論構(gòu)建中國特色農(nóng)村村級(jí)“1+3”立體型治理體系

論構(gòu)建中國特色農(nóng)村村級(jí)“1+3”立體型治理體系李含琳

全面深化改革和建立中國特色的治理體系，是黨的十八大以來中央作出的重要戰(zhàn)略決策之一，這項(xiàng)決策的核心問題是要根據(jù)習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，建立符合時(shí)代特征和發(fā)展需要的城鄉(xiāng)體制架構(gòu)和社會(huì)治理體系，對(duì)農(nóng)村來說，就是如何根據(jù)黨中央國務(wù)院的一系列重要決定和文件精神，推進(jìn)農(nóng)村體制改革，設(shè)計(jì)科學(xué)的農(nóng)村治理架構(gòu)，建立新型的農(nóng)村治理體系。本文提出農(nóng)村村級(jí)“1+3”的立體型治理體系架構(gòu)設(shè)想，其中，所謂“1”是指村級(jí)黨支部，也可以是指村級(jí)黨組織；“3”是指農(nóng)村村級(jí)的“行政+實(shí)體+法治”綜合治理體系。試圖用這個(gè)“1+3”的改革新模式，來探索在鄉(xiāng)村振興條件下如何實(shí)現(xiàn)農(nóng)村治理體系科學(xué)化的有效途徑。

一、引言

本文的研究主題是如何建立新型農(nóng)村治理體系問題，主要概念是治理體系。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和管理學(xué)的角度出發(fā)，在20世紀(jì)改革開放初期和中期(從1980年代到2000年)，當(dāng)時(shí)只講“管理”，而不講“治理體系”。到了21世紀(jì)初期，中國引進(jìn)了西方國家關(guān)于“治理結(jié)構(gòu)”的概念及其理論。在現(xiàn)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中，所謂治理體系實(shí)質(zhì)上就是講管理體系和管理機(jī)制問題。但是，在當(dāng)代西方經(jīng)濟(jì)學(xué)中經(jīng)常使用的是治理結(jié)構(gòu)，而不是治理體系。從概念本身的內(nèi)涵上看，治理結(jié)構(gòu)與治理體系實(shí)際上沒有多大的區(qū)別。

從理論淵源上看，所謂治理體系，不論是內(nèi)部治理體系，還是外部治理體系，實(shí)際上都是現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)、制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)物，是解釋資源、要素和市場運(yùn)行中的各種權(quán)力與管理主動(dòng)權(quán)關(guān)系的范疇。關(guān)于治理結(jié)構(gòu)的概念，比較一致的解釋為公司權(quán)力機(jī)關(guān)的設(shè)置、運(yùn)行及權(quán)力機(jī)關(guān)之間的法權(quán)關(guān)系。而對(duì)治理體系的解釋一般是指在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。在這些關(guān)于治理結(jié)構(gòu)或者治理體系的概念解釋中明顯加進(jìn)了不同國家的制度因素。

由此可見，以上關(guān)于治理結(jié)構(gòu)的概念內(nèi)涵，其實(shí)當(dāng)時(shí)是指企業(yè)管理問題，而后來的治理結(jié)構(gòu)或者治理體系的概念內(nèi)涵已經(jīng)擴(kuò)大到一個(gè)國家最重要的體制運(yùn)行管理問題。2022年10月31日，習(xí)近平總書記在黨的十九屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上的講話中指出：“堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，是關(guān)系黨和國家事業(yè)興旺發(fā)達(dá)、國家長治久安、人民幸福安康的重大問題?！?1)習(xí)近平：《堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化》，《求是》2022年第1期，第1頁。所以，治理體系在內(nèi)涵上要比治理結(jié)構(gòu)更為豐富。也可以這樣說，治理結(jié)構(gòu)比較側(cè)重于企業(yè)管理和微觀層次，而治理體系側(cè)重于宏觀層次。但是，二者的共同點(diǎn)也很明顯，都是研究管理的制度形式、制度安排和制度運(yùn)行效率問題。

二、研究意義、背景及目的

中國農(nóng)村村級(jí)治理體系問題，是在黨的十八大以來黨中央特別關(guān)注的農(nóng)村改革與發(fā)展大事，涉及許多相關(guān)問題，難度比較大。本文試圖提出一種比較適合中國農(nóng)村實(shí)際情況且有一定可行性的思路。

(一)研究意義

設(shè)計(jì)和構(gòu)建新型治理體系，是黨的十八大以來黨中央國務(wù)院宏觀決策的一個(gè)重點(diǎn)問題。2022年11月，黨的十八屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中對(duì)新時(shí)代體制改革作了全面部署。(2)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，人民網(wǎng)[EB/OL]./n/2022/1115/c1004-23559387.html，2022年1月1日。2022年4月28日，中共中央國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，提出了系統(tǒng)化建立治理體系的思路和政策安排，其中，包括如何完善農(nóng)村治理體系的政策和戰(zhàn)略思路。(3)中共中央國務(wù)院：《中共中央國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》，[EB/OL].http://./xinwen/2022-07/11/content_5624201.htm，2022年1月1日。2022年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議突出強(qiáng)調(diào)，“必須堅(jiān)持高質(zhì)量發(fā)展，堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心是黨的基本路線的要求，全黨都要聚精會(huì)神貫徹執(zhí)行，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)質(zhì)的穩(wěn)步提升和量的合理增長?！?4)定調(diào)2022！速讀中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要點(diǎn)，引用日期2022-01-01。中央再次提出“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的命題，實(shí)際上是就下一步農(nóng)村體制改革提出了新的要求，即農(nóng)村治理體系建設(shè)必須充分考慮經(jīng)濟(jì)因素。

(二)研究背景

實(shí)際上，中國農(nóng)村治理體系建設(shè)是與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革同步進(jìn)行的。從1978年到現(xiàn)在，大概經(jīng)歷了以下幾個(gè)階段：一是從1978年到1988年，為實(shí)施“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的階段。農(nóng)村承包制改變了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制條件下農(nóng)村的生產(chǎn)方式、土地經(jīng)營方式和土地收入分配方式，核心是對(duì)生產(chǎn)治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行初步改變。這種治理結(jié)構(gòu)打破了農(nóng)村土地的集體經(jīng)營模式，提高了土地產(chǎn)出效率。二是從1989年到1997年，為實(shí)行“完善家庭承包制”的階段。在這個(gè)階段，土地承包制與農(nóng)村村辦企業(yè)同步進(jìn)行，農(nóng)民也可以從事工業(yè)、商業(yè)和貿(mào)易，核心是農(nóng)村經(jīng)營方式和治理體系的內(nèi)涵多元化。三是從1998年到2022年，為實(shí)行工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步發(fā)展的階段，核心是“增加分子，減少分母”，農(nóng)村和農(nóng)民可以大量發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民工以及勞務(wù)產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)村新的產(chǎn)業(yè)形式。四是從2022年到2022年，為實(shí)行“三農(nóng)”戰(zhàn)略和新農(nóng)村建設(shè)戰(zhàn)略階段，核心是創(chuàng)新農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展模式和形成中國特色的農(nóng)村新型治理體系。五是從2022年到現(xiàn)在，為推進(jìn)“土地制度改革和完善”與實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略階段，核心是構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)、生產(chǎn)和經(jīng)營”體系，提升農(nóng)村發(fā)展的整體實(shí)力，主要政策有新型城鎮(zhèn)化、打造脫貧產(chǎn)業(yè)、精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、“新土改”等。

(三)研究目的

本文的研究目的在于，一方面，客觀地回顧和總結(jié)改革開放以來中國農(nóng)村體制改革與治理體系建設(shè)的做法和基本經(jīng)驗(yàn)，突出體制變化對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要推動(dòng)力，突出制度安排的合理性分析；另一方面，按照中央提出的“三新一高”總體戰(zhàn)略部署以及鄉(xiāng)村振興的政策要求，探討如何進(jìn)一步深化以行政村為重點(diǎn)的農(nóng)村治理體系建設(shè)，設(shè)計(jì)新型農(nóng)村治理體系的基本架構(gòu)，為提高農(nóng)村治理效率提供思路。

三、現(xiàn)行農(nóng)村治理體系架構(gòu)及其缺陷

回顧農(nóng)村改革與治理體系建設(shè)歷程，表現(xiàn)出多方面與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期不同的特點(diǎn)。同時(shí)，經(jīng)過多年的改革與重建，已構(gòu)成了現(xiàn)行的農(nóng)村體制和治理體系架構(gòu)。與實(shí)施國家“三新一高”戰(zhàn)略要求比較，這個(gè)架構(gòu)仍然存在不足。

(一)農(nóng)村治理體系創(chuàng)新的基本特點(diǎn)

總體來看，在過去的幾十年中，中國農(nóng)村治理體系建設(shè)取得了顯著的效果。但是，與現(xiàn)代化和中央關(guān)于建立新型治理體系的要求比較，還存在許多問題，需要再思考。與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的農(nóng)村管理體制或者治理體系相比較，從1978年到現(xiàn)在的農(nóng)村治理體系建設(shè)的主要特點(diǎn)有：一是農(nóng)村體制改革與治理體系建設(shè)的主線是圍繞土地經(jīng)營方式，核心在承包制和雙層經(jīng)營。但是，對(duì)經(jīng)營主體培育的考慮比較少。二是在農(nóng)村基本治理體系中，村民自治在一定程度上代替了經(jīng)濟(jì)規(guī)律的作用，社會(huì)管理代替了經(jīng)濟(jì)管理。三是與新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興相配合，到底如何構(gòu)建農(nóng)村法制機(jī)制，目前還沒有成熟的思路。四是農(nóng)村“兩委”是農(nóng)村治理體系運(yùn)行的主要控制者。

對(duì)以上特點(diǎn)進(jìn)行再聚焦，實(shí)際上中國農(nóng)村治理體系的建設(shè)存在一些值得深入思考的問題：一是雖然多年來村民自治制度改革的制度架構(gòu)很完善，但是，村民自治制度到底屬于什么性質(zhì)的制度，能不能代替經(jīng)濟(jì)和治理，仍然需要考慮。二是近年來中央反復(fù)強(qiáng)調(diào)管理要重視經(jīng)濟(jì)規(guī)律、市場規(guī)律，這種要求如何體現(xiàn)在農(nóng)村治理中？三是中國提出建設(shè)法治國家、法治政府的時(shí)間已經(jīng)很長了，但是，在農(nóng)村基層(行政村以下)到底如何建設(shè)法治機(jī)構(gòu)，方便村民就近辦理法律事務(wù)，協(xié)調(diào)法治與經(jīng)濟(jì)管理、行政管理之間的關(guān)系，目前仍然沒有成熟的政策規(guī)定，也沒有明確的法治機(jī)構(gòu)。

近年來，為了加強(qiáng)農(nóng)村治理體系建設(shè)，國家也采取了一些政策和措施，最具有特色的有兩項(xiàng)改革舉措。一是增加兩個(gè)機(jī)構(gòu)和一個(gè)村官。(5)2022年農(nóng)村村委會(huì)大變化：增加兩個(gè)機(jī)構(gòu)一個(gè)官，搜狐網(wǎng)[EB/OL].https://./a/422364299_120509380，2022年10月3日。即從2022年開始，在村委會(huì)增加兩個(gè)機(jī)構(gòu)，一個(gè)是村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)，這是由村民選舉產(chǎn)生的，主要職責(zé)是監(jiān)督村委會(huì)的工作、村委成員、監(jiān)督村務(wù)和財(cái)務(wù)的公開程度等。另一個(gè)是駐村工作隊(duì)，主要任務(wù)是幫助“兩委”提高能力和管理水平，指導(dǎo)和建議發(fā)展方案，開展法治教育等。新增崗位即“第一書記”，主要職責(zé)任務(wù)是幫助建強(qiáng)基層組織、發(fā)展產(chǎn)業(yè)、為民辦事等。二是實(shí)行支書、村主任“一肩挑”。2022年的中央一號(hào)文件中提到，今后要建立從優(yōu)秀村黨組織書記中選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部、考錄鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)公務(wù)員、招聘鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編制人員的制度。這就大大拓寬了村干部的未來晉升和發(fā)展空間，有利于提高“兩委”人才的年輕化和知識(shí)化。

但是，這些措施能不能真正建立起新型的治理體系，還有待進(jìn)一步研究。這是因?yàn)?，村?wù)監(jiān)督委員會(huì)在一定程度上可以增強(qiáng)農(nóng)村基層的治理效能，但是，不可能從根本上解決問題，因?yàn)楝F(xiàn)在的主要問題是治理架構(gòu)本身的設(shè)計(jì)問題，基本設(shè)計(jì)有問題，架構(gòu)不合理，監(jiān)督再認(rèn)真，實(shí)際上作用非常有限。而駐村工作隊(duì)遲早是要離開的。至于增加了“第一書記”的崗位，實(shí)際上不改變農(nóng)村基層的總體治理格局。從更加深遠(yuǎn)的角度看，目前我國農(nóng)村基層整理架構(gòu)存在的主要問題是行政化和法治化難以真正到位。所以，新的改革舉措必須綜合考慮解決這些問題。

(二)現(xiàn)行農(nóng)村治理體系架構(gòu)

綜觀對(duì)當(dāng)前中國農(nóng)村治理體系架構(gòu)綜合效果分析，目前國內(nèi)還沒有一個(gè)定型的指標(biāo)體系，或者說是定論的說法，大多數(shù)相關(guān)研究和觀點(diǎn)都是相對(duì)意義上的。所以，只能在相對(duì)意義上以客觀存在為基本依據(jù)，進(jìn)行大概的描述。目前，我國農(nóng)村與治理體系建設(shè)相關(guān)的現(xiàn)行制度形式主要有以下幾種。

1.村黨支部及其領(lǐng)導(dǎo)制度。行政村的黨支部可以簡稱為“村支部”，是根據(jù)黨章和有關(guān)黨的組織條例，由村屬農(nóng)民中的黨員民主選舉產(chǎn)生的一個(gè)政治組織形式，是目前我國最基層的黨組織。村支部一般由支部書記、副書記、支部委員等組成，一般是五人左右，每五年選舉一次，沒有終身制。目前，在許多地方開始實(shí)行村支書與村主任“一肩挑”的制度。村支部的職能是宣傳共產(chǎn)黨政策、促進(jìn)黨的路線方針政策在基層得到落實(shí)。

2.村委會(huì)及村民自治制度。農(nóng)村村委會(huì)是按照《村委會(huì)組織法》由村屬農(nóng)民民主選舉產(chǎn)生的村民群眾性、自治性質(zhì)的組織形式，簡稱“村委會(huì)”。村民委員會(huì)一般由主任、副主任和委員三至七人組成，每五年選舉一次，沒有終身制。由于村委會(huì)是村民自治組織，一般也不具備法人資格。但是，村委會(huì)在處置土地等具體經(jīng)濟(jì)資源的產(chǎn)權(quán)經(jīng)營活動(dòng)中，是具備法人資格的。

3.農(nóng)村村民小組及運(yùn)行制度。村民小組是在村民委員會(huì)下設(shè)立的小組，不是一級(jí)組織，也不具法人資格。村民小組不是經(jīng)濟(jì)組織，更不是行政組織，實(shí)際上是由村委會(huì)劃分的行政編組。一般來說，村民小組不具法人資格，但是，在代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能活動(dòng)時(shí)，具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人資格。村民小組的行政負(fù)責(zé)人稱為“村民小組組長”。組長沒有工資，一般給予少量補(bǔ)貼。

4.村土地等資源的產(chǎn)權(quán)管理制度。雖然目前我國農(nóng)村村級(jí)還沒有真正意義上的經(jīng)濟(jì)組織形式，但是，在處置和經(jīng)營具體的經(jīng)濟(jì)資源的時(shí)候，是有相關(guān)的制度和政策規(guī)定的。從2022年農(nóng)村實(shí)行“三變改革”以來，全國農(nóng)村已經(jīng)有43.8萬個(gè)村的6億多人參與此項(xiàng)改革，并且發(fā)生經(jīng)濟(jì)關(guān)系，涉及全國74.5%的村。截至2022年底，全國共清查核實(shí)集體賬面資產(chǎn)6.5萬億元，其中經(jīng)營性資產(chǎn)3.1萬億元，全國村集體經(jīng)營收益超過5萬元以上的村占到48.2%，資源性資產(chǎn)總面積65.5億畝，其中宅基地面積1.7億畝。(6)楊仕?。骸洞迕褡児蓶|全國共有43.8萬個(gè)村6億多人完成集體產(chǎn)權(quán)制度改革》，《華夏時(shí)報(bào)》2022年09月08日，第1版。同時(shí)，有大多數(shù)集體林地也實(shí)行了“林權(quán)改革”、水面承包、果園承包、荒山承包等。

5.其他與治理相關(guān)的制度或者經(jīng)營方式。除以上治理制度之外，還有一些與治理體系建設(shè)相關(guān)的經(jīng)營方式和管理辦法。比如，發(fā)生在民間的租賃活動(dòng)和規(guī)則、民間借貸行為和規(guī)則、農(nóng)村集貿(mào)市場的運(yùn)行管理制度、不同行政村落的風(fēng)俗習(xí)慣、“公司+農(nóng)戶”“公司+合作社”以及各種形式的家庭農(nóng)場等。這些形式不一定是具有特定制度定義的治理形式，但是，在具體的運(yùn)行中也確實(shí)會(huì)產(chǎn)生治理或者管理的效能和作用。

(三)城鄉(xiāng)差別及治理體系建設(shè)的缺陷

以上五個(gè)方面的制度形式是目前我國農(nóng)村治理體系的主要構(gòu)成內(nèi)容，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的發(fā)展整體上就是靠這些制度來進(jìn)行規(guī)范和約束的。相對(duì)于城鎮(zhèn)社會(huì)治理，農(nóng)村的治理結(jié)構(gòu)存在許多缺陷。

1.社會(huì)基礎(chǔ)的差異性。對(duì)于城市、城鎮(zhèn)社會(huì)的治理體系，一般都有比較明確的社會(huì)基礎(chǔ)。比如，企業(yè)家、市民、干部、工人等。到目前，中國城市的社會(huì)治理體系已經(jīng)非常完整，而且運(yùn)行高效，一個(gè)主要原因就是城市人口的文化程度都比較高，科技素養(yǎng)好，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的水平比較高，接受新生事物的能力非常強(qiáng)。相反，農(nóng)村人口的基本素質(zhì)、特別是文化和技術(shù)素養(yǎng)要比城市人口低得多。這是歷史形成的，在短期內(nèi)難以改變，必然影響農(nóng)村治理體系建設(shè)的層次。

2.城鄉(xiāng)發(fā)展的差異性。自從1750前后英國產(chǎn)業(yè)革命以來，人類發(fā)展資源開始大規(guī)模向城市流動(dòng)，城市成為優(yōu)勢資源的聚集地，工業(yè)化開始拼命地支持城市化進(jìn)程，這就必然對(duì)農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生巨大的影響。換句話說，工業(yè)化和現(xiàn)代化帶動(dòng)社會(huì)治理的重點(diǎn)向城市傾斜。從中國城鎮(zhèn)化的進(jìn)程看，也是如此規(guī)律?！白屢徊糠值貐^(qū)和人口先富起來”，實(shí)際上變成首先讓城鎮(zhèn)人口富起來。隨著大面積“空殼村”現(xiàn)象的出現(xiàn)，農(nóng)村治理問題似乎已經(jīng)不那么重要了。

3.制度安排的差異性。實(shí)際上，單就社會(huì)治理體系而言，城鎮(zhèn)與農(nóng)村確實(shí)是兩個(gè)不同的環(huán)境和架構(gòu)，這種架構(gòu)又與相關(guān)的制度安排有著密切的關(guān)聯(lián)。比如，在城市中我們可以有“四大班子”的治理概念，政府有各種機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)，分工明確，專司其職。但是，在農(nóng)村地區(qū)，上述的五個(gè)方面的治理形式實(shí)際上是些極其不對(duì)稱的治理概念。相對(duì)而言，農(nóng)村“兩委”似乎比較規(guī)范，但是，村支部是管理黨員的，不直接管理村民；村委會(huì)從表面看是管理村民的，但是，又是一個(gè)帶有很強(qiáng)的“行政”色彩的自治組織。

4.理念認(rèn)識(shí)的差異性。通過以上分析可以看出，現(xiàn)行農(nóng)村的治理體系建設(shè)明顯缺乏基本因素。從宏觀上看，對(duì)于農(nóng)村社會(huì)的綜合治理，不論是“兩委”同時(shí)管理，還是“一肩挑”式的管理，都明顯缺乏基本因素的支撐。我們經(jīng)常說村民自治管理有多么優(yōu)越，而實(shí)際上存在理念差異：一是農(nóng)民、村民的概念不是經(jīng)濟(jì)概念，而是社會(huì)概念，由此必然發(fā)生用社會(huì)理念代替經(jīng)濟(jì)理念的問題。二是行政村發(fā)生的重大事情必須由村民民主決策，而到底是經(jīng)濟(jì)決策，還是行政決策，值得深入思考。三是行政村發(fā)生與法律相關(guān)的事件的時(shí)候，到底應(yīng)該由誰來負(fù)責(zé)管理，仍然需要再思考。

四、相關(guān)有益探索及創(chuàng)新思路

黨的十八大以來，對(duì)農(nóng)村如何建立新型治理體系問題，我國學(xué)術(shù)界已經(jīng)進(jìn)行了大量研究，做了許多有益的探索，但是，許多探索并沒有觸及問題的實(shí)質(zhì)。研究中國特色的農(nóng)村治理體系建設(shè)問題，必須依據(jù)黨的十八大以來的一貫方針政策，核心是思路明確、機(jī)構(gòu)健全、職責(zé)清楚和運(yùn)行有效。

(一)有益探索

圍繞農(nóng)村基層治理體系建設(shè)，近年來許多學(xué)者和政府主管部門一直在做積極的探索。這些探索對(duì)現(xiàn)行農(nóng)村治理體系建設(shè)的相關(guān)問題都有一些有益的思考，對(duì)本文設(shè)計(jì)科學(xué)的治理架構(gòu)有重要啟示。

1.去“行政化”是農(nóng)村治理體系建設(shè)的主要任務(wù)。在理論上，村民自治制度建設(shè)到底屬于民間群眾自治制度，還是一般意義上的行政制度，還很難說得清楚。從現(xiàn)實(shí)來看，村民自治式的“行政化”確實(shí)彌補(bǔ)了農(nóng)村市場改革后的農(nóng)村基本管理問題，但是，也帶來了一些新的問題，比如，村民自治與政府的關(guān)系、自治與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的關(guān)系、村民自治與法治的關(guān)系等，都存在界限不清楚的難題。(7)王春光：《中國鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的未來發(fā)展方向》，搜狐網(wǎng)，[EB/OL]./a/393777333_774224，2022年1月5日。為了解決這些問題，我國在農(nóng)村又開始建立村委會(huì)、村黨組與村民代表等“三位一體”的機(jī)制。但是，這三者的核心仍然是村委會(huì)，又回到了行政化。

2.“縣政村治”是客觀存在的，縣級(jí)行政管理對(duì)鄉(xiāng)村治理影響太大。從中國歷史上看，農(nóng)村基層管理確實(shí)長期執(zhí)行的是“縣政村治”，這種模式有其特殊性：一是縣級(jí)行政管理專業(yè)化分工，而村級(jí)行政管理是“一攬子”式的綜合管理。二是村級(jí)的大多數(shù)事務(wù)屬于農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目，村民基本可以通過自治管理解決，而發(fā)展的大政方針確實(shí)需要縣級(jí)政府提供宏觀指導(dǎo)和政策規(guī)定。三是政府會(huì)從多方面強(qiáng)化對(duì)村支部、村干部、村委會(huì)的行政干預(yù)，在一定程度上弱化了村級(jí)的自治功能。四是長此以往，部分村干部的身份也會(huì)發(fā)生變化，而成為近似于政府官員的身份，并由此強(qiáng)化了村干部與真正的行政干部之間的某些關(guān)聯(lián)。

3.用“議行分離”來解決“行政化”的可能性。為了解決農(nóng)村治理的行政化現(xiàn)象，有學(xué)者提出了“議行分離”的改革新思路。這種思路的具體做法是，政府在村級(jí)設(shè)立政府工作站，將政府的管理職能和交給村委會(huì)的工作任務(wù)轉(zhuǎn)交給工作站，由工作站具體來負(fù)責(zé)落實(shí)。而村委會(huì)回歸本位，專司行政村和村民的自治和管理事務(wù)。在實(shí)踐中這種“議行分離”的效果并不好。一是政府在村級(jí)又安排了一批純粹的行政人員，多了一套人馬，追加了額外行政成本。二是工作站的站長又由村支書或者村長擔(dān)任，實(shí)際上還是交叉任職，職責(zé)不明確，站長不一定清楚到底應(yīng)該當(dāng)好站長，還是當(dāng)好村長。三是如果聘請(qǐng)農(nóng)村“兩委”成員擔(dān)任工作人員，實(shí)際上造成工作站與村委會(huì)的重疊，問題照樣不能得到解決。

4.“政社互動(dòng)”的有益嘗試。與“議行分離”的改革設(shè)想相似的是主張將政府治理與社會(huì)治理分開,但不同的是，還要實(shí)現(xiàn)政府與村落之間的某些分工與合作?！罢缁?dòng)”是指政府對(duì)以前交給村委會(huì)的工作列出清單目錄,分為兩大類，一類是必須由村委會(huì)完成的工作，另一類是不需要交給村委會(huì)完成的工作。這項(xiàng)改革設(shè)想的思路是，村委會(huì)不是政府的下屬機(jī)構(gòu)，而是與政府平等的管理主體。其改革的意義在于：一是落實(shí)行政村治理中的“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”規(guī)定。二是改變村委會(huì)和政府的“隸屬關(guān)系”，將上下級(jí)關(guān)系變?yōu)槠降群献麝P(guān)系。三是提升村委會(huì)的自治能力，調(diào)動(dòng)村干部和村民的公共參與積極性。這種治理模式到底如何，還需要通過實(shí)踐來檢驗(yàn)。

(二)基本思路

上述對(duì)當(dāng)前及今后農(nóng)村治理體系建設(shè)的思路和模式的探索，都是有益的。依據(jù)前述分析，建立具有中國特色的農(nóng)村村級(jí)治理體系，必須明確以下思路。

1.堅(jiān)持黨的核心領(lǐng)導(dǎo)地位。建立新型農(nóng)村治理體系必須堅(jiān)持黨對(duì)農(nóng)村工作的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，這個(gè)核心地位具體體現(xiàn)在必須建設(shè)好村級(jí)黨支部，只有把黨支部建設(shè)好，把支部書記這個(gè)關(guān)鍵領(lǐng)導(dǎo)者選拔好，才能夠帶領(lǐng)全體村民正常開展工作，才能夠?qū)Ⅻh在農(nóng)村的方針政策貫徹落實(shí)到位。

2.堅(jiān)持統(tǒng)籌觀和系統(tǒng)觀。在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，中央明確指出，深化改革必須堅(jiān)持統(tǒng)籌觀和系統(tǒng)觀。為此，設(shè)計(jì)村級(jí)治理體系一定要“加強(qiáng)前瞻性思考、全局性謀劃、戰(zhàn)略性布局、整體性推進(jìn)?！?8)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》，2022年10月29日中國共產(chǎn)黨第十九屆中央委員會(huì)第五次全體會(huì)議通過。準(zhǔn)確判斷農(nóng)村治理體系建設(shè)的現(xiàn)狀和特點(diǎn)，著力補(bǔ)足治理短板，特別是在經(jīng)濟(jì)和法治方面的不足。

3.堅(jiān)持市場導(dǎo)向。在十九屆五中全會(huì)的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》中，中央提出了許多與治理體系建設(shè)相關(guān)的新政策，比如，關(guān)于“持續(xù)優(yōu)化市場化法治化”“提高決策科學(xué)化、民主化、法治化水平”等。在設(shè)計(jì)新的農(nóng)村治理體系時(shí)，一定要清楚，目前農(nóng)村的微觀經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)已經(jīng)發(fā)生了巨大變化，市場農(nóng)村、市場農(nóng)業(yè)、市場農(nóng)民等，是基本的農(nóng)村區(qū)情。所以，要按照經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場規(guī)則來考慮農(nóng)村經(jīng)濟(jì)治理的基本架構(gòu)。

4.堅(jiān)持治理體系創(chuàng)新與鄉(xiāng)村振興同步推進(jìn)。當(dāng)前黨在農(nóng)村的工作重點(diǎn)是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略及其政策，創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系本身就應(yīng)該是鄉(xiāng)村振興的主要任務(wù)之一，要通過創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理體系，協(xié)調(diào)配置“行政、實(shí)體、法治”等主要農(nóng)村管理要素，界定各自的職責(zé)和功能，劃清工作邊界，提高農(nóng)村管理要素的工作效率。

5.堅(jiān)持分類指導(dǎo)原則。目前，全國行政村總數(shù)為691510個(gè)。2022年底，中國農(nóng)村人口約有5.5億人。(9)《2022年中國人口總量、人口結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)人口數(shù)量及人口老齡化現(xiàn)狀分析》，[EB/OL].https://./industry/202204/854512.html。中國農(nóng)村面積巨大，區(qū)域差別非常大，經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展的層次性非常明顯。針對(duì)這種情況，創(chuàng)新和建立農(nóng)村新型治理體系，必須從實(shí)際出發(fā)，將全國農(nóng)村分成若干個(gè)不同的區(qū)域，選擇有差別的治理模式，靈活推進(jìn)治理創(chuàng)新工作。

五、“1+3”農(nóng)村治理體系的基本架構(gòu)設(shè)計(jì)

根據(jù)以上分析，本文認(rèn)為，在建設(shè)中國特色社會(huì)主義新農(nóng)村的過程中，要建立新型的農(nóng)村治理體系，必須堅(jiān)持統(tǒng)籌考慮和系統(tǒng)配置的原則，一方面，要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村治理體系建設(shè)工作的研究和政策創(chuàng)新，另一方面，要結(jié)合中國大部分農(nóng)村地區(qū)的實(shí)際環(huán)境和條件，建立適合農(nóng)村情況的新型治理體系。

(一)農(nóng)村村級(jí)黨支部

選舉產(chǎn)生村級(jí)黨支部，要嚴(yán)格按照黨章和中共中央關(guān)于農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的細(xì)則執(zhí)行，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的直接領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行。按照創(chuàng)新治理體系的要求，今后的村級(jí)黨支部工作要特別關(guān)注：一是在中青年優(yōu)秀黨員中選拔支部書記，帶頭人非常重要?？紤]到農(nóng)村的實(shí)際情況，選拔村支書一定要特別慎重，既要做好老同志“退居二線”的工作，更要為農(nóng)村的長遠(yuǎn)發(fā)展作打算，鼓勵(lì)老同志提前退讓，位居副支書或者村顧問的角色開展工作，支持中青年黨員上位。二是支部成員要結(jié)構(gòu)化，也要堅(jiān)持以中青年黨員為主，在管理特長上要有特點(diǎn)，要比較熟悉公共管理和公共服務(wù)，熱心公益事業(yè)等，也可以在外出打工黨員中選舉兼職型的支部成員，村黨支部會(huì)議和黨員大會(huì)，在必要的時(shí)候可以采取線上會(huì)議的形式，也可以通過“釘釘”安排黨員學(xué)習(xí)。三是為了不斷提高支委成員的能力，建議省市縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委，要把農(nóng)村“兩委”人才培養(yǎng)作為大事，持續(xù)向農(nóng)村黨支部補(bǔ)充新生力量。四是村黨支部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，職責(zé)完全依據(jù)黨章和有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，在條件成熟的地方，村支書可以與村主任“一肩挑”，但是，村支書最好不要再擔(dān)任村集體農(nóng)業(yè)公司或者集團(tuán)公司的董事長，權(quán)力不宜過于集中。

(二)農(nóng)村行政治理體系

對(duì)農(nóng)村村級(jí)行政管理還是按照行政管理進(jìn)行定性定位比較準(zhǔn)確，在目前階段要完全實(shí)行村民自治狀態(tài)，條件還不成熟，必要性也不大。今后的村級(jí)行政管理工作：一是要按照《2022年中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，建設(shè)好村委會(huì)的組織和工作機(jī)制，其中，最重要的是選拔有行政管理能力的中青年農(nóng)民擔(dān)任村主任和村委會(huì)成員?！?022年中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》共有41條，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行了細(xì)致周到的界定和制度安排，按照這個(gè)基本法律依據(jù)進(jìn)行工作即可，外出打工能人、到農(nóng)村實(shí)際投資辦企業(yè)的外地企業(yè)家、城鄉(xiāng)科技公司的農(nóng)業(yè)技術(shù)專家等都可以做兼職村委，兼職村委與本村村委同等對(duì)待。二是職能重新定位。過去在許多相關(guān)文件中，對(duì)村委會(huì)職責(zé)的規(guī)定幾乎包括農(nóng)村工作的全部，是個(gè)“全能”部門。農(nóng)村治理體系的創(chuàng)新，新的村委會(huì)職責(zé)應(yīng)該聚集農(nóng)村基本公共服務(wù)管理，定位于農(nóng)村社會(huì)管理、公共服務(wù)、公共事務(wù)、五保養(yǎng)老、紅白事務(wù)等。三是實(shí)行“村財(cái)鄉(xiāng)管或鎮(zhèn)管”制度，給村委會(huì)所有成員一定的定額工作報(bào)酬，由省市縣鄉(xiāng)四級(jí)政府共同承擔(dān)。建議中央政府在中央財(cái)政預(yù)算中，充分考慮農(nóng)村的實(shí)際情況，對(duì)中部、西部農(nóng)村地區(qū)的村級(jí)干部工作報(bào)酬進(jìn)行定額補(bǔ)貼。四是村監(jiān)督委員會(huì)在村委會(huì)下工作，受村黨支部和村委會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)。五是村委會(huì)在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。

(三)農(nóng)村實(shí)體治理體系

當(dāng)前，農(nóng)村村級(jí)治理體系改革與創(chuàng)新難度最大的是經(jīng)濟(jì)方面，是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革的“深化點(diǎn)”。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革土地制度是主線，在改革開放以來，大致經(jīng)歷了“公有共營”“公有私營”“公有共享”三個(gè)階段。(10)張紅宇：《中國農(nóng)村改革的未來方向》，《個(gè)人圖書館》，[EB/OL].http://.360/content/19/1222/12/6143324_881348955.shtml.2022年01月06日。創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)治理要以實(shí)體建設(shè)為核心：一是將農(nóng)村經(jīng)濟(jì)工作和經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的軌道。村民自治不可能解決實(shí)體發(fā)展問題，合理不合法。解決經(jīng)濟(jì)治理問題，必須依靠企業(yè)，必須依靠實(shí)體。二是必須加快培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。具體操作方法是，將村改造成不同形式的農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司。選拔有經(jīng)營能力的能人擔(dān)任公司經(jīng)理，公司成員基本由合作社社長、村辦公司、外來公司的經(jīng)理擔(dān)任，相當(dāng)于一個(gè)小型董事局。三是加快改造村級(jí)經(jīng)濟(jì)組織，比如，將農(nóng)民合作社改造成經(jīng)濟(jì)實(shí)體、各種家庭農(nóng)場按照商業(yè)公司開展經(jīng)營、農(nóng)村能人獨(dú)立或者聯(lián)合創(chuàng)辦規(guī)模經(jīng)濟(jì)實(shí)體、農(nóng)戶合作創(chuàng)辦經(jīng)營公司等。四是要堅(jiān)持分類指導(dǎo)的原則。根據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2022年底，全國農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量達(dá)到220萬多家，家庭農(nóng)場87萬家，大大小小的產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營組織接近10萬家。(11)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展的體制機(jī)制設(shè)計(jì)與保障》，中農(nóng)富通，[EB/OL]./s?id=1686393476046122675&wfr=spider&for=pc.2022年01月06日。對(duì)于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，可以跨越村級(jí)行政區(qū)劃建設(shè)大型農(nóng)業(yè)經(jīng)營公司，比如，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為范圍組建集團(tuán)型農(nóng)業(yè)公司。五是建議在今后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)改革與體制建設(shè)中明確提出，農(nóng)村也要建立現(xiàn)代企業(yè)制度的政策，并且研究出臺(tái)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)實(shí)體管理若干規(guī)定。六是對(duì)于村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)體的定性，如果是集體辦的公司按照集體經(jīng)濟(jì)定性，如果是個(gè)人投資或者城鎮(zhèn)工商資本向農(nóng)村投資的，按照民營企業(yè)對(duì)待。

(四)農(nóng)村法治治理體系

建設(shè)法治國家是黨中央的一貫方針，在黨的十九大以來的幾乎所有重要文件中都有明確的政策要求。建設(shè)農(nóng)村村級(jí)法治體系：一是要對(duì)當(dāng)前農(nóng)村法治基礎(chǔ)有清楚的判斷。以往大量的政策要求一直在提加強(qiáng)農(nóng)村法治建設(shè)，但是，實(shí)質(zhì)性的組織和機(jī)構(gòu)安排并不多，致使農(nóng)村法治工作難以正常開展。二是借鑒西方國家的做法和經(jīng)驗(yàn)，在村級(jí)建設(shè)基礎(chǔ)性的法治機(jī)構(gòu)，比如，村警務(wù)所、粗暴法庭、村民事務(wù)調(diào)解機(jī)構(gòu)等，專業(yè)人員可以少些，但機(jī)構(gòu)必須健全，使得農(nóng)村基本的法律事務(wù)、區(qū)域安全、應(yīng)急事件、刑事案件等有明確的管理機(jī)構(gòu)，村上法治機(jī)構(gòu)解決不了的，再向上移交。在條件成熟的地方，可以在合并后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者規(guī)模移民安置區(qū)、工業(yè)園區(qū)、大中型村民居住區(qū)、居住點(diǎn)等，同樣有必要安排和建設(shè)這些機(jī)構(gòu)。三是加大鄉(xiāng)村法律人才的培養(yǎng)，有針對(duì)性地培養(yǎng)一批了解農(nóng)村、熟悉鄉(xiāng)情、熟知法律法規(guī)的法律人才；加大農(nóng)村人民調(diào)解員的培養(yǎng)和選拔，建立鄉(xiāng)村法律志愿者隊(duì)伍。四是鼓勵(lì)城鎮(zhèn)法律服務(wù)個(gè)人和各類機(jī)構(gòu)加入農(nóng)村法治體系建設(shè)，在有規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村、人口集中區(qū)創(chuàng)辦形式靈活的專業(yè)法律服務(wù)機(jī)構(gòu)。(12)王宏瓔：《法治鄉(xiāng)村建設(shè)是鄉(xiāng)村振興重要保障》，《甘肅日?qǐng)?bào)》2022年12月27日，第6版。五是整合農(nóng)村法律資源，建好村級(jí)法律服務(wù)中心，建好“一站式”公共法律服務(wù)平臺(tái)。

六、“1+3”農(nóng)村治理架構(gòu)的運(yùn)行

“1+3”立體型治理體系只是一個(gè)依據(jù)國家有關(guān)政策所設(shè)計(jì)的農(nóng)村新型治理體系架構(gòu)，要理解這個(gè)架構(gòu)的內(nèi)涵和意義，建設(shè)好和管理好這個(gè)治理體系，在理論和實(shí)踐上仍然有許多問題值得注意。

(一)基本形勢判斷要準(zhǔn)確

要對(duì)當(dāng)前農(nóng)村村級(jí)治理結(jié)構(gòu)和現(xiàn)狀有個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，對(duì)現(xiàn)行的農(nóng)村村民自治制度的建設(shè)成就、治理農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果等，要有一個(gè)準(zhǔn)確的判斷，不宜過于樂觀，也不宜評(píng)價(jià)過高。宏觀地看，在改革開放以來，中國農(nóng)村的體制改革與治理體系建設(shè)實(shí)際上是圍繞兩個(gè)主線進(jìn)行的，一個(gè)是耕地承包制和雙層經(jīng)營，核心是承包制。另一個(gè)是村民自治和村委會(huì)，核心是村委會(huì)。黨的十九屆五中全會(huì)以來，中央相關(guān)文件已經(jīng)明確提出在第三輪耕地承包中將繼續(xù)執(zhí)行承包制30年，這就奠定了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀基礎(chǔ)。但是，到底在農(nóng)村如何設(shè)計(jì)比較完整的治理體系，使得農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、法治等各項(xiàng)工作都能夠得到妥善協(xié)調(diào)，仍然需要繼續(xù)改革。

(二)先規(guī)劃設(shè)計(jì)后建設(shè)實(shí)施

本文提出的“1+3”模式，是基于對(duì)近年來黨中央國務(wù)院相關(guān)文件精神、現(xiàn)行農(nóng)村治理體系和治理效果的綜合分析，所做的嘗試性探索，目的是要統(tǒng)籌解決農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)、法治等重大問題的管理協(xié)調(diào)問題。對(duì)于這樣重大的問題，必須進(jìn)行專題調(diào)查與討論，既要對(duì)現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查與判斷，又要對(duì)未來農(nóng)村的現(xiàn)代管理進(jìn)行預(yù)期分析，并在此基礎(chǔ)上，編制相關(guān)的治理體系建設(shè)規(guī)劃，設(shè)計(jì)不同區(qū)域農(nóng)村建立新型治理體系的不同實(shí)踐模式和工作機(jī)制。中國農(nóng)村區(qū)域之間的差異性非常大，農(nóng)民的素質(zhì)、村干部的能力等都會(huì)以直接或間接的方式影響治理體系的創(chuàng)新，要特別注意對(duì)這些問題的研究。

(三)必須先做好村組空間調(diào)整工作

先做好農(nóng)村村組合并調(diào)整工作，再開展治理體系建設(shè)工作，否則，就會(huì)給將來的農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化、人口聚集和農(nóng)村基本公共服務(wù)項(xiàng)目使用，帶來不必要的成本。農(nóng)村治理體系建設(shè)的核心是以人為本，管理人與管好人。根據(jù)工業(yè)化和城市化進(jìn)程，預(yù)測到2025年，中國仍有大量農(nóng)民進(jìn)城或者提高生態(tài)移民、異地搬遷、人口流動(dòng)等方式發(fā)生居住地的空間改變。再過5—10年，中國將有75%左右的人口居住在城鎮(zhèn)或小城鎮(zhèn)等地方。為此，建立新的治理體系，要先做好人口空間布局調(diào)整工作。人口較少的村民小組、行政村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等可以進(jìn)行再合并、再重組，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村人口聚集與資源聚集的同步推進(jìn)。在比較發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)，甚至可以撤消行政村，直接在小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)上進(jìn)行建設(shè)。

(四)正確處理“1+3”的內(nèi)部關(guān)系

要科學(xué)認(rèn)識(shí)“1+3”的相互關(guān)系，擺正各自在農(nóng)村治理中的地位和權(quán)力，協(xié)調(diào)推進(jìn)新治理體系建設(shè)。村黨支部是領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全面工作，主要任務(wù)是把關(guān)定向，核心是負(fù)責(zé)將黨中央國務(wù)院的大政方針及時(shí)向村民宣傳告知，對(duì)村上經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展等重大問題進(jìn)行把關(guān)定調(diào)。而村委會(huì)、實(shí)體公司、法治機(jī)構(gòu)等，是具體工作機(jī)構(gòu)，主要任務(wù)是負(fù)責(zé)各方面的具體工作，村委會(huì)負(fù)責(zé)社會(huì)管理，核心是負(fù)責(zé)農(nóng)村基本公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共產(chǎn)品、公共服務(wù)、養(yǎng)老保障、公共事件等；實(shí)體公司是經(jīng)濟(jì)工作部門，核心是負(fù)責(zé)村上的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略選擇、政策落實(shí)、產(chǎn)業(yè)培育、產(chǎn)品銷售等，在必要的地方，可以將村民小組改造成分公司；法治部門負(fù)責(zé)村上的法律事務(wù)。這四個(gè)之間是平等關(guān)系、工作關(guān)系、協(xié)調(diào)關(guān)系。但是，要突出村黨支部的核心地位、指導(dǎo)作用和協(xié)調(diào)功能。

(五)做強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)是基本保證條件

培育集體經(jīng)濟(jì)是加強(qiáng)農(nóng)村治理的一個(gè)主要任務(wù)。許多調(diào)查與研究證明，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村產(chǎn)業(yè)正常成長、農(nóng)村“兩委”有效發(fā)揮對(duì)農(nóng)戶組織職能、帶領(lǐng)全體村民完成鄉(xiāng)村振興任務(wù)的主要保證。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大了，一方面，可以統(tǒng)籌村級(jí)資源的合理空間配置，方便經(jīng)濟(jì)區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)布局，形成“一村一品”“一鄉(xiāng)一品”的發(fā)展格局；另一方面，可以通過集體經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生直接有效的調(diào)節(jié)功能，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)(特別是集體公司或者集團(tuán)公司)的資源調(diào)配能力，“兩委”說話農(nóng)戶才愿意聽。從實(shí)際情況看，近年來全國各地農(nóng)村發(fā)展特色農(nóng)業(yè)效果比較好的，大多數(shù)與集體經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大有關(guān)。所以，建立新型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)