公共行政學(xué)(行政權(quán)力)課件

第三章行政權(quán)力本章概述行政權(quán)力的涵義；行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及其特征；行政權(quán)力分配的方式、途徑和原則；集權(quán)與分權(quán)、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系；行政授權(quán)的方式與條件；行政權(quán)力行使中負(fù)效應(yīng)及其克服。第三章行政權(quán)力本章概述1第一節(jié)行政權(quán)力的涵義一、權(quán)力、行政權(quán)力的概念：一般說(shuō)來(lái)，權(quán)力是能支配控制他人行為的能力，是一種非對(duì)稱的社會(huì)關(guān)系，其內(nèi)容包括主體、客體、目的、作用和結(jié)果等方面。按照性質(zhì)，權(quán)力可以劃分為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力等等。政治權(quán)力就是政治強(qiáng)制力，是政治主體對(duì)政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對(duì)于社會(huì)價(jià)值的支配手段。行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。第一節(jié)行政權(quán)力的涵義一、權(quán)力、行政權(quán)力的概念：2二、行政權(quán)力的主要內(nèi)容：第一，行政權(quán)力的主體必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員；第二，行政權(quán)力的根本目標(biāo)是通過(guò)執(zhí)行國(guó)家的法律和政策有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志；第三，行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令。第四，行政權(quán)力的客體是整個(gè)社會(huì)，具有普遍性；第五，行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會(huì)上少數(shù)人行使的管理權(quán)力（執(zhí)行和管理性權(quán)力）。二、行政權(quán)力的主要內(nèi)容：第一，行政權(quán)力的主體必須是國(guó)家行政機(jī)3三、關(guān)于行政權(quán)力的主要學(xué)說(shuō)（一）早期分權(quán)學(xué)說(shuō)

人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)，最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說(shuō)。一般認(rèn)為，亞里士多德首開(kāi)分權(quán)學(xué)說(shuō)的先河。他在《政治學(xué)》一書(shū)中將國(guó)家權(quán)力分為三種機(jī)能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民會(huì)議之間相互制約的思想。

（二）三權(quán)分立學(xué)說(shuō)

近代意義上的分權(quán)學(xué)說(shuō)是從洛克開(kāi)始的，他認(rèn)為國(guó)家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)。這里洛克實(shí)際上是把國(guó)家權(quán)力分為兩部分，對(duì)外權(quán)在很大程度上屬于行政權(quán)的一種。明確劃分國(guó)家權(quán)力的是孟德斯鳩，他把國(guó)家權(quán)力劃分三種：立法權(quán)代表國(guó)家的一般意志；行政權(quán)主要執(zhí)行國(guó)家意志；司法權(quán)主要在于審查行政機(jī)關(guān)的行為是否正確，保護(hù)民眾的利益?，F(xiàn)代政治學(xué)進(jìn)一步發(fā)展了以三權(quán)分立為代表的分權(quán)學(xué)說(shuō)，通過(guò)研究分權(quán)之后出現(xiàn)的權(quán)力不平衡現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)了分權(quán)基礎(chǔ)上權(quán)力制衡的重要意義。三、關(guān)于行政權(quán)力的主要學(xué)說(shuō)（一）早期分權(quán)學(xué)說(shuō)4（三）政治與行政二分法

德國(guó)學(xué)者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開(kāi)的思想，行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜、以及社會(huì)組織之父韋伯都對(duì)此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。美國(guó)學(xué)者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權(quán)分立相對(duì)應(yīng)，它把行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來(lái)看待，促成了行政學(xué)的誕生，為對(duì)行政權(quán)力的專門研究奠定了基礎(chǔ)。但二分法對(duì)權(quán)力的分割過(guò)于簡(jiǎn)單化，在解釋復(fù)雜現(xiàn)象時(shí)顯得力不從心。20世紀(jì)末期出現(xiàn)的新管理主義在二分法的基礎(chǔ)上，對(duì)于政治權(quán)力與行政權(quán)力之間的交互作用進(jìn)行專門研究，提出了國(guó)家治理權(quán)力問(wèn)題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

（四）五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)是孫中山在三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)情況創(chuàng)立的一種學(xué)說(shuō)。他把國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)五種。五權(quán)中的考試權(quán)就是指國(guó)家錄用公務(wù)員時(shí)要通過(guò)考試選賢任能，監(jiān)察權(quán)也就是對(duì)行政官員進(jìn)行監(jiān)督。（三）政治與行政二分法5（五）議行合一學(xué)說(shuō)巴黎公社開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)先例，馬克思對(duì)此給予肯定。在議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，民主集中制是權(quán)力運(yùn)行的基本原則。但議行合一在當(dāng)代并非議行不分，而是在現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的所有者與執(zhí)行者分離條件下解決二者關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實(shí)執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權(quán)力失控的現(xiàn)象，而且更能夠體現(xiàn)民主原則，它把政治上的民主與行政上的權(quán)力集中統(tǒng)一特性有機(jī)地結(jié)合在一起。

（六）組織權(quán)力學(xué)說(shuō)它從組織的角度來(lái)研究行政管理權(quán)力的各個(gè)層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學(xué)說(shuō)把行政權(quán)力視為組織中的權(quán)力，著重研究行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的職能與特點(diǎn)，其明顯特征表現(xiàn)在對(duì)決策問(wèn)題的重視，認(rèn)為行政權(quán)力不簡(jiǎn)單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本職能。這種學(xué)說(shuō)并不專門對(duì)行政組織和一般組織做專門區(qū)分，也就看不到行政組織的特征。（五）議行合一學(xué)說(shuō)6三、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力分工基礎(chǔ)上的行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動(dòng)過(guò)程。既包括行政管理中權(quán)力安排的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，也包括行政管理中權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。三、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力分工7（一）行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)是指行政權(quán)力與其行使主體結(jié)合之后所形成的一種網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架。它表現(xiàn)為行政權(quán)力關(guān)系及其制度安排的總格局，是行政管理活動(dòng)賴以展開(kāi)的基本框架，包括：

1、縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)（層級(jí)制），這種結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)制性的法規(guī)，明確的分工與責(zé)任，穩(wěn)固而有序的上下級(jí)制度和層級(jí)制原則。

2、橫向的部門結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)主要來(lái)自于行政管理活動(dòng)所需要的專業(yè)化分工。（一）行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)行政權(quán)力的靜8（二）行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)是指由權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時(shí)間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行模式。（參見(jiàn)李景鵬：《權(quán)力政治學(xué)》，北京大學(xué)出版社2008年版第31-36頁(yè)）動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)離不開(kāi)靜態(tài)結(jié)構(gòu)的框架，但更能體現(xiàn)行政權(quán)力的實(shí)際內(nèi)容：

1、行政權(quán)力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向，呈現(xiàn)出自上而下的方向，其軌道呈傘狀放射，與行政權(quán)力金字塔式的組織結(jié)構(gòu)相一致。

2、行政權(quán)力的運(yùn)行呈現(xiàn)明顯的層次性，其中間過(guò)程存在許多中介。這種層次性使得行政管理的主體和客體之間不能簡(jiǎn)單發(fā)生作用，而是要經(jīng)過(guò)若干中介的傳遞過(guò)程。因此，行政權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中“衰減”或“折射”就不可避免。

3、時(shí)間在行政權(quán)力動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中是一個(gè)必不可少的因素，它是行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)和靜態(tài)結(jié)構(gòu)之間的最大區(qū)別。行政權(quán)力的運(yùn)行必須在有效時(shí)間內(nèi)起到應(yīng)有的作用，否則將失去活動(dòng)的意義。所以，行政效率問(wèn)題就成為行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則和直接目的。

4、行政權(quán)力動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中還應(yīng)包括權(quán)力作用的結(jié)果，這是反映行政權(quán)力結(jié)構(gòu)效應(yīng)的因素。（二）行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)9四、行政權(quán)力的特征

1、公共性：公共管理與服務(wù)，提供公共物品、維護(hù)公共利益。2、手段性：是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治意愿的手段，行政權(quán)力并不是目的。3、自主性：相對(duì)于社會(huì)權(quán)力和統(tǒng)治權(quán)力而言有獨(dú)立性、自主性。4、膨脹性：自然增長(zhǎng)與惡性膨脹兩種情況。5、時(shí)效性：民主與立法、效率與行政、公正與司法。6、一元性：組織系統(tǒng)唯一、權(quán)力中心唯一、運(yùn)行單向。四、行政權(quán)力的特征

10五、行政權(quán)力與其它政治權(quán)力的關(guān)系1、行政權(quán)力和立法權(quán)力的關(guān)系：從性質(zhì)和作用看：立法權(quán)力是各種社會(huì)權(quán)力集中的直接體現(xiàn)，其方向和軌道是多數(shù)人向少數(shù)人集中，是輸入的過(guò)程和階段；行政權(quán)力則是由少數(shù)人向多數(shù)人的擴(kuò)散，是輸出的階段。從職能看：立法權(quán)力的職能是制定國(guó)家的法律和政策，其作用是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的情勢(shì)和規(guī)律，概括出社會(huì)活動(dòng)和各種集體行動(dòng)的準(zhǔn)則與規(guī)則；行政權(quán)力則是要執(zhí)行國(guó)家法律，推行政府政策，其作用在于將立法權(quán)力確定的制度規(guī)則和一般準(zhǔn)則具體應(yīng)用于行政權(quán)力客體，即行政權(quán)力對(duì)象。從權(quán)力的價(jià)值原則看：立法權(quán)力追求民主，行政權(quán)力追求效率。五、行政權(quán)力與其它政治權(quán)力的關(guān)系1、行政權(quán)力和立法權(quán)力的關(guān)系112、行政權(quán)力和司法權(quán)力的關(guān)系權(quán)力運(yùn)行方向不同，行政權(quán)力運(yùn)行的方向是自上而下的，司法權(quán)力的運(yùn)行則帶有某種平行性；主體在權(quán)力體系中獨(dú)立性不同，行政權(quán)力的下級(jí)主體受上級(jí)的指揮和控制，司法權(quán)力的各級(jí)主體獨(dú)立行使審判權(quán)。權(quán)力的作用和職能不同，行政權(quán)力是要積極地去實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，而司法權(quán)力主要在于消極地保障國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)不受干擾。2、行政權(quán)力和司法權(quán)力的關(guān)系123、行政權(quán)力和政黨權(quán)力的關(guān)系：權(quán)力的目的不同，行政權(quán)力的目的是執(zhí)行國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或保障社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)，即普遍主義的目的取向，政黨權(quán)力的目的則是執(zhí)行本黨集體的意志，實(shí)現(xiàn)部分人的利益，即特殊主義的目的取向；權(quán)力性質(zhì)不同，行政權(quán)力屬于國(guó)家權(quán)力的一部分，具有社會(huì)強(qiáng)制力；而政黨權(quán)力屬于社會(huì)集團(tuán)權(quán)利，只對(duì)本黨成員具有約束力；權(quán)力的合理合法度不同，行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的一部分，具有自然的合法性基礎(chǔ)，政黨權(quán)力屬于一種集團(tuán)性權(quán)力，它沒(méi)有必然的合法性，需要由法律專門規(guī)定；權(quán)力客體不同，行政權(quán)力的客體是整個(gè)社會(huì)，而政黨權(quán)力的客體只限于黨內(nèi)；權(quán)力手段不同，行政權(quán)力擁有暴力威懾的后盾，且主要通過(guò)法律手段行使，而政黨則依靠意識(shí)形態(tài)等符號(hào)力量，主要通過(guò)紀(jì)律手段行使權(quán)力。在社會(huì)主義條件下，由于政黨具有特殊的地位和作用，其區(qū)別不象在資本主義條件下那樣明顯。3、行政權(quán)力和政黨權(quán)力的關(guān)系：13關(guān)于“行政國(guó)家現(xiàn)象”及“21世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展趨勢(shì)”

行政國(guó)家現(xiàn)象出現(xiàn)的原因？21世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展趨勢(shì)：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化；權(quán)力分配的均等化；權(quán)力行使的共享化；權(quán)力運(yùn)行的透明化；權(quán)力約束的法治化；權(quán)力價(jià)值的合意化。（課后請(qǐng)仔細(xì)閱讀教科書(shū)P99-P106內(nèi)容）關(guān)于“行政國(guó)家現(xiàn)象”及“21世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展趨勢(shì)”行政14第二節(jié)行政權(quán)力分配行政權(quán)力分配是行政組織內(nèi)部的職能分工問(wèn)題，而行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是行政權(quán)力分配的外在表現(xiàn)。

一、行政權(quán)力分配的方式與途徑（一）行政權(quán)力的分配方式1、縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)性分配；2、橫向平行職能性分配。（二）行政權(quán)力分配的途徑

1、逐級(jí)授權(quán)；2、權(quán)力下放；3、地方自治；4、權(quán)力“外放”：主要在于解決行政權(quán)力主體和社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)際上也就是行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的關(guān)系問(wèn)題，即政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。第二節(jié)行政權(quán)力分配行政權(quán)力分配15（三）行政權(quán)力的再分配

一般有兩種情況：1、外源型行政權(quán)力再分配，即隨著整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力的再分配。這種情況行政體系受到巨大的外部壓力，需進(jìn)行變革性調(diào)整；2、內(nèi)源型行政權(quán)力再分配，即在既定的政治經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化，行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計(jì)劃、組織、人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)變化，這種情況稱為行政改組。（三）行政權(quán)力的再分配16（四）行政權(quán)力的人格化問(wèn)題行政權(quán)力的主體和客體都包括人的因素，其運(yùn)行只有依靠人才能實(shí)現(xiàn)。因此在行政權(quán)力分配中，權(quán)力與人的結(jié)合就成為關(guān)鍵的一環(huán)。這種結(jié)合過(guò)程便是行政權(quán)力人格化的過(guò)程，此過(guò)程通常是通過(guò)人事行政來(lái)實(shí)現(xiàn)的，賦予相應(yīng)職位的人以相應(yīng)的權(quán)力。行政權(quán)力人格化使得濫用職權(quán)的現(xiàn)象不可避免。馬克斯.韋伯特別強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力非人格化的意義。他認(rèn)為，行政管理必須采取合理的形式主義，用義務(wù)的壓力取代感情的支配，用人人平等的觀念取代因人而異的做法，用非個(gè)人的制度規(guī)則取代個(gè)人號(hào)令，以對(duì)法和制度規(guī)范的服從取代對(duì)個(gè)人命令的服從。（四）行政權(quán)力的人格化問(wèn)題17二、行政權(quán)力分配的原則

（一）程序必須合法：合理合法是行政權(quán)力的重要特征，也是其運(yùn)行的根本保證。

（二）職權(quán)必須明確：即每一個(gè)層次、每一個(gè)部門的權(quán)力都必須作出明確無(wú)誤的規(guī)定。

（三）權(quán)責(zé)必須一致：即權(quán)責(zé)不能分離，其大小也應(yīng)相一致。權(quán)力與責(zé)任、義務(wù)是不能分離的，有權(quán)無(wú)責(zé)和有責(zé)無(wú)權(quán)的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，在行政權(quán)力分配的過(guò)程中都是應(yīng)防止和避免的。

（四）內(nèi)容必須全面：各級(jí)行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及職能相一致的職權(quán)。權(quán)力主體在人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)各方面只有齊全完備，才能成為完整統(tǒng)一的體系而發(fā)揮作用。二、行政權(quán)力分配的原則18三、行政權(quán)力分配過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題（一）行政權(quán)力分配與政治授權(quán)的關(guān)系

行政權(quán)力是執(zhí)行性權(quán)力，來(lái)自人民及其代議機(jī)關(guān)的政治授權(quán)。行政權(quán)力的分配是行政權(quán)力體系內(nèi)部不同層次主體之間的權(quán)力分配，而政治授權(quán)則是行政權(quán)力的外部來(lái)源。不同層次的政治授權(quán)可以看成是對(duì)行政權(quán)力在多級(jí)分配過(guò)程當(dāng)中能量消耗的補(bǔ)充。

（二）集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系

包括兩種情況，一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)結(jié)構(gòu)中權(quán)力的集中與分散的問(wèn)題，二是在職能性結(jié)構(gòu)中的集中與分散問(wèn)題（包括主體與客體之間的關(guān)系），前者是集與分的關(guān)系，后者是集與放的關(guān)系。

（三）權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問(wèn)題

權(quán)力分配中有一種特殊現(xiàn)象，即行政主體因?yàn)槟撤N特殊需要具有一些不受一般行政法規(guī)約束的權(quán)力，即行政特權(quán)。行政特權(quán)也是一種法定的特殊權(quán)力，它也應(yīng)與特殊的義務(wù)相一致。三、行政權(quán)力分配過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題19第三節(jié)行政授權(quán)一、行政授權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)（一）行政授權(quán)的涵義

授權(quán)的一般意義是把權(quán)力委托給相應(yīng)的人或機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行。任何一個(gè)組織當(dāng)其達(dá)到一定的規(guī)?；?qū)嵭新毮芊止ず?，就必然要進(jìn)行授權(quán)。行政授權(quán)是指行政組織內(nèi)部上級(jí)機(jī)關(guān)把某些權(quán)力授予下級(jí)行政機(jī)關(guān)或職能機(jī)構(gòu)，以便下級(jí)能夠在上級(jí)的監(jiān)督下自主地行動(dòng)和處理行政事務(wù)。

行政授權(quán)緣于兩個(gè)主導(dǎo)因素：一是處理復(fù)雜公共事務(wù)的需要，二是由完成行政任務(wù)所引起的建立行政組織的需要。

從內(nèi)容上看，行政授權(quán)包括兩個(gè)層面：一是決策權(quán)力的授予，二是執(zhí)行權(quán)力的授予。從形式上看，行政授權(quán)由三個(gè)基本要素構(gòu)成：（1）指派工作任務(wù)；（2）授予行政權(quán)力；（3）承擔(dān)工作責(zé)任。

第三節(jié)行政授權(quán)一、行政授權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)20（二）行政授權(quán)的特點(diǎn)

1、行政授權(quán)在本質(zhì)上是行政組織內(nèi)部權(quán)力分配的特定方式；

2、行政授權(quán)實(shí)際上是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過(guò)程的一部分；

3、行政授權(quán)也是一種權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一的管理行為。（二）行政授權(quán)的特點(diǎn)21行政授權(quán)與行政法律關(guān)系上的代理、助理和一般組織分工區(qū)別開(kāi)來(lái)：第一，行政授權(quán)與行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人員執(zhí)行其任務(wù)，并要自負(fù)全部責(zé)任；而行政授權(quán)則是被授權(quán)者負(fù)責(zé)行使其法定的職權(quán)，并非代替他人。第二，行政授權(quán)與行政助理不同。行政助理是幫助負(fù)責(zé)者去處理行政事務(wù)，接受幫助的行政人員仍負(fù)有全部責(zé)任，而助理人員則沒(méi)有多少責(zé)任；在行政授權(quán)中，被授權(quán)者則負(fù)有相當(dāng)?shù)呢?zé)任。第三，行政授權(quán)與行政分工不同。行政分工是指不同的行政機(jī)關(guān)或行政工作人員各負(fù)其責(zé)，彼此之間未必有上下級(jí)隸屬關(guān)系；而行政授權(quán)則包含上下級(jí)之間必須具有的監(jiān)控與報(bào)告關(guān)系。行政授權(quán)與行政法律關(guān)系上的代理、助理和一般組織分工區(qū)別開(kāi)來(lái)：22二、行政授權(quán)方式

（一）根據(jù)授權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，可將行政授權(quán)劃分為：

1、充分授權(quán)，也叫一般授權(quán)，是指上級(jí)行政主體在下達(dá)任務(wù)時(shí)，允許下屬自己決定行動(dòng)方案，并能進(jìn)行創(chuàng)造性工作。具體包括柔性授權(quán)、模糊授權(quán)、惰性授權(quán)等。2、不充分授權(quán)，也叫特定授權(quán)，或稱剛性授權(quán)，是指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于下屬的工作范圍、內(nèi)容、應(yīng)達(dá)成的績(jī)效目標(biāo)和完成工作的具體途徑都有詳細(xì)規(guī)定，下級(jí)行政主體必須嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定。3、制約授權(quán)，又叫復(fù)合授權(quán)，這是把某項(xiàng)任務(wù)的職權(quán)分解授給兩個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)，使子系統(tǒng)之間產(chǎn)生互相制約的作用，以免出現(xiàn)疏漏。4、彈性授權(quán)，亦稱動(dòng)態(tài)授權(quán)，是指在完成同一項(xiàng)任務(wù)的不同階段采用不同的授權(quán)方式。二、行政授權(quán)方式

（一）根據(jù)授權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，可將行政授權(quán)劃23（二）根據(jù)授權(quán)的媒介和方式，可將行政授權(quán)分為：

1、書(shū)面授權(quán)，是上級(jí)行政主體以文字形式對(duì)下屬工作的職責(zé)范圍、目標(biāo)任務(wù)、組織情況、等級(jí)規(guī)范、處理規(guī)程等都有明確規(guī)定的形式。2、口頭授權(quán)，是上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬用口頭語(yǔ)言所做的工作交代，或者是上下級(jí)之間根據(jù)會(huì)議所產(chǎn)生的工作分配。（二）根據(jù)授權(quán)的媒介和方式，可將行政授權(quán)分為：24（三）根據(jù)授權(quán)的合法程度，可將授權(quán)分為：

1、正式授權(quán)，是指行政主體依據(jù)法律規(guī)定并按照法定程序進(jìn)行的授權(quán)活動(dòng)。

2、非正式授權(quán)，是指無(wú)法律特別規(guī)定、或組織體系之外的非程序性授權(quán)。（三）根據(jù)授權(quán)的合法程度，可將授權(quán)分為：25三、行政授權(quán)過(guò)程（一）行政授權(quán)的條件至少應(yīng)包括：1、良好的組織和人事基礎(chǔ)。包括管理目標(biāo)已經(jīng)確立，任務(wù)明確；行政組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)完善，職能健全；組織內(nèi)部的人事安排已經(jīng)大致確定，不再擔(dān)心部屬的過(guò)分變動(dòng)；組織文化和工作環(huán)境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。2、適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。首長(zhǎng)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重時(shí)；指揮系統(tǒng)中有人暫時(shí)離開(kāi)或者高層職位缺位時(shí)；機(jī)關(guān)力求開(kāi)創(chuàng)新局面、解決新問(wèn)題，首長(zhǎng)必須集中精力專注于重點(diǎn)組織工作目標(biāo)時(shí)；當(dāng)有關(guān)工作人員不在一處工作時(shí)。3、工作需要和一定界限。重復(fù)性、瑣碎性和經(jīng)常性工作，過(guò)于專業(yè)化的工作等都應(yīng)授權(quán)；但授權(quán)要堅(jiān)持例外原則，即上級(jí)主管把一般日常慣例性工作授給下級(jí)，但自己應(yīng)保留重大政策決定和重要人事任免權(quán)等三、行政授權(quán)過(guò)程（一）行政授權(quán)的條件26（二）行政授權(quán)的程序1、明確授權(quán)的工作內(nèi)容；2、選擇授權(quán)的對(duì)象；3、規(guī)定授權(quán)工作應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)、成果以及完成工作的權(quán)限和應(yīng)負(fù)的責(zé)任；4、正式授予權(quán)力；5、檢查評(píng)估授權(quán)成效。（二）行政授權(quán)的程序27（三）行政授權(quán)過(guò)程中授受關(guān)系的處理行政授權(quán)并不是單向的行為過(guò)程，而是一種權(quán)力授予和權(quán)力接受之間的雙向行為。作為雙向管理行為的行政授權(quán)，如果沒(méi)有被授權(quán)者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。因而要處理好授受關(guān)系，注意排除授權(quán)方面的障礙：一是行政授權(quán)主體要克服自負(fù)、恐懼、猜疑、妒忌等心理方面的障礙；二是行政授權(quán)主體要克服領(lǐng)導(dǎo)、控制、指揮能力方面的障礙；三是行政授權(quán)還要克服來(lái)自授權(quán)客體能力方面的障礙；四是行政授權(quán)也要克服來(lái)自組織方面的障礙；五是行政授權(quán)還必須克服來(lái)自環(huán)境方面的障礙。（三）行政授權(quán)過(guò)程中授受關(guān)系的處理行政授權(quán)并不是單向的行為28第四節(jié)行政權(quán)力行使行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程就是行政主體分配和行使權(quán)力的過(guò)程，是行政權(quán)力主體對(duì)客體施加影響、并使客體按照主體意愿采取行動(dòng)的過(guò)程。這一過(guò)程包括計(jì)劃、組織、用人、指揮、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和反饋等一系列具體行為。第四節(jié)行政權(quán)力行使行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程就是行29

一、行政權(quán)力的基礎(chǔ)和手段（一）行政權(quán)力基礎(chǔ)行政主體獲得了相應(yīng)的權(quán)力基礎(chǔ)，也就擁有了使行政客體服從的手段。行政權(quán)力基礎(chǔ)，大致包括以下幾種情況：（1）強(qiáng)制性權(quán)力：威脅和懲罰手段。例如人身自由與權(quán)利的限制。（2）制度性權(quán)力：制度規(guī)則、包括程序性規(guī)范和行為準(zhǔn)則等。（3）資源性權(quán)力：也稱報(bào)酬性權(quán)力，例如工資、職位、升遷途徑等。（4）人格性權(quán)力：在特定情況下對(duì)行政主體的人的尊重與愛(ài)戴。（5）知識(shí)性權(quán)力：專家所擁有的知識(shí)技能和信息處理能力。（6）關(guān)系性權(quán)力：人際關(guān)系技巧與情感支持等。另外還有例如結(jié)構(gòu)性權(quán)力、象征性權(quán)力等。一、行政權(quán)力的基礎(chǔ)和手段30權(quán)力與權(quán)威的區(qū)別：第一，權(quán)力主要指一種力量，依靠這種力量可以造成某種特定的局面，使客體的行為符合主體的目的；權(quán)威則主要是一種社會(huì)心理過(guò)程，它依靠某種威勢(shì)或威望來(lái)取得信任與贊同。第二，權(quán)力通常是以強(qiáng)制力作為后盾，具有某種強(qiáng)制性；而權(quán)威則主要是以合法性、正當(dāng)性、合理性作為依靠，具有一定的影響性。權(quán)力的作用不一定帶來(lái)服從的結(jié)果，客體的對(duì)抗和不服從是時(shí)常發(fā)生的；權(quán)威所起的作用則往往是心悅誠(chéng)服，客體一般是基于認(rèn)同而進(jìn)行的服從。權(quán)力與權(quán)威的區(qū)別：31權(quán)力與權(quán)威有相關(guān)性，在多數(shù)情況下是一致的，但在特殊情況下可能發(fā)生分離，導(dǎo)致有權(quán)力而無(wú)權(quán)威現(xiàn)象的出現(xiàn)。在行使權(quán)力的過(guò)程中，行政主體應(yīng)該力求權(quán)力與權(quán)威的統(tǒng)一，并保證合法與合理的統(tǒng)一。權(quán)力與權(quán)威有相關(guān)性，在多數(shù)情況下是一致的，但32（二）行政權(quán)力行使的手段

所謂行政權(quán)力行使的手段就是各種行政權(quán)力運(yùn)用過(guò)程中的實(shí)踐組合。一般而言，采取的策略是：權(quán)力壓力：在法律允許的范圍內(nèi)，通過(guò)運(yùn)用物理、生理、心理等方面的原理，使行政客體的需要遭到破壞或處于不利地位，讓人們按照給定方式行動(dòng)。權(quán)力控制：按照法規(guī)、命令、指示、規(guī)定、章程、要求等的結(jié)構(gòu)權(quán)力或制度權(quán)力，要求行政客體的活動(dòng)。權(quán)力操縱：行政主體通過(guò)限制信息供應(yīng)、進(jìn)行信息誤導(dǎo)或蒙蔽宣傳等，也可通過(guò)物質(zhì)利益誘惑來(lái)完成。權(quán)力誘導(dǎo)：行政主體提出呼吁或勸告，理性勸說(shuō)，客體自覺(jué)自愿發(fā)出主體需要的行為。（二）行政權(quán)力行使的手段

所謂行政權(quán)力行使的手段就是各種行政33二、行政權(quán)力行使的程度

（一）行政權(quán)力行使的程度與政府治理能力行政權(quán)力行使程度是一個(gè)綜合指標(biāo)，它不僅反映政府工作的效率，而且也反映政府工作的能力。效率與能力的統(tǒng)一便是政府的效能。所以有效政府必須是既有效率又有能力的政府。所謂政府能力，指的是政府推行管理活動(dòng)的可能性與效力，包括政府能否有效采取集體行動(dòng)和能否廣泛促進(jìn)社會(huì)的集體性行動(dòng)兩個(gè)方面，其判斷標(biāo)準(zhǔn)在于政府政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度對(duì)于社會(huì)發(fā)展的推進(jìn)。政府能力實(shí)際上是行政權(quán)力主體在其與客體的互動(dòng)關(guān)系中所表現(xiàn)出的能動(dòng)性。政府能力在一方面體現(xiàn)了行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)自主性目標(biāo)的潛能，在另一方面則體現(xiàn)了行政主體向客體提供服務(wù)的供給狀況。二、行政權(quán)力行使的程度

（一）行政權(quán)力行使的程度與政府治理能34（二）影響行政權(quán)力行使程度的因素

1、行政權(quán)力的目的與手段的合理性與正當(dāng)性是一個(gè)根本的因素；2、行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)和強(qiáng)度是影響行政權(quán)力行使程度的另一個(gè)因素；3、行政權(quán)力作用的范圍，過(guò)大過(guò)寬會(huì)使行政權(quán)力效力衰減或無(wú)效；4、行政客體的認(rèn)知與理解等潛在能力問(wèn)題；5、行政環(huán)境對(duì)行政權(quán)力的行使起促進(jìn)或制約作用。（二）影響行政權(quán)力行使程度的因素35（三）行政權(quán)力行使過(guò)程中的負(fù)效應(yīng)及其克服

1、負(fù)效應(yīng)的表現(xiàn)。（1）利益錯(cuò)位，公仆變成主人；（2）權(quán)力角逐，手段變成目的；（3）權(quán)力僭越，職權(quán)擴(kuò)張為特權(quán)；（4）傳統(tǒng)慣性，導(dǎo)致權(quán)力濫用。（三）行政權(quán)力行使過(guò)程中的負(fù)效應(yīng)及其克服362、負(fù)效應(yīng)的克服。（1）他律機(jī)制，即其他政治權(quán)力以及行政客體對(duì)于行政主體的制約，這主要包括立法權(quán)力和司法權(quán)力等行政權(quán)力之外的國(guó)家權(quán)力的監(jiān)控、政黨政治權(quán)力的監(jiān)督、輿論權(quán)力的監(jiān)督、公民和公民集團(tuán)的監(jiān)督等多種形式。（2）自律機(jī)制，即行政權(quán)力系統(tǒng)自身所應(yīng)具備的防范措施與制度等，這主要包括利益協(xié)調(diào)機(jī)制、行政責(zé)任機(jī)制和行政倫理機(jī)制。2、負(fù)效應(yīng)的克服。37復(fù)習(xí)思考題1、行政權(quán)力的內(nèi)涵2、行政權(quán)力的特征和結(jié)構(gòu)3、行政權(quán)力與其他政治權(quán)力之間的關(guān)系

4、行政權(quán)力分配的原則與途徑

5、行政權(quán)力分配中處理集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系

6、行政授權(quán)及其特點(diǎn)

7、權(quán)力與權(quán)威的關(guān)系

8、行政權(quán)力運(yùn)行中的負(fù)效應(yīng)及其克服

復(fù)習(xí)思考題1、行政權(quán)力的內(nèi)涵38演講完畢，謝謝觀看！演講完畢，謝謝觀看！39第三章行政權(quán)力本章概述行政權(quán)力的涵義；行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)及其特征；行政權(quán)力分配的方式、途徑和原則；集權(quán)與分權(quán)、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系；行政授權(quán)的方式與條件；行政權(quán)力行使中負(fù)效應(yīng)及其克服。第三章行政權(quán)力本章概述40第一節(jié)行政權(quán)力的涵義一、權(quán)力、行政權(quán)力的概念：一般說(shuō)來(lái)，權(quán)力是能支配控制他人行為的能力，是一種非對(duì)稱的社會(huì)關(guān)系，其內(nèi)容包括主體、客體、目的、作用和結(jié)果等方面。按照性質(zhì)，權(quán)力可以劃分為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力等等。政治權(quán)力就是政治強(qiáng)制力，是政治主體對(duì)政治客體的制約能力，憑借這種制約能力，政治主體擁有對(duì)于社會(huì)價(jià)值的支配手段。行政權(quán)力是政治權(quán)力的一種，它是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依靠特定的強(qiáng)制手段，為有效執(zhí)行國(guó)家意志而依據(jù)憲法原則對(duì)全社會(huì)進(jìn)行管理的一種能力。第一節(jié)行政權(quán)力的涵義一、權(quán)力、行政權(quán)力的概念：41二、行政權(quán)力的主要內(nèi)容：第一，行政權(quán)力的主體必須是國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員；第二，行政權(quán)力的根本目標(biāo)是通過(guò)執(zhí)行國(guó)家的法律和政策有效地實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志；第三，行政權(quán)力的作用方式主要是強(qiáng)制性地推行政令。第四，行政權(quán)力的客體是整個(gè)社會(huì)，具有普遍性；第五，行政權(quán)力的性質(zhì)是一種由社會(huì)上少數(shù)人行使的管理權(quán)力（執(zhí)行和管理性權(quán)力）。二、行政權(quán)力的主要內(nèi)容：第一，行政權(quán)力的主體必須是國(guó)家行政機(jī)42三、關(guān)于行政權(quán)力的主要學(xué)說(shuō)（一）早期分權(quán)學(xué)說(shuō)

人們對(duì)于行政權(quán)力的認(rèn)識(shí)，最早發(fā)端于分權(quán)學(xué)說(shuō)。一般認(rèn)為，亞里士多德首開(kāi)分權(quán)學(xué)說(shuō)的先河。他在《政治學(xué)》一書(shū)中將國(guó)家權(quán)力分為三種機(jī)能：議事、執(zhí)行和審判。古羅馬的波利比阿又提出了元老院、執(zhí)政官和平民會(huì)議之間相互制約的思想。

（二）三權(quán)分立學(xué)說(shuō)

近代意義上的分權(quán)學(xué)說(shuō)是從洛克開(kāi)始的，他認(rèn)為國(guó)家有三種權(quán)力，即立法權(quán)、行政權(quán)和對(duì)外權(quán)。這里洛克實(shí)際上是把國(guó)家權(quán)力分為兩部分，對(duì)外權(quán)在很大程度上屬于行政權(quán)的一種。明確劃分國(guó)家權(quán)力的是孟德斯鳩，他把國(guó)家權(quán)力劃分三種：立法權(quán)代表國(guó)家的一般意志；行政權(quán)主要執(zhí)行國(guó)家意志；司法權(quán)主要在于審查行政機(jī)關(guān)的行為是否正確，保護(hù)民眾的利益。現(xiàn)代政治學(xué)進(jìn)一步發(fā)展了以三權(quán)分立為代表的分權(quán)學(xué)說(shuō)，通過(guò)研究分權(quán)之后出現(xiàn)的權(quán)力不平衡現(xiàn)象，強(qiáng)調(diào)了分權(quán)基礎(chǔ)上權(quán)力制衡的重要意義。三、關(guān)于行政權(quán)力的主要學(xué)說(shuō)（一）早期分權(quán)學(xué)說(shuō)43（三）政治與行政二分法

德國(guó)學(xué)者J.K.布隆赤里較早提出了將政治與行政分開(kāi)的思想，行政學(xué)創(chuàng)始人威爾遜、以及社會(huì)組織之父韋伯都對(duì)此做了進(jìn)一步的繼承和發(fā)展。美國(guó)學(xué)者古德諾全面闡述了政治與行政二分法的原理。二分法與三權(quán)分立相對(duì)應(yīng)，它把行政權(quán)力作為一個(gè)獨(dú)立的領(lǐng)域來(lái)看待，促成了行政學(xué)的誕生，為對(duì)行政權(quán)力的專門研究奠定了基礎(chǔ)。但二分法對(duì)權(quán)力的分割過(guò)于簡(jiǎn)單化，在解釋復(fù)雜現(xiàn)象時(shí)顯得力不從心。20世紀(jì)末期出現(xiàn)的新管理主義在二分法的基礎(chǔ)上，對(duì)于政治權(quán)力與行政權(quán)力之間的交互作用進(jìn)行專門研究，提出了國(guó)家治理權(quán)力問(wèn)題，在一定程度上克服了二分法的局限性。

（四）五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)五權(quán)憲法學(xué)說(shuō)是孫中山在三權(quán)分立學(xué)說(shuō)的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國(guó)情況創(chuàng)立的一種學(xué)說(shuō)。他把國(guó)家權(quán)力分為立法權(quán)、司法權(quán)、行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)和考試權(quán)五種。五權(quán)中的考試權(quán)就是指國(guó)家錄用公務(wù)員時(shí)要通過(guò)考試選賢任能，監(jiān)察權(quán)也就是對(duì)行政官員進(jìn)行監(jiān)督。（三）政治與行政二分法44（五）議行合一學(xué)說(shuō)巴黎公社開(kāi)創(chuàng)了一個(gè)先例，馬克思對(duì)此給予肯定。在議行合一的權(quán)力結(jié)構(gòu)中，民主集中制是權(quán)力運(yùn)行的基本原則。但議行合一在當(dāng)代并非議行不分，而是在現(xiàn)代社會(huì)權(quán)力的所有者與執(zhí)行者分離條件下解決二者關(guān)系，保證權(quán)力執(zhí)行者切實(shí)執(zhí)行權(quán)力所有者意志的重要理論。從理論上講，議行合一不僅可以克服行政權(quán)力失控的現(xiàn)象，而且更能夠體現(xiàn)民主原則，它把政治上的民主與行政上的權(quán)力集中統(tǒng)一特性有機(jī)地結(jié)合在一起。

（六）組織權(quán)力學(xué)說(shuō)它從組織的角度來(lái)研究行政管理權(quán)力的各個(gè)層面。從一般組織的共同意義出發(fā)，這種學(xué)說(shuō)把行政權(quán)力視為組織中的權(quán)力，著重研究行政權(quán)力作為一般組織權(quán)力的職能與特點(diǎn)，其明顯特征表現(xiàn)在對(duì)決策問(wèn)題的重視，認(rèn)為行政權(quán)力不簡(jiǎn)單表現(xiàn)為純粹的執(zhí)行，決策同樣是其重要的基本職能。這種學(xué)說(shuō)并不專門對(duì)行政組織和一般組織做專門區(qū)分，也就看不到行政組織的特征。（五）議行合一學(xué)說(shuō)45三、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力分工基礎(chǔ)上的行政權(quán)力整體性的關(guān)系狀態(tài)和有序性的活動(dòng)過(guò)程。既包括行政管理中權(quán)力安排的靜態(tài)結(jié)構(gòu)，也包括行政管理中權(quán)力運(yùn)行的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)。三、行政權(quán)力結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力結(jié)構(gòu)是指權(quán)力分工46（一）行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)是指行政權(quán)力與其行使主體結(jié)合之后所形成的一種網(wǎng)絡(luò)構(gòu)架。它表現(xiàn)為行政權(quán)力關(guān)系及其制度安排的總格局，是行政管理活動(dòng)賴以展開(kāi)的基本框架，包括：

1、縱向的層級(jí)結(jié)構(gòu)（層級(jí)制），這種結(jié)構(gòu)具有強(qiáng)制性的法規(guī)，明確的分工與責(zé)任，穩(wěn)固而有序的上下級(jí)制度和層級(jí)制原則。

2、橫向的部門結(jié)構(gòu)，這種結(jié)構(gòu)主要來(lái)自于行政管理活動(dòng)所需要的專業(yè)化分工。（一）行政權(quán)力的靜態(tài)結(jié)構(gòu)行政權(quán)力的靜47（二）行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)

行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)是指由權(quán)力作用的方向、方式、軌道、層次、時(shí)間和結(jié)果等要素結(jié)合在一起所構(gòu)成的權(quán)力運(yùn)行模式。（參見(jiàn)李景鵬：《權(quán)力政治學(xué)》，北京大學(xué)出版社2008年版第31-36頁(yè)）動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)離不開(kāi)靜態(tài)結(jié)構(gòu)的框架，但更能體現(xiàn)行政權(quán)力的實(shí)際內(nèi)容：

1、行政權(quán)力是一種矢量，其作用方向和軌道具有明顯的指向，呈現(xiàn)出自上而下的方向，其軌道呈傘狀放射，與行政權(quán)力金字塔式的組織結(jié)構(gòu)相一致。

2、行政權(quán)力的運(yùn)行呈現(xiàn)明顯的層次性，其中間過(guò)程存在許多中介。這種層次性使得行政管理的主體和客體之間不能簡(jiǎn)單發(fā)生作用，而是要經(jīng)過(guò)若干中介的傳遞過(guò)程。因此，行政權(quán)力在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中“衰減”或“折射”就不可避免。

3、時(shí)間在行政權(quán)力動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中是一個(gè)必不可少的因素，它是行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)和靜態(tài)結(jié)構(gòu)之間的最大區(qū)別。行政權(quán)力的運(yùn)行必須在有效時(shí)間內(nèi)起到應(yīng)有的作用，否則將失去活動(dòng)的意義。所以，行政效率問(wèn)題就成為行政權(quán)力運(yùn)行的基本原則和直接目的。

4、行政權(quán)力動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)中還應(yīng)包括權(quán)力作用的結(jié)果，這是反映行政權(quán)力結(jié)構(gòu)效應(yīng)的因素。（二）行政權(quán)力的動(dòng)態(tài)結(jié)構(gòu)48四、行政權(quán)力的特征

1、公共性：公共管理與服務(wù)，提供公共物品、維護(hù)公共利益。2、手段性：是實(shí)現(xiàn)國(guó)家政治意愿的手段，行政權(quán)力并不是目的。3、自主性：相對(duì)于社會(huì)權(quán)力和統(tǒng)治權(quán)力而言有獨(dú)立性、自主性。4、膨脹性：自然增長(zhǎng)與惡性膨脹兩種情況。5、時(shí)效性：民主與立法、效率與行政、公正與司法。6、一元性：組織系統(tǒng)唯一、權(quán)力中心唯一、運(yùn)行單向。四、行政權(quán)力的特征

49五、行政權(quán)力與其它政治權(quán)力的關(guān)系1、行政權(quán)力和立法權(quán)力的關(guān)系：從性質(zhì)和作用看：立法權(quán)力是各種社會(huì)權(quán)力集中的直接體現(xiàn)，其方向和軌道是多數(shù)人向少數(shù)人集中，是輸入的過(guò)程和階段；行政權(quán)力則是由少數(shù)人向多數(shù)人的擴(kuò)散，是輸出的階段。從職能看：立法權(quán)力的職能是制定國(guó)家的法律和政策，其作用是根據(jù)社會(huì)發(fā)展的情勢(shì)和規(guī)律，概括出社會(huì)活動(dòng)和各種集體行動(dòng)的準(zhǔn)則與規(guī)則；行政權(quán)力則是要執(zhí)行國(guó)家法律，推行政府政策，其作用在于將立法權(quán)力確定的制度規(guī)則和一般準(zhǔn)則具體應(yīng)用于行政權(quán)力客體，即行政權(quán)力對(duì)象。從權(quán)力的價(jià)值原則看：立法權(quán)力追求民主，行政權(quán)力追求效率。五、行政權(quán)力與其它政治權(quán)力的關(guān)系1、行政權(quán)力和立法權(quán)力的關(guān)系502、行政權(quán)力和司法權(quán)力的關(guān)系權(quán)力運(yùn)行方向不同，行政權(quán)力運(yùn)行的方向是自上而下的，司法權(quán)力的運(yùn)行則帶有某種平行性；主體在權(quán)力體系中獨(dú)立性不同，行政權(quán)力的下級(jí)主體受上級(jí)的指揮和控制，司法權(quán)力的各級(jí)主體獨(dú)立行使審判權(quán)。權(quán)力的作用和職能不同，行政權(quán)力是要積極地去實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志，而司法權(quán)力主要在于消極地保障國(guó)家意志的實(shí)現(xiàn)不受干擾。2、行政權(quán)力和司法權(quán)力的關(guān)系513、行政權(quán)力和政黨權(quán)力的關(guān)系：權(quán)力的目的不同，行政權(quán)力的目的是執(zhí)行國(guó)家意志，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益或保障社會(huì)利益的實(shí)現(xiàn)，即普遍主義的目的取向，政黨權(quán)力的目的則是執(zhí)行本黨集體的意志，實(shí)現(xiàn)部分人的利益，即特殊主義的目的取向；權(quán)力性質(zhì)不同，行政權(quán)力屬于國(guó)家權(quán)力的一部分，具有社會(huì)強(qiáng)制力；而政黨權(quán)力屬于社會(huì)集團(tuán)權(quán)利，只對(duì)本黨成員具有約束力；權(quán)力的合理合法度不同，行政權(quán)力作為國(guó)家權(quán)力的一部分，具有自然的合法性基礎(chǔ)，政黨權(quán)力屬于一種集團(tuán)性權(quán)力，它沒(méi)有必然的合法性，需要由法律專門規(guī)定；權(quán)力客體不同，行政權(quán)力的客體是整個(gè)社會(huì)，而政黨權(quán)力的客體只限于黨內(nèi)；權(quán)力手段不同，行政權(quán)力擁有暴力威懾的后盾，且主要通過(guò)法律手段行使，而政黨則依靠意識(shí)形態(tài)等符號(hào)力量，主要通過(guò)紀(jì)律手段行使權(quán)力。在社會(huì)主義條件下，由于政黨具有特殊的地位和作用，其區(qū)別不象在資本主義條件下那樣明顯。3、行政權(quán)力和政黨權(quán)力的關(guān)系：52關(guān)于“行政國(guó)家現(xiàn)象”及“21世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展趨勢(shì)”

行政國(guó)家現(xiàn)象出現(xiàn)的原因？21世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展趨勢(shì)：權(quán)力結(jié)構(gòu)的扁平化；權(quán)力分配的均等化；權(quán)力行使的共享化；權(quán)力運(yùn)行的透明化；權(quán)力約束的法治化；權(quán)力價(jià)值的合意化。（課后請(qǐng)仔細(xì)閱讀教科書(shū)P99-P106內(nèi)容）關(guān)于“行政國(guó)家現(xiàn)象”及“21世紀(jì)行政權(quán)力發(fā)展趨勢(shì)”行政53第二節(jié)行政權(quán)力分配行政權(quán)力分配是行政組織內(nèi)部的職能分工問(wèn)題，而行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置就是行政權(quán)力分配的外在表現(xiàn)。

一、行政權(quán)力分配的方式與途徑（一）行政權(quán)力的分配方式1、縱向?qū)蛹?jí)結(jié)構(gòu)性分配；2、橫向平行職能性分配。（二）行政權(quán)力分配的途徑

1、逐級(jí)授權(quán)；2、權(quán)力下放；3、地方自治；4、權(quán)力“外放”：主要在于解決行政權(quán)力主體和社會(huì)之間的關(guān)系，實(shí)際上也就是行政權(quán)力與社會(huì)權(quán)力之間的關(guān)系問(wèn)題，即政府與社會(huì)的關(guān)系問(wèn)題。第二節(jié)行政權(quán)力分配行政權(quán)力分配54（三）行政權(quán)力的再分配

一般有兩種情況：1、外源型行政權(quán)力再分配，即隨著整個(gè)社會(huì)利益的調(diào)整和政治權(quán)力的再分配而進(jìn)行的行政權(quán)力的再分配。這種情況行政體系受到巨大的外部壓力，需進(jìn)行變革性調(diào)整；2、內(nèi)源型行政權(quán)力再分配，即在既定的政治經(jīng)濟(jì)體制之內(nèi)，由于行政體系內(nèi)部的權(quán)力主體或?qū)ο蟀l(fā)生了局部變化，行政權(quán)力需要做小幅度調(diào)整，在計(jì)劃、組織、人事和服務(wù)的產(chǎn)出等方面發(fā)生相應(yīng)變化，這種情況稱為行政改組。（三）行政權(quán)力的再分配55（四）行政權(quán)力的人格化問(wèn)題行政權(quán)力的主體和客體都包括人的因素，其運(yùn)行只有依靠人才能實(shí)現(xiàn)。因此在行政權(quán)力分配中，權(quán)力與人的結(jié)合就成為關(guān)鍵的一環(huán)。這種結(jié)合過(guò)程便是行政權(quán)力人格化的過(guò)程，此過(guò)程通常是通過(guò)人事行政來(lái)實(shí)現(xiàn)的，賦予相應(yīng)職位的人以相應(yīng)的權(quán)力。行政權(quán)力人格化使得濫用職權(quán)的現(xiàn)象不可避免。馬克斯.韋伯特別強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力非人格化的意義。他認(rèn)為，行政管理必須采取合理的形式主義，用義務(wù)的壓力取代感情的支配，用人人平等的觀念取代因人而異的做法，用非個(gè)人的制度規(guī)則取代個(gè)人號(hào)令，以對(duì)法和制度規(guī)范的服從取代對(duì)個(gè)人命令的服從。（四）行政權(quán)力的人格化問(wèn)題56二、行政權(quán)力分配的原則

（一）程序必須合法：合理合法是行政權(quán)力的重要特征，也是其運(yùn)行的根本保證。

（二）職權(quán)必須明確：即每一個(gè)層次、每一個(gè)部門的權(quán)力都必須作出明確無(wú)誤的規(guī)定。

（三）權(quán)責(zé)必須一致：即權(quán)責(zé)不能分離，其大小也應(yīng)相一致。權(quán)力與責(zé)任、義務(wù)是不能分離的，有權(quán)無(wú)責(zé)和有責(zé)無(wú)權(quán)的權(quán)責(zé)分離現(xiàn)象，在行政權(quán)力分配的過(guò)程中都是應(yīng)防止和避免的。

（四）內(nèi)容必須全面：各級(jí)行政主體都應(yīng)獲得與其權(quán)力層次及職能相一致的職權(quán)。權(quán)力主體在人權(quán)、財(cái)權(quán)和物權(quán)各方面只有齊全完備，才能成為完整統(tǒng)一的體系而發(fā)揮作用。二、行政權(quán)力分配的原則57三、行政權(quán)力分配過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題（一）行政權(quán)力分配與政治授權(quán)的關(guān)系

行政權(quán)力是執(zhí)行性權(quán)力，來(lái)自人民及其代議機(jī)關(guān)的政治授權(quán)。行政權(quán)力的分配是行政權(quán)力體系內(nèi)部不同層次主體之間的權(quán)力分配，而政治授權(quán)則是行政權(quán)力的外部來(lái)源。不同層次的政治授權(quán)可以看成是對(duì)行政權(quán)力在多級(jí)分配過(guò)程當(dāng)中能量消耗的補(bǔ)充。

（二）集權(quán)與分權(quán)的關(guān)系

包括兩種情況，一是行政機(jī)關(guān)內(nèi)部層級(jí)結(jié)構(gòu)中權(quán)力的集中與分散的問(wèn)題，二是在職能性結(jié)構(gòu)中的集中與分散問(wèn)題（包括主體與客體之間的關(guān)系），前者是集與分的關(guān)系，后者是集與放的關(guān)系。

（三）權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系問(wèn)題

權(quán)力分配中有一種特殊現(xiàn)象，即行政主體因?yàn)槟撤N特殊需要具有一些不受一般行政法規(guī)約束的權(quán)力，即行政特權(quán)。行政特權(quán)也是一種法定的特殊權(quán)力，它也應(yīng)與特殊的義務(wù)相一致。三、行政權(quán)力分配過(guò)程中的相關(guān)問(wèn)題58第三節(jié)行政授權(quán)一、行政授權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)（一）行政授權(quán)的涵義

授權(quán)的一般意義是把權(quán)力委托給相應(yīng)的人或機(jī)構(gòu)代為執(zhí)行。任何一個(gè)組織當(dāng)其達(dá)到一定的規(guī)?；?qū)嵭新毮芊止ず?，就必然要進(jìn)行授權(quán)。行政授權(quán)是指行政組織內(nèi)部上級(jí)機(jī)關(guān)把某些權(quán)力授予下級(jí)行政機(jī)關(guān)或職能機(jī)構(gòu)，以便下級(jí)能夠在上級(jí)的監(jiān)督下自主地行動(dòng)和處理行政事務(wù)。

行政授權(quán)緣于兩個(gè)主導(dǎo)因素：一是處理復(fù)雜公共事務(wù)的需要，二是由完成行政任務(wù)所引起的建立行政組織的需要。

從內(nèi)容上看，行政授權(quán)包括兩個(gè)層面：一是決策權(quán)力的授予，二是執(zhí)行權(quán)力的授予。從形式上看，行政授權(quán)由三個(gè)基本要素構(gòu)成：（1）指派工作任務(wù)；（2）授予行政權(quán)力；（3）承擔(dān)工作責(zé)任。

第三節(jié)行政授權(quán)一、行政授權(quán)的性質(zhì)和特點(diǎn)59（二）行政授權(quán)的特點(diǎn)

1、行政授權(quán)在本質(zhì)上是行政組織內(nèi)部權(quán)力分配的特定方式；

2、行政授權(quán)實(shí)際上是行政領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)過(guò)程的一部分；

3、行政授權(quán)也是一種權(quán)責(zé)高度統(tǒng)一的管理行為。（二）行政授權(quán)的特點(diǎn)60行政授權(quán)與行政法律關(guān)系上的代理、助理和一般組織分工區(qū)別開(kāi)來(lái)：第一，行政授權(quán)與行政代理不同。行政代理指的是代理人依法代替某一行政人員執(zhí)行其任務(wù)，并要自負(fù)全部責(zé)任；而行政授權(quán)則是被授權(quán)者負(fù)責(zé)行使其法定的職權(quán)，并非代替他人。第二，行政授權(quán)與行政助理不同。行政助理是幫助負(fù)責(zé)者去處理行政事務(wù)，接受幫助的行政人員仍負(fù)有全部責(zé)任，而助理人員則沒(méi)有多少責(zé)任；在行政授權(quán)中，被授權(quán)者則負(fù)有相當(dāng)?shù)呢?zé)任。第三，行政授權(quán)與行政分工不同。行政分工是指不同的行政機(jī)關(guān)或行政工作人員各負(fù)其責(zé)，彼此之間未必有上下級(jí)隸屬關(guān)系；而行政授權(quán)則包含上下級(jí)之間必須具有的監(jiān)控與報(bào)告關(guān)系。行政授權(quán)與行政法律關(guān)系上的代理、助理和一般組織分工區(qū)別開(kāi)來(lái)：61二、行政授權(quán)方式

（一）根據(jù)授權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，可將行政授權(quán)劃分為：

1、充分授權(quán)，也叫一般授權(quán)，是指上級(jí)行政主體在下達(dá)任務(wù)時(shí)，允許下屬自己決定行動(dòng)方案，并能進(jìn)行創(chuàng)造性工作。具體包括柔性授權(quán)、模糊授權(quán)、惰性授權(quán)等。2、不充分授權(quán)，也叫特定授權(quán)，或稱剛性授權(quán)，是指上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)于下屬的工作范圍、內(nèi)容、應(yīng)達(dá)成的績(jī)效目標(biāo)和完成工作的具體途徑都有詳細(xì)規(guī)定，下級(jí)行政主體必須嚴(yán)格執(zhí)行這些規(guī)定。3、制約授權(quán)，又叫復(fù)合授權(quán)，這是把某項(xiàng)任務(wù)的職權(quán)分解授給兩個(gè)或多個(gè)子系統(tǒng)，使子系統(tǒng)之間產(chǎn)生互相制約的作用，以免出現(xiàn)疏漏。4、彈性授權(quán)，亦稱動(dòng)態(tài)授權(quán)，是指在完成同一項(xiàng)任務(wù)的不同階段采用不同的授權(quán)方式。二、行政授權(quán)方式

（一）根據(jù)授權(quán)的性質(zhì)和內(nèi)容，可將行政授權(quán)劃62（二）根據(jù)授權(quán)的媒介和方式，可將行政授權(quán)分為：

1、書(shū)面授權(quán)，是上級(jí)行政主體以文字形式對(duì)下屬工作的職責(zé)范圍、目標(biāo)任務(wù)、組織情況、等級(jí)規(guī)范、處理規(guī)程等都有明確規(guī)定的形式。2、口頭授權(quán)，是上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)下屬用口頭語(yǔ)言所做的工作交代，或者是上下級(jí)之間根據(jù)會(huì)議所產(chǎn)生的工作分配。（二）根據(jù)授權(quán)的媒介和方式，可將行政授權(quán)分為：63（三）根據(jù)授權(quán)的合法程度，可將授權(quán)分為：

1、正式授權(quán)，是指行政主體依據(jù)法律規(guī)定并按照法定程序進(jìn)行的授權(quán)活動(dòng)。

2、非正式授權(quán)，是指無(wú)法律特別規(guī)定、或組織體系之外的非程序性授權(quán)。（三）根據(jù)授權(quán)的合法程度，可將授權(quán)分為：64三、行政授權(quán)過(guò)程（一）行政授權(quán)的條件至少應(yīng)包括：1、良好的組織和人事基礎(chǔ)。包括管理目標(biāo)已經(jīng)確立，任務(wù)明確；行政組織機(jī)構(gòu)已經(jīng)建立，組織結(jié)構(gòu)系統(tǒng)完善，職能健全；組織內(nèi)部的人事安排已經(jīng)大致確定，不再擔(dān)心部屬的過(guò)分變動(dòng)；組織文化和工作環(huán)境良好，工作人員心情舒暢，忠于職守。2、適當(dāng)?shù)臅r(shí)機(jī)。首長(zhǎng)工作負(fù)擔(dān)過(guò)重時(shí)；指揮系統(tǒng)中有人暫時(shí)離開(kāi)或者高層職位缺位時(shí)；機(jī)關(guān)力求開(kāi)創(chuàng)新局面、解決新問(wèn)題，首長(zhǎng)必須集中精力專注于重點(diǎn)組織工作目標(biāo)時(shí)；當(dāng)有關(guān)工作人員不在一處工作時(shí)。3、工作需要和一定界限。重復(fù)性、瑣碎性和經(jīng)常性工作，過(guò)于專業(yè)化的工作等都應(yīng)授權(quán)；但授權(quán)要堅(jiān)持例外原則，即上級(jí)主管把一般日常慣例性工作授給下級(jí)，但自己應(yīng)保留重大政策決定和重要人事任免權(quán)等三、行政授權(quán)過(guò)程（一）行政授權(quán)的條件65（二）行政授權(quán)的程序1、明確授權(quán)的工作內(nèi)容；2、選擇授權(quán)的對(duì)象；3、規(guī)定授權(quán)工作應(yīng)該達(dá)到的目標(biāo)、成果以及完成工作的權(quán)限和應(yīng)負(fù)的責(zé)任；4、正式授予權(quán)力；5、檢查評(píng)估授權(quán)成效。（二）行政授權(quán)的程序66（三）行政授權(quán)過(guò)程中授受關(guān)系的處理行政授權(quán)并不是單向的行為過(guò)程，而是一種權(quán)力授予和權(quán)力接受之間的雙向行為。作為雙向管理行為的行政授權(quán)，如果沒(méi)有被授權(quán)者的充分理解和明確表示，是很難取得成功的。因而要處理好授受關(guān)系，注意排除授權(quán)方面的障礙：一是行政授權(quán)主體要克服自負(fù)、恐懼、猜疑、妒忌等心理方面的障礙；二是行政授權(quán)主體要克服領(lǐng)導(dǎo)、控制、指揮能力方面的障礙；三是行政授權(quán)還要克服來(lái)自授權(quán)客體能力方面的障礙；四是行政授權(quán)也要克服來(lái)自組織方面的障礙；五是行政授權(quán)還必須克服來(lái)自環(huán)境方面的障礙。（三）行政授權(quán)過(guò)程中授受關(guān)系的處理行政授權(quán)并不是單向的行為67第四節(jié)行政權(quán)力行使行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程就是行政主體分配和行使權(quán)力的過(guò)程，是行政權(quán)力主體對(duì)客體施加影響、并使客體按照主體意愿采取行動(dòng)的過(guò)程。這一過(guò)程包括計(jì)劃、組織、用人、指揮、執(zhí)行、控制、監(jiān)督和反饋等一系列具體行為。第四節(jié)行政權(quán)力行使行政權(quán)力運(yùn)行的過(guò)程就是行68

一、行政權(quán)力的基礎(chǔ)和手段（一）行政