公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法律制度研究

精品文檔精心整理精品文檔可編輯的精品文檔公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法律制度研究目錄：1、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法律制度研究2、教案建設(shè)工程法律制度一3、環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行法律制度研究4、金融控股公司防火墻法律制度研究?jī)?nèi)容摘要：工程建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)建設(shè)目的的不同，可區(qū)分為公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷由于其公益性的建設(shè)目的，在建設(shè)成本與建設(shè)進(jìn)度上具有與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目不同的要求，由此決定了公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷在拆遷主體、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和拆遷審批程序等方面應(yīng)作出與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷不同的法律規(guī)定。公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法應(yīng)當(dāng)納入土地儲(chǔ)備制度中，形成與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷相互區(qū)別，相互聯(lián)系的法律規(guī)范體系。

關(guān)鍵詞：工程建設(shè)公益性拆遷立法

一、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷具有特殊性

1.公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)分

工程建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)工程建設(shè)目的的不同，可區(qū)分為公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目。二者的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)在于：公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目的是追求社會(huì)公益，建設(shè)主體對(duì)其建設(shè)開發(fā)不追求利潤(rùn)的獲取，而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)目的是實(shí)現(xiàn)特定主體的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)，建設(shè)主體實(shí)施項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)會(huì)產(chǎn)生相應(yīng)的投資利潤(rùn)回報(bào)。正如美國(guó)判例法所闡明的：只要行為后果涉及權(quán)利人之外的不特定多數(shù)人，就視為符合公益目的要求。美國(guó)就此曾有著名判例：景德路公司為建筑一條通向一個(gè)私人工廠的鐵路而請(qǐng)求征收私人土地。由于這條鐵路又被用來停放車輛，從而減輕了影響貨主和車主的運(yùn)輸擁擠壓力，法院認(rèn)為，這條鐵路不僅使景德公司受益，一定范圍的第三人也受益，從而鐵路所占用土地從私人占地變?yōu)楣谜嫉?，其土地征收合法?/p>

我國(guó)《土地管理法》第五十四條、《城市房地產(chǎn)管理法》第二十三條均根據(jù)建設(shè)目的的不同對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的性質(zhì)作出了區(qū)分，并依此區(qū)分對(duì)土地使用權(quán)的取得方式作了不同的規(guī)定。筆者認(rèn)為其中公益性建設(shè)項(xiàng)目根據(jù)開發(fā)主體的不同，還可以再區(qū)分為國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目、市政工程建設(shè)項(xiàng)目和公益設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，但三者的區(qū)別僅是開發(fā)主體的不同，該差異對(duì)三者基于公益性建設(shè)目的而建造的基本屬性并不影響。

公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成果是可以滿足社會(huì)大眾公共需求的公共產(chǎn)品，該產(chǎn)品不具有流轉(zhuǎn)性，因而不是民法意義上的“財(cái)產(chǎn)”。相比較而言，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成果不僅具有使用價(jià)值，而且具有完全的交換價(jià)值，因而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目的成果不僅是“產(chǎn)品”，而且是民法意義上的“財(cái)產(chǎn)”。上述不同決定了公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目法律調(diào)整方式上的差異。財(cái)產(chǎn)是民商法的調(diào)整對(duì)象，因而經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)的創(chuàng)設(shè)，必須由建設(shè)用地申請(qǐng)人與建設(shè)用地借給人在平等自愿的基礎(chǔ)上以合意完成，經(jīng)營(yíng)性開發(fā)建設(shè)中的土地出讓行為應(yīng)為民事法律行為，應(yīng)受民商法調(diào)整；公共產(chǎn)品不屬于民商法的調(diào)整對(duì)象，公益性建設(shè)項(xiàng)目所需建設(shè)用地需要政府以行政劃撥的方式批轉(zhuǎn)，公益性開發(fā)建設(shè)中的土地劃撥行為屬于行政行為，應(yīng)由行政法規(guī)范。

需要指出的是：公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目不僅在國(guó)有土地使用權(quán)的取得方面存在差異，兩者在地上物的拆遷、土地的整理和供應(yīng)等方面也存在著較大的差別。

2.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為的特殊性決定了其法律規(guī)范具有特殊性

公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為相比，具有以下幾項(xiàng)特點(diǎn)：

一是公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷成本控制應(yīng)與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目有所不同。公益性建設(shè)項(xiàng)目是為不特定的社會(huì)公眾提供公共產(chǎn)品，其工程建設(shè)的公益性目的決定了其項(xiàng)目建設(shè)投入的收益率極低甚至沒有投入收益。市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的一般規(guī)律是：投資風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該與投資收益相適應(yīng)。基于公益性建設(shè)項(xiàng)目的非盈利特征，國(guó)家應(yīng)控制其經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，保障其建設(shè)開發(fā)進(jìn)程。與此相應(yīng)地，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該制定相應(yīng)的法律制度控制公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本，促進(jìn)開發(fā)建設(shè)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如有學(xué)者所說：市政、公益項(xiàng)目的建設(shè)拆遷中，如用統(tǒng)一的拆遷立法，提供和房地產(chǎn)經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目相同的補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，則既為國(guó)家財(cái)力力所不及，又有悖于公平原則，妨礙市政、公益拆遷項(xiàng)目的正常進(jìn)行。

二是公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的進(jìn)度控制也應(yīng)該與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目有所不同。公益性建設(shè)項(xiàng)目的工程進(jìn)度直接關(guān)系到社會(huì)公共，因而利益對(duì)此應(yīng)予以嚴(yán)格控制。在工程建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作中，工程拆遷的進(jìn)度與項(xiàng)目的審批環(huán)節(jié)與審批程序直接相關(guān)。我國(guó)現(xiàn)行拆遷法規(guī)為工程建設(shè)項(xiàng)目拆遷設(shè)置了較嚴(yán)密的法律程序，根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第七條的規(guī)定，拆遷人只有向拆遷主管部門提交建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)文件、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)批準(zhǔn)文件、拆遷計(jì)劃和拆遷方案及辦理存款業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)出具的拆遷補(bǔ)償安置資金證明后，被拆遷人才能申請(qǐng)取得拆遷許可證。筆者認(rèn)為：現(xiàn)行立法設(shè)置如此嚴(yán)格的拆遷補(bǔ)償安置程序的原因是：房屋拆遷安置補(bǔ)償工作與城市居民的根本利益緊密相關(guān)，與城區(qū)的規(guī)劃發(fā)展密切相聯(lián)，嚴(yán)格的審批程序可以控制工程建設(shè)單位的工程拆遷，使其不能擅自實(shí)施工程拆除行為，侵害他人合法權(quán)益，也可以防止工程建設(shè)單位實(shí)施違反城市發(fā)展規(guī)劃、危及社會(huì)公共福利的違法行為。相比較而言，公益性建設(shè)項(xiàng)目出于其公益性的建設(shè)目的，一般均需要長(zhǎng)時(shí)期的設(shè)計(jì)論證，一般不會(huì)與城市發(fā)展規(guī)劃和居民的合法權(quán)益發(fā)生根本性的對(duì)立和沖突。在對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目的可行性研究和立項(xiàng)作嚴(yán)格論證和審批的情況下，對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目設(shè)置過于嚴(yán)密的拆遷安置法律程序，不但毫無必要，反而會(huì)無謂減緩公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)進(jìn)度，增加建設(shè)成本。

全面、普遍、徹底地解決這些特殊問題需要立法的支持，公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為的特殊性決定了立法應(yīng)賦予其獨(dú)特的地位，在一般拆遷法規(guī)之外形成相對(duì)獨(dú)立的特別法規(guī)范。

值得注意的是：上海市2001年出臺(tái)的《上海市城市房屋拆遷管理實(shí)施細(xì)則》（下稱111號(hào)文）第十條和第二十六條就重大市政工程建設(shè)的拆遷管理和拆遷糾紛處理作出了與其他建設(shè)項(xiàng)目不同的規(guī)定。顯然這邁出了對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行為分別調(diào)整的第一步，但邁出這一步并不意味著現(xiàn)行拆遷立法已經(jīng)解決了公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法中存在的主要問題。按照111號(hào)文第十條的規(guī)定，雖然相比較經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，重大市政工程可以就項(xiàng)目建設(shè)范圍內(nèi)暫停辦理建設(shè)施工等事項(xiàng)向拆遷主管部門提前提請(qǐng)審批，但是該提前申請(qǐng)并不能起到提前拆遷實(shí)施進(jìn)度，并進(jìn)而降低工程拆遷成本的結(jié)果。此外，111號(hào)文也未對(duì)重大市政工程拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)問題作出另行規(guī)定，顯然，111號(hào)文第十條和第二十六條并不能滿足公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的需要。

二、完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法需要解決的幾個(gè)問題

筆者認(rèn)為，完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法，需要從拆遷主體、拆遷審批程序和拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面著手進(jìn)行，具體而言：

1.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷應(yīng)納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍，由政府作為拆遷人依法實(shí)施拆遷

以上海市的情況為例，二○○四年六月九日，《上海市土地儲(chǔ)備辦法》（下稱《儲(chǔ)備辦法》）正式公布施行，這是上海市關(guān)于土地儲(chǔ)備制度的基礎(chǔ)規(guī)范。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》第三條的規(guī)定：土地儲(chǔ)備是指市、區(qū)（縣）政府委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，依據(jù)土地利用總體規(guī)劃、城市規(guī)劃和土地儲(chǔ)備計(jì)劃，對(duì)依法征用、收回、收購(gòu)或者圍墾的土地，先通過實(shí)施征地補(bǔ)償安置、房屋拆遷補(bǔ)償安置或者必要的基礎(chǔ)性建設(shè)等予以存儲(chǔ)，再按照土地供應(yīng)計(jì)劃交付供地的行為。政府有關(guān)部門實(shí)施土地儲(chǔ)備，實(shí)質(zhì)上是政府將土地使用權(quán)征收或收購(gòu)，然后經(jīng)拆遷和前期開發(fā)配套把“生地”變?yōu)椤笆斓亍?，然后予以供?yīng)的過程。

需要注意的是：《上海市儲(chǔ)備辦法實(shí)施細(xì)則》（下稱《實(shí)施細(xì)則》）第四條規(guī)定：本市新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的供應(yīng)，原則上應(yīng)當(dāng)從儲(chǔ)備土地中選擇，并優(yōu)先列入土地利用年度計(jì)劃。即新增經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地一般均須通過土地儲(chǔ)備取得。而公益性建設(shè)項(xiàng)目用地是否需要通過土地儲(chǔ)備方式取得，該《實(shí)施細(xì)則》未作規(guī)定。

筆者認(rèn)為，從降低公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)成本，推進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的角度，應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地取得納入土地儲(chǔ)備的制度的調(diào)整范圍。其原因有三：

一是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開發(fā)，可以較為嚴(yán)格地控制公益性建設(shè)項(xiàng)目的用地和建設(shè)規(guī)模。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施土地儲(chǔ)備一般要由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在每年的10月份向政府房地資源局和發(fā)改委報(bào)送下一年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃建議，該土地儲(chǔ)備計(jì)劃建議報(bào)經(jīng)政府土地管理領(lǐng)導(dǎo)小組審核批準(zhǔn)后形成年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，該年度計(jì)劃應(yīng)與政府國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃相協(xié)調(diào)，與土地利用年度計(jì)劃以及明后年的土地供應(yīng)計(jì)劃相銜接。以上較為嚴(yán)格的土地儲(chǔ)備年度計(jì)劃報(bào)批實(shí)施程序可以確保政府公益性建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過層層論證，逐級(jí)把關(guān)，防止公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的濫批濫用。此外，在土地儲(chǔ)備中，由于委托土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)是受政府房地資源局委托實(shí)施儲(chǔ)備地塊上的房屋拆遷，拆遷中的拆遷范圍和拆遷補(bǔ)償?shù)冉裹c(diǎn)、難點(diǎn)問題都可以由政府按照城市發(fā)展規(guī)劃和城市土地供應(yīng)計(jì)劃的要求統(tǒng)一部署，保證落實(shí)。政府部門主導(dǎo)實(shí)施拆遷有利于保障開發(fā)進(jìn)度，控制供地范圍，防止用地申請(qǐng)人擅自擴(kuò)大用地范圍。由于土地的前期市政配套開發(fā)也同時(shí)由政府委托相關(guān)專業(yè)機(jī)構(gòu)實(shí)施，因而政府還可以通過土地前期配套開發(fā)控制儲(chǔ)備地塊的用途。

二是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開發(fā)，可以降低公益性建設(shè)項(xiàng)目土地前期開發(fā)的成本。根據(jù)《儲(chǔ)備辦法》及《實(shí)施細(xì)則》的規(guī)定，土地供應(yīng)部門就供應(yīng)經(jīng)營(yíng)性新增建設(shè)用地所得收益，除用于支出付經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的開發(fā)成本和管理費(fèi)用外，應(yīng)全部劃入土地儲(chǔ)備專項(xiàng)基金，該基金的設(shè)立目的是支付土地開發(fā)與整理的費(fèi)用。顯然，該基金也可用以支持重大市政公益性建設(shè)項(xiàng)目的前期開發(fā)成本。在重大市政工程建設(shè)的開發(fā)建設(shè)中，如果政府直接把經(jīng)配套開發(fā)的熟地供應(yīng)給公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)單位，公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)成本將會(huì)大大降低，城市公共福利水平能夠得到較快提高。

三是由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開發(fā)，可以大大加快公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。將公益性建設(shè)項(xiàng)目的用地取得和前期開發(fā)納入土地儲(chǔ)備的統(tǒng)一制度體系，可以使建設(shè)單位從土地前期開發(fā)的復(fù)雜工作中解脫出來，專注于項(xiàng)目的可行性研究，可以較早地介入工程設(shè)計(jì)施工階段。這樣工程的可行性研究與工程用地的前期開發(fā)整理同時(shí)并行，就可以大大加快工程開發(fā)建設(shè)進(jìn)度。降低公益性建設(shè)項(xiàng)目的開發(fā)建設(shè)成本。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)用地供應(yīng)和土地前期開發(fā)納入土地儲(chǔ)備的法律規(guī)定中來，由有關(guān)土地儲(chǔ)備的法規(guī)直接規(guī)定新增公益性建設(shè)項(xiàng)目用地的收購(gòu)、拆遷和前期開發(fā)和供應(yīng)，明確公益性建設(shè)項(xiàng)目用地儲(chǔ)備和開發(fā)在現(xiàn)行土地儲(chǔ)備制度體系中的地位。

2.公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷應(yīng)形成相對(duì)獨(dú)立、統(tǒng)一的拆遷補(bǔ)償原則和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是城市房屋拆遷的核心問題。根據(jù)我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》和上海市111號(hào)文的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照被拆遷房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)給予被拆遷人拆遷安置補(bǔ)償，此外，拆遷人還應(yīng)對(duì)因拆遷所引起的設(shè)備拆遷費(fèi)、不可移動(dòng)設(shè)備的重置費(fèi)以及由拆遷造成的被拆遷人的營(yíng)業(yè)損失等相關(guān)費(fèi)用向拆遷人予以補(bǔ)償。

以上是我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)囊话銟?biāo)準(zhǔn)。筆者認(rèn)為。我國(guó)現(xiàn)行拆遷法規(guī)關(guān)于拆遷安置補(bǔ)償?shù)牟蛔阌腥?/p>

一是未能在區(qū)分公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償?shù)幕A(chǔ)上，對(duì)拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)分別加以規(guī)定。

如上文所述，公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目在建設(shè)目的和法律適用上存在較大差異，因而基于不同性質(zhì)的建設(shè)項(xiàng)目所發(fā)生的拆遷補(bǔ)償費(fèi)用也應(yīng)有所區(qū)分。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第二條第四款規(guī)定：國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。國(guó)家在征收取得國(guó)有土地后，再根據(jù)《土地管理法》第五十四條的規(guī)定將土地劃撥給公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)主體。因而公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷補(bǔ)償?shù)姆梢罁?jù)是國(guó)家征收行為；相比較而言，經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地的法律基礎(chǔ)則有所不同。國(guó)家不能以征收的方式為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目取得建設(shè)用地，而只能以其他方式收回國(guó)有土地使用權(quán)，然后再以出讓方式為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目設(shè)立國(guó)有土地使用權(quán)。顯然，兩種建設(shè)項(xiàng)目國(guó)有土地使用權(quán)取得方式不同，其拆遷地上物的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也應(yīng)有所區(qū)別。

筆者認(rèn)為，公益性建設(shè)項(xiàng)目適用房屋拆遷補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)應(yīng)同土地使用權(quán)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)相統(tǒng)一。學(xué)界雖然對(duì)征收補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)存在不同學(xué)說，但是這些學(xué)說的主要觀點(diǎn)還是趨于一致的，即：土地征收人應(yīng)向被征收人足額補(bǔ)償因土地征收給被征收人造成的直接損失（主要指由于征收所引進(jìn)被征收人的房地價(jià)值損失）和因土地征收所引起的土地征收時(shí)已經(jīng)造成的間接損失。相比較而言，基于經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目土地使用權(quán)取得行為而發(fā)生的補(bǔ)償問題，則由于其投資具有營(yíng)利性，其補(bǔ)償不應(yīng)只及于被拆遷人的直接損失，而應(yīng)給予被拆遷人所受一切損失包括全部間接損失的充分補(bǔ)償。

二是征收城市國(guó)有土地使用權(quán)和集體土地使用權(quán)過程中所發(fā)生房屋拆遷補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償原則未能統(tǒng)一。如上文所述，國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。該補(bǔ)償在國(guó)有土地使用權(quán)的征收上，體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償，而集體土地使用權(quán)的征收方面，則體現(xiàn)為集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償。根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四、三十一、三十二、三十三、三十四條的規(guī)定，拆遷人應(yīng)按照合理補(bǔ)償?shù)脑瓌t，向被拆遷人補(bǔ)償被拆遷房屋的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值，對(duì)被拆遷人造成其他損失的，拆遷人要支付搬遷補(bǔ)償、停業(yè)損失補(bǔ)償?shù)荣M(fèi)用。存在設(shè)備搬遷的，被拆遷人還可以請(qǐng)求設(shè)備搬遷補(bǔ)償。在城市房屋拆遷補(bǔ)償中，國(guó)有公房的承租人同樣具有獨(dú)立的請(qǐng)求拆遷補(bǔ)償?shù)匚唬凶馊丝梢园凑沼嘘P(guān)規(guī)定，請(qǐng)求拆遷人支付拆遷補(bǔ)償費(fèi)用總額的80%.根據(jù)上述論述可總結(jié)出我國(guó)城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)膬身?xiàng)原則：一是給予城市國(guó)有土地使用權(quán)人以獨(dú)立的拆遷補(bǔ)償請(qǐng)求權(quán)，二是拆遷補(bǔ)償額的計(jì)算方式是市場(chǎng)評(píng)估。

相比較而言，集體土地使用權(quán)的征收補(bǔ)償則較為復(fù)雜。不僅包括集體土地上房屋的拆遷補(bǔ)償，而且包括集體耕地的征收補(bǔ)償。因?yàn)楹笳呤羌w土地征收的主要類型。故筆者以其為例加以分析。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征收集體耕地發(fā)生的費(fèi)用補(bǔ)償包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償?shù)?，?jì)算該征收補(bǔ)償費(fèi)用的方法是按照過去三年被征收耕地年產(chǎn)值的倍數(shù)確定。此外，《土地管理法》并未賦予集體土地使用權(quán)人以獨(dú)立的補(bǔ)償費(fèi)用請(qǐng)求權(quán)，而僅在《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定：“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。”至于土地補(bǔ)償費(fèi)如何在集體經(jīng)濟(jì)組織與包括集體土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人在內(nèi)的集體土地使用權(quán)人間分配，分配比例是多少，均缺乏法律的明確規(guī)定。相比較城市房屋拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t，集體土地征收補(bǔ)償?shù)难a(bǔ)償費(fèi)用計(jì)算方法和土地使用權(quán)人的補(bǔ)償?shù)匚痪休^大差異，這些差異導(dǎo)致集體土地征收補(bǔ)償中，農(nóng)村集體土地使用權(quán)人的權(quán)益被嚴(yán)重忽略。農(nóng)民的合法權(quán)益不能得到法律的周延保護(hù)。因而如何將國(guó)有土地征收補(bǔ)償和集體土地征收補(bǔ)償統(tǒng)一在共同的征收補(bǔ)償原則之下，是未來完善公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的重要內(nèi)容。

三是政府需要就公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷標(biāo)準(zhǔn)定期公布市場(chǎng)評(píng)估參照價(jià)格。如上文所述，公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地取得的法律基礎(chǔ)是政府的土地征收行為。由于土地征收補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)與土地與地上附著物的市場(chǎng)評(píng)估價(jià)值緊密相關(guān)。因而政府實(shí)施土地征收補(bǔ)償，既要堅(jiān)持其征收行為的行政強(qiáng)制性效力，同時(shí)還要使其補(bǔ)償與被征收土地及其地上附著物的市場(chǎng)價(jià)值相適應(yīng)，以保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。

為了保證土地征收行為行政效力性與補(bǔ)償充分性的協(xié)調(diào)，政府需要建立起較為合理的土地征收補(bǔ)償價(jià)格指導(dǎo)機(jī)制。即政府應(yīng)定期公布公益性發(fā)建設(shè)項(xiàng)目土地征收或者房屋拆遷的補(bǔ)償參照價(jià)格。并在該政府指導(dǎo)補(bǔ)償價(jià)格的基礎(chǔ)上，確定一定的補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整幅度，在該補(bǔ)償價(jià)格調(diào)整幅度內(nèi)，綜合考慮被征收土地及其地上附著物的區(qū)位、用途、重置價(jià)值、收益等因素，確定土地征收補(bǔ)償（在國(guó)有土地征收，即體現(xiàn)為城市房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)格）的最終價(jià)格。

筆者認(rèn)為：在上述土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價(jià)的價(jià)格構(gòu)成中，房屋價(jià)值的補(bǔ)償，可參照同等區(qū)域同種類型房屋的重置價(jià)確定，而土地征收的地價(jià)補(bǔ)償則可在被征收土地的土地基準(zhǔn)地價(jià)上浮一定幅度確定。為了保持與土地交易價(jià)格的同步性，該土地征收補(bǔ)償政府指導(dǎo)價(jià)應(yīng)與土地基準(zhǔn)價(jià)格、標(biāo)定價(jià)格同步制定、同步公布，同步實(shí)施。

3.公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷申請(qǐng)與審批程序應(yīng)予以簡(jiǎn)化

我國(guó)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第六條、第七條規(guī)定，拆遷人實(shí)施拆遷，必須依法取得拆遷許可證，而取得拆遷許可證，則必須取得前文所述的各審批文件。因此根據(jù)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的規(guī)定，在公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷中，拆遷人只有辦理完畢包括項(xiàng)目投資立項(xiàng)、用地規(guī)劃許可、土地使用權(quán)取得審批和拆遷資金到位證明等相關(guān)申請(qǐng)前置程序，才具備辦理拆遷許可證的法定資格。

如上文所述，簡(jiǎn)化公益性建設(shè)項(xiàng)目的申請(qǐng)與實(shí)施程序，即是將公益性建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)用地的征收和前期配套開發(fā)納入土地儲(chǔ)備體系，即由政府有關(guān)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)代表政府完成上述土地儲(chǔ)備和整理開發(fā)工作。政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷工作的介入，為簡(jiǎn)化拆遷申請(qǐng)與實(shí)施程序奠定了重要的基礎(chǔ)。

《儲(chǔ)備辦法》第十條就土地儲(chǔ)備中的拆遷補(bǔ)償作出了如下規(guī)定：土地儲(chǔ)備涉及房屋拆遷、征用農(nóng)村集體所有土地的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家和本市的有關(guān)規(guī)定，辦理房屋拆遷許可、征地補(bǔ)償安置方案審批等相關(guān)手續(xù)，并按照規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)、方式和程序?qū)嵤┭a(bǔ)償安置。另據(jù)上海市111號(hào)文第十條規(guī)定：因重大市政建設(shè)項(xiàng)目拆遷房屋的，建設(shè)單位可以憑市發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)或者市建設(shè)和管理委員會(huì)的批準(zhǔn)文件，向規(guī)劃管理部門申請(qǐng)辦理停止房屋及其附屬物的新建、改建和擴(kuò)建的通知手續(xù)，并向拆遷房屋所在地的區(qū)、縣房地局申請(qǐng)暫停辦理改變房屋和土地用途的審批手續(xù)，以及房屋租賃合同的登記備案手續(xù)。根據(jù)上述規(guī)定，重大市政工程項(xiàng)目只需持項(xiàng)目批文，而無須持辦理完畢工程建設(shè)規(guī)劃許可證即可申請(qǐng)規(guī)劃范圍內(nèi)房屋和土地使用的審批，停止規(guī)劃范圍的工程建設(shè)和建筑設(shè)施的處分行為。

但是上述規(guī)定只是提前了凍結(jié)工程規(guī)劃范圍內(nèi)工程建設(shè)行為和建筑設(shè)施處分行為的時(shí)間，并未完全實(shí)現(xiàn)簡(jiǎn)化拆遷申請(qǐng)和審批程序的目的。在土地儲(chǔ)備制度中，土地儲(chǔ)備計(jì)劃的審核程序十分嚴(yán)格，一旦一宗土地納入年度的土地儲(chǔ)備計(jì)劃，即表明該宗土地的儲(chǔ)備已經(jīng)與城市國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市發(fā)展規(guī)劃相符合，因而在此情況下，再為該宗土地地上物的拆遷許可設(shè)置較繁復(fù)的前置程序，既不能實(shí)現(xiàn)該前置程序設(shè)立的基本目的，又有審批制度重復(fù)設(shè)置之嫌。筆者認(rèn)為，在土地儲(chǔ)備制度中，公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷審批程序應(yīng)作如下簡(jiǎn)化：

一是由投資、規(guī)劃、土地管理等行政主管部門在土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置審批分支機(jī)構(gòu)，由各部門在公益性建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備用地的拆遷作集中審批，作“一站式管理”，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上為簡(jiǎn)化公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷審批奠定基礎(chǔ)。

二是將拆遷的審批標(biāo)準(zhǔn)由實(shí)體審查轉(zhuǎn)變?yōu)樾问綄彶椤＿@樣既可以減輕審批工作的壓力，同時(shí)又可以加快相關(guān)審批工作的進(jìn)度。同時(shí)，立法還可以就審批工作設(shè)定審批時(shí)限，以加速公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的審批進(jìn)程。

三、公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的立法模式

如上文所述，上海市111號(hào)文已經(jīng)作出了區(qū)分市政工程建設(shè)項(xiàng)目拆遷與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷的若干規(guī)定，但是該規(guī)定是零星的，不系統(tǒng)的，而且市政工程建設(shè)只是公益性建設(shè)項(xiàng)目的一個(gè)重要組成部分，上海市111號(hào)文的相關(guān)規(guī)定也并不能反映公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的全貌。筆者認(rèn)為：在與現(xiàn)行拆遷立法銜接的基礎(chǔ)上，公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法應(yīng)從以下幾個(gè)方面逐漸加以完善。

1.應(yīng)將公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷作為特別規(guī)范對(duì)象，單列于現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之外。

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條規(guī)定：在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例。根據(jù)該規(guī)定，包括公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷在內(nèi)的所有城區(qū)國(guó)有土地上的房屋拆遷，只能適用該條例。而根據(jù)前文所作分析，公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作相比較經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目，在建設(shè)目的、建設(shè)成本、進(jìn)度要求和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面均在在較大差異，不同種類的拆遷工作適用同一法規(guī)予以調(diào)整，不利于促進(jìn)公益性建設(shè)項(xiàng)目的建設(shè)和發(fā)展。

另需注意的是：國(guó)務(wù)院辦公廳于二○○四年六月下發(fā)的《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模嚴(yán)格拆遷管理的通知》就城鎮(zhèn)房屋拆遷中政府的地位和作用作出了如下規(guī)定：政府行政機(jī)關(guān)不得干預(yù)或強(qiáng)行確定拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，以及直接參與和干預(yù)應(yīng)由拆遷人承擔(dān)的拆遷活動(dòng)。如果將公益性建設(shè)項(xiàng)目納入《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的調(diào)整范圍，那么公益性建設(shè)項(xiàng)目的拆遷工作就不能由政府來實(shí)施，也不能得到有關(guān)政府部門的支持，城市公益性建設(shè)項(xiàng)目如何推動(dòng)就成為一個(gè)矛盾。

為了避免發(fā)生上述矛盾，筆者認(rèn)為，應(yīng)修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二條，將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷單列于其調(diào)整范圍之外，在《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》之外，形成較為完整的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系。

當(dāng)然，在無法及時(shí)修改《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的情況下，可在上海市第111號(hào)文現(xiàn)有規(guī)定的基礎(chǔ)上對(duì)公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷作例外性規(guī)定，甚至還可以通過政府規(guī)范性文件的形式對(duì)上海市第111號(hào)文所作規(guī)定作進(jìn)一步細(xì)化，逐漸形成以政府規(guī)章為主體的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷規(guī)范體系。而就上海市而言，由于已經(jīng)形成了單行的土地儲(chǔ)備規(guī)范體系，則應(yīng)盡快將其納入土地儲(chǔ)備的法律規(guī)范體系。

2.將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法納入土地儲(chǔ)備的調(diào)整范圍，并進(jìn)而成為政府征收制度的重要組成部分……

如前文所述，《儲(chǔ)備辦法》第十條就土地儲(chǔ)備中的房屋拆遷作出明確規(guī)定。該規(guī)定為公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍奠定了法律規(guī)范的基礎(chǔ)。以后的工作則是要在行政管理、審批和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方面作出更加詳細(xì)的規(guī)定。

值得提出的是：《儲(chǔ)備辦法》是上海市人民政府頒布的政府規(guī)章，土地儲(chǔ)備作為一項(xiàng)創(chuàng)設(shè)性的法律制度，僅由政府規(guī)章的形式規(guī)范尚顯依據(jù)不足，應(yīng)在經(jīng)驗(yàn)積累到一定程度，時(shí)機(jī)成熟時(shí)，由上海市人大及其常委會(huì)制定相應(yīng)的地方性法規(guī)。

在對(duì)《儲(chǔ)備辦法》第十條制定實(shí)施細(xì)則的基礎(chǔ)上，上海市可以形成較為完善、系統(tǒng)的公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷規(guī)范體系，而相比較而言，上海市111號(hào)文主要規(guī)范經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷，這樣就可以形成公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法規(guī)與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目拆遷法規(guī)相互并立、彼此協(xié)調(diào)的拆遷法律規(guī)范體系。

但是需要注意的是：將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備制度的調(diào)整范圍，必須解決土地儲(chǔ)備制度的上位法律依據(jù)問題。土地儲(chǔ)備制度屬于調(diào)整土地權(quán)屬變更的重要經(jīng)濟(jì)制度，而且涉及對(duì)非國(guó)有財(cái)產(chǎn)的征收，因此該事項(xiàng)應(yīng)屬于我國(guó)《立法法》第八條所規(guī)定的只能制定法律的事項(xiàng)，地方立法機(jī)關(guān)及地方人民政府只能根據(jù)該法律規(guī)定制定實(shí)施性的規(guī)范。但是由于在國(guó)家立法層面，我國(guó)對(duì)土地儲(chǔ)備的立法規(guī)范尚是一片空白，所以盡管我國(guó)除貴州、西藏以外的大部分省市都已經(jīng)就土地儲(chǔ)備制度作出了不同形式的制度規(guī)范，但是這些規(guī)范背后的合法根據(jù)并不充分。

尋找土地儲(chǔ)備制度的合法性依據(jù)，必須界定好土地儲(chǔ)備制度的法律性質(zhì)。目前，我國(guó)的《物權(quán)法》和相關(guān)的國(guó)家征收法律規(guī)范都在起草之中，根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法（草案）》的規(guī)定，非為公共利益目的，非經(jīng)法律規(guī)定審批和充分補(bǔ)償，不得以征收拆遷的形式侵害公民的私有財(cái)產(chǎn)。在不遠(yuǎn)的未來，《物權(quán)法》即將公布實(shí)施，如果不將土地儲(chǔ)備制度定位于公益性目的的征收，其實(shí)施將面臨與《物權(quán)法》直接沖突的尷尬局面。因此，筆者認(rèn)為，將土地儲(chǔ)備定位于公益性建設(shè)項(xiàng)目的土地征收、整理和供應(yīng)制度是我國(guó)現(xiàn)有法律體系制度選擇的必然。在我國(guó)征收法律法規(guī)出臺(tái)的基礎(chǔ)上，將土地儲(chǔ)備制度納入政府征收法律體系，再將公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷納入土地儲(chǔ)備的調(diào)整范圍，將是公益性建設(shè)項(xiàng)目拆遷立法的選擇和出路。公益性建設(shè)項(xiàng)目與經(jīng)營(yíng)性建設(shè)項(xiàng)目在建造目的上的區(qū)分，促成了兩者在用地、拆遷、供應(yīng)等各個(gè)方面彼此區(qū)分，相對(duì)獨(dú)立的制度規(guī)范結(jié)果。

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3.郭潔：《土地資源保護(hù)與民事立法研究》「M」，法律出版社2002年版；

4.高富平、黃武雙：《房地產(chǎn)法新論》「M」，中國(guó)法制出版社2002年10月第2版；

5.高富平：《土地使用權(quán)與用益物權(quán)－我國(guó)不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)體系研究》「M」，法律出版社2001年12月第1精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔建設(shè)工程法律制度（一）一、建造師管理制度1、負(fù)責(zé)管理的單位：2個(gè)，人力資源和社會(huì)保障部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部2、建設(shè)師專業(yè)：一級(jí)10個(gè)專業(yè)，二級(jí)6個(gè)專業(yè)3、建造師制度體系：1+6，“1”代表《注冊(cè)建造師管理規(guī)定》，“6”分別為一級(jí)注冊(cè)辦法、執(zhí)業(yè)工程規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)、簽章文件目錄、執(zhí)業(yè)管理辦法、繼續(xù)教育管理辦法、檔案管理辦法。其中，與執(zhí)業(yè)相關(guān)的構(gòu)成執(zhí)業(yè)制度體系：1+3，“1”另外，執(zhí)業(yè)制度體系由6大標(biāo)準(zhǔn)支撐，分別為實(shí)踐（含職業(yè)道德）、教育和評(píng)估、考試、注冊(cè)、執(zhí)業(yè)、繼續(xù)教育。4、一級(jí)考試管理：三統(tǒng)一，即大綱、命題及考試組織均統(tǒng)一；考試內(nèi)容3+1，3門綜合科目：工程經(jīng)濟(jì)、項(xiàng)目管理、法規(guī)及相關(guān)知識(shí)。1門專業(yè)課，10（14？）選1。二級(jí)：三統(tǒng)一或一統(tǒng)一，即大綱、命題及考試組織均統(tǒng)一或僅大綱統(tǒng)一，命題及組織由各省負(fù)責(zé)；考試內(nèi)容2+1，2門綜合科目：施工管理、法規(guī)及相關(guān)知識(shí)。1門專業(yè)課，6選1。5、注冊(cè)分類：初始、延續(xù)、變更、增項(xiàng)初始注冊(cè)4項(xiàng)材料：申請(qǐng)表、三證（資格證、學(xué)歷證、身份證）、勞動(dòng)合同、繼續(xù)教育證明（逾期初始注冊(cè)）。初始注冊(cè)4項(xiàng)條件：考核或考試合格、受聘一個(gè)相關(guān)單位、達(dá)到繼續(xù)教育要求、無不予注冊(cè)的11種情況。續(xù)期注冊(cè)4項(xiàng)材料：申請(qǐng)表、原注冊(cè)證、勞動(dòng)合同、繼續(xù)教育證明。變更注冊(cè)4項(xiàng)材料：申請(qǐng)表、注冊(cè)證及執(zhí)業(yè)章、新勞動(dòng)合同、解聘證明。不予注冊(cè)的11種情況：不具完全民事行為能力、申請(qǐng)?jiān)趦蓚€(gè)及以上單位注冊(cè)、未達(dá)到繼教要求、刑罰未完、因執(zhí)業(yè)受刑罰自完畢之日至申請(qǐng)注冊(cè)日不滿5年、非執(zhí)業(yè)受刑罰自決定之日至申請(qǐng)注冊(cè)日不滿3年、被吊銷證書自決定之日至申請(qǐng)注冊(cè)日不滿2年、前3年內(nèi)負(fù)所責(zé)項(xiàng)目發(fā)生重大質(zhì)量和安全事故、單位不符合要求、年齡超過65歲、其他。涉及刑罰的三種情況不予注冊(cè)，分別是：刑罰未完不予注冊(cè)、與執(zhí)業(yè)相關(guān)刑罰5年期未完不予注冊(cè)、與執(zhí)業(yè)無關(guān)刑罰3年期未完不予注冊(cè)。6、執(zhí)業(yè)憑證：注冊(cè)證書+執(zhí)業(yè)印章，本人保管、使用，3年7、執(zhí)業(yè)范圍：一級(jí)、考核認(rèn)定及全國(guó)統(tǒng)考的二級(jí)為全國(guó)，省級(jí)考試二級(jí)為本省。8、執(zhí)業(yè)內(nèi)容：2項(xiàng)，一是施工活動(dòng)中形成的有關(guān)施工管理文件，二是施工單位簽署質(zhì)量合格的文件，必須簽字并蓋章。9、任職：大中型項(xiàng)目施工負(fù)責(zé)人為本專業(yè)建造師大型項(xiàng)目負(fù)責(zé)人為本專業(yè)一級(jí)擔(dān)任（即二級(jí)不得擔(dān)任）10、禁止性13項(xiàng)行為P311、繼續(xù)教育：一個(gè)注冊(cè)有效期（3年），120學(xué)時(shí)—必修60選修60，其中專業(yè)和公共各占一半。兩個(gè)以上專業(yè)的，公共課合并計(jì)算，而專業(yè)課分別要求。3年，120學(xué)時(shí)必修課60選修課60公共課30專業(yè)課30公共課30專業(yè)課3012、信用檔案：個(gè)人及單位→注冊(cè)機(jī)關(guān)，檔案信息向社會(huì)公示13、監(jiān)督管理：縣級(jí)以上政府有關(guān)部門具體實(shí)施；注冊(cè)信息告知流程：住建部→省建委→市縣級(jí)建委；違法查處的流程：一般違法（行為地決定），由行為地縣級(jí)有關(guān)部門告知注冊(cè)機(jī)關(guān)事實(shí)和處理結(jié)果。應(yīng)撤銷注冊(cè)的違法行為（注冊(cè)機(jī)關(guān)決定），由行為地縣級(jí)有關(guān)部門將事實(shí)、處理建議及有關(guān)材料報(bào)注冊(cè)機(jī)關(guān)。二、法的基本形式1、部門法：由內(nèi)容相近的不同形式的法組成。9個(gè)部門法的名稱：憲法、民法、商法、經(jīng)濟(jì)法、行政法、勞動(dòng)和社會(huì)保障法、自然資源與環(huán)保法、刑法、訴訟法。對(duì)各部門法的組成，要求掌握教材所舉實(shí)例。2、法的階次：憲法→法律→行政法規(guī)→地方法規(guī)→地方規(guī)章地方性法規(guī)與規(guī)章沖突處理的3條原則：同一機(jī)關(guān)制定，新的一般規(guī)定與舊的特殊規(guī)定沖突，制定機(jī)關(guān)裁決；地方性法規(guī)與部門規(guī)章沖突，由國(guó)務(wù)院士提出意見，如認(rèn)可地方法規(guī)，則沖突解決。如認(rèn)可部門規(guī)章，再提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)裁決。部門規(guī)章之間、部門規(guī)章與地方規(guī)章之間沖突，國(guó)務(wù)院裁決。3、憲法：82憲法（五屆人大），歷經(jīng)四次（間隔時(shí)間為6年、5年、6年、5年）修訂，分別為88年（七屆）、93年（八屆）、99年（九屆）、04年（十屆）。4、公民的基本權(quán)利：平等權(quán)、政治權(quán)、宗教信仰自由、人身權(quán)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)權(quán)、文化教育權(quán)、監(jiān)督權(quán)和獲得賠償權(quán)。各項(xiàng)權(quán)利的具體內(nèi)容要熟悉。公民的基本義務(wù)：國(guó)家統(tǒng)一民族團(tuán)結(jié)、守法保密、國(guó)家安全榮譽(yù)、兵役、納稅及其他三、民法、物權(quán)法1、法律關(guān)系：主體、客體、內(nèi)容三個(gè)要素，要素不同，法律關(guān)系也不同2、民法：主體平等，以權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容，包括人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系3、民法主體：自然人、法人及其他組織自然人分類：完全、限制及無民事行為能力完全民事行為能力人：2類，包括成年人（18歲以上）、視為成年人（16-18歲，自食其力）限制民事行為能力人：2類，包括10以上未成年人、非完全精神病人無民事行為能力人：2類，包括不滿10歲、完全精神病人法人行為能力：始于成立終于撤銷，總是有限的行為能力，與宗旨及業(yè)務(wù)范圍有關(guān)4、民法客體：財(cái)、物、行為（按結(jié)果分為物化和非物化2種）及智力成果4類5、民事法律行為：要求是合法行為2種形式：要式（法律規(guī)定應(yīng)采用特定形式）、不要式成立的4個(gè)條件：主體有相應(yīng)的民事權(quán)利和行為能力；意思真實(shí)；內(nèi)容合法；形式合法6、代理：注意是在代理權(quán)限內(nèi)，且以被代理人的名義行事，行為后果由被代理人承擔(dān)。分類：委托代理、法定代理和指定代理責(zé)任承擔(dān)一般情況：由被代理人承擔(dān)責(zé)任，責(zé)任承擔(dān)的5種特殊情況：1）授權(quán)不明確：被代理人承擔(dān)，代理人連帶責(zé)任2）沒有、超越代理權(quán)及終止后的代理：除非本人追認(rèn)，“代理人”承擔(dān)責(zé)任3）代理人不履責(zé)：不履責(zé)造成的損失，代理人承擔(dān)。與第三人串通，代理人與第三人連帶責(zé)任4）代理違法事項(xiàng)或代理行為違法：代理人明知事項(xiàng)違法而代理，被代理人明知代理人行為違法而不反對(duì)，連帶責(zé)任5）轉(zhuǎn)代理：事先取得同意，且為被代理人利益需要；否則，除非事后取得被代理人同意外，應(yīng)由代理人承擔(dān)。緊急情況除外。7、代理終止委托代理終止的4種情況：屆滿完成、取消或辭任、代理人死亡或喪失行為能力、一方法人終止法定、指定代理終止的5種情況：被代理人獲得民事行為能力、一方死亡、代理人喪失民事行為能力、指定代理被取消、監(jiān)護(hù)關(guān)系消失8、債的4種形式（依據(jù)）：合同、、不當(dāng)?shù)美盁o因管理之債9、債消滅6種情況：履行、抵銷（3個(gè)條件，對(duì)等、同一種類給付之債、均已到期）、提存（債務(wù)人將履行標(biāo)的交有關(guān)部門）、混同（債權(quán)人與債務(wù)人為同一人）、免除、當(dāng)事人死亡（僅針對(duì)具人身屬性的合同之債）10、知識(shí)產(chǎn)權(quán)4個(gè)特征：兼具人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，專有性，地域性，時(shí)間性11、著作權(quán)在工程領(lǐng)域的5個(gè)保護(hù)對(duì)象：文字、美術(shù)作品、建筑作品、圖形作品、模型作品12、職務(wù)作品：執(zhí)行本單位任務(wù)或主要利用本單位條件完成的專利申請(qǐng)權(quán)屬單位，單位為專利權(quán)人。另有約定的，從其約定發(fā)明專利20年，實(shí)用新型、外現(xiàn)設(shè)計(jì)10年。自申請(qǐng)日起算。17、訴訟時(shí)效：普通2年，短期為1年（4類，身體傷害賠償、租金、出售商品質(zhì)量不合格未聲明、寄存），特殊（涉外合同4年、海損1年）。自知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利受侵害起算。最長(zhǎng)不超過20年，起算時(shí)間不同上述，自權(quán)利受侵害之日起算12、超過訴訟時(shí)效的后果：勝訴權(quán)（不是訴權(quán)）消滅、實(shí)體權(quán)不消滅13、時(shí)效中止與中斷的區(qū)別：時(shí)效中止：時(shí)效的最后6個(gè)月，因不可抗力及其他障礙，障礙消除后繼續(xù)計(jì)算時(shí)效中斷：因提起訴訟、提出要求、同意履行產(chǎn)生中斷，中斷時(shí)起重新計(jì)算14、物權(quán)定義及分類：定義P213種類別：所有權(quán)、用益物權(quán)及擔(dān)保物權(quán)所有權(quán)的4項(xiàng)權(quán)能：占有、使用、收益、處分用益物權(quán)的3項(xiàng)權(quán)能：注意是對(duì)他人所有之物的權(quán)能，包括占有、使用、收益，如土地使用權(quán)15、抵押權(quán)：不轉(zhuǎn)移對(duì)財(cái)產(chǎn)的占有物權(quán)法規(guī)定的2種相關(guān)抵押形式：在建工程抵押（登記后成立）、動(dòng)態(tài)抵押（抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的動(dòng)產(chǎn)作為抵押物）抵押權(quán)效力的3種情況：買賣不破租賃（租賃在前）、抵押權(quán)變更非經(jīng)其他抵押權(quán)人書面同意不得對(duì)其產(chǎn)生不利影響、其他擔(dān)保人在抵押權(quán)人放棄（債務(wù)人以自己財(cái)產(chǎn)設(shè)定的）抵押權(quán)范圍內(nèi)免除擔(dān)保責(zé)任。抵押權(quán)2種實(shí)現(xiàn)方式：一是協(xié)商后折價(jià)、拍賣、變賣，其他債權(quán)人有撤銷權(quán)，期限1年；二是請(qǐng)求法院拍賣、變賣。抵押財(cái)產(chǎn)的范圍：地上新增建筑物不屬抵押財(cái)產(chǎn)，應(yīng)一并處置，但新增建筑的處置價(jià)款，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償16、質(zhì)權(quán)：將動(dòng)產(chǎn)或權(quán)利的占有轉(zhuǎn)移給債權(quán)人17、留置權(quán)：債權(quán)人占有債務(wù)人的動(dòng)產(chǎn)系依據(jù)合同約定。債權(quán)與動(dòng)產(chǎn)屬同一法律關(guān)系，企業(yè)之間除外。留置權(quán)人有權(quán)收取孳息，應(yīng)先充抵收取孳息的費(fèi)用抵押權(quán)、質(zhì)權(quán)既使先于留置權(quán)成立，留置權(quán)仍優(yōu)先寬限期：留置權(quán)人應(yīng)按約定在留置后給予債務(wù)人以履行期間，未約定的，應(yīng)不少于2個(gè)月，特殊商品除外。18、物權(quán)變動(dòng)：不動(dòng)產(chǎn)以登記為原則，動(dòng)產(chǎn)以交付為原則合同生效與不動(dòng)產(chǎn)登記的關(guān)系：一般自合同成立時(shí)合同生效，不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)未完成的，不影響合同效力；不動(dòng)產(chǎn)登記決定不動(dòng)產(chǎn)物權(quán)關(guān)系是否變生變動(dòng)，不動(dòng)產(chǎn)登記手續(xù)未完成的，物權(quán)不發(fā)生變動(dòng)。3類特殊動(dòng)產(chǎn)：船舶、航空器、機(jī)動(dòng)車，未登記不得對(duì)抗善意第三人19、預(yù)登記2種失效情況：能進(jìn)行登記之日起3個(gè)月內(nèi)未登記的，或債權(quán)消滅的，預(yù)登記失效20、建設(shè)用土使用權(quán)的設(shè)立：出讓（招拍掛）、劃撥住宅建設(shè)用地期滿自動(dòng)繼期精品文檔精心整理精品文檔可編輯精品文檔環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行法律制度研究一、概念的厘定：行政強(qiáng)制與行政強(qiáng)制執(zhí)行行政強(qiáng)制在當(dāng)前中國(guó)行政法學(xué)中是一個(gè)最具爭(zhēng)議性的概念。起初，中國(guó)行政法學(xué)理論界大多是將“行政強(qiáng)制”作為定語來使用的，如行政強(qiáng)制執(zhí)行、行政強(qiáng)制措施等。漸漸地，“行政強(qiáng)制”成了這兩個(gè)術(shù)語的簡(jiǎn)稱，再后來，“行政強(qiáng)制”成為這兩個(gè)術(shù)語的上位概念。在當(dāng)代中國(guó)最具影響力的行政法教材——姜明安主編的《行政法與行政訴訟法》中，則是將行政強(qiáng)制執(zhí)行、即時(shí)強(qiáng)制和行政調(diào)查中的強(qiáng)制作為“行政強(qiáng)制”的三個(gè)部分來架構(gòu)的。已經(jīng)制定并實(shí)施的《行政強(qiáng)制法》，將“行政強(qiáng)制”作為“行政強(qiáng)制措施”和“行政強(qiáng)制執(zhí)行”的上位概念，這在實(shí)定法方面使得這一爭(zhēng)議性的概念得到了統(tǒng)一。楊建順著：《行政強(qiáng)制法》，中國(guó)法制出版社，2011年版?！缎姓?qiáng)制法》第2條規(guī)定：“本法所稱行政強(qiáng)制，包括行政強(qiáng)制措施和行政強(qiáng)制執(zhí)行。行政強(qiáng)制措施，是指行政機(jī)關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險(xiǎn)擴(kuò)大等情形，依法對(duì)公民的人身自由實(shí)施暫時(shí)性限制，或者對(duì)公民、法人或者其他組織的財(cái)務(wù)實(shí)施暫時(shí)性控制的行為。行政強(qiáng)制執(zhí)行，是指行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院，對(duì)不履行行政決定的公民、法人或者其他組織，依法強(qiáng)制履行義務(wù)的行為?！睆倪@個(gè)概念來看，行政強(qiáng)制執(zhí)行是與行政強(qiáng)制措施相對(duì)的概念，并且只有兩種方式：自行執(zhí)行和申請(qǐng)人民法院執(zhí)行。行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政強(qiáng)制措施行政強(qiáng)制執(zhí)行與行政強(qiáng)制措施雖互有交叉，但明顯不同。首先是主體不同，行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體包括人民法院和行政機(jī)關(guān);行政強(qiáng)制措施的主體只有行政機(jī)關(guān)。其次是前提不同，行政強(qiáng)制執(zhí)行以義務(wù)人逾期不履行生效的行政決定的義務(wù)為前提;行政強(qiáng)制措施并不一定以當(dāng)事人負(fù)有某項(xiàng)義務(wù)為前提。三是性質(zhì)不同，行政強(qiáng)制執(zhí)行是一種附屬性的具體行政行收稿日期:2000一11一02作者簡(jiǎn)介:周山，工學(xué)士，工程師，環(huán)境監(jiān)理大隊(duì)副大隊(duì)長(zhǎng)，發(fā)表論文近1o篇。周山/關(guān)于環(huán)境行政強(qiáng)制自行執(zhí)行權(quán)工作研究為，如果沒有其他生效的行政決定就不會(huì)有行政強(qiáng)制執(zhí)行;行政強(qiáng)制措施則是一種獨(dú)立的具體行政行為。四是目的不同，行政強(qiáng)制執(zhí)行的目的在于實(shí)現(xiàn)已確定的義務(wù);行政強(qiáng)制措施的目的則在于使當(dāng)事人的人身或財(cái)產(chǎn)保持一定的狀態(tài)。由此可見，新《大氣法》賦予環(huán)境保護(hù)行政主管部門的是部分行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，而非行政強(qiáng)制措施。環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行制度，是環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)不履行環(huán)境行政法律、法規(guī)規(guī)定之義務(wù)的企業(yè)事業(yè)單位或個(gè)人采取一定的強(qiáng)制措施迫使其履行義務(wù)或達(dá)到與履行義務(wù)相同狀態(tài)的法律制度。作為環(huán)境執(zhí)法的一項(xiàng)重要制度，環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行在保障環(huán)境法律的實(shí)施、加強(qiáng)環(huán)境建設(shè)方面有著非常重要的作用，但由于行政強(qiáng)制制度供給的不足，使得作為行政強(qiáng)制分支的環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行制度受到強(qiáng)烈掣肘，尤其在公民的法制意識(shí)和環(huán)境意識(shí)都比較淡薄的情況下，表現(xiàn)出對(duì)環(huán)境保護(hù)的無奈與無力，因此，加強(qiáng)該制度的研究具有非常迫切的現(xiàn)實(shí)意義。一、行政強(qiáng)制機(jī)制生成的社會(huì)基礎(chǔ)行政強(qiáng)制機(jī)制是世界各國(guó)在面臨環(huán)境資源問題時(shí)首選的法律機(jī)制，它主要以國(guó)家的命令與制裁作為政府介人的基本方式，以相對(duì)人的無條件服從作為政府干預(yù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的基本前提，通過對(duì)社會(huì)個(gè)體私益的限制，強(qiáng)行確認(rèn)各法律關(guān)系主體的行為方式和利益格局，是一種以行政權(quán)力為主導(dǎo)，以公共利益為基本價(jià)值取向的法律調(diào)整與控制模式。應(yīng)當(dāng)說，早期環(huán)境法選擇行政強(qiáng)制機(jī)制作為其最主要的調(diào)整方式原因是多樣的，但理論上將法律嚴(yán)格劃分為公法與私法的作法，卻對(duì)上述選擇結(jié)果的最終形成發(fā)揮了舉足輕重的作用。正是由于片面地理解和堅(jiān)持公、私法域的絕對(duì)區(qū)分，導(dǎo)致各種以私法為基礎(chǔ)而形成的法律調(diào)整機(jī)制無法被環(huán)境法引人;還是基于這種絕對(duì)主義傳統(tǒng)，致使法律部門林立，彼此爭(zhēng)權(quán)逐利，無法在環(huán)保司法實(shí)踐中形成合力。傳統(tǒng)理論之所以將環(huán)境資源法納人公法的范疇并以行政強(qiáng)制機(jī)制作為其主要的法律調(diào)整方式有其自身的認(rèn)識(shí)論基礎(chǔ)。近代環(huán)境問題形成的重要成因在于世界在完成近代化的過程中對(duì)環(huán)境資源的無限需求與環(huán)境資源自身有限供給之間存在著矛盾。需求與供給的矛盾必然導(dǎo)致針對(duì)環(huán)境資源的多重利益主張難以得到滿足，而自然功能的多樣性又進(jìn)一步激化了多重利益選擇之間的摩擦與沖突。如何對(duì)有限的環(huán)境資源進(jìn)行合理分配以協(xié)調(diào)和平衡其所承載的多元利益需求，成為法律所必須及時(shí)面對(duì)和回應(yīng)的問題〔‘〕。此時(shí)已完成近代化的法律基本上形成了以刑事法、行政法為代表的公法體系和以民法為代表的私法體系。遺憾的是，由于環(huán)境資源自身的社會(huì)屬性無法與當(dāng)時(shí)以個(gè)體權(quán)利為形式、個(gè)人本位為訴求的民法理念相契合，而其物理屬性也無法滿足當(dāng)時(shí)的物權(quán)制度對(duì)物的基本要求，這就使環(huán)境資源無法被納人物權(quán)制度乃至民事法律的調(diào)整范疇而不得不遠(yuǎn)離私法的管護(hù)。法律對(duì)環(huán)境資源的調(diào)整真空實(shí)際上鼓勵(lì)了社會(huì)個(gè)體對(duì)其無限制的利益需求，而這種利益主張的無序競(jìng)爭(zhēng)與擴(kuò)張最終又導(dǎo)致了“公地悲劇”現(xiàn)象的發(fā)生。傳統(tǒng)的私法已經(jīng)對(duì)此無能為力，為了協(xié)調(diào)基于環(huán)境資源而產(chǎn)生的社會(huì)個(gè)體利益沖突及其所形成的社會(huì)公益損失，必須由政府作為公益的代表對(duì)環(huán)境資源的使用及分配進(jìn)行有效的組織和管理，以社會(huì)公共利益的實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向協(xié)調(diào)社會(huì)、個(gè)體利益的沖突川。當(dāng)政府的社會(huì)作用以法律規(guī)范的形式得以確認(rèn)并被普遍踐行時(shí)，充滿行政強(qiáng)制色彩的環(huán)境資源法律調(diào)整機(jī)制便形成了。片面地強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持公、私法域的絕對(duì)區(qū)分同樣貽害法制實(shí)踐。絕對(duì)的公、私法二元論劃分是對(duì)現(xiàn)實(shí)社會(huì)關(guān)系中價(jià)值多元化與利益多元化現(xiàn)象的漠視和反動(dòng)。它以概念法學(xué)的方法將法律歸納為兩個(gè)相互獨(dú)立、彼此分割的族群，認(rèn)為立法、司法和法學(xué)研究也應(yīng)該按照這種部門分工來進(jìn)行。這種情況可能有助于各部門法自身的內(nèi)部完善，但它的缺點(diǎn)也是明顯的。它在理論研究上造成了各部門法的自我封閉，人為地割斷了各部門法之間本來應(yīng)有的聯(lián)系和協(xié)同，將本應(yīng)具有開環(huán)與閉環(huán)功能、有協(xié)調(diào)與合作整體效應(yīng)的網(wǎng)絡(luò)性法律系統(tǒng)變成了山頭林立、爭(zhēng)權(quán)逐利的孤立個(gè)體[2]。由于其對(duì)不同的法律部門要有各自獨(dú)立的調(diào)整對(duì)象、調(diào)整方法和邏輯體系的特別強(qiáng)調(diào)，致使以行政強(qiáng)制機(jī)制為主要調(diào)整方法的環(huán)境資源法被毫無保留地歸入了公法的范疇。這一定性在將環(huán)境資源法與私法完全隔絕的同時(shí)，也徹底粉碎了將各種以私法理念為基礎(chǔ)的調(diào)整機(jī)制引人環(huán)境法的可能。至此，在法制實(shí)踐中以行政強(qiáng)制機(jī)制統(tǒng)轄環(huán)境資源法律關(guān)系的局面也宜告完成。從行政強(qiáng)制機(jī)制的形成過程不難看出，政府對(duì)環(huán)境資源使用及分配的最初介人并非主動(dòng)，而是受迫于日趨嚴(yán)峻的環(huán)境資源危機(jī)不得已而為之的結(jié)果。在發(fā)揮作用的方式上，此種機(jī)制也多處于被動(dòng)地位，主要以應(yīng)對(duì)突發(fā)性和災(zāi)難性危機(jī)事件為己任。但是長(zhǎng)期依賴這種以行政強(qiáng)制為主，以命令制裁為輔，通過彰顯政府行為的拘束性和執(zhí)行性，來達(dá)到使行政相對(duì)人無條件服從環(huán)境保護(hù)需要的法律調(diào)整機(jī)制，其弊端也是十分明顯的仁3〕，甚至往往導(dǎo)致矯枉過正結(jié)果的發(fā)生。二、行政強(qiáng)制機(jī)制的缺陷[‘〕首先，行政強(qiáng)制機(jī)制在很大程度上是一種不得已而為之的應(yīng)急舉措，它多適用于非正常情勢(shì)發(fā)生的場(chǎng)合。比如，為理順淮河流域水資源保護(hù)管理體制，國(guó)家不得已通過(淮河流域水污染防治條例》設(shè)立了統(tǒng)轄淮河流域的水資源保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，并授予其行政權(quán)，以行使淮河流域水資源保護(hù)的行政管理職能。拋開已有機(jī)構(gòu)，另設(shè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)并委以重任，無論如何都不能說是正?，F(xiàn)象;更何況，淮河流域是在污染已十分嚴(yán)重的情況下進(jìn)行的事后立法。由此可見，這種極端措施的適用在對(duì)象、條件、范圍和程序上有著嚴(yán)格的限制，不可濫用，不能常用[’l。這就注定此種調(diào)整機(jī)制的實(shí)際作用必然也是十分有限的。其次，行政強(qiáng)制機(jī)制具有嚴(yán)厲性的特點(diǎn)，它的運(yùn)作是單向的，完全由政府啟動(dòng)和推進(jìn)，相對(duì)人完全處于從屬與被支配的被動(dòng)地位。這個(gè)機(jī)制的運(yùn)行主要是靠政府的絕對(duì)權(quán)威與相對(duì)人的無條件服從來實(shí)現(xiàn)，因此就本質(zhì)而言，其作用效果是以對(duì)社會(huì)個(gè)體利益的限制和剝奪為基礎(chǔ)和前提的，這就注定會(huì)使此種調(diào)整機(jī)制缺乏廣泛存在和長(zhǎng)期推行的群眾基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同感。再次，行政強(qiáng)制機(jī)制產(chǎn)生于環(huán)境資源法形成與確立的早期，不斷惡化和迅速緊迫的環(huán)境污染和資源破壞是催生這一機(jī)制產(chǎn)生的重要原因，所以，行政強(qiáng)制機(jī)制從產(chǎn)生之初就以應(yīng)對(duì)緊急狀態(tài)和突發(fā)事件為己任。在某種程度上，可以認(rèn)為行政強(qiáng)制機(jī)制是對(duì)突發(fā)或嚴(yán)重的污染破壞事故的“休克療法”，因?yàn)槠渲贫裙δ芎蛯?shí)際效果已向我們表明，該機(jī)制的主要著眼點(diǎn)在于“治標(biāo)”而非“固本”。因此要尋求“標(biāo)本兼治”的治理良策，必以首先找到與行政強(qiáng)制機(jī)制相配伍的補(bǔ)充機(jī)制為前提。最后，行政強(qiáng)制措施作為政府采取的補(bǔ)救因社會(huì)發(fā)展失誤而導(dǎo)致的大自然報(bào)復(fù)惡果的應(yīng)急性行為，往往基于事態(tài)的緊急性和所面對(duì)問題的迫切性，而無暇預(yù)先進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益的衡量與比較，只是通過單方面無條件的命令與制裁措施盡可能迅速地控制事態(tài)的進(jìn)一步發(fā)展，并取得相對(duì)明顯的社會(huì)效果。這就決定了行政強(qiáng)制機(jī)制的啟動(dòng)與實(shí)施在大多數(shù)情況下都是不計(jì)成本的，往往表現(xiàn)出不經(jīng)濟(jì)的一面。這種結(jié)果反過來又會(huì)使環(huán)境法律實(shí)施的積極效果大打折扣。由此可見，完全依賴于行政強(qiáng)制機(jī)制來建構(gòu)環(huán)境資源法律的設(shè)想和作法，無論是在理論上還是在實(shí)踐中效果都不甚理想。當(dāng)前，化解這一困局的唯一可行路徑就是重新認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)行政強(qiáng)制機(jī)制的地位和作用，謀求環(huán)境資源領(lǐng)域法律調(diào)控機(jī)制多元化局面的早日形成。三、克服行政強(qiáng)制機(jī)制弊端的對(duì)策實(shí)現(xiàn)環(huán)境法制調(diào)整機(jī)制的多元化和現(xiàn)代化在客觀上需要兩個(gè)條件:首先，需要在現(xiàn)實(shí)生活中尋找到足以有效替代該機(jī)制發(fā)揮作用的新的法律調(diào)整手段;其次，需要為變換新的調(diào)整手段尋找到足以令人信服的理論根據(jù)。當(dāng)前，成就這兩項(xiàng)任務(wù)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)已經(jīng)具備。前者體現(xiàn)為以市場(chǎng)化價(jià)值取向?yàn)橐罋w的調(diào)整機(jī)制的出現(xiàn);而后者則反映在對(duì)公、私法逐漸走向融合這一發(fā)展趨勢(shì)的認(rèn)同和遵循。以諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主科斯為代表的環(huán)境產(chǎn)權(quán)學(xué)派認(rèn)為，環(huán)境危機(jī)的產(chǎn)生從根本上說是由于人們對(duì)環(huán)境資源的產(chǎn)權(quán)界定不明確或界定不恰當(dāng)造成的，因此僅僅通過強(qiáng)化行政管制的方法來消除社會(huì)成本或收益與私人成本或收益之間的差異，尚不足以救治環(huán)境危機(jī)產(chǎn)生的全部誘因。只有準(zhǔn)確界定并充分保護(hù)產(chǎn)權(quán)，運(yùn)用市場(chǎng)調(diào)整機(jī)制的作用才能使資源的配置達(dá)到最優(yōu)化。依據(jù)上述認(rèn)識(shí)，目前環(huán)境法制建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急就是要盡快摒棄一元化的調(diào)整機(jī)制，著力引進(jìn)體現(xiàn)市場(chǎng)化價(jià)值取向的制度設(shè)計(jì)。例如，在環(huán)境污染治理方面應(yīng)重新評(píng)價(jià)排污收費(fèi)、超標(biāo)罰款制度與排污權(quán)交易制度的各自功用，使主要依靠市場(chǎng)力量配置資源的后者成為常態(tài)的調(diào)整機(jī)制。如果說市場(chǎng)化調(diào)整機(jī)制的出現(xiàn)為我們提供的是一種可用的制度選擇的話，那么公、私法于上世紀(jì)初葉所體現(xiàn)出的融合趨勢(shì)則為我們采行新的調(diào)整機(jī)制掃除了理論障礙。在公、私法融合的時(shí)代背景下，環(huán)境法與私法關(guān)系的拉近乃至相互滲透在客觀上創(chuàng)造出了一種奇異的現(xiàn)象，它將原來處于公法與私法分野之間的空白地帶，引人了法律的觀察視野。完成演化后的環(huán)境法與作為私法核心的民法在調(diào)整范圍上出現(xiàn)了交叉，在制度設(shè)計(jì)上部分地實(shí)現(xiàn)了兼容，這就為重新整合兩者的制度體系，將私法的理念和調(diào)控機(jī)制引人環(huán)境法中以置換其對(duì)行政強(qiáng)制機(jī)制的過分依賴創(chuàng)造了條件。因此，對(duì)于作為一個(gè)部門法而存在的環(huán)境法而言，要想盡快走出因片面依賴行政強(qiáng)制機(jī)制而帶來的落伍和僵化，接受并擁抱公、私法日益走向融合的事實(shí)已成為其未來必然的選擇。鄧海峰鄧海峰：《環(huán)境法行政強(qiáng)制機(jī)制檢討》載《河北法學(xué)》2005年3月。二、國(guó)外環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行制度研究現(xiàn)狀從世界范圍來看，現(xiàn)代行政強(qiáng)制執(zhí)行制度可分為德奧模式和美法模式。德奧模式以聯(lián)邦德國(guó)和奧地利為代表。它的基本特點(diǎn)是，認(rèn)為行政命令權(quán)包含行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，因而行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)由行政機(jī)關(guān)行使，立法上表現(xiàn)為以行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為一般原則(由一般法予以規(guī)定)、以司法執(zhí)行為例外(由特別法規(guī)定)。在環(huán)境行政領(lǐng)域，行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)同樣由環(huán)境行政機(jī)關(guān)自行行使，執(zhí)行方法一般分為代執(zhí)行、強(qiáng)制金和直接強(qiáng)制。法律還規(guī)定，環(huán)境行政機(jī)關(guān)可以請(qǐng)求其他行政機(jī)關(guān)實(shí)施執(zhí)行之援助。美法模式以美國(guó)和法國(guó)為代表。由于美國(guó)和法國(guó)的政治制度建立在分權(quán)和制衡的原則基礎(chǔ)上，因此原則上不承認(rèn)行政機(jī)關(guān)擁有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，立法上表現(xiàn)為以司法執(zhí)行為一般原則、以行政執(zhí)行為例外。英美法系國(guó)家一般采取這種模式。美國(guó)的環(huán)境行政機(jī)關(guān)對(duì)其行政命令所課義務(wù)的強(qiáng)制執(zhí)行原則上以訴訟的形式由司法程序保障實(shí)現(xiàn)，具體分為民事訴訟和刑事訴訟兩種形式。無論是哪一種訴訟形式，義務(wù)人雖然在形式上處于被告地位，但訴訟中可以對(duì)環(huán)境行政機(jī)關(guān)所作行政命令的合法性提出異議和辯論。所以，這種訴訟既是行政強(qiáng)制執(zhí)行的手段也是義務(wù)人的救濟(jì)手段。德奧模式的優(yōu)點(diǎn)在于行政效率高、實(shí)現(xiàn)行政目的快，缺陷是可能造成濫用行政權(quán)、損害公民權(quán)益。美法模式的優(yōu)點(diǎn)是能防止行政專斷及危害后果、保證行政強(qiáng)制執(zhí)行公正合理，缺陷是必然降低行政效率、拖延執(zhí)行時(shí)間且增加法院的負(fù)擔(dān)。日本具有世界上較為完善的環(huán)境法律制度。日本的強(qiáng)制執(zhí)行制度原采用德國(guó)的做法，二戰(zhàn)后按英美分權(quán)原則重建政治制度而改為行政機(jī)關(guān)僅有代執(zhí)行的權(quán)力且條件極為嚴(yán)格，特別法另有規(guī)定執(zhí)行罰和直接強(qiáng)制的措施。日本從本世紀(jì)初的公害大國(guó)發(fā)展成為世界環(huán)境保護(hù)的楷模，就在于它制有一套完善且有效的環(huán)境管理制度(包括環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行制度)。國(guó)內(nèi)環(huán)境行政強(qiáng)制制度現(xiàn)狀2000年第十五次會(huì)議通過新的((中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》(下簡(jiǎn)稱《大氣法》)，其中第四十九條、第五十一條、第五十三條和第五十四條規(guī)定了縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門以及依法行使監(jiān)督管理權(quán)部門的部分自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，這標(biāo)志著我國(guó)依法防治大氣污染工作步人新的軌道。如何在環(huán)境執(zhí)法中正確行使自行強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，保障《大氣法》的正確貫徹，維護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，是當(dāng)前環(huán)境保護(hù)部門面臨的一個(gè)新課題。由于國(guó)內(nèi)行政法學(xué)科發(fā)展較晚，在行政強(qiáng)制執(zhí)行方面表現(xiàn)出研究滯后于實(shí)踐的狀況，研究的空白導(dǎo)致立法的缺漏，即使剛剛頒布的《中華人民共和國(guó)行政強(qiáng)制法》，諸如行政調(diào)查、即時(shí)強(qiáng)制等內(nèi)容也沒有規(guī)定，這主要在于學(xué)術(shù)界還沒有形成通說和定論。立法的謹(jǐn)慎造成實(shí)踐中執(zhí)法疲軟，表現(xiàn)在環(huán)境行政執(zhí)法方面則是環(huán)境行政執(zhí)法機(jī)關(guān)權(quán)力不足，處處掣肘，影響環(huán)境行政保護(hù)的效果。（一）因現(xiàn)行法律授權(quán)不足，環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)不能及時(shí)而有效的實(shí)施。目前，“兩高”出臺(tái)的辦理環(huán)境污染刑事案件司法解釋已經(jīng)正式施行，其焦點(diǎn)在于從刑事司法層面降低了污染環(huán)境的入罪門檻。這在一定程度上加大了環(huán)境執(zhí)法的力度，保證了一定的效果。不過從更為常規(guī)的環(huán)保部門行政執(zhí)法層面來看，處罰力度弱、缺乏強(qiáng)制權(quán)等執(zhí)法老大難問題，依然有待破解。環(huán)境行政執(zhí)法部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)導(dǎo)致處罰行為缺乏執(zhí)行力。我國(guó)環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定環(huán)境行政主管部門具有行政執(zhí)法權(quán),但這僅僅是指統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán),而不具有強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)。這種規(guī)定就導(dǎo)致在相對(duì)人破壞或者污染環(huán)境的情況下,在相對(duì)人不履行環(huán)保部門的處罰決定時(shí)，環(huán)保部門卻不能立即采取有效的強(qiáng)制措施制止環(huán)境破壞或者污染行為的尷尬局面。因此，由于環(huán)境主管部門缺乏強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在實(shí)際執(zhí)法過程中所作出的強(qiáng)制措施很難發(fā)生效力，從而導(dǎo)致處罰行為缺乏執(zhí)行力。環(huán)保部門由于勢(shì)單力薄，執(zhí)法長(zhǎng)期力不從心。從法律規(guī)定來看，環(huán)保部門沒有關(guān)停企業(yè)的強(qiáng)制權(quán)，只能處以罰款。關(guān)停企業(yè)等只能向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。但企業(yè)在工商變更一下名字，就又重新開始運(yùn)轉(zhuǎn)了。有環(huán)保執(zhí)法人員談到“企業(yè)停下來就要貼封條，或者關(guān)停，但是法律沒有賦予環(huán)保部門這個(gè)權(quán)力，只能責(zé)令其停止生產(chǎn)，執(zhí)法人員一走的話有些企業(yè)又動(dòng)起來了?！卑船F(xiàn)行環(huán)保法規(guī)，只有“罰款由環(huán)境保護(hù)行政主管部門決定”，需要貼封條查封企業(yè)的話，要由工商部門執(zhí)法。而“責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。作出限期治理的由人民政府決定；責(zé)令中央直接管轄的企業(yè)事業(yè)單位停業(yè)、關(guān)閉，須報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)”（見《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第三十九條）?，F(xiàn)行環(huán)保法規(guī)處罰力度不夠，使得違法排污單位都不在乎?！比纭洞髿馕廴痉乐畏ā芬?guī)定，造成重大經(jīng)濟(jì)損失的，罰款最高不得超過20萬元。兩高出臺(tái)的司法解釋將污染環(huán)境入罪門檻降低，包括公私財(cái)產(chǎn)損失30萬元以上、致使30人以上中毒、3人以上輕傷等情節(jié)，皆可成為污染環(huán)境罪的入罪要件。不過，上述解釋是從刑事司法的角度，對(duì)更為常規(guī)而且“專注”于污染執(zhí)法的環(huán)保部門來說，要將污染者繩之于法，依然得依賴司法部門。新頒布的《行政強(qiáng)制法》第13條規(guī)定，行政強(qiáng)制執(zhí)行由法律設(shè)定，法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，做出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。同樣，《環(huán)保法》第40條規(guī)定：當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議，也不向人民法院起訴，又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。這種申請(qǐng)執(zhí)行制度的立法本意在于規(guī)范強(qiáng)制執(zhí)行行為，充分保障相對(duì)人的合法權(quán)益。依法沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)，申請(qǐng)人民法院對(duì)行政決定進(jìn)行審查并作出裁定，可以辨別行政決定是否合法，是否必須動(dòng)用公權(quán)力保障其執(zhí)行，經(jīng)過人民法院審查，發(fā)揮司法機(jī)關(guān)對(duì)行政權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督作用，有利于減少?gòu)?qiáng)制執(zhí)行中的盲目性和非理性，尤其是避免因地方政績(jī)工程而帶來的沖動(dòng)，使行政機(jī)關(guān)在公權(quán)力行使過程中更加慎重。但法院的這種審查，涉及到公權(quán)力和私權(quán)利之間的博弈問題，法院是否具有這種判斷能力令人質(zhì)疑，并且，對(duì)于環(huán)境侵害的案件，因申請(qǐng)法院執(zhí)行時(shí)間過長(zhǎng)，一般需要3個(gè)多月的時(shí)間，使環(huán)境損害加劇，違法者大多數(shù)在此期間沒有停止違法行為，等到強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)往往污染已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重，直接導(dǎo)致了執(zhí)法成本高、人民群眾不理解以及環(huán)境損害大等問題。（二）環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體規(guī)定不明確環(huán)境執(zhí)法是我國(guó)環(huán)境質(zhì)量保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)的環(huán)境執(zhí)法狀況比較復(fù)雜。主要表現(xiàn)有兩點(diǎn)：第一，環(huán)境保護(hù)整體性要求與環(huán)保部門職能分散性不相適應(yīng)。環(huán)境的整體性決定了環(huán)境問題不能依靠單一部門加以解決。例如,森林砍伐造成徑流量增加,從而加速了土壤侵蝕以及河流和湖泊泥沙的沉積。這種相互聯(lián)系意味著不同環(huán)境問題的解決，要依靠多個(gè)部門的協(xié)作。根據(jù)《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》(1989)第七條：國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)全國(guó)環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國(guó)家海洋行政主管部門港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級(jí)公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的的規(guī)定對(duì)環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級(jí)以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對(duì)資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理。第二，環(huán)保行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理職能界定模糊。環(huán)境保護(hù)管理職能由多個(gè)職能部門分別實(shí)施，這在其他行政管理職能的分工中是比較少見的。在這種環(huán)境整體性與部門分散性的矛盾狀態(tài)下，任何一個(gè)部門在實(shí)施環(huán)境監(jiān)管的過程中，都不可避免地會(huì)與相關(guān)部門的監(jiān)管職能產(chǎn)生交叉。一方面生態(tài)環(huán)境是一個(gè)整體，不會(huì)因人為分割而改變其生態(tài)系統(tǒng)的客觀規(guī)律。但另一方面，我國(guó)沒有因環(huán)境的整體性，而將環(huán)保職能交由一個(gè)部門來承擔(dān)。事實(shí)上，環(huán)保法規(guī)定的“統(tǒng)一監(jiān)督管理”在實(shí)際執(zhí)法過程中，職能認(rèn)定十分模糊。什么是“統(tǒng)一監(jiān)督管理”？這在我國(guó)當(dāng)前的《環(huán)境保護(hù)法》和其它環(huán)境法規(guī)中都沒有明確的規(guī)定。環(huán)保部門如果隨意“延伸”其權(quán)力，則缺乏法律依據(jù)。所以，這種抽象的“統(tǒng)管”定位既沒有具體的實(shí)施機(jī)制，更沒有配套的制度建設(shè)，在現(xiàn)實(shí)中根本無法操作。比如，農(nóng)業(yè)部門在指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，主要以農(nóng)業(yè)增產(chǎn)增收為調(diào)控農(nóng)藥化肥施用，基本不考慮環(huán)境保護(hù)因素，更不會(huì)與環(huán)境保部門就農(nóng)業(yè)面源污染控制進(jìn)行溝通。具體到環(huán)境執(zhí)法過程中的行政強(qiáng)制執(zhí)行環(huán)節(jié)，我國(guó)目前的環(huán)境立法體系中，沒有明確規(guī)定環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第四十條規(guī)定“當(dāng)事人對(duì)行政處罰決定不服的，可以在接到處罰通知之日起十五日內(nèi)，向作出處罰決定的機(jī)關(guān)的上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議；對(duì)復(fù)議決定不服的，可以在接到復(fù)議決定之日起十五日內(nèi)，向人民法院起訴。當(dāng)事人逾期不申請(qǐng)復(fù)議、也不向人民法院起訴、又不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行”。人民法院成為行政強(qiáng)制執(zhí)行的主體。（三）法院負(fù)擔(dān)過重，削弱了人民法院的審判、執(zhí)行職能，有損法院權(quán)威。截止2012年底，全國(guó)法院設(shè)立了77個(gè)環(huán)保法庭，實(shí)行環(huán)境保護(hù)案件專業(yè)化審判，提高環(huán)境保護(hù)的司法水平。尤其是新民訴法的第五十五條規(guī)定了對(duì)污染環(huán)境、侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為，法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。環(huán)境問題的解決已經(jīng)不僅僅限定在行政領(lǐng)域，而是進(jìn)入到民事領(lǐng)域。但從目前的實(shí)際來看，我國(guó)各級(jí)法院，尤其是基層法院審判任務(wù)日益繁重。而且“判決難以執(zhí)行”嚴(yán)重挑戰(zhàn)法院生效判決的“權(quán)威”。法院本身的生效判決尚難以執(zhí)行，更何況由環(huán)保部門申請(qǐng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行。在這種情況下，司法機(jī)關(guān)沒有足夠的精力去審查、執(zhí)行大量的除了環(huán)保部門以外還有其他部門如土管、文化、文物、衛(wèi)生、教育等部門申請(qǐng)的強(qiáng)制執(zhí)行案件。同時(shí)，《行政訴訟法》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，由行政審判庭負(fù)責(zé)審查，需要強(qiáng)制執(zhí)行的，由行政審判庭移送執(zhí)行庭。這使得大量的非訴案件將由法院行政審判庭審查，由執(zhí)行庭執(zhí)行。這鐘規(guī)定會(huì)大大減弱行政審判庭自身的行政審判職能與執(zhí)行審判裁決職能。過多的申請(qǐng)執(zhí)行案件，不但超出了法院的正常承受限度，而且損害了法院的權(quán)威性和公平、公正、中立的形象?？偠灾?，從現(xiàn)行環(huán)保法律法規(guī)的實(shí)施過程來看。把強(qiáng)制執(zhí)行的權(quán)力主要配置給法院，環(huán)保部門在行政執(zhí)法中，很少能獨(dú)立行使行政強(qiáng)制權(quán)。這種對(duì)環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的配置，使得行政執(zhí)法的周期過長(zhǎng)，降低了環(huán)保行政執(zhí)法的效率。環(huán)境可能繼續(xù)受到污染，影響人們身心健康和財(cái)產(chǎn)安全。這種權(quán)利配置降低了環(huán)保法律法規(guī)的威懾力。當(dāng)事人可能借機(jī)消極抵抗，甚至于最后逃避了懲罰，使環(huán)保行政執(zhí)法的目的不能順利和完全實(shí)現(xiàn)。不能有效遏制和減少環(huán)保違法行為的發(fā)生。從當(dāng)前中國(guó)的實(shí)際來看，我國(guó)各級(jí)法院尤其是基層法院審判任務(wù)日益繁重。而且“執(zhí)行難”嚴(yán)重挑戰(zhàn)法院生效的判決的“權(quán)威”，在這一點(diǎn)上法院本身的生效判決尚難以執(zhí)行，更何況由環(huán)保部門申請(qǐng)的行政強(qiáng)制執(zhí)行。（四）行政強(qiáng)制執(zhí)行手段規(guī)定不足現(xiàn)行法律將環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)賦予了法院，但沒有規(guī)定法院實(shí)施環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行的手段，因此，法院是采用一般的行政強(qiáng)制執(zhí)行手段還是采用環(huán)境法律中規(guī)定的行政強(qiáng)制手段來實(shí)施強(qiáng)制執(zhí)行，并無明確規(guī)定。在現(xiàn)有的環(huán)境法律體系之內(nèi)，立法只明確了的行政執(zhí)行手段為：責(zé)令停止違法行為，限期改正，警告，罰款（《大氣污染防治法》第46條），責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用（《大氣污染防治法》第47條），沒收違法所得，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉（《大氣污染防治法》第49條），責(zé)令拆除或者沒收設(shè)施（《大氣污染防治法》第50條），責(zé)令限期建設(shè)配套設(shè)施等（《大氣污染防治法》第60條）。《行政強(qiáng)制法》規(guī)定的行政強(qiáng)制措施的種類有限制公民人身自由；查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物；扣押財(cái)物；凍結(jié)存款、匯款；其他行政強(qiáng)制措施。而對(duì)于環(huán)境行政調(diào)查、即時(shí)強(qiáng)制等行政強(qiáng)制措施并沒有予以明確規(guī)定。（五）環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使程序未作出明確規(guī)定現(xiàn)行環(huán)境法律沒有授予環(huán)境行政機(jī)關(guān)任何明確的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)力。《行政強(qiáng)制法》盡管規(guī)定了行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行程序，但由于環(huán)境行政機(jī)關(guān)不具有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，所以對(duì)于環(huán)境執(zhí)法沒有意義。而對(duì)于人民法院行使環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行使程序目前的法律沒有作出明確規(guī)定。根據(jù)《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《若干解釋》）中的相關(guān)規(guī)定，法院在行使環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)時(shí)可以參照適用的程序主要有：環(huán)境行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)。環(huán)境行政機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，其提出申請(qǐng)的期限是180日。逾期申請(qǐng)的，除有正當(dāng)理由外，人民法院不予受理。環(huán)境行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行其具體行政行為，根據(jù)《行政強(qiáng)制法》第五十五條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行，應(yīng)當(dāng)提供下列材料：（一）強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書；（二）行政決定書及作出決定的事實(shí)、理由和依據(jù)；（三）當(dāng)事人的意見及行政機(jī)關(guān)催告情況；（四）申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行標(biāo)的情況；（五）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他材料。

強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)書應(yīng)當(dāng)由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人簽名，加蓋行政機(jī)關(guān)的印章，并注明日期。

而第五十三條規(guī)定當(dāng)事人在法定期限內(nèi)不申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，又不履行行政決定的，沒有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以自期限屆滿之日起三個(gè)月內(nèi)，依照本章規(guī)定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。第五十四條行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，應(yīng)當(dāng)催告當(dāng)事人履行義務(wù)。催告書送達(dá)十日后當(dāng)事人仍未履行義務(wù)的，行政機(jī)關(guān)可以向所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行；執(zhí)行對(duì)象是不動(dòng)產(chǎn)的，向不動(dòng)產(chǎn)所在地有管轄權(quán)的人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

這意味著，對(duì)于環(huán)境行政處罰決定的環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行，要在處罰決定書送達(dá)60天后，在行政相對(duì)人既不起訴、又不復(fù)議的情況下才會(huì)受理；而對(duì)于環(huán)境行政處罰決定之外的環(huán)境行政行為，例如對(duì)相對(duì)人不繳或拒繳排污費(fèi)的行為，要在《繳費(fèi)通知書》送達(dá)十日后法院才會(huì)受理環(huán)境行政機(jī)關(guān)的強(qiáng)制執(zhí)行申請(qǐng)。一旦相對(duì)人提出復(fù)議或訴訟，則時(shí)間又會(huì)延長(zhǎng)。這就意味著對(duì)某一環(huán)境違法行為，從立案、調(diào)查、作出處罰決定到強(qiáng)制執(zhí)行完畢，至少需要3個(gè)月以上的時(shí)間。在這期間相對(duì)人如果繼續(xù)從事環(huán)境違法行為，將對(duì)環(huán)境和人民群眾的健康造成重大的損害，而環(huán)境行政機(jī)關(guān)卻束手無策。（六）環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行中的其他問題環(huán)境違法處罰中有一項(xiàng)“緩期執(zhí)行”的規(guī)定。在環(huán)境執(zhí)法實(shí)踐中，“緩期執(zhí)行”的現(xiàn)象從2004年開始就陸續(xù)出現(xiàn)，以環(huán)境保護(hù)部網(wǎng)站公布的案例為準(zhǔn)，2004年有2例，2008年有3例，2010年共有8例，2011年有1例。從中，可以看到環(huán)境違法處罰“緩期執(zhí)行”的制度還不規(guī)范。環(huán)境保護(hù)部門在認(rèn)定環(huán)境違法事實(shí)并做出行政處罰或行政命令的基礎(chǔ)上，可以基于特定的理由，在一段期間內(nèi)暫緩執(zhí)行該行政處罰或行政命令，待期限屆滿后，根據(jù)改正違法行為的措施或者效果，再?zèng)Q定立即執(zhí)行或解除處罰?！熬徠趫?zhí)行”意味著環(huán)境違法行為可以在一定期限內(nèi)合法地存在。而“緩期執(zhí)行”在中國(guó)現(xiàn)行的行政立法以及環(huán)境法中，并沒有直接的、明確的法律依據(jù)。在以公共利益為由而“緩期執(zhí)行”的案件中，環(huán)境違法企業(yè)以及環(huán)境違法項(xiàng)目實(shí)際上都是涉及社會(huì)生產(chǎn)、生活秩序的，如鐵路、公路、電力、供暖等，這些項(xiàng)目停止生產(chǎn)或使用必然會(huì)影響到公共利益。這就要求，在判斷環(huán)境違法處罰是否應(yīng)“緩期執(zhí)行”時(shí)，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)對(duì)違法項(xiàng)目的潛在環(huán)境危害性的評(píng)估，而目前所有案例的公示資料中都沒有公開這一內(nèi)容。從公開的案例資料來看，并沒有關(guān)于這些環(huán)境違法企業(yè)未履行積極作為義務(wù)而終止其“緩期執(zhí)行”的信息披露。在膠濟(jì)鐵路客運(yùn)專線有限責(zé)任公司環(huán)境違法案膠濟(jì)鐵路客運(yùn)專線叫停事件百度百科baike.baidu/view/1569166.htm中，環(huán)保部華東環(huán)境保護(hù)督察中心于2009年8月、膠濟(jì)鐵路客運(yùn)專線叫停事件百度百科baike.baidu/view/1569166.htm四、對(duì)環(huán)境行政強(qiáng)制手段之一------環(huán)境行政調(diào)查的探討行政調(diào)查作為環(huán)境行政主管部門實(shí)施監(jiān)督管理的一種必要手段，經(jīng)常被采用，尤其是在做出行政處罰決定之前，調(diào)查權(quán)的行使常常是行政機(jī)關(guān)的不二法門。環(huán)境行政調(diào)查是環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)行環(huán)境行政監(jiān)督以及實(shí)施環(huán)境行政處罰的重要環(huán)節(jié)，調(diào)查的方式主要是通過詢問當(dāng)事人、證人；現(xiàn)場(chǎng)檢查或勘驗(yàn)，如檢查或勘驗(yàn)污染或破壞事故現(xiàn)場(chǎng)、排污口、污染防治設(shè)施、污染物等；環(huán)境監(jiān)測(cè)，即借助監(jiān)測(cè)技術(shù)手段，對(duì)污染物進(jìn)行采樣，測(cè)試、分析污染物的種類、數(shù)量、濃度等；鑒定，由環(huán)境行政機(jī)關(guān)就案件中的某些專門性問題聘請(qǐng)或指派有關(guān)專家進(jìn)行科學(xué)鑒別或判斷，將鑒定結(jié)論作為認(rèn)定違法事實(shí)是否存在的證據(jù)。上述這些調(diào)查的方式可以零星地從《行政處罰法》、《行政許可法》、《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》等法律中找到依據(jù)，然而，關(guān)于環(huán)境行政調(diào)查的程序以及環(huán)境行政調(diào)查所應(yīng)當(dāng)遵守的法律原則，我國(guó)至今沒有明確的立法規(guī)定。針對(duì)環(huán)境行政調(diào)查的問題，目前立法上存在的問題如下：1．強(qiáng)制性行政調(diào)查的法律原則的缺失強(qiáng)制性行政調(diào)查，涉及到對(duì)人身自由的限制以及對(duì)財(cái)產(chǎn)的限制，因而需要在憲政的框架之內(nèi)進(jìn)行考慮。在處理基本權(quán)利的沖突方面，不能簡(jiǎn)單地以一種權(quán)利的犧牲去保全另一種權(quán)利，只有在無法同等保護(hù)的情況下，才考慮社會(huì)利益優(yōu)先或特殊情況下私人利益優(yōu)先的問題。此時(shí)，需要以比例原則、人權(quán)保障原則為指導(dǎo)。此外，由于行政強(qiáng)制直接與人身自由這一最基本的人權(quán)內(nèi)容相關(guān)，因而基于人權(quán)保障的需要，法律保留原則以及不得強(qiáng)迫自證其罪原則應(yīng)有必要在此進(jìn)一步探討。環(huán)境行政強(qiáng)制調(diào)查的法律授權(quán)不足從《行政許可法》的規(guī)定看，其34條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)對(duì)申請(qǐng)?jiān)S可的材料需要核實(shí)的，應(yīng)當(dāng)指派兩名以上工作人員進(jìn)行核查。此“核查”是否具有行政強(qiáng)制的性質(zhì)，并不明確。該法62條規(guī)定，行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政檢查時(shí)，被許可人應(yīng)當(dāng)如實(shí)提供有關(guān)情況和材料。然而，當(dāng)被許可人拒絕或者沒有如實(shí)提供相關(guān)材料時(shí)，行政機(jī)關(guān)將采取什么行為沒有進(jìn)一步的規(guī)定。當(dāng)然，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)可以撤銷許可證作為間接強(qiáng)制的手段，但這種撤銷許可卻是與法無據(jù)的。此外，根據(jù)該法67條的規(guī)定，被許可人如果不履行其法定的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)可以依法采取有效措施督促其履行義務(wù)。由于相關(guān)法律并沒有規(guī)定什么樣的有效措施可以采取，因而使得該條形同具文。而從《環(huán)境保護(hù)法》第二章所規(guī)定的“環(huán)境監(jiān)督管理”的內(nèi)容看，只有第14條規(guī)定了環(huán)境行政機(jī)關(guān)進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)檢查的權(quán)力。同時(shí)規(guī)定了被檢查單位“如實(shí)反映情況，提供必要的資料”的義務(wù)。這一規(guī)定，與上述《行政許可法》第62條如出一轍。同樣，《水污染防治法》第25條規(guī)定了有關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理部門“有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的排污單位進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)檢查，被檢查的單位必須如實(shí)反映情況，提供必要的資料”。這種規(guī)定與前述所引證的法條，也是幾無二致。由此可見我國(guó)立法上的弊?。阂环矫媸谴罅康闹貜?fù)立法，一方面是許多立法的空白無以填補(bǔ)。在環(huán)境行政檢查中與上述類似的重復(fù)立法還可見于《大氣污染防治法》第21條、《環(huán)境噪聲污染防治法》第21條。實(shí)施環(huán)境監(jiān)督檢查，是否可以采取查封、扣押違法物品和證據(jù)的強(qiáng)制手段，由于上述法律并無明文授權(quán)，根據(jù)侵害保留理論，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為是不可以的。然而，行政檢查的目的就是發(fā)現(xiàn)違法證據(jù)及時(shí)進(jìn)行處理，而由于法律授權(quán)的不足，致使行政目的難以達(dá)成。雖然《行政處罰法》規(guī)定在證據(jù)可能滅失的情況下可以“登記保存”，但“登記保存”并不能完全適用于查封扣押的情形。3．環(huán)境行政調(diào)查程序規(guī)范缺失行政調(diào)查中的強(qiáng)制是一種公權(quán)力行為，具有侵益性。無論大陸法系抑或是英美法系國(guó)家，都對(duì)公權(quán)力行使的程序問題作出規(guī)定。尤以美國(guó)的行政程序法堪稱楷模，美國(guó)的行政調(diào)查只要當(dāng)事人不是出于自愿協(xié)助，則必須遵循行政程序法的規(guī)定實(shí)施一系列的調(diào)查程序。而英國(guó)，受自然正義原理約束，其行政調(diào)查非常注重程序性。其實(shí)，在英國(guó)單講行政調(diào)查，并沒有與之對(duì)應(yīng)的概念。其調(diào)查（inquiry）一詞包括了行政當(dāng)局為適用法律而搜集證據(jù)的活動(dòng)，包括立法性調(diào)查、執(zhí)法性調(diào)查和司法性調(diào)查，其程序從最正式的聽證會(huì)調(diào)查到最簡(jiǎn)便的電話隨訪，靈活多樣，五花八門。而其通常所指的行政公開調(diào)查其實(shí)就是一種聽證，是深深地植根于行政過程之中的一種行政機(jī)制。其本質(zhì)是行政性與司法性。其行政性是指行政公開調(diào)查是通向部長(zhǎng)行使自由裁量權(quán)以做出決定的一個(gè)步驟，部長(zhǎng)通過公開調(diào)查集思廣益，以便做出合理決定；而司法性是指調(diào)查過程表現(xiàn)出與審判過程類似的特征，主持公開調(diào)查的調(diào)查員相當(dāng)于美國(guó)的行政法官，調(diào)查后所作出的決定必須以在公開調(diào)查過程中出示的證據(jù)為根據(jù)，相當(dāng)于美國(guó)的聽證程序中的案卷排他原則。張?jiān)骄幹骸队?guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004張?jiān)骄幹骸队?guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2004年版，第536頁。大陸法系國(guó)家普遍制定了行政程序法以規(guī)范和控制公權(quán)力的行使，從而保障公民的合法權(quán)益免受公權(quán)力的侵害。然而，為了保證行政調(diào)查的順利展開，各國(guó)在行政程序法典中也相應(yīng)規(guī)定了公民協(xié)助行政調(diào)查的義務(wù)。我國(guó)至今尚沒有專門的行政程序法，有關(guān)行政程序方面的規(guī)定大都融合在一些行政實(shí)體法中，成為實(shí)體與程序合一的立法體制。然而，有關(guān)行政調(diào)查的程序，至今尚沒有明確的法律規(guī)定。從現(xiàn)有的實(shí)定法來看，只有《行政處罰法》規(guī)定了環(huán)境行政執(zhí)法人員在案件調(diào)查中應(yīng)當(dāng)遵循的一般程序，即：對(duì)案件進(jìn)行調(diào)查或進(jìn)行檢查時(shí)，執(zhí)法人員不得少于兩人；向當(dāng)事人或有關(guān)人員出示證件，以表明身份；詢問或者檢查必須制作筆錄等。但這種程序顯然是不完備的，如調(diào)查人員的告知義務(wù)，即實(shí)施檢查的理由和檢查的范圍