黃曉勇-中國民間組織十講課件

中國民間組織發(fā)展的現(xiàn)狀、熱點(diǎn)及趨勢前瞻

2一、中國民間組織的界定與分類二、中國民間組織的發(fā)展歷程三、中國民間組織發(fā)展的現(xiàn)狀四、中國民間組織發(fā)展的主要特點(diǎn)五、近期民間組織發(fā)展的重大熱點(diǎn)

六、中國民間組織發(fā)揮的積極作用七、中國民間組織存在的主要問題八、中國民間組織發(fā)展面臨的障礙九、促進(jìn)民間組織發(fā)展的制度探索十、中國民間組織發(fā)展的趨勢前瞻提綱3一、民間組織的界定與分類1、民間組織的界定民間組織是由公民自愿組成的從事非營利活動的社會組織，一般具有非政府性、非營利性、相對獨(dú)立性和志愿性的特征。目前中國國內(nèi)對于民間組織的名稱叫法各異，如非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、志愿組織、慈善組織、第三部門組織、公民社會組織等。5“民間組織”是一個頗具中國特色的詞匯，“民間”一詞的用法在中國文化中歷史悠久，是與“官方”相對應(yīng)的一個詞匯，它反映了長期以來構(gòu)成中國傳統(tǒng)社會中政治秩序基礎(chǔ)的“官”、“民”之間的角色關(guān)系。1998年，國務(wù)院將設(shè)于民政部的原社會團(tuán)體管理局改為民間組織管理局，“民間組織”一詞開始在中國正式使用，成為官方正式用語。2007年，中國共產(chǎn)黨第十七次代表大會政治報告正式使用社會組織。社會組織逐步成為政府文件和媒體報道使用的主要術(shù)語。6由于社會組織概念的包容性比較大，如果脫離具體的語境，很難分清具體所指。在中國國內(nèi)，社會組織也包括了一些營利性的經(jīng)濟(jì)組織。為了避免社會組織概念導(dǎo)致的誤解，我們除引用政府文件和媒體報道外，一般不使用社會組織術(shù)語。考慮到非政府組織、非營利組織、第三部門等是西方直譯過來的概念，在中國語境中使用也易于產(chǎn)生理解的障礙和分歧。為了接續(xù)中國的文化歷史傳統(tǒng)，我們主要采用民間組織這個術(shù)語。7相對于“非政府組織”、“非營利組織”、“第三部門”等術(shù)語而言，民間組織概念其外延不但可以涵蓋上述各概念所要表達(dá)的主要意思，而且是一個與中國的文化、制度框架愛比較適應(yīng)的概念。民間組織本身的復(fù)雜性決定了相關(guān)概念的歧義，在使用民間組織術(shù)語時，不排除對NGO、NPO等其他術(shù)語的正常使用。91998年中國政府頒布的《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，對社會團(tuán)體有明確定義：“本條例所稱社會團(tuán)體，是指中國公民自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性NGO?！卑凑丈鐖F(tuán)活動地域范圍劃分，可以分為全國性及地方性。按照社團(tuán)服務(wù)的主要領(lǐng)域劃分，可以分為工商服務(wù)業(yè)類、科技研究類、教育類、衛(wèi)生類、社會服務(wù)類、文化類、國際及其他涉外組織類等。101998年中國政府發(fā)布的《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》，對民辦非企業(yè)單位有明確界定：“本條例所稱民辦非企業(yè)單位，是指企業(yè)事業(yè)單位、社會團(tuán)體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產(chǎn)舉辦的，從事非營利性社會服務(wù)活動的NGO?！泵褶k非企業(yè)單位主要以活動領(lǐng)域范圍來劃分，如教育類、衛(wèi)生類、社會服務(wù)類等。民辦非企業(yè)單位與事業(yè)單位的區(qū)別主要在于出資方的不同。112004年中國政府頒布了《基金會管理?xiàng)l例》，對基金會有明確的界定和分類：“本條例所稱基金會，是指利用自然人、法人或者其他組織捐贈的財產(chǎn)，以從事公益事業(yè)為目的，按照本條例的規(guī)定成立的非營利性法人?！被饡饕譃楣蓟饡梢悦嫦蚬娔季瑁⒎枪蓟饡ú坏妹嫦蚬娔季瑁?。公募基金會按照募捐的地域范圍，可以分為全國性公募基金會和地方性公募基金會。13中國傳統(tǒng)的民間組織主要包括五種類型：第一類是政治性結(jié)社：如中國古代的朋黨和近代的強(qiáng)學(xué)會等；第二類是文化學(xué)術(shù)性結(jié)社：如詩社、講學(xué)社等文化學(xué)術(shù)社團(tuán)；第三類是經(jīng)濟(jì)互助性結(jié)社：如各種互助會、合作社等；第四類是慈善團(tuán)體：如慈善堂、育嬰堂等；第五類是秘密結(jié)社，如天地會等。14這幾種類型的劃分并非十分嚴(yán)格，很多中國傳統(tǒng)民間組織其實(shí)包括多種功能，如中國古代的家族、鄉(xiāng)族、鄉(xiāng)約、會社、會館等。15

2、中國改革開放以來民間組織的快速發(fā)展

1978年中國開始了全方位的改革歷程，隨著經(jīng)濟(jì)一起快速發(fā)展的，還有各種各樣的民間組織。中國所進(jìn)行的一系列改革，打破了計劃經(jīng)濟(jì)體制下由國家壟斷資源和嚴(yán)格控制社會空間的格局，重構(gòu)了政府與企業(yè)、政府與民間組織的新型關(guān)系，政治化、行政化、一體化的社會逐步被開放化、市場化、多元化的社會所替代。171989年10月25日，中國中央政府發(fā)布了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，開始對全國社團(tuán)進(jìn)行“復(fù)查登記”或“清理整頓”。1992年得到確認(rèn)登記的全國性社團(tuán)有1200個，僅為1989年的三分之二，得到確認(rèn)登記的地方性社團(tuán)有18萬個，為1989年的十分之九。進(jìn)入20世紀(jì)90年代中期以后，為適應(yīng)國有企業(yè)改革和市場機(jī)制的完善，政府主動推動行業(yè)協(xié)會和其他市場中介組織的發(fā)展。截至1996年6月，全國性社團(tuán)又增加到1800多個，地方性社團(tuán)再度接近20萬個。這一時期，經(jīng)過清理整頓，正式社團(tuán)的“質(zhì)量”有了顯著提高。18

（2）規(guī)范快速發(fā)展階段（1998年至今）從1998年至今，中國民間組織走上規(guī)范化和多元化發(fā)展階段。在制度建設(shè)方面，中國政府先后修訂頒布了《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》這一階段的顯著特點(diǎn)是社會團(tuán)體逐步走上規(guī)范化、法制化、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《基金會管理?xiàng)l例》等一系列法律、法規(guī)，為中國民間組織管理的法制化奠定了法律基礎(chǔ)。19民間組織快速發(fā)展的主要背景經(jīng)濟(jì)體制改革：自由流動的資源、自由活動的空間和國家讓渡的空間，為民間組織提供了生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。政治體制改革：中國政府體制和政府職能都發(fā)生了很大的變化，再次調(diào)整了政府與市場、政府與社會的關(guān)系，直接或間接促進(jìn)了民間組織的發(fā)展，為民間組織發(fā)展提供了廣闊空間。21三、中國民間組織發(fā)展的現(xiàn)狀1、中國民間組織總體數(shù)量穩(wěn)步增長、整體增速持續(xù)遞減中國民間組織總體數(shù)量呈穩(wěn)步增長趨勢，但增長率卻持續(xù)走低、表現(xiàn)乏力。全國民間組織絕對數(shù)變化情況（1999～2009）全國民間組織數(shù)增長率變化情況（2000～2009）23中國民間組織數(shù)總量增加、增速遞減的同時，社會團(tuán)體、民辦非企業(yè)單位以及基金會的發(fā)展情況各不相同。全國民間組織數(shù)量增長情況（1999～2009）年份總體社會團(tuán)體民辦非企業(yè)單位基金會數(shù)量（個）增長率（%）數(shù)量（個）增長率（%）數(shù)量（個）增長率（%）數(shù)量（個）增長率（%）20001533227.47130668-4.4622654283.9

200121093937.58128805-1.4382134262.56

200224450915.911332973.4911121235.4

20032666129.041411675.912449111.94954——20042894328.561533598.641351818.58892-6.520053197629.4917115011.61476379.219759.3200635439310.8319194612.151613039.26114417.3320073869169.1821166110.271739157.82134017.1320084136606.912296818.511823824.87159719.1820094310694.12387473.91904794.4184315.425中國社會團(tuán)體的行業(yè)分布較為廣泛，基本上涵蓋了社會的所有領(lǐng)域，目前主要分布在農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展、社會服務(wù)、工商服務(wù)業(yè)等領(lǐng)域。全國社會團(tuán)體按服務(wù)領(lǐng)域分類情況（2009）26從活動地域分類情況來看，中國社會團(tuán)體的活動范圍以縣級也就是基層為主，全國性的社會團(tuán)體數(shù)量最少。全國社會團(tuán)體按活動地域分類情況（2009）273、民辦非企業(yè)單位增速小幅遞減、社會服務(wù)類增長明顯2009年，民辦非企業(yè)單位數(shù)總體呈穩(wěn)步增長態(tài)勢。民非增長率盡管首次超過社團(tuán)，但仍進(jìn)一步小幅降低，且連續(xù)十年呈降低走勢。全國民辦非企業(yè)單位數(shù)量增長情況（1999～2009）292009年中國共有公募基金會1029個，非公募基金會800個。下圖為自2007年以來兩類基金會的發(fā)展情況，中國的非公募基金會數(shù)量呈爆炸性高速增長狀態(tài)。全國基金會分類構(gòu)成情況（2007～2009）四、中國民間組織發(fā)展的主要特點(diǎn)1、民間組織社會關(guān)注度進(jìn)一步提高民間組織不斷與國家發(fā)生的諸多大事密切聯(lián)系；民間組織自身的訴求直接牽動社會的神經(jīng)。通過有關(guān)搜索引擎的搜索情況統(tǒng)計，2009年以來，民間組織及其同類詞匯搜索網(wǎng)頁數(shù)量快速增長，反映社會各界對民間組織關(guān)注程度的不斷提升。針對民間組織及其相關(guān)問題所展開的研究力量與研究成果，保持了快速增長水平。2、我國民間組織增長速度持續(xù)降低反映社會建設(shè)遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與8.7%的經(jīng)濟(jì)增長速度相比，2009年民間組織4.1%的增長速度落后了4.6個百分點(diǎn)。落后局面已經(jīng)持續(xù)兩年，充分說明社會事業(yè)依然滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這塊現(xiàn)代化建設(shè)中的“短板”更短了。民間組織是社會建設(shè)的重要內(nèi)容，民間組織數(shù)量和發(fā)展水平是社會結(jié)構(gòu)這條腿腸段的外在體現(xiàn)和直接表征，解決經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展長短不平衡問題，首要是推動民間組織健康快速發(fā)展。3、新型公益模式和新型民間組織不斷涌現(xiàn)公益慈善行為借助互聯(lián)網(wǎng)的力量發(fā)生了巨大變化。以網(wǎng)絡(luò)為主要依托的新型民間組織正在快速成長和發(fā)展。以網(wǎng)絡(luò)為平臺是這些新型民間組織的最基本特征。據(jù)此可把這些組織概括為網(wǎng)絡(luò)型民間組織，大都是因?yàn)橄嗤呐d趣愛好或某種共同的目標(biāo)而聚集在一起，主要依靠網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)組織的內(nèi)部溝通和日常運(yùn)作。由于大多數(shù)網(wǎng)絡(luò)民間組織的活動主體以青年為主，共青團(tuán)系統(tǒng)對這類組織關(guān)注較多，并稱之為青年自組織。上海、蘇州、南京等地的團(tuán)組織紛紛對這些青年自組織進(jìn)行扶持、引導(dǎo)。4、民間組織從業(yè)人員工資水平位列全行業(yè)最低2010年7月，國家統(tǒng)計局發(fā)布數(shù)據(jù)顯示，2009年公共管理和社會組織類行業(yè)的年平均工資水平為全行業(yè)最低，只有全國平均水平的45%。更嚴(yán)重的是，2009年比2008年工資平均水平不升反降，下降了2.9%。由于政策限制和各種阻礙因素，民間組織從業(yè)人員工資水平不高的現(xiàn)狀在短期內(nèi)很難有較大改變。如《基金會管理?xiàng)l例》關(guān)于人員經(jīng)費(fèi)及行政經(jīng)費(fèi)不得超過總支出10%的政策限制，使得在民間組織類型中資金雄厚、影響力較大的基金會的工作人員也很難拿到高工資。如此種種，必然導(dǎo)致民間組織很難吸引到高素質(zhì)人才。1、引導(dǎo)民間組織健康發(fā)展的熱點(diǎn)政府向民間組織購買公共服務(wù)漸成趨勢

2010年7月，北京市財政出資1.12億元向民間組織購買民生類社會公益服務(wù)，集中在扶貧救助、扶老助殘、醫(yī)療衛(wèi)生等10個領(lǐng)域。類似做法已經(jīng)逐漸成為波及全國的重要發(fā)展趨勢。從政府向民間組織購買公共服務(wù)的地域分布來看，上海、深圳、北京、寧波等地區(qū)，走在全國的前列。

總體而言，政府向民間組織購買公共服務(wù)還缺乏明確的整體性規(guī)劃和部署，但政府向民間組織購買服務(wù)作為公共服務(wù)提供的新機(jī)制在我國迅速發(fā)展起來。五、近期民間組織發(fā)展的重大熱點(diǎn)慈善立法成為社會各界共同期盼

社會各界密切關(guān)注慈善事業(yè)的立法工作。2010年1月21日，《江蘇省慈善事業(yè)促進(jìn)條例》作為我國首部地方慈善條例由江蘇省第十一屆人大常委會第十三次會議通過，并于當(dāng)年5月1日開始實(shí)施，相關(guān)部門圍繞慈善立法召開了兩場重要的國際研討會，使“慈善事業(yè)法”成為民間組織立法中被關(guān)注的焦點(diǎn)。

2010年11月底，《湖南省募捐條例》經(jīng)湖南省第十一屆人大常委會第十九次回憶通過。此外，《寧波市慈善事業(yè)促進(jìn)條例》等地方性法規(guī)也在加速推進(jìn)中。受到社會普遍關(guān)注的“慈善事業(yè)法”有望在近兩年內(nèi)獲得通過。慈善晚宴引導(dǎo)富人財富慈善觀

2010年9月29日，比爾·蓋茨與沃倫·巴菲特慈善晚宴在北京拉斐特城堡酒店舉行。在這場慈善晚宴召開前，蓋茨與巴菲特要來中國舉辦慈善晚宴的消息引起媒體的密切關(guān)注。由于慈善晚宴的神秘色彩，圍繞中國富豪們是否參加晚宴以及“裸捐”等問題，社會上形成了討論富豪慈善態(tài)度和財富觀的輿論熱潮。圍繞慈善晚宴所引發(fā)的關(guān)注與討論，形成推動中國慈善事業(yè)向前發(fā)展的積極力量。2、激發(fā)民間組織制約因素大討論的熱點(diǎn)免稅新規(guī)致基金會聯(lián)名上書事件引發(fā)免稅政策討論

2009年11月11日，財政部和國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于非營利組織企業(yè)所得稅免稅收入問題的通知》和《關(guān)于非營利組織免稅資格認(rèn)定管理有關(guān)問題的通知》。通知指出免稅收入范圍只包括捐贈收入、政府補(bǔ)助收入、會費(fèi)、不征稅收入和免稅收入孳生的銀行存款利息收入等，并不包括非營利組織因政府購買服務(wù)獲得的收入、經(jīng)營性收入和保值增值收入。這一規(guī)定不僅沒有擴(kuò)大免稅范圍，反而進(jìn)一步壓縮和收緊了免稅空間與條件。這將直接導(dǎo)致非營利組織面臨更加惡劣的生存環(huán)境。

南都公益基金會、友成企業(yè)家扶貧基金會、中國紅十字基金會和中國青少年發(fā)展基金會等9家基金會聯(lián)名上書國務(wù)院，提出對免稅新規(guī)進(jìn)行合法性審查的建議，同時聯(lián)名致函財政部長和國家稅務(wù)總局局長，希望與之對話。時隔一天，又有15家基金會響應(yīng)聯(lián)署致函行動，加入上書行列。然而，由于種種原因，上書沒有送達(dá)國務(wù)院，對話也終于落空。但是，上書事件在中國民間組織發(fā)展史上具有重要的意義，其價值與影響也將在今后逐步體現(xiàn)出來。

2010年11月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見》明確強(qiáng)調(diào)：“制定對公民、法人或其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生直接影響的規(guī)范性文件，要公開征求意見，由法制機(jī)構(gòu)進(jìn)行合法性審查，并經(jīng)政府常務(wù)會議或者部門領(lǐng)導(dǎo)班子會議集體討論決定；未經(jīng)公開征求意見、合法性審查、集體討論的，不得發(fā)布實(shí)施?！本杩顓R繳政府財政引發(fā)社會熱議政府與慈善關(guān)系

2010年7月7日，民政部、國家發(fā)展改革委、監(jiān)察部、財政部和國家審計署聯(lián)合出臺《青海玉樹地震抗震救災(zāi)捐贈資金管理使用實(shí)施辦法》，明確要求各慈善公益機(jī)構(gòu)所接受的社會捐贈資金必須“全部撥付到青海省，連同青海省接受的捐贈資金，統(tǒng)一納入災(zāi)后恢復(fù)重建規(guī)劃，由青海省統(tǒng)籌安排用于恢復(fù)重建”。將民間捐款納入政府財政的做法，引發(fā)社會輿論的廣泛討論與眾多批評。13家全國性基金會幾乎都表達(dá)了不同看法，認(rèn)為社會捐贈資金匯繳政府統(tǒng)一使用，使他們無法向捐贈人交代，也違背了與捐贈人的捐款約定。公益人士和學(xué)者對捐款上繳的合法性和合理性表示質(zhì)疑。媒體批評捐款匯繳破壞慈善生態(tài)，有損政府形象。

針對社會的質(zhì)疑，國家民政部做出回應(yīng)，強(qiáng)調(diào)?？顚Ｓ?、公開透明、有效監(jiān)督，會向社會交出一份明白賬、放心賬。但是，輿論的質(zhì)疑和不滿仍然無法平息。捐款上繳事件提醒我們，推動民間組織健康發(fā)展必須首先界定政府責(zé)任與民間公益的邊界、理順政府推動和自主發(fā)展的關(guān)系。現(xiàn)代政府要為民間組織健康發(fā)展?fàn)I造良好的發(fā)展環(huán)境，拓展民間組織的發(fā)展空間，為民間組織健康發(fā)展提供資源和制度保障，而不是擠壓民間組織的生存和發(fā)展空間，取代民間組織的自主性和靈活性。壹基金輿論風(fēng)潮引發(fā)慈善體制反思

2010年9月，李連杰在接受央視《面對面》采訪時稱“壹基金面臨嚴(yán)重危機(jī)，可能中斷”，由此引發(fā)媒體對壹基金命運(yùn)的熱切關(guān)注。在2011年1月11日正式落戶深圳之前，壹基金盡管在我國公益慈善領(lǐng)域有著較大影響力，但卻既不屬于完全獨(dú)立的公募基金會也不屬于非公募基金會，只是通過掛靠于中國紅十字會徘徊在公募與非公募之間。在現(xiàn)有體制下，對于公募基金會的成立，業(yè)務(wù)主管單位的正式批復(fù)是登記管理機(jī)關(guān)予以登記的前置條件。壹基金的困境，是大多數(shù)中國民間組織生存狀態(tài)的一個縮影。對于壹基金來說，幸運(yùn)的是，2011年1月11日終于成功轉(zhuǎn)型為公募基金會——深圳壹基金公益基金會。對于中國民間組織發(fā)展而言，可喜的是，現(xiàn)行公益慈善制度終于邁出了突破性的一步。這將有利于更大改革的產(chǎn)生，必將促進(jìn)公益慈善事業(yè)和民間組織的更大發(fā)展。43六、中國民間組織發(fā)揮的積極作用1、民間組織在促進(jìn)社會建設(shè)方面發(fā)揮著積極的作用民間組織有利于促進(jìn)社會保障體系建設(shè)中國共產(chǎn)黨的十七大報告提出了要加快完善社會保障體系，明確提出要以政府為主導(dǎo)，同時發(fā)揮市場以及民間組織的補(bǔ)充作用。這說明中國社會保障體系建設(shè)的基本策略是建立與市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的、各方責(zé)任共擔(dān)的社會保障制度，這些都反映了一個混合福利時代正在到來的基本趨勢?；旌细＠ɑ蚋＠嘣髁x）主張由政府、市場、非營利機(jī)構(gòu)和國民共同承擔(dān)社會福利的責(zé)任。民間組織有助于加強(qiáng)社會管理中國共產(chǎn)黨的十七大報告提出要健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局，健全基層社會管理體制，強(qiáng)調(diào)要重視社會組織建設(shè)和管理。這一戰(zhàn)略部署既明確了政府的責(zé)任，同時也注重發(fā)揮各類民間組織和公民的公眾參與作用，為中國的新型社會管理體制格局指明了發(fā)展方向。中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，其全國代表代表大會報告是指引中國發(fā)展的最重要的政策指導(dǎo)綱領(lǐng)，是所有公共政策的原政策。因此，必將使民間組織在中國發(fā)揮著越來越重要的作用。44民間組織發(fā)展可以有效擴(kuò)大就業(yè)從民間組織創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會的國際對比來看，中國民間組織從業(yè)人數(shù)占經(jīng)濟(jì)活躍人口比例不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家，也低于36國中排名最后的發(fā)展中和轉(zhuǎn)型國家。這樣的國際比較從消極一方面講，反映了中國的民間組織發(fā)展還比較落后；從積極一方面講，中國的民間組織還有廣闊的發(fā)展空間，在提供就業(yè)機(jī)會方面還有極大的挖潛空間。452、民間組織在促進(jìn)社會發(fā)展中發(fā)揮著多方面的積極作用民間組織成為災(zāi)害救援中的一支重要力量參與5.12汶川大地震緊急救援和災(zāi)后重建；國務(wù)院頒布的《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建條例》，提出在災(zāi)后重建中應(yīng)堅(jiān)持“政府主導(dǎo)與社會參與相結(jié)合”的原則，鼓勵民間組織發(fā)揮自身的專業(yè)優(yōu)勢積極投入到長期的災(zāi)后重建工作中來。46民間組織成為政府應(yīng)對多種問題的得力助手在應(yīng)對國際金融危機(jī)的過程中，各地的行業(yè)協(xié)會商會發(fā)揮了重要的作用；公安部部署的“打擊拐賣兒童、婦女犯罪專項(xiàng)行動”中，一個名叫“寶貝回家”的網(wǎng)絡(luò)民間組織發(fā)揮了重要的作用；環(huán)保民間組織對推動各級政府認(rèn)真履行職責(zé)、監(jiān)督企業(yè)遵守環(huán)保法規(guī)發(fā)揮著重要的作用：中華環(huán)保聯(lián)合會、自然之友、公眾與環(huán)境研究中心。民間組織是公民有序參與、合理表達(dá)利益訴求的重要渠道中共黨的十七大報告明確提出要從各個層次、各個領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與，并專門強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮社會組織在擴(kuò)大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強(qiáng)社會自治功能。473、民間組織成為推動決策科學(xué)化、民主化的一支有生力量民間組織參與公共政策已經(jīng)具有一定的制度化通道中共十七大報告提出：要增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見；民間組織參與公共政策獲得了更多的制度化通道：《湖南省行政程序規(guī)定》、《杭州市人民政府開放式?jīng)Q策程序規(guī)定》。48民間組織以多種方式直接參與公共政策我國民間組織目前主要通過論壇、專家研討會、論證會、聽證會、發(fā)布調(diào)研報告、遞交建議書、出版書籍刊物、新聞發(fā)布會、聯(lián)合媒體公開呼吁和報道等多種形式，發(fā)出政策倡議，積極影響公共政策制定和執(zhí)行；如《關(guān)于改進(jìn)藥品審批機(jī)制、修改完善相關(guān)法律、保障抗艾滋病病毒藥物供應(yīng)的建議》、“綜合治理太湖水污染的調(diào)研報告”、《中華人民共和國殘疾人保障法》、《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》。民間組織以間接形式影響公共政策通過舉辦研討會、公開呼吁和出版物等間接方式影響公共政策；如《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行公共建筑空調(diào)溫度控制標(biāo)準(zhǔn)的通知》、《被動吸煙的調(diào)查問卷報告》、《中國公民社會應(yīng)對氣候變化立場》、《新公民讀本》。49七、中國民間組織存在的主要問題

1、民間組織的公信力危機(jī)問題

我國民間組織的公信力危機(jī)主要表現(xiàn)為財務(wù)不公開、項(xiàng)目運(yùn)作信息不透明、挪用捐款、存在欺詐和腐敗等方面的問題，這些問題的接二連三曝光，令民間組織的公信力大打折扣；

2008年汶川抗震救災(zāi)迅速開展之后，中國紅十字會因“萬元帳篷”、“虛開發(fā)票”、“65%管理費(fèi)”等問題遭遇嚴(yán)重信任危機(jī)；除財務(wù)信息不公開透明所造成的公信力危機(jī)外，民間組織為了獲得生存發(fā)展的資源，利用欺詐性手段爭奪社會資源、參與內(nèi)部交易等弊病，也成為影響民間組織公信力的突出問題。502、民間組織的專業(yè)化能力建設(shè)和人力資源問題在抗震救災(zāi)的過程中，如潮水般涌來的民間組織和志愿者在災(zāi)區(qū)仍需要提供服務(wù)的時候，卻又如潮水般慢慢退去。這些撤退的民間組織有些是因?yàn)橘Y金缺乏無力為繼，但大部分是因?yàn)槿狈μ峁I(yè)服務(wù)的能力和水平；民間組織人力資源不足的主要原因在于大多數(shù)民間組織提供的收入過低，缺乏相應(yīng)的福利和社會保障待遇，以及工作不穩(wěn)定、公眾認(rèn)知度不高等原因。513、民間組織的自身治理問題我國民間組織大量存在著組織機(jī)構(gòu)不健全、內(nèi)部治理不完善、組織行為不規(guī)范的狀況，這些問題制約著民間組織的健康發(fā)展和積極作用的有效發(fā)揮；國家發(fā)改委等部門發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范行業(yè)協(xié)會、市場中介組織服務(wù)和收費(fèi)行為專項(xiàng)治理工作的實(shí)施意見》，所提出的長效機(jī)制中有兩項(xiàng)即是專門針對這些組織的治理問題，其中一項(xiàng)是加強(qiáng)自律機(jī)制建設(shè)。52八、中國民間組織發(fā)展面臨的障礙

1、雙重管理制度仍是制約民間組織發(fā)展的最大障礙

我國對民間組織的管理是采取雙重管理體制，一個民間組織先要獲得業(yè)務(wù)主管部門的同意，然后再到民政部門去登記。這即是由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位分別對民間組織實(shí)施管理的雙重負(fù)責(zé)管理制度。這種管理制度是在分散管理風(fēng)險的理念下形成的，雙重負(fù)責(zé)的本意是民間組織所發(fā)生的風(fēng)險將由登記機(jī)關(guān)和主管單位共同負(fù)責(zé)。業(yè)務(wù)主管部門作為民間組織成立的審查者和業(yè)務(wù)指導(dǎo)者，要承擔(dān)相應(yīng)的管理責(zé)任，實(shí)際上主管單位如何履行其對民間組織的管理職責(zé)既無明確規(guī)定又難以具體操作，這種狀況導(dǎo)致相當(dāng)多的單位和部門不愿意擔(dān)任民間組織的業(yè)務(wù)主管單位，造成民間組織找婆婆困難，無法到民政部門登記成立。532、制約民間組織發(fā)展的其他制度和政策障礙

捐贈接受和財稅激勵制度問題

雖然目前企業(yè)捐贈的免稅額度已經(jīng)高達(dá)12%，但捐贈免稅必須出具捐贈發(fā)票的嚴(yán)格程序限制，以及只有少部分NGO才能開具捐贈發(fā)票的嚴(yán)格主體限制，使捐贈免稅的激勵效果大打折扣。54慈善捐贈的信息披露與監(jiān)管問題

抗震救災(zāi)捐款的使用和管理是特殊條件下的非常之舉，震災(zāi)之后，社會各界對慈善透明的要求及相應(yīng)監(jiān)督有增無減。中國紅十字基金會小天使基金善款截流風(fēng)波和因余秋雨而引起的作家“捐贈門”事件，將我國現(xiàn)行慈善信息披露和慈善監(jiān)管上的漏洞暴露無遺。志愿者管理制度建設(shè)問題

很多志愿者和志愿者組織對志愿精神沒有正確的認(rèn)識，僅僅依靠熱情投身志愿活動或憑借信念、道義吸引和管理志愿者，缺乏志愿服務(wù)的專業(yè)技能知識培訓(xùn)和長效制度保障。55九、促進(jìn)民間組織發(fā)展的各種制度探索

1、中央層面對管理體制做出的變通調(diào)整2003年，民政部制定了加強(qiáng)農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會培育發(fā)展和登記管理的指導(dǎo)意見，在文件中針對農(nóng)村專業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會的登記管理工作提出了適當(dāng)放寬登記條件、簡化登記程序的具體辦法，明確相應(yīng)的主管單位為縣級人民政府有關(guān)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府。2005年，民政部專門就促進(jìn)慈善類民間組織發(fā)展發(fā)出通知，對于涉及社會福利、社會救助等類型的慈善類民間組織，要求各級民政部門承擔(dān)業(yè)務(wù)主管單位職能，并且對慈善組織在成立和運(yùn)作時給予必要的幫助和扶持。2007年，國務(wù)院辦公廳在《關(guān)于加快推進(jìn)行業(yè)協(xié)會商會改革和發(fā)展的若干意見》中提出要改革和完善行業(yè)協(xié)會商會監(jiān)管方式，要按照政會分開、分類管理、健全自律機(jī)制的原則，加強(qiáng)和改進(jìn)行業(yè)協(xié)會登記管理工作。2007年，國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會出臺《規(guī)范行業(yè)協(xié)會運(yùn)作暫行辦法》，用以規(guī)范國資委聯(lián)系的行業(yè)協(xié)會及基金會。2009年，工業(yè)和信息化部出臺《關(guān)于充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會作用的指導(dǎo)意見》，規(guī)范工業(yè)、通信業(yè)及相關(guān)領(lǐng)域的行業(yè)協(xié)會、商會、學(xué)會等社會中介組織。2007年，民政部出臺《關(guān)于推進(jìn)民間組織評估工作的指導(dǎo)意見》，提出建立政府指導(dǎo)、社會參與、獨(dú)立運(yùn)作的民間組織綜合評估機(jī)制，推進(jìn)民間組織評估工作。同年，民政部印發(fā)《全國性民間組織評估實(shí)施辦法》。2010年，民政部部務(wù)會議通過《社會組織評估管理辦法》，用以規(guī)范社會組織評估工作。這是民間組織評估領(lǐng)域第一個部門規(guī)章。

572、地方對突破發(fā)展障礙的有益探索

2002年，青島市將社區(qū)自發(fā)組織納入規(guī)范管理，對達(dá)不到登記條件的社區(qū)民間組織，實(shí)行自下而上在居委會、街道辦事處、區(qū)市民間組織登記管理機(jī)關(guān)逐級核準(zhǔn)備案。2003年，膠州市出臺《膠州市社區(qū)準(zhǔn)民間組織備案管理辦法(試行)》，探索社區(qū)民間組織備案制。其后，南京、哈爾濱、西安、成都等地逐漸推行社區(qū)民間組織備案制。2006年底，深圳市行業(yè)協(xié)會服務(wù)署和民政局下轄的民間組織管理辦公室合并成立了新的民間組織管理局，這次的機(jī)構(gòu)調(diào)整意味著在對行業(yè)協(xié)會的管理體制上，新的一元化管理徹底取代了原有的雙重管理體制；2008年9月，深圳市又出臺了《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范我市社會組織的意見》，規(guī)定“工商經(jīng)濟(jì)類、社會福利類、公益慈善類的社會組織申請人均可直接向社會組織登記管理機(jī)關(guān)申請登記”，對于主要在社區(qū)范圍內(nèi)開展活動的社區(qū)社會組織，則明確實(shí)行登記備案雙軌制，將其納入監(jiān)督管理；2006年2月，廣東省委、省政府出臺《關(guān)于發(fā)揮行業(yè)協(xié)會商會作用的決定》。其中明確提出行業(yè)協(xié)會必須遵循“三無”和“五自”的原則；北京市構(gòu)建“樞紐型”社會組織工作體系的新思路，實(shí)質(zhì)是對雙重管理體制的變通處理。2011年，北京明確四類組織直接登記，進(jìn)一步突破了雙重管理體制的制度束縛。部分省市出臺了促進(jìn)民間組織發(fā)展的綱領(lǐng)性文件：北京：《中共北京市委、北京市人民政府辦公廳關(guān)于加快推進(jìn)社會組織改革與發(fā)展的意見

》（京發(fā)〔2008〕18號）廣東：《中共廣東省委辦公廳、廣東省人民政府辦公廳關(guān)于發(fā)展和規(guī)范我省社會組織的意見》（粵辦發(fā)〔2008〕13號）

海南?？冢骸吨泄埠？谑形P(guān)于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能促進(jìn)社會組織發(fā)展的決定》（海發(fā)〔2008〕7號）

593、雙重管理體制迎來政策改革窗口雙重管理體制造成了雙重難管困境，針對這種管理體制所造成的種種問題，國家主管部門對某些類型民間組織進(jìn)行了管理政策的調(diào)整，地方也紛紛采取不少突破雙重管理體制的政策舉措。中國民間組織主管部門采取創(chuàng)新試點(diǎn)等辦法，鼓勵地方積極探索培育扶持民間