社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的實(shí)踐解析與策略優(yōu)化-

社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的實(shí)踐解析與策略優(yōu)化*譚磊

我國針對包括城市困境人群在內(nèi)的社會(huì)救助實(shí)踐已探索多年。目前，在新的社會(huì)環(huán)境下，社會(huì)政策正不斷完善，其中社會(huì)救助正朝著物質(zhì)救助與服務(wù)救助相結(jié)合的方向轉(zhuǎn)型。同時(shí)，社會(huì)工作服務(wù)困境人群的實(shí)踐探索與理論研究也在進(jìn)一步深化。然而，社會(huì)工作如何服務(wù)困境人群面臨著現(xiàn)實(shí)難題，其理論探討也尚存不足。為此，本文擬就我國社會(huì)工作參與城市困境人群服務(wù)的實(shí)踐進(jìn)行分析并提出改善策略，以回應(yīng)當(dāng)前研究的不足，力圖在城市困境人群社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的實(shí)務(wù)促進(jìn)以及理論轉(zhuǎn)化方面有所貢獻(xiàn)。

一、研究背景與研究基礎(chǔ)

當(dāng)前，我國在困境人群社會(huì)救助方面的實(shí)踐探索不斷向縱深發(fā)展，理論研究也為實(shí)踐的推進(jìn)提供了方向指引。針對社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的實(shí)踐，相關(guān)理論圍繞貧困致因與政策設(shè)計(jì)、社會(huì)工作介入的理論路線與具體策略、服務(wù)評估等方面進(jìn)行了深入研究。

(一)實(shí)踐探索

我國城市困境人群主要包括在城市社區(qū)需要定期或臨時(shí)性幫扶的各類困難群眾，如低保低收入人群、“三無”特困人員、臨時(shí)性救助人員以及其他特殊人群等。按照是否符合最低生活保障政策、“三無”人員或低收入人員的界定標(biāo)準(zhǔn)，困境人群可分為政策內(nèi)困境人群與政策外困境人群兩類。政策外困境人群不符合目前各類社會(huì)救助政策，然而因疾病、殘障或意外事故等原因，他們的生活較為困難，也應(yīng)納入社會(huì)救助范疇?；诖耍狙芯克傅某鞘欣Ь橙巳旱姆秶ㄕ邇?nèi)困境人群、政策外困境人群兩類，大于傳統(tǒng)意義上政策內(nèi)社會(huì)救助人群的范圍。

目前，我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)已經(jīng)取得全面勝利，鞏固拓展脫貧攻堅(jiān)成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接也取得了重大進(jìn)展。與農(nóng)村困境人群相比，我國城市困境人群規(guī)模較小，獲得的幫扶資源相對豐富。然而，城市困境人群具有分散性、隱蔽性等特點(diǎn)，相比于農(nóng)村地區(qū)，其生活支出項(xiàng)目更多、成本更高。針對城市困境人群的救助，我國目前采取的仍是傳統(tǒng)救助方式，以物質(zhì)救助為主，社會(huì)服務(wù)相對稀缺。多重因素疊加使得城市困境人群的幫扶工作具有復(fù)雜性和挑戰(zhàn)性。由于我國人口基數(shù)總體較大，城市困境人群的規(guī)模不容小覷。民政部2022年的統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，截至2022年年底，全國共有城市低保對象805.1萬人，城市特困人員31.2萬人，實(shí)施臨時(shí)救助1380.6萬人次①。以廣東省為例，《廣東省民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)(2022年第四季度)》數(shù)據(jù)顯示，廣東省城市低保人數(shù)達(dá)15萬人，城市特困人員為1.6萬人，臨時(shí)救助達(dá)8.9萬人次②。持續(xù)改善城市困境人員的生活狀況并為其提供發(fā)展機(jī)遇，是我國夯實(shí)兜底保障、促進(jìn)共同富裕的重要舉措。

在我國經(jīng)濟(jì)總量穩(wěn)步增長的背景下，各級民政部門日益重視困境人群多元化幫扶體系的構(gòu)建，參與主體從過去單一的政府職能部門延伸到社會(huì)服務(wù)組織、公益慈善機(jī)構(gòu)、社會(huì)工作者與志愿者等社會(huì)力量，不同主體共同參與，為困境人群提供多元化服務(wù)。2022年8月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于改革完善社會(huì)救助制度的意見》指出，改革完善社會(huì)救助制度的重要任務(wù)之一是建立健全分層分類的社會(huì)救助體系，其中包括創(chuàng)新社會(huì)救助方式、加強(qiáng)專業(yè)社會(huì)工作服務(wù)、幫助救助對象構(gòu)建家庭和社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)等。另外，建立健全分層分類的社會(huì)救助體系還需要促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，推進(jìn)城鎮(zhèn)困難群眾解困脫困③。部分省份也提出了社會(huì)工作服務(wù)覆蓋困難群體的近期目標(biāo)和工作指南。例如，廣東省民政廳聯(lián)合多部門發(fā)布了《關(guān)于實(shí)施“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”的通知》(粵民發(fā)〔2022〕142號(hào))和《關(guān)于印發(fā)“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”實(shí)施方案的通知》(粵民發(fā)〔2022〕3號(hào))。根據(jù)上述文件要求，廣東省民政系統(tǒng)將組織實(shí)施“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”，打造具有廣東特色的困難群眾和特殊群體兜底民生服務(wù)體系，發(fā)揮社會(huì)工作專業(yè)優(yōu)勢，有效滿足困難群眾和特殊群體的個(gè)性化、多元化、專業(yè)化服務(wù)需求，實(shí)現(xiàn)為民服務(wù)的精準(zhǔn)化、精細(xì)化，營造共建共治共享的社會(huì)治理格局。按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、以點(diǎn)帶面、循序漸進(jìn)、全面覆蓋”的原則，到2022年年底前廣東全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)建成社會(huì)工作服務(wù)站，到2022年年底前廣東全省村(居)建成社會(huì)工作服務(wù)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)全省社會(huì)工作服務(wù)站(點(diǎn))100%覆蓋、困難群眾和特殊群體社會(huì)工作服務(wù)100%覆蓋④。綜上所述，基于城市困境人群服務(wù)的復(fù)雜性、常態(tài)化等特點(diǎn)，在政府各部門相關(guān)政策的積極引導(dǎo)下，社會(huì)工作發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢、服務(wù)城市困境人群成為社會(huì)救助的必然舉措。

(二)文獻(xiàn)綜述

有學(xué)者就貧困原因及社會(huì)工作介入貧困問題進(jìn)行了研究。關(guān)于貧困原因的分析，許多學(xué)者認(rèn)為，造成貧困的主要原因在于貧困群體能力不足、權(quán)利資源和資產(chǎn)資源匱乏以及貧困文化傳遞等方面。為此，他們提出解決貧困問題應(yīng)圍繞提高貧困群體能力、改善其不良生活方式以及進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)等方面展開。劉易斯指出，貧困人群具有自身獨(dú)有的、帶有貧困文化色彩的生活方式。貧困者擺脫貧困狀態(tài)，需要積極的理念與習(xí)慣來整合資源權(quán)利與技能權(quán)利[1]。2022年，聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署提出了六條擺脫貧困陷阱的政策思路，其核心思想是提高人們的可行能力與改善社會(huì)發(fā)展環(huán)境。從社會(huì)工作角度而言，一些學(xué)者不僅從宏觀視角對反貧困社會(huì)工作的理論路線進(jìn)行了梳理，也對諸如金融社會(huì)工作、社會(huì)工作評估等社會(huì)工作的具體介入視角進(jìn)行了探討。英國社會(huì)工作學(xué)者大衛(wèi)·豪提出反貧困社會(huì)工作的四種理論路線，即修補(bǔ)者范式、意義尋求者范式、提升覺醒者范式和革命者范式[2]。美國學(xué)者邁克爾·謝若登提出對貧困者在增加收入的同時(shí)進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)。他認(rèn)為，要通過教育培訓(xùn)、發(fā)展存款補(bǔ)貼性個(gè)人賬戶等途徑進(jìn)行資產(chǎn)建設(shè)，以提高貧困者的消費(fèi)能力和層次，實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)的福利效應(yīng)，推動(dòng)貧困人群脫貧發(fā)展。謝若登在金融社會(huì)工作實(shí)務(wù)方面也進(jìn)行了積極的推動(dòng)工作，他提出的“金融能力”和“金融增能”議題，為這一領(lǐng)域的實(shí)務(wù)發(fā)展和理論研究奠定了基礎(chǔ)[3]。有關(guān)社會(huì)服務(wù)評估，美國學(xué)者歐文按照評估的目的和階段不同，將社會(huì)服務(wù)評估分為五類，即澄清性評估、前攝性評估、互動(dòng)性評估、檢測性評估和影響性評估[4]?？铝诌M(jìn)一步指出，與其看社會(huì)服務(wù)的整體效果，不如看服務(wù)“哪些內(nèi)容有效，對哪些人群有效，在什么情況下有效”，后者更具有建設(shè)性。[5]

我國學(xué)者就社會(huì)工作介入貧困問題的取向、策略及評估等進(jìn)行了研究。在社會(huì)工作介入貧困問題的取向方面，有研究者指出，今后消除相對貧困的實(shí)踐取向是采取綜合干預(yù)的反貧困策略，在此背景下，要倡導(dǎo)發(fā)展性社會(huì)工作，其突出特征是綜合干預(yù)和大量使用社會(huì)投資策略[6]。也有學(xué)者認(rèn)為，社會(huì)工作介入貧困治理領(lǐng)域的關(guān)鍵在于構(gòu)建主體協(xié)商機(jī)制，即通過具體的協(xié)議明確各自的行動(dòng)目標(biāo)與領(lǐng)域，既在機(jī)構(gòu)上合作以實(shí)現(xiàn)平等，又在工作中合作以實(shí)現(xiàn)互動(dòng)[7]。文軍等學(xué)者研究了“社區(qū)為本”的反貧困社會(huì)工作模式，其內(nèi)涵是以社區(qū)為主體，借助社區(qū)成員的集體參與來整合社會(huì)資源，以多樣化的行動(dòng)策略回應(yīng)社區(qū)的多元需求[8]。在社會(huì)工作介入貧困問題的策略方面，王思斌分析了金融社會(huì)工作的功能，如提高貧困對象的金融投資能力、促使服務(wù)對象獲得更多的金融福祉、協(xié)助貧困群體分析金融市場風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)增強(qiáng)社會(huì)責(zé)任等[9]。社會(huì)工作在介入過程中面臨著自身組織建設(shè)、參與治理角度、協(xié)作方式等困境，需要強(qiáng)化社會(huì)工作隊(duì)伍的規(guī)?；I(yè)化和職業(yè)化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作的專業(yè)方法與專業(yè)機(jī)構(gòu)同步引入，促進(jìn)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)與政府之間的協(xié)作以及進(jìn)行社會(huì)工作方法的本土調(diào)適[7]。另外，循證理念也可用于當(dāng)前的減貧實(shí)踐，循證實(shí)踐方法對于改變傳統(tǒng)減貧思路與手段、保證減貧的科學(xué)性與合理性、充分尊重貧困人口減貧意愿與發(fā)揮其自身在減貧過程中的社會(huì)價(jià)值方面都具備了較好的實(shí)施基礎(chǔ)[10]。在社會(huì)工作介入貧困問題的服務(wù)成效評估方面，相關(guān)研究主要集中于探討評估的目的與作用、評估模式、評估準(zhǔn)則、評估存在的困境與解決機(jī)制等方面。范斌、張海認(rèn)為，我國的評估模式經(jīng)歷了從結(jié)果導(dǎo)向、過程導(dǎo)向到整合導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，整合主義的社會(huì)服務(wù)評估將社會(huì)服務(wù)作為一個(gè)系統(tǒng)進(jìn)行完整審視，強(qiáng)調(diào)評估內(nèi)容和評估過程與社會(huì)服務(wù)利益相關(guān)者的關(guān)聯(lián)[11]。顧江霞提出，社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)與第三方評估機(jī)構(gòu)在經(jīng)濟(jì)上高度依賴政府采購社會(huì)服務(wù)支出，在價(jià)值觀上受到政府科層制管理風(fēng)格的影響等[12]。

從上述研究情況來看，學(xué)者們圍繞致貧原因與政策設(shè)計(jì)、社會(huì)工作介入路線與策略以及服務(wù)評估等進(jìn)行了較為深入的研究。然而，聚焦近十年來我國社會(huì)工作參與困境人群服務(wù)的實(shí)踐，歸納其經(jīng)驗(yàn)并解析其不足的相關(guān)研究仍然較為少見，且研究層次不高。因此，基于上述研究，本文聚焦國內(nèi)社會(huì)工作參與困境人群服務(wù)的實(shí)踐分析，希望推動(dòng)城市困境人群社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的理論與實(shí)務(wù)的發(fā)展。

二、社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的實(shí)踐解析

(一)社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的必要性

1.社會(huì)工作可回應(yīng)城市困境人群需求的復(fù)雜性

我國城市困境人群處于相對貧困狀態(tài)，該群體的生活需求特點(diǎn)除了表現(xiàn)為物質(zhì)的貧乏性，還體現(xiàn)在社會(huì)支持網(wǎng)絡(luò)薄弱、發(fā)展性需求突出、需求多重性與長期性并存等方面，因而城市困境人群的需求具有復(fù)雜性。隨著家庭規(guī)模小型化趨勢的加劇，城市困境人群中的部分人員居住狀況表現(xiàn)為獨(dú)居、“老人+殘障子女”、“老人+孫輩”、單親家庭等。城市困境人群因家庭成員缺失或照顧能力不足，從外界獲取信息或資源的渠道較少，社會(huì)支持不足，難以應(yīng)對家庭面臨的生活壓力。在部分困境人群家庭，青少年學(xué)習(xí)輔導(dǎo)、職業(yè)規(guī)劃或成年家庭成員的職業(yè)技能提升以及職業(yè)介紹、入職輔導(dǎo)等發(fā)展性需求已成為其主要需求。需求的多重性體現(xiàn)為困境人群的需求通常不再是單一的物質(zhì)需求，而是在此基礎(chǔ)上疊加了醫(yī)療康復(fù)、情感慰藉、生活照顧、學(xué)習(xí)或求職、社會(huì)融入等需求。解決這些生理、心理和社會(huì)性的綜合需求，需要政府各部門和社會(huì)力量分工協(xié)作，構(gòu)筑綜合性、長期性的政策和服務(wù)幫扶體系，社會(huì)工作在其中大有可為。

2.社會(huì)工作能夠突破城市困境人群政策幫扶的局限性

中華人民共和國成立以來，我國政府始終在城市困境人群社會(huì)救助中發(fā)揮政策實(shí)施主體和資源配置的關(guān)鍵性作用。政府提供的社會(huì)救助具有穩(wěn)定、規(guī)范等特點(diǎn)，能夠?yàn)槌鞘欣Ь橙巳禾峁┗镜纳畋Ｕ?。然而，政策?nèi)困境人群服務(wù)也存在靈活性與及時(shí)性不足、覆蓋面不夠廣泛、資源有限、服務(wù)類別單一、剛性有余而彈性不足等局限。政策外困境群體的生活需求、政策內(nèi)困境群體的個(gè)別化及多元化需求尚未被現(xiàn)有政策有效覆蓋，尤其是現(xiàn)有以資金資助為主體的社會(huì)救助政策還難以顧及心理支持、能力培育等多元化社會(huì)服務(wù)需求。另外，街道及居委會(huì)處于政府救助職能體系的末端，其工作人員數(shù)量及精力有限(許多工作人員往往身兼數(shù)職)，難以在政策解讀及落地、困境家庭動(dòng)態(tài)需求評估等環(huán)節(jié)精準(zhǔn)發(fā)揮作用，導(dǎo)致在政策性救助過程中出現(xiàn)真空地帶，需要其他社會(huì)力量或?qū)I(yè)人員介入其中并加以彌補(bǔ)。

3.社會(huì)工作具備服務(wù)城市困境人群的天然優(yōu)勢

社會(huì)工作專業(yè)以助人自助、扶貧濟(jì)弱為使命，其起源和本質(zhì)屬性決定了該專業(yè)和城市困境人群有著天然的親近感。在專業(yè)服務(wù)過程中，社會(huì)工作以社會(huì)學(xué)、心理學(xué)兩大學(xué)科作為知識(shí)和理論背景，以需求調(diào)研、服務(wù)目標(biāo)、服務(wù)計(jì)劃與落實(shí)以及服務(wù)評估等完整、規(guī)范的工作環(huán)節(jié)為指引，以個(gè)案、小組、社區(qū)工作等直接方法為介入手段，以社會(huì)工作督導(dǎo)、社會(huì)工作行政等間接方法為服務(wù)保障，能夠?yàn)槌鞘欣Ь橙巳禾峁I(yè)化、系統(tǒng)化、精準(zhǔn)化和靈活性的專業(yè)服務(wù)。以精細(xì)化服務(wù)為例，社會(huì)工作在參與城市困境人群幫扶服務(wù)實(shí)踐中，通常會(huì)對服務(wù)對象的類別和需求進(jìn)行分類，瞄準(zhǔn)服務(wù)對象的獨(dú)特需求，提供分級化、精準(zhǔn)化服務(wù)。社會(huì)工作亦因其中介身份，在多方主體聯(lián)動(dòng)和多樣化資源鏈接方面具有獨(dú)特優(yōu)勢，能夠整合政府、企業(yè)、社會(huì)組織、志愿者等不同主體的資金、物資、人力、服務(wù)等多種資源并服務(wù)城市困境人群?；谝陨现R(shí)體系和專業(yè)方法的優(yōu)勢，社會(huì)工作成為我國現(xiàn)階段服務(wù)城市困境群體的專業(yè)支撐，助力城市困境人群分享社會(huì)進(jìn)步成果。

(二)社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的內(nèi)容

1.提供多層面賦能服務(wù)

“助人自助”是社會(huì)工作的專業(yè)宗旨。與“助人”相比，“自助”體現(xiàn)了社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)更高層次的目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)“自助”，“賦能”成為社會(huì)工作專業(yè)服務(wù)的重要元素，也是社會(huì)工作幫助困境群體的常用方法。在相對貧困的生活境遇中，城市困境群體容易形成無法解決自身問題的無力感。社會(huì)工作可以通過提供生理、心理、社會(huì)等多層面的直接或間接服務(wù)，調(diào)動(dòng)困境群體個(gè)體、家庭、社區(qū)、社會(huì)系統(tǒng)中的積極因素，增加困境群體的社會(huì)認(rèn)知與知識(shí)儲(chǔ)備，協(xié)助他們體驗(yàn)有關(guān)自身能力的正面感受，恢復(fù)其心理層面的自信和對生活的掌控感，促使其學(xué)習(xí)生活技巧并嘗試解決實(shí)際問題，提升其化解自身生活困境的相應(yīng)能力。

2.提供綜合性資源鏈接

在社會(huì)工作實(shí)務(wù)中，資源主要來自政府部門提供的政策類資源以及社會(huì)力量提供的物資資金、人力資源、機(jī)會(huì)或服務(wù)資源等。政策類資源是指社會(huì)工作者協(xié)助城市困境群體向各級政府部門申請符合其自身?xiàng)l件的政策內(nèi)資金或服務(wù)援助，如低保低收入人員待遇、醫(yī)療救助金、殘疾人補(bǔ)貼、居家養(yǎng)老照護(hù)等。物資和資金資源主要體現(xiàn)為社會(huì)工作者通過具有公信力的平臺(tái)(如在街道備案的社區(qū)慈善基金)或服務(wù)項(xiàng)目，鏈接來自政府職能部門、企業(yè)商戶、社會(huì)慈善組織、個(gè)人等渠道提供的物品和現(xiàn)金，緩解城市困境人群的經(jīng)濟(jì)壓力，或優(yōu)化困境人群的家庭環(huán)境或社區(qū)環(huán)境。人力資源一般體現(xiàn)為志愿服務(wù)形式，可分為一般志愿者資源與專才志愿者資源兩類。一般志愿者經(jīng)過社會(huì)工作者培訓(xùn)可以為城市困境群體提供日常探訪和生活照顧等服務(wù)，專才志愿者可以利用專業(yè)知識(shí)或技術(shù)優(yōu)勢提供較為稀缺的社會(huì)服務(wù)。機(jī)會(huì)或服務(wù)資源包括社會(huì)力量提供的健康、康復(fù)、教育、就業(yè)、娛樂等相應(yīng)機(jī)會(huì)或免費(fèi)、低償服務(wù)。具有一定服務(wù)水準(zhǔn)的社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)能夠在服務(wù)過程中整合不同類型資源，以匹配困境群體個(gè)別化、多樣化需求。

3.提供多元化生計(jì)改善服務(wù)

金融社會(huì)工作視角在我國社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域嶄露頭角，這一視角將關(guān)注點(diǎn)放在困境家庭金融能力的提升和資產(chǎn)建設(shè)上，致力于通過金融增能及提供平等的金融參與機(jī)會(huì)，協(xié)助困境人群應(yīng)對經(jīng)濟(jì)壓力和風(fēng)險(xiǎn)，提升金融能力并增加資產(chǎn)積累，最終實(shí)現(xiàn)生活質(zhì)量的改善。社會(huì)工作機(jī)構(gòu)可與金融機(jī)構(gòu)合作，為城市困境人群提供家庭生活規(guī)劃、消費(fèi)管理、儲(chǔ)蓄計(jì)劃、金融風(fēng)險(xiǎn)防范等相關(guān)服務(wù)，增加其生計(jì)維持與改善方面的金融知識(shí)儲(chǔ)備。另外，在社會(huì)工作服務(wù)實(shí)踐中，社會(huì)工作者還可通過靈活多樣的服務(wù)形式拓寬城市困境人群的收入來源。例如，通過大型節(jié)日或公共場所義賣形式，出售困境群體手工藝作品；開辦社區(qū)愛心商店，扶持困境群體就業(yè)；通過“互聯(lián)網(wǎng)+農(nóng)業(yè)+社會(huì)工作”，協(xié)助城市轉(zhuǎn)制社區(qū)困境居民出售農(nóng)產(chǎn)品；與駐區(qū)企業(yè)黨組織合作，為片區(qū)困境群體提供就業(yè)崗位等。通過提供生計(jì)改善相關(guān)服務(wù)，社會(huì)工作在改善城市困境人群的經(jīng)濟(jì)境遇方面發(fā)揮著積極作用。

4.提供及時(shí)性危機(jī)干預(yù)

城市困境人群會(huì)因自身原因、意外事件或公共衛(wèi)生事件等引發(fā)臨時(shí)性生活困境，這需要社會(huì)工作者樹立危機(jī)干預(yù)意識(shí)，制定介入的具體策略。如新冠肺炎疫情發(fā)生以來，城市困境群體中的部分人員由于經(jīng)濟(jì)困難、身體等原因，出現(xiàn)情緒低迷、防疫知識(shí)和防疫物資匱乏、生活照顧或就醫(yī)受阻、生計(jì)遭遇困難等問題。對此，珠三角地區(qū)社會(huì)工作者通過開通“紅棉熱線”，利用“社會(huì)工作+慈善”“社會(huì)工作者+志愿者”等方式對城市困境人群實(shí)行服務(wù)全覆蓋，在“一對一”電話訪問、入戶排查以及個(gè)案服務(wù)等專業(yè)服務(wù)中，社會(huì)工作者及時(shí)疏導(dǎo)困境人群情緒，為其提供防疫信息咨詢，派送防疫物資和生活、學(xué)習(xí)物品(如向困境兒童贈(zèng)送網(wǎng)課所需電腦等)，提供生活協(xié)助以及資金、就業(yè)幫扶等。在以政府為主體提供政策支持和物資保障的同時(shí)，社會(huì)工作者以靈活、及時(shí)、精細(xì)化的服務(wù)有效填補(bǔ)了城市困境人群在危機(jī)事件中的多樣化、個(gè)別化需求。

(三)社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的形式

1.設(shè)置專職社會(huì)工作崗位服務(wù)困境人群

近年來，地方政府鼓勵(lì)社會(huì)力量參與社會(huì)救助的政策不斷出臺(tái)。如廣東省民政廳《關(guān)于實(shí)施“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”的通知》明確提出了引導(dǎo)社會(huì)工作專業(yè)力量參與社會(huì)救助。通過開發(fā)崗位、設(shè)立基層社會(huì)工作站等方式，鼓勵(lì)社會(huì)工作者協(xié)助社會(huì)救助部門開展家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查評估、建檔訪視、需求分析等事務(wù)并為救助對象提供心理疏導(dǎo)、資源鏈接、能力提升、社會(huì)融入等服務(wù)。2022年，廣東省在407個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)設(shè)置社會(huì)工作站，共有1737名社會(huì)工作者投入困境人群服務(wù)。在此基礎(chǔ)上，廣東省將繼續(xù)實(shí)施“廣東兜底民生服務(wù)社會(huì)工作雙百工程”，實(shí)現(xiàn)全省社會(huì)工作服務(wù)站(點(diǎn))100%覆蓋，通過招聘專職社會(huì)工作者逐步實(shí)現(xiàn)困難群眾和特殊群體社會(huì)工作服務(wù)100%覆蓋⑤。

2.購買社會(huì)救助社會(huì)工作專項(xiàng)服務(wù)

部分經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)城市正在不斷完善政府購買社會(huì)救助服務(wù)的政策措施，鼓勵(lì)社會(huì)力量和市場主體參與社會(huì)救助。如廣東省佛山市禪城區(qū)自2022年開始，向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購買城市居民的社會(huì)救助社會(huì)工作專項(xiàng)服務(wù)，作為政府政策性幫扶的有力補(bǔ)充；該市順德區(qū)也于2022年年初開始以“眾扶樂享”項(xiàng)目為依托，組建基層關(guān)愛幫扶小組，整合專業(yè)社會(huì)工作力量，提供入戶探訪、需求識(shí)別、系統(tǒng)錄入、服務(wù)方案制定等工作。政府購買社會(huì)工作服務(wù)所需經(jīng)費(fèi)多從已有的社會(huì)救助工作經(jīng)費(fèi)或困難群眾補(bǔ)助資金等社會(huì)救助專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中支出。

3.納入社區(qū)綜合性社會(huì)工作服務(wù)范圍

我國一些城市如廣州，在購買社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社區(qū)服務(wù)過程中，將一般居民和困境居民同時(shí)納入社會(huì)工作服務(wù)范圍，并將困境居民服務(wù)重點(diǎn)體現(xiàn)在購買合同和第三方機(jī)構(gòu)服務(wù)評估中?；诖?，社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)在服務(wù)設(shè)計(jì)和執(zhí)行過程中，通常將服務(wù)對象區(qū)分為一般居民和重點(diǎn)(困境)居民兩大類，同時(shí)與不同的服務(wù)內(nèi)容相匹配。在重點(diǎn)(困境)居民中，社會(huì)工作服務(wù)團(tuán)隊(duì)也有分類分級指導(dǎo)體系，以有區(qū)分度的服務(wù)頻率和服務(wù)內(nèi)容體現(xiàn)服務(wù)的精細(xì)化。在中期和末期服務(wù)質(zhì)量評估環(huán)節(jié)，第三方評估機(jī)構(gòu)會(huì)針對困境人群服務(wù)的覆蓋面和人群的分級、服務(wù)分類狀況設(shè)計(jì)相應(yīng)的指標(biāo)和分值，評估社區(qū)服務(wù)中困境人群服務(wù)的成效。

4.企事業(yè)單位自行購買社會(huì)工作服務(wù)

城市地區(qū)的學(xué)校、醫(yī)院以及部分資金、場地等條件具備的企事業(yè)單位等可為有需要或生活陷入困境的學(xué)生、患者等服務(wù)對象或內(nèi)部職工購買社會(huì)工作服務(wù)，在學(xué)校社會(huì)工作、醫(yī)務(wù)社會(huì)工作或企業(yè)社會(huì)工作等服務(wù)領(lǐng)域開辟針對困境人群的服務(wù)內(nèi)容。

(四)當(dāng)前社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的不足

1.服務(wù)設(shè)計(jì)方面深度和廣度難以保障

一方面，服務(wù)人群的深度和廣度難以保障，例如民政部門作為購買方，要求服務(wù)承接方對城市社區(qū)困境人群做到服務(wù)全覆蓋，部分城市社區(qū)困境人群規(guī)模龐大，而社會(huì)工作者配備不足，電話訪問、入戶探訪以及建檔擠占了服務(wù)團(tuán)隊(duì)的大部分時(shí)間，服務(wù)深度難以保障。另一方面，服務(wù)內(nèi)容的深度和廣度難以保障。社會(huì)工作者在服務(wù)城市困境人群的過程中，習(xí)慣于遵循生態(tài)系統(tǒng)理論，從服務(wù)對象的生理、心理、社會(huì)交往、社會(huì)支持系統(tǒng)或資源鏈接等常規(guī)化角度綜合介入，而聚焦于困境人群減貧的專項(xiàng)服務(wù)相對較少。即使社會(huì)工作者有一些針對城市困境人群開展的改善生計(jì)類求職就業(yè)等幫扶性服務(wù)，這些服務(wù)也屬于階段性或局部性規(guī)劃，如了解求職需求、匹配職業(yè)崗位或介紹就業(yè)渠道、就業(yè)崗位等。因工作人員穩(wěn)定性不夠或能力相對不足，深入性、持續(xù)性的生計(jì)幫扶服務(wù)比較缺乏。

2.服務(wù)視角方面金融社會(huì)工作運(yùn)用不足

當(dāng)前在國內(nèi)社會(huì)工作教育體系中，幫扶弱勢群體所需要運(yùn)用的金融知識(shí)的學(xué)習(xí)和培訓(xùn)較為缺乏，因此金融社會(huì)工作視角尚存有相當(dāng)大的知識(shí)空白。另外，在資源鏈接過程中，社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)調(diào)動(dòng)合作機(jī)構(gòu)金融優(yōu)勢的主動(dòng)性還不夠。王思斌認(rèn)為：“金融社會(huì)工作者應(yīng)該有夠用的、與金融投資相關(guān)的經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)知識(shí)。金融社會(huì)工作者最好是金融機(jī)構(gòu)的工作人員，他們從事促進(jìn)企業(yè)的社會(huì)責(zé)任方面的工作?！盵9]目前，我國金融機(jī)構(gòu)工作人員對金融社會(huì)工作的概念和意義尚不清晰，但具有參與志愿服務(wù)的意愿和行動(dòng)力，因此與社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的合作成為常態(tài)。然而，其專業(yè)優(yōu)勢尚未得到充分挖掘，如廣州市在與銀行黨支部聯(lián)合開展的以“黨建引領(lǐng)”公益服務(wù)為主題的扶貧濟(jì)弱服務(wù)中，部分社會(huì)工作者傾向于運(yùn)用這些金融部門的物資和志愿者資源，提供入戶探訪、生活物品派送類服務(wù)，忽視了銀行等金融部門工作人員在金融知識(shí)和技能方面具有的優(yōu)勢，這些知識(shí)和技能包括利用其專業(yè)優(yōu)勢為城市困境人群提供防金融詐騙講解、理財(cái)基礎(chǔ)知識(shí)講座、小額信貸知識(shí)與政策介紹等。對合作方優(yōu)勢把握不夠，而自身金融知識(shí)儲(chǔ)備又相對欠缺，易導(dǎo)致社會(huì)工作者在開展幫扶服務(wù)中呈現(xiàn)專業(yè)性不強(qiáng)和成效不顯著等不足。

3.服務(wù)形式方面服務(wù)類資源鏈接不足

在城市困境人群幫扶中，社會(huì)工作者習(xí)慣發(fā)揮資源鏈接的優(yōu)勢，尤其是在物資資源鏈接方面。在企業(yè)、商戶眾多以及基層政府資金較為充裕的城市社區(qū)，社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)日常鏈接多樣化的生活物資，或者采取以“微心愿”征集及實(shí)現(xiàn)為內(nèi)容的項(xiàng)目形式開展幫扶，難度相對較低，形式較為成熟，服務(wù)效果立竿見影，能快速回應(yīng)城市困境家庭的物資匱乏問題，因此物資資源鏈接成為社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)幫扶城市困境人群的首選之舉。而在城市困境人群所需的社會(huì)服務(wù)類資源方面，如金融管理與規(guī)劃類培訓(xùn)、就業(yè)崗位鏈接、入職輔導(dǎo)、教育機(jī)會(huì)等服務(wù)類資源相對較少，社會(huì)工作者作用發(fā)揮得還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。由于服務(wù)類資源與困境人群實(shí)現(xiàn)增能、自助的服務(wù)目標(biāo)聯(lián)系緊密，因此當(dāng)前服務(wù)中出現(xiàn)的以物資類資源為主、服務(wù)類資源不足的現(xiàn)象，限制了社會(huì)工作在城市困境人群服務(wù)中的延伸性效果，增加了“助人自助”中“自助”宗旨的實(shí)現(xiàn)難度。

4.服務(wù)評估方面減貧服務(wù)成效難以測量

社會(huì)工作者服務(wù)城市困境人群的成效主要包括兩個(gè)層次：一是服務(wù)能維持該群體當(dāng)前生活狀況而使其不至于惡化，緩解其因貧困導(dǎo)致的各種負(fù)面效應(yīng)；二是服務(wù)在維持原有狀態(tài)的基礎(chǔ)上，還能改善該群體當(dāng)前生活和發(fā)展?fàn)顩r，增加其求學(xué)、就業(yè)等發(fā)展機(jī)遇和收入來源，提升其生活質(zhì)量。目前，社區(qū)社會(huì)工作服務(wù)在部分地區(qū)已經(jīng)由第三方機(jī)構(gòu)開展質(zhì)量評估，但是評估體系對以上兩個(gè)層次的成效還難以實(shí)現(xiàn)精細(xì)化考查。雖然第三方機(jī)構(gòu)在項(xiàng)目總體服務(wù)以及長者、家庭、青少年等具體服務(wù)領(lǐng)域均會(huì)考查城市困境人群的服務(wù)狀況，但當(dāng)前的指標(biāo)主要集中于困境人群的建檔數(shù)量、服務(wù)覆蓋面、服務(wù)分類分級落實(shí)、媒體報(bào)道以及實(shí)務(wù)成果輸出等方面，對于較為細(xì)致、深入體現(xiàn)幫扶困境人群實(shí)際成效的內(nèi)容(如該群體在哪些層面獲益、獲益程度如何、服務(wù)是否具有持續(xù)性等)缺乏對應(yīng)的評估指標(biāo)。需要指出的是，這一現(xiàn)象的產(chǎn)生與項(xiàng)目服務(wù)困境人群的專門化程度、項(xiàng)目的資源投放以及社會(huì)工作行業(yè)的階段性能力特征有很大關(guān)系。

三、社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群的策略優(yōu)化

(一)設(shè)置與困境人群數(shù)量規(guī)模相匹配的社會(huì)工作崗位

困境人群生活狀況是衡量社會(huì)與城市文明程度的重要尺度。近年來，民政、人力資源、財(cái)政等政府部門日益重視民生領(lǐng)域的資源投放，政府購買社會(huì)工作服務(wù)的形式和內(nèi)容不斷創(chuàng)新并持續(xù)深化。與此同時(shí)，在專業(yè)服務(wù)實(shí)踐中，社會(huì)工作服務(wù)的深度與廣度難以保障的主要影響因素之一便是社會(huì)工作者的數(shù)量配置。人員配備不足，使得服務(wù)的深度和廣度難以兼顧。我國不同地區(qū)城市困境人群數(shù)量差別較大，以珠三角地區(qū)的深圳、廣州兩座人口均超過1700萬人的超大城市為例，官方最新公布的城市最低生活保障人數(shù)差別較大，深圳市僅為3505人⑥，而廣州市達(dá)到1.9萬人⑦。為確保困境人群服務(wù)的專業(yè)性和有效性，廣州市困境人群社會(huì)工作服務(wù)崗位或人員數(shù)量較之于深圳，應(yīng)有大幅度增加。研究者認(rèn)為，我國城市社區(qū)應(yīng)逐步推廣困境人群社會(huì)工作服務(wù)，在購買資金相對充足、專業(yè)發(fā)展相對成熟的情況下，可根據(jù)困境人群的規(guī)模按比例設(shè)置社會(huì)工作服務(wù)崗位，如100∶1，即100名困境人員配備一名專職社會(huì)工作者⑧。人員數(shù)量充足的專業(yè)團(tuán)隊(duì)是社會(huì)工作服務(wù)向縱深發(fā)展的基礎(chǔ)保障，設(shè)置形式既可以是民政部門直接在街道(鎮(zhèn))或社區(qū)范圍內(nèi)開發(fā)社會(huì)救助社會(huì)工作崗位(如廣東省民政廳“雙百工程”項(xiàng)目)，也可面向社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)購買相應(yīng)的崗位或項(xiàng)目。對社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)而言，其既可以在原有綜合性社區(qū)服務(wù)中專設(shè)困境人群服務(wù)板塊，配備專職社會(huì)工作者，也可開辟新的社會(huì)救助專業(yè)服務(wù)項(xiàng)目。政府部門如民政、財(cái)政、人力資源和社會(huì)保障部門，應(yīng)考慮為城市困境人群服務(wù)的專職社會(huì)工作者提供有保障的薪酬福利待遇，打通職業(yè)晉升渠道。

(二)提升服務(wù)團(tuán)隊(duì)的金融社會(huì)工作素養(yǎng)

相比于一般群體，困境群體在資產(chǎn)保值、增值方面的困難更為突出，如收入來源匱乏、收入水平低下、金融風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避意識(shí)不足、資金合理規(guī)劃的能力欠缺等。為緩解困境群體的上述困難，社會(huì)工作服務(wù)團(tuán)隊(duì)需要具備金融社會(huì)工作視野，在該群體的金融知識(shí)學(xué)習(xí)、技能提升方面設(shè)計(jì)多層面服務(wù)。在個(gè)人和家庭層面，服務(wù)團(tuán)隊(duì)可以開展金融教育和金融咨詢，加強(qiáng)困境人群的金融理念，增加其金融知識(shí)，提升其理財(cái)技能并以此改善個(gè)人和家庭的財(cái)務(wù)狀況，幫助其解決當(dāng)下面臨的金融風(fēng)險(xiǎn)；在群體或社區(qū)層面，服務(wù)團(tuán)隊(duì)可設(shè)計(jì)或推介適合困境群體生理、心理以及社會(huì)參與特征的金融服務(wù)項(xiàng)目，防范金融詐騙，提升資金積累或增長的機(jī)會(huì)；在社會(huì)層面，社會(huì)工作團(tuán)隊(duì)可倡導(dǎo)平等、普惠的金融服務(wù)，爭取有利于困境群體經(jīng)濟(jì)境遇改善的社會(huì)福利政策。為落實(shí)上述多層面的服務(wù)內(nèi)容，社會(huì)工作者首先要提升自身金融服務(wù)的素養(yǎng)與能力。環(huán)視當(dāng)前社會(huì)工作行業(yè)，擁有相應(yīng)意識(shí)和能力的社會(huì)工作者還較為匱乏，因此崗位設(shè)置方或承接方應(yīng)注重配備具有金融社會(huì)工作知識(shí)與服務(wù)背景的督導(dǎo)，輔之以金融社會(huì)工作培訓(xùn)，通過督導(dǎo)全程跟進(jìn)，強(qiáng)化社會(huì)工作者運(yùn)用金融社會(huì)工作方法的意識(shí)，提升其工作能力，如困境人群的需求發(fā)掘能力、服務(wù)項(xiàng)目的邏輯化設(shè)計(jì)能力、項(xiàng)目的執(zhí)行推進(jìn)與內(nèi)部質(zhì)量監(jiān)測能力、與社會(huì)其他金融服務(wù)機(jī)構(gòu)協(xié)商與合作的能力等，高等院校在社會(huì)工作課程體系中也應(yīng)增設(shè)相關(guān)課程。

(三)拓展服務(wù)團(tuán)隊(duì)的多元化資源調(diào)動(dòng)能力

近年來，“三社聯(lián)動(dòng)”“五社聯(lián)動(dòng)”等概念已成為學(xué)界和實(shí)務(wù)界關(guān)注的熱點(diǎn)。不管是社區(qū)、社會(huì)工作者和社會(huì)組織三方的“三社聯(lián)動(dòng)”，還是在此基礎(chǔ)上增加社會(huì)公益慈善和社區(qū)志愿者元素的“五社聯(lián)動(dòng)”，其本質(zhì)上都要求社會(huì)服務(wù)在工作方法和服務(wù)效果上體現(xiàn)出多方聯(lián)動(dòng)和資源整合的特點(diǎn)。在圍繞城市困境群體多重性、復(fù)雜性、長期性的生活需求開展服務(wù)時(shí)，若單純依靠某一類資源，很容易出現(xiàn)服務(wù)失靈或不可持續(xù)問題，因此社會(huì)工作服務(wù)團(tuán)隊(duì)需要調(diào)動(dòng)來自政府、社區(qū)、社會(huì)公益慈善、各類社會(huì)組織、志愿者等多方主體提供的政策、物資、人力和服務(wù)類等多元化資源。調(diào)動(dòng)與運(yùn)用資源的情況，對服務(wù)的成效尤為重要。物資類資源是當(dāng)前社會(huì)工作服務(wù)中運(yùn)用較多的資源類型，而其他類型資源也需要挖掘與調(diào)動(dòng)，這方面的意識(shí)與能力還需要進(jìn)一步提升。結(jié)合金融社會(huì)工作視角，社會(huì)工作服務(wù)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)注重調(diào)動(dòng)所在片區(qū)金融機(jī)構(gòu)的專業(yè)優(yōu)勢，倡導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)更多履行社會(huì)責(zé)任、持續(xù)參與公益服務(wù)，鼓勵(lì)其參與社區(qū)金融知識(shí)培訓(xùn)、開發(fā)普惠金融微項(xiàng)目，以多種方式服務(wù)城市困境人群。

(四)制定富有針對性的困境人群服務(wù)評估指標(biāo)體系

社會(huì)工作服務(wù)城市困境人群，需要民政部門以及第三方評估機(jī)構(gòu)擬定科學(xué)、客觀和認(rèn)可度較高的服務(wù)評估體系