的經(jīng)濟部門進行進一步分析，不難發(fā)現(xiàn)這些部門，如銀行證券等金融部門、社會保障、國有企業(yè)等都是我國漸進式改革較晚才觸及的部門〔如表3〕。這時的改革步驟仍要具有“帕累托改良〞的性質(zhì)幾乎是不可能的，而“非帕累托改良〞就必然意味著改革會面臨來自各方面現(xiàn)實和潛在利益受損者的阻力，在客觀上加大了政府推進改革的難度。

為了打消改革的阻力，政府的一般做法是對利益受損者進行“補償〞或“贖買〞，以換取人們對改革的最廣泛支持。通常的補償有兩種不同的方式：顯性補償和隱性補償。顯性補償往往動用政府財政資源對利益受損主體進行直接補償，這種方式在我國又分為兩種具體的表現(xiàn)形式：一是樊綱所說的“讓利〞行為，中央政府“讓利〞行為的實質(zhì)是把本應(yīng)納入到財政收入中的一塊收益讓渡給企業(yè)或地方政府；政府給予某項改革波及到的潛在利益受損者直接的財政補貼，典型的是70年代是80年代初進行的對城鎮(zhèn)居民的糧價補貼〔注：農(nóng)村改革能夠提高農(nóng)業(yè)的產(chǎn)出和農(nóng)民的收入水平，但糧食價格的提高卻可能損害到城鎮(zhèn)居民的既得利益。胡汝銀〔1992〕就曾指出，政府在推進農(nóng)業(yè)改革的同時，通過一種配套性的財政補貼政策對城鎮(zhèn)居民進行補償性的糧價補貼，便既可增加糧食供應(yīng)，又能夠使得城鎮(zhèn)居民成為農(nóng)業(yè)開展的受益者和農(nóng)業(yè)改革的支持者。〕。顯性補償在財政風(fēng)險矩陣中表現(xiàn)為政府直接顯性負債。而隱性補償最主要的就是政府在經(jīng)濟重構(gòu)過程中為各經(jīng)濟部門提供的顯性或隱性擔保，這些擔保產(chǎn)生了政府的隱性和或有負債。

當改革進入“攻堅戰(zhàn)〞階段，為減緩或打消改革的阻力，政府對潛在利益受損者的補償將加大。此時，政府將面對兩種補償方式的選擇問題。williameasterly〔1999〕從政府資產(chǎn)凈價值的視角出發(fā)構(gòu)建了“財政調(diào)整假象〞模型，分析了政府財政調(diào)整的過程〔注：模型請參見easterly，william，1999，"whenisfiscalaajustmentanillusion？"，ecoaomicpolicy〔april〕，p.57-86.〕。本文將對easterly模型加以簡化來分析政府在漸進轉(zhuǎn)型過程中對不同利益補償方式的選擇及其對政府債務(wù)的影響。

中國政府被視為一個經(jīng)濟主體，有自己的效用函數(shù)。政府的效用函數(shù)取決于政府的消費量，政府在整個經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期間的動態(tài)最優(yōu)化問題就是如何使自身跨期消費的效用現(xiàn)值最大：

〔公式略〕

其中c代表政府的消費，ρ代表政府的貼現(xiàn)率，t為一個連續(xù)的時間變量。

〔公式略〕

其中a代表政府的資產(chǎn)價值〔包括稅收局部〕〔注：鑒于或有債務(wù)的不確定性，所以這里的lc實際上是一個冀望值e〔lc〕。〕，代表政府的直接顯性負債；代表政府的直接隱性負債，lc那么代表政府的或有負債，它包括或有的顯性負債和或有隱性負債兩個局部。政府資產(chǎn)的回報率和債務(wù)的利息率都用常數(shù)r來表示。這里政府每一期的消費c不僅包括政府本身對公共資源的消費，還包括政府在轉(zhuǎn)型期內(nèi)給予不同利益集團的優(yōu)惠和租金，即“贖買〞或“補償〞。從這個角度看，除了財政領(lǐng)域，有一局部政府效用來自贖買改革的社會收益。

政府跨期效用函數(shù)的預(yù)算約束條件為：

〔公式略〕

這個不等式同時也是政府具備跨期清償能力〔inter-temporalgovernmentsolvency〕的條件。根據(jù)ramsey-cass-koopmans一階條件，可以得出

△c/c=r-ρ〔4〕

這時政府的跨期效用到達最優(yōu)狀態(tài)。由此也可以推出政府的資產(chǎn)凈值占其消費的比率為政府貼現(xiàn)率ρ的倒數(shù)：

〔公式略〕

ρ是一個非常關(guān)鍵的變量。它主要是用來衡量政府“財政不負責(zé)任〞〔fisealirresponsibility〕的程度，ρ值越大，代表對當前消費的主觀評價也就越高。

由〔5〕式可以得出：

〔公式略〕

這就意味著政府的財政調(diào)整可以圍繞政府資產(chǎn)和各種形式的負債來進行權(quán)衡。當政府面臨外部財政約束時，比方法律規(guī)定的不能超過一定的上限時，政府就可以選擇通過變現(xiàn)資產(chǎn)，或者是增加的方式來繼續(xù)維持原有的ρ值。

在漸進轉(zhuǎn)型的過程中，中國政府雖然沒有面臨諸如歐盟的“馬斯特里赫特〞條約等規(guī)定的外在財政約束〔注：歐盟“馬斯特里赫特〞條約規(guī)定了申請歐元貨幣區(qū)成員國資格的國家必須滿足3%的赤字率和60%的負債率上限。〕，但內(nèi)在的財政約束卻是一直存在著的。1994年?預(yù)算法》第一章總那么的第三條就明確規(guī)定“各級預(yù)算應(yīng)當做到收支平衡〞。盡管轉(zhuǎn)型期內(nèi)的絕大多數(shù)年份都出現(xiàn)了財政赤字，但中國總體的赤字水平是相當?shù)偷?。?998年開始中國實施積極的財政政策，財政收支不平衡的局面加大，但這并不能說明中國放棄了財政預(yù)算平衡的長期目標。補償替代模型較好地解釋了在贖買式漸進改革策略下，政府對其資產(chǎn)和不同形式負債的權(quán)衡問題。中國在轉(zhuǎn)型期內(nèi)的赤字率一直控制在3%以內(nèi)，債務(wù)負擔率在20%下列，原因就是，在內(nèi)在財政約束條件下，政府通過增加的方式成功地對進行替代，以保證政府以一個較高的ρ值平穩(wěn)推進改革進程。當然，中國政府也可以選擇將政府資產(chǎn)a貼現(xiàn)的方式，比方政府曾經(jīng)希望通過減持變現(xiàn)局部國有股權(quán)來補充社會養(yǎng)老基金的虧空，但迫于社會公眾和利益集團的壓力，政府還是選擇了維持政府資產(chǎn)a的現(xiàn)狀。〔注：2022年6月12日國務(wù)院發(fā)布?減持國有股籌集社會保障資金管理暫行方法》，決定通過證券市場減持國有股以籌集社會保障資金。但該計劃出臺后，大多數(shù)流通股股東選擇“用腳投票〞，股指一路下跌。2022年12月23日，中國證監(jiān)會不得不宣布暫停執(zhí)行?暫行方法》。2022年6月23日，國務(wù)院決定對國內(nèi)上市公司停止執(zhí)行?暫行方法》中關(guān)于利用證券市場減持國有股的規(guī)定，并不再出臺具體實施方法?！?/p>

在漸進轉(zhuǎn)型的過程中，中國政府通過提供隱性擔保補償?shù)姆绞奖Ｕ狭苏麄€經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的平穩(wěn)推進。在短期內(nèi)，政府以最小化的財政支出取得了巨大的社會收益。

四、隱性擔保對財政風(fēng)險的影響

在隱性擔保的框架下，政府可以用最小的顯性財政本錢平穩(wěn)地推進漸進改革的進程。因此在短期條件下，隱性擔保似乎是一種“性價比〞很高的政府補償伎倆。這就往往會使政策制定者忽略政府擔保的另外一面：政府擔保所導(dǎo)致的負債問題。“過去，不論是公眾還是政治家都有一種錯誤的信念，認為貸款擔保對政府的本錢是零，除非最后發(fā)生了嚴重的‘短缺量’〞〔mertonandbodie，1992〕。而實際上，受保主體把信用風(fēng)險局部或全部地轉(zhuǎn)嫁給擔保者，受保主體違約時，提供擔保的政府將不得不承當轉(zhuǎn)嫁來的債務(wù)，隱性債務(wù)會顯性化，而或有債務(wù)也會變成直接、必然的債務(wù)。

事實上，隱性擔保的廣泛實施已經(jīng)使得中國政府積累了越來越多的隱性和或有負債。馬拴友〔2022〕在國內(nèi)首先運用財政風(fēng)險矩陣對我國公共部門的債務(wù)進行了估算，指出“我國政府總債務(wù)占gdp比重已相當高，單國內(nèi)債務(wù)負擔率1999年合計已達72.4%，財政的潛在風(fēng)險已經(jīng)很大〞。而劉尚希、趙全厚〔2022〕的估計是2000年中國政府總債務(wù)規(guī)模占到當年gdp的130.6%，其中或有債務(wù)占gdp的比重為65.6%〔數(shù)據(jù)見表2〕。前世界銀行駐中國代表處高級經(jīng)濟學(xué)家pieterbottelier〔2022a〕從三個層面對中國中央政府2000年的總負債規(guī)模進行了估算：第一層面為中央政府的顯性債務(wù)和債務(wù)擔保，占gdp的43%-44%；第二個層面是國有銀行不良貸款形成的或有債務(wù)，占gdp的37%-44%；第三個層面是還沒有納入到個人養(yǎng)老基金賬戶的國家養(yǎng)老金隱性債務(wù)，占gdp的45%-95%，國家總負債規(guī)模為125%-183%〔這里還沒有包括地方政府和國有企業(yè)的債務(wù)〕。

規(guī)范普爾公司2022年頒布的2000年底68個國家政府在金融部門中的或有負債狀況那么從國際比擬的角度為評價中國或有負債的規(guī)模提供了非常好的佐證。規(guī)范普爾估計的2000年中國政府在金融領(lǐng)域中的或有負債為當年gdp的43%-86%，在68個的國家中是最高的?！沧ⅲ嘿Y料來源：規(guī)范普爾公司網(wǎng)站，globalfinancialsystemstress，09-qct.-2022.〕

政府或有債務(wù)和隱性債務(wù)的大量積累也就是政府財政風(fēng)險的大量積累?！坝捎隗w制的漸進式推進，各種經(jīng)濟關(guān)系中的風(fēng)險可以無限外推，并最終向財政轉(zhuǎn)移，財政風(fēng)險同社會各種風(fēng)險構(gòu)成強的相關(guān)性，各種風(fēng)險潛存于制度變革之中，為了推進漸進式改革，往往人為限制風(fēng)險的暴露。結(jié)果將導(dǎo)致制度變遷的壓抑性和風(fēng)險、危機的突發(fā)性。〞〔傅志華，2022〕

從長遠的眼光看，隱性擔保將會導(dǎo)致更高的財政風(fēng)險，這主要是因為隱性擔保合同會扭曲受保主體的鼓勵結(jié)構(gòu)，引致嚴重的道德風(fēng)險，從而加大隱性擔保的最終財政本錢。道德風(fēng)險首先表現(xiàn)為政府的隱性擔保使受保主體意識到政府會在自身發(fā)生財務(wù)危機的時候幫忙其擺脫困境，因此它們也就放棄了投資決策中的審慎原那么而偏好追求高風(fēng)險、高回報的工程。審慎原那么的放棄和過度的風(fēng)險偏好必然帶來受保主體違約率的非正常提高，由此提供擔保的政府將承當更多的轉(zhuǎn)嫁來的風(fēng)險。道德風(fēng)險還包括受保主體及其經(jīng)理人員的敗德行為。隱性擔保并不是一個完整意義上的合同，作為擔保者的政府和受保主體之間的委托－代理關(guān)系是含糊和殘缺的。在政府與受保主體信息嚴重不對稱的情況下，政府不但無從了解受保主體的努力程度和風(fēng)險傾向，更難以設(shè)計出一個有效的鼓勵機制來約束其行為。于是，受保主體的敗德行為便成為其理性的選擇，比方國有銀行的經(jīng)理人員混同政策性損失和商業(yè)性損失的界限，把經(jīng)營不善導(dǎo)致的資產(chǎn)損失也納入政府隱性擔保的框架；國有糧食流通企業(yè)利用國家對“按愛護價敞開收購農(nóng)民余糧〞的擔保，成心壓低糧食收購價格〔低于愛護價〕，這就不僅把政策性收購的風(fēng)險全部轉(zhuǎn)移給政府財政，還從政府手中套取了一塊額外的收益；國有企業(yè)的廠長經(jīng)理會隱瞞貸款工程信息，改變資金用途，把本來用于“安定團結(jié)〞或是企業(yè)技術(shù)改造、增加固定資產(chǎn)投資的政府擔保的銀行貸款挪作他用，有些貸款甚至被企業(yè)轉(zhuǎn)貸或用于管理人員的職務(wù)消費；等等。這種歹意的風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁將引起政府財政風(fēng)險的進一步提高。

五、結(jié)論及政策倡議

由此我們可以得出這樣的結(jié)論：我國政府將本應(yīng)在預(yù)算內(nèi)進行的大量補償性財政活動轉(zhuǎn)移到預(yù)算外，以隱性擔保這種“準財政活動〞局部地替代政府預(yù)算內(nèi)的財政活動，從而緩解了政府當前的財政壓力，改善了政府的收支平衡表，表現(xiàn)出了較低的赤字水平和顯性負債水平。短期內(nèi)，政府所采用的這種策略在充沛保障國有經(jīng)濟部門順利融資的前提下做到了財政顯性本錢的最小化，這對于維持經(jīng)濟的持續(xù)增長、平穩(wěn)推進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型都具有重大意義。

但這種策略的實施也使得政府在漸進轉(zhuǎn)型的后期面臨越來越大的財政支付壓力。為了償付隱性擔保所形成的國有經(jīng)濟部門中的巨額或有債務(wù)，政府將為此付出慘重的財政代價。同時由于隱性擔保不足有效的鼓勵約束機制，受保主體鼓勵結(jié)構(gòu)的扭曲必然導(dǎo)致道德風(fēng)險的蔓延和政府財政本錢的增加，從而進一步提