行政訴訟被告舉證時(shí)限制度若干問題的法律思考

行政訴訟被告舉證時(shí)限制度若干問題的法律思考引言行政訴訟證據(jù)制度，是行政訴訟制度的重要組成部分。完善的證據(jù)制度，包括證據(jù)的有效收集、正確判斷，充分適用和有序運(yùn)行。舉證時(shí)限制度，是訴訟法領(lǐng)域的重要成果，有著不可替代的制度價(jià)值。但該制度不論是在立法還是理論研究方面，仍存在不少缺陷和誤區(qū)，導(dǎo)致審判實(shí)踐中，法官的自由裁量權(quán)過大，缺乏適用法律制度應(yīng)有的統(tǒng)一性，亟需在證據(jù)失權(quán)的法定化和自由裁量之間確定一個(gè)科學(xué)合理的邊界。可以說，對被告舉證時(shí)限制度能否正確理解和適用，一定程度上影響著行政案件的審判質(zhì)量和效率，同時(shí)還從另一個(gè)側(cè)面反映了行政審判能否實(shí)現(xiàn)司法公正。一、行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的含義及違反被告舉證時(shí)限的法律后果行政訴訟被告舉證時(shí)限，是指負(fù)有舉證責(zé)任的被告應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定或法院依法指定的，就其作出的具體行政行為提出相應(yīng)證據(jù)的期限。完整的行政訴訟被告舉證時(shí)限制度應(yīng)該包括以下兩方面的內(nèi)容：一是期限，即法律規(guī)定和法院指定的訴訟法上的期間，被告應(yīng)當(dāng)在此期間盡最大能力提供支持其主張的證據(jù)；二是后果，被告若在此期間不提供或不能提供相應(yīng)的證據(jù)，逾期提供又無正當(dāng)理由，則產(chǎn)生訴訟程序上的法律后果，即該證據(jù)不為法院所采納，被告將因此承擔(dān)不利的法律后果。被告舉證時(shí)限制度作為一項(xiàng)完整的訴訟制度，期間與后果兩方面內(nèi)容必須同時(shí)具有，不可或缺，否則其制度的存在便失去了意義。⑴盡管理論界和實(shí)務(wù)界在舉證時(shí)限制度的許多方面取得了共識，但筆者同時(shí)注意到，關(guān)于違反被告舉證時(shí)限的法律后果一一這是行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的核心一一某些觀點(diǎn)卻值得商榷，其典型的觀點(diǎn)是證據(jù)失效論。該觀點(diǎn)認(rèn)為，“被告舉證時(shí)限制度，是指……逾期舉證則承擔(dān)證據(jù)失效法律后果的一項(xiàng)行政訴訟舉證期限制度.”⑵這種觀點(diǎn)把違反舉證時(shí)限制度的法律后果定位于證據(jù)失去其證明效力。另一種觀點(diǎn)是“證據(jù)失權(quán)論”。張衛(wèi)平教授指出：“證據(jù)失權(quán)，有的稱為舉證時(shí)效、舉證時(shí)限等，證據(jù)失權(quán)即當(dāng)事人喪失提出證據(jù)的權(quán)利，實(shí)質(zhì)是喪失證明權(quán)?！雹恰皬臅r(shí)間的角度看，失權(quán)又被認(rèn)為是訴訟權(quán)利的時(shí)效。法律上關(guān)于訴訟權(quán)利在何種情形下喪失的規(guī)定稱為失權(quán)制度。”⑷筆者認(rèn)為，“失權(quán)論”比較“失效論”而言，其在行政訴訟中更具科學(xué)性和合理性，應(yīng)作為認(rèn)識和理解違反被告舉證時(shí)限法律后果的法理基礎(chǔ)：1、行政訴訟法規(guī)定，被告對其作出的被訴具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任一一這是法律為被告預(yù)設(shè)的舉證責(zé)任。而證明權(quán)是當(dāng)事人在行政訴訟中享有的一項(xiàng)基本訴訟權(quán)利，它從屬于當(dāng)事人所享有的最基本的訴訟權(quán)利之一一一主張權(quán)和陳述權(quán)。當(dāng)事人對自己提出的權(quán)利主張和事實(shí)主張都有權(quán)利加以證明，以維護(hù)自己的權(quán)益。如果當(dāng)事人沒有證明權(quán)，則當(dāng)事人的主張權(quán)和陳述權(quán)就沒有實(shí)際意義，離開了證明的主張和陳述就成了無本之木，無源之水。而當(dāng)事人的證明權(quán)又體現(xiàn)為有權(quán)向法院提出證據(jù)，法院對提出的證據(jù)，認(rèn)為只要是合法有效的，就應(yīng)當(dāng)作為裁判的根據(jù)，因此，證明權(quán)的實(shí)現(xiàn)又依賴于證據(jù)提出權(quán)。2、從舉證時(shí)限制度的訴訟功能而言，因其是法院審理準(zhǔn)備階段中證據(jù)整理的重要保障措施，它的設(shè)立，主要為防止訴訟中證據(jù)隨時(shí)提出主義，保障程序公正，提高庭審效率，故違反舉證時(shí)限制度，只能產(chǎn)生當(dāng)事人喪失提出證據(jù)的權(quán)利之功效，并不涉及當(dāng)事人提供的證據(jù)本身效力的評判。3、“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)”，這是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第三十一條第一款所確立的一項(xiàng)行政訴訟證據(jù)規(guī)則。換言之，訴訟中向法院提交的一切證據(jù)（包括法院依職權(quán)調(diào)取的證據(jù)）非經(jīng)法庭質(zhì)證，均不得確認(rèn)其證明效力。而被告一旦違反舉證時(shí)限制度，逾期提交又無正當(dāng)理由，其提交的證據(jù)將不被允許在法庭上舉示，那么，徑行確認(rèn)這些證據(jù)失效豈不與法相悖！而《解釋》第二十六條第二款也僅就被告違反舉證時(shí)限制度確定了“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”的法律后果，并未涉及這些證據(jù)的效力如何評判。4、以國外立法為例，美國沒有單獨(dú)的行政訴訟法，其審理行政案件，適用統(tǒng)一的民事訴訟程序規(guī)則以及某些特別法規(guī)定的專門規(guī)則。⑸美國聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則規(guī)定，法院可以在審前會(huì)議審議的事項(xiàng)中確定允許提出證據(jù)的合理時(shí)間限制，在最后一次庭前會(huì)議之后，法官將就其與雙方律師（或者當(dāng)事人）之間協(xié)商的事項(xiàng)作出決定性的命令。這一命令對雙方當(dāng)事人均有約束力，其內(nèi)容之一便是就雙方當(dāng)事人將在法庭審理時(shí)所需證據(jù)開列證據(jù)目錄，法院不允許當(dāng)事人提出在審前命令中沒有的證據(jù)和事實(shí)。若當(dāng)事人違反命令提出新證據(jù)，法官可以拒絕審理或者限制當(dāng)事人的證明活動(dòng)。大陸法系中，法國民事訴訟法第134條、第135條規(guī)定，“法官應(yīng)規(guī)定將證據(jù)通知對方的期限，如有需要，并規(guī)定通知的方式，必要時(shí)可采取強(qiáng)制處分?！薄胺ü倏梢赞饤壞切]有適時(shí)通知對方的證據(jù)”⑹可見，上述國家將舉證時(shí)限制度與庭前準(zhǔn)備程序緊密地起來，從規(guī)則的內(nèi)容看，應(yīng)當(dāng)是將違反舉證時(shí)限制度的法律后果確定為證據(jù)失權(quán)，即當(dāng)事人喪失提出證據(jù)的權(quán)利。把違反舉證時(shí)限的法律后果界定為“證據(jù)失效”抑或是“證據(jù)失權(quán)”，將直接影響行政訴訟中法院選擇適用審理程序、方式所依托的法理基礎(chǔ)（后文詳論），關(guān)乎重大，不可不加以辨析。二、被告舉證時(shí)限的制度價(jià)值舉證時(shí)限制度是證據(jù)制度中一項(xiàng)不可或缺的內(nèi)容，建立和完善舉證時(shí)限制度，對于實(shí)現(xiàn)程序公正和提高訴訟效益具有重要意義，其制度價(jià)值體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：（一）被告舉證時(shí)限制度有助于程序公正的實(shí)現(xiàn)任何一項(xiàng)訴訟制度真正永恒的生命基礎(chǔ)在于它的公正性，公正是訴訟程序所追求的第一價(jià)值。可以說，公正在訴訟領(lǐng)域的意義始終具有根本性。而“程序公正的實(shí)現(xiàn)都是通過具體的訴訟實(shí)踐行為表現(xiàn)出來的。”⑺程序公正針對訴訟主體表現(xiàn)為：雙方當(dāng)事人平等的訴訟地位、平等的訴訟權(quán)利以及保證訴訟主體行使其訴訟權(quán)利的平等境況。行政訴訟的功能在于平衡性：通過行政訴訟制度，既控制行政權(quán)，又保障行政權(quán)；既保護(hù)訴權(quán)，又防止濫用訴權(quán)，以平衡雙方的權(quán)利義務(wù)。由于行政權(quán)力的行使決定了行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法活動(dòng)中始終處于優(yōu)勢的地位并缺乏強(qiáng)力監(jiān)督，使得行政相對人身陷弱者地位，故行政相對方受侵害，需借司法審查予以救濟(jì)。而行政訴訟法確定的合法性審查和被告負(fù)舉證責(zé)任原則，從訴訟機(jī)制上將行政機(jī)關(guān)與相對人原先不對等的法律地位予以易位。舉證期間內(nèi)，被告依法提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)和依據(jù)，從根本上保證了行政相對方能夠進(jìn)行充分準(zhǔn)備，防止了法庭審理中出現(xiàn)突襲而導(dǎo)致己方處于不利的訴訟境地。因?yàn)楸桓媾e證時(shí)限制度要求被告在舉證期間內(nèi)充分提出證據(jù)，并規(guī)定了證據(jù)失權(quán)后果，舉證時(shí)限內(nèi)未提出的，逾期提供又無正當(dāng)理由的，法院不予采納。從另一方面看，舉證時(shí)限制度能有效防止那些故意不提出證據(jù)，濫用其權(quán)利隨時(shí)提出新證據(jù)以拖延訴訟的行為。法律保護(hù)的是正當(dāng)權(quán)利，禁止權(quán)利的濫用。法律只給予涉訴雙方以公正的訴訟機(jī)會(huì)，而不能為保證一方訴訟權(quán)利的完全行使而允許其隨時(shí)提出證據(jù)引起本可避免的再次開庭或二審及再審來拖延訴訟。否則，將使本就處于弱勢的行政相對方雪上加霜，這顯然與行政訴訟制度的功能背道而馳。舉證時(shí)限制度是否有悖于“人民法院審理行政案件，以事實(shí)為依據(jù)”的原則呢？不可否認(rèn)，程序公正的首要因素是通過程序行為使案件事實(shí)真實(shí)再現(xiàn)，但實(shí)體公正與程序公正又各有獨(dú)立的評判標(biāo)準(zhǔn)。程序公正，著眼于訴訟過程的公正性，是一種過程公正。由于實(shí)體公正的實(shí)現(xiàn)是以查明案件事實(shí)的真實(shí)情況為其前提條件的，所以很大程度上，實(shí)體公正可以與實(shí)體真實(shí)劃等號，實(shí)體公正與程序公正的關(guān)系可轉(zhuǎn)化為證明活動(dòng)中的實(shí)體真實(shí)與程序公正的關(guān)系，但實(shí)體公正與程序公正高度統(tǒng)一的證據(jù)制度只存在于人們的理想之中，它們之間有時(shí)會(huì)發(fā)生不可調(diào)和的沖突。⑻從哲學(xué)認(rèn)識論的角度來說，真理總能被發(fā)現(xiàn)，而其前提是人類認(rèn)識的時(shí)間、空間及手段都是無限的，可是從法律層面而言，對個(gè)案事實(shí)的發(fā)現(xiàn)，又不具備這種前提一一訴訟不可能永遠(yuǎn)拖延，訴訟中發(fā)現(xiàn)事實(shí)受到時(shí)間、空間及諸多因素限制，故訴訟上所謂的發(fā)現(xiàn)事實(shí)，只能是建立在有限證據(jù)基礎(chǔ)上的事實(shí)。程序公正的要求體現(xiàn)到行政訴訟被告舉證時(shí)限中，是給予被告一個(gè)合理的舉證期間，逾期提供又有“正當(dāng)理由”予以救濟(jì)，這就實(shí)現(xiàn)了程序公正，因?yàn)榉蔁o法保證事實(shí)上的絕對公正。此外，舉證時(shí)限制度在一定程度上排除了法院依職權(quán)主動(dòng)調(diào)取證據(jù)的行為，法院確認(rèn)證據(jù)一般只能依據(jù)當(dāng)事人所提供的證據(jù)來評判。就訴訟機(jī)制而言，當(dāng)事人的權(quán)利制衡法官的權(quán)力，使法官處于中立地位，有助于實(shí)現(xiàn)行政訴訟程序的公正。（二）被告舉證時(shí)限制度有利于訴訟效益的提高訴訟制度的設(shè)計(jì)，首先要考慮其是否有助于實(shí)現(xiàn)程序公正，其次，其效益價(jià)值也不容忽視。是否有利于降低當(dāng)事人與國家的訴訟成本，同樣是需要考慮的一個(gè)問題。程序效益價(jià)值要求“程序的安排能使阻礙和浪費(fèi)最小化，效果和支持最大化”。⑼從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度看，行政訴訟的過程實(shí)質(zhì)是一個(gè)投入與產(chǎn)出的經(jīng)濟(jì)運(yùn)作過程。當(dāng)事人和國家都希望通過較少的成本投入使訴訟得以公正迅速地解決。因此，效益問題不可避免地被納入了訴訟法的范疇。當(dāng)然，這里講的訴訟效益是指在保證訴訟公正的前提下，通過程序優(yōu)化盡可能地提高訴訟效率，降低訴訟成本，爭取最大化的訴訟效益。行政訴訟被告舉證時(shí)限制度效益價(jià)值體現(xiàn)之一，是能夠明顯地降低訴訟成本：1、國家的成本投入明顯減少。一方面，被告舉證時(shí)限制度強(qiáng)調(diào)的是被告的舉證，一定程度上排除了法院的調(diào)查取證工作，法院只負(fù)責(zé)審核證據(jù)，認(rèn)定事實(shí)，節(jié)省了調(diào)查取證這部分的訴訟成本投入；另一方面，舉證時(shí)限制度的設(shè)立，使被告提供證據(jù)集中于一段時(shí)間，如無法定情形發(fā)生，開庭前證據(jù)已加以固定，便于一次開庭審結(jié)，避免了因證據(jù)隨時(shí)提出主義那種重復(fù)開庭的訴訟成本投入。2、從當(dāng)事人的角度而言，舉證時(shí)限制度要求當(dāng)事人集中于一段時(shí)間內(nèi)提供證據(jù)，其時(shí)間耗費(fèi)和物質(zhì)耗費(fèi)相對較少。比之證據(jù)隨時(shí)提出主義，行政相對方因準(zhǔn)備充分，可避免重復(fù)多次開庭，開庭的費(fèi)用及訴訟成本要少的多。舉證時(shí)限制度效益價(jià)值體現(xiàn)之二是訴訟效率的提高。訴訟效益和訴訟效率是兩個(gè)不同概念。提高訴訟效率有利于實(shí)現(xiàn)訴訟效益的最大化，因此，訴訟效益問題必然涉及訴訟效率的高低。舉證時(shí)限制度的證據(jù)失權(quán)效果，一定程度上限制了被告開庭后新證據(jù)的提出，有利于一次開庭集中審理，防止了隨時(shí)提出證據(jù)而造成訴訟的拖延。（三）被告舉證時(shí)限制度有利于行政訴訟法制度體系的完善首先，舉證時(shí)限制度有助于行政訴訟法和最高人民法院《解釋》中規(guī)定的，被告對其作出的具體行政行為承擔(dān)舉證責(zé)任的制度落到實(shí)處并得以完善。行政訴訟被告舉證時(shí)限制度是針對負(fù)有舉證責(zé)任的被告而設(shè)立的，若被告在法定期間內(nèi)無正當(dāng)理由完不成舉證，將承擔(dān)不利的法律后果。同時(shí)，該制度的設(shè)立，一定程度上排除了法院的調(diào)查取證。因?yàn)榉ㄔ阂缆殭?quán)主動(dòng)參與收集證據(jù)，則舉證時(shí)限的存在便失去了意義，且有以司法權(quán)代替行政權(quán)之嫌，從訴訟機(jī)制上是不科學(xué)的。被告舉證時(shí)限制度使收集提供證據(jù)完全成為被告自己的事，被告逾期不舉證，即承擔(dān)不利的法律后果，如此，舉證責(zé)任的敗訴風(fēng)險(xiǎn)切實(shí)得以實(shí)現(xiàn)。其次，被告舉證時(shí)限制度的設(shè)立有利于敦促被告積極舉證。舉證時(shí)限要求被告必須在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)完成舉證，否則將承擔(dān)不利的法律后果。這樣，被告便有了時(shí)間和不利法律后果的雙重壓力，為了尋求勝訴，必然會(huì)積極提供證據(jù)。針對目前乃至今后相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)我國司法體制及司法環(huán)境的境況，該制度甚至還具有了強(qiáng)化司法權(quán)威的附加功效。再次，舉證時(shí)限制度與審判期限相配套，有助于加快案件的審理。行政訴訟法及最高法院相關(guān)司法解釋為防止法院拖延訴訟，規(guī)定了審理案件的期限和相應(yīng)的延期審理審批程序，但并未就當(dāng)事人的訴訟行為期限予以明文規(guī)定。實(shí)踐中，當(dāng)事人可以隨時(shí)提出證據(jù)來拖延訴訟，甚至利用各種方式向法院“合理”施壓，迫使法院長期難以結(jié)案，而被告舉證時(shí)限與審判實(shí)踐相結(jié)合，使被告的舉證活動(dòng)和法院的審判活動(dòng)都有了明確的時(shí)間約束，必定有利于案件得以較快解決。三、我國行政訴訟被告舉證時(shí)限制度的缺失隨著我國法治進(jìn)程的加快，訴訟法領(lǐng)域一些先進(jìn)的制度、理念正由理論逐步反映到立法中。盡管在我國三大訴訟中，行政訴訟起步最晚，但我國的行政訴訟法卻在某些制度的設(shè)計(jì)上較刑事訴訟法和民事訴訟法先行了一步。其中，被告舉證時(shí)限制度便由行政訴訟法予以確定。該法第四十三條規(guī)定：“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)向人民法院提交作出具體行政行為的有關(guān)材料，并提出答辯狀。”根據(jù)該條規(guī)定，被告舉證時(shí)限被確定在開庭審理前，提出答辯狀的法定期限內(nèi)。但最高人民法院在《關(guān)于貫徹執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》中卻將被告的舉證時(shí)限延長到“第一審?fù)徑Y(jié)束前”。盡管該規(guī)定乃出于對當(dāng)時(shí)中國行政訴訟執(zhí)法環(huán)境的考慮，但由于“第一審?fù)徑Y(jié)束前”是一個(gè)很長的、不確定的階段，實(shí)際成了證據(jù)隨時(shí)提出主義，不僅有違法律，而且破壞了法庭的公正氣氛，令法官無法掌握庭審進(jìn)程，明顯偏袒了被告，有損司法公正。最高人民法院考慮到《貫徹意見》與法律相悖及行政訴訟法第四十三條雖然規(guī)定了被告舉證時(shí)限，但未同時(shí)規(guī)定被告在舉證時(shí)限內(nèi)不舉證的法律后果，未使被告舉證時(shí)限落到實(shí)處之弊端，在20XX年出臺(tái)的《解釋》予以修正和完善，其中第二十六條第二款明確規(guī)定了被告違反舉證時(shí)限的法律后果，即“被告應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起10日內(nèi)提交答辯狀，并提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)、依據(jù)；被告不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”。⑽無疑，該條證據(jù)規(guī)則的制定，在我國證據(jù)法的發(fā)展史中具有突破性的意義。誠如李浩先生指出的“設(shè)定規(guī)則的目的是要使各訴訟主體在證明活動(dòng)中嚴(yán)格遵循這些規(guī)則，尤其是要使法官按照證據(jù)規(guī)則運(yùn)用證據(jù)和認(rèn)定事實(shí)。而要使證據(jù)規(guī)則真正具有約束力，就必須對違反證據(jù)規(guī)則的行為設(shè)置否定性法律后果，否則將使規(guī)則的約束力軟化”。（11）筆者作為一名行政審判法官，對此深以為然。不過，欣喜之余，卻對《解釋》中第二十六條的某些規(guī)定產(chǎn)生了疑惑，認(rèn)為存在以下幾方面缺失：（一）關(guān)于被告舉證時(shí)限的法律后果，《解釋》表述語焉不詳，為具體案件的處理程序、方式埋下了隱患并可能引起混亂。依前文分析，行政訴訟被告舉證時(shí)限的法律后果，無非是“證據(jù)失效”或者“證據(jù)失權(quán)”，但《解釋》中“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”的表述卻令人莫衷一是，難參其詳。而兩種認(rèn)識必然使審判實(shí)踐在審理程序、方式的適用上出現(xiàn)不同的認(rèn)識并導(dǎo)致此類案件適法的混亂。（二）《解釋》不應(yīng)將“依據(jù)”也規(guī)定在其中。這一點(diǎn)，連《解釋》的主要起草人甘文法官亦撰文提出異議。其理有三：一是行政訴訟法第三十二條規(guī)定，“被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)提供作出該具體行政行為的證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件”。可見，行政訴訟法中所說的證據(jù)，并不包括行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件。在現(xiàn)代證據(jù)學(xué)理論中，法律依據(jù)已不再作為證據(jù)對待；其二、行政機(jī)關(guān)作出具體行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件的內(nèi)容很廣泛，行政機(jī)關(guān)未必要掌握作為依據(jù)的所有規(guī)范性文件。如果要求行政機(jī)關(guān)處罰時(shí)就對該規(guī)范性文件的合法性進(jìn)行充分論證則近似苛求，故應(yīng)當(dāng)允許行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為之后，乃至庭審結(jié)束前，提供規(guī)范性依據(jù)；其三、若行政機(jī)關(guān)在提交答辯狀時(shí)僅提供一部分規(guī)范性依據(jù)，而在訴訟中通過律師代理而提供所有合法的規(guī)范性依據(jù)，法院卻對后提供的規(guī)范性依據(jù)不予接納，顯然不符合行政訴訟程序要求，因?yàn)?，被告?yīng)當(dāng)有權(quán)在庭審中援引所有有利于證明具體行政行為合法的法律依據(jù)。（12）（三）對該條中的“正當(dāng)理由”應(yīng)單列一款予以明確而嚴(yán)格的界定。法律或司法解釋嚴(yán)肅性和權(quán)威性的表現(xiàn)之一是其高度的明確性。法條中一旦出現(xiàn)適法例外之事由，如不在法條中明確釋明或界定，勢將造成實(shí)踐中理解不一而導(dǎo)致執(zhí)法的恣意擅斷，使舉證時(shí)限制度形同虛設(shè)，為執(zhí)法不公埋下隱患。既然最高人民法院對這里的“正當(dāng)理由”傾向于界定為“被告不是因?yàn)樽陨碓蚨诜ǘㄆ谙迌?nèi)不提供證據(jù)，而是出現(xiàn)了不可抗力的情況延誤了舉證”，（13）那又為什么不單列一款加以明確以防后患呢?（四）該條對證據(jù)失權(quán)的范圍及相應(yīng)的法律后果界定粗疏。從該條的表述看，它未針對審判實(shí)踐中可能出現(xiàn)的具體情形而對證據(jù)失權(quán)的范圍及相應(yīng)的法律后果分別加以界定。試想，如果被告在舉證期限內(nèi)提供了作出具體行政行為的主要證據(jù)或次要證據(jù)，而另一部分次要證據(jù)或主要證據(jù)不提供或無正當(dāng)理由逾期提供的，是否都一概如該條規(guī)定的那樣“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定該具體行政行為沒有證據(jù)、依據(jù)”？如依前者，被告在舉證期間內(nèi)提供了作出具體行政行為的主要證據(jù)，而未提供次要證據(jù)，依照行政訴訟法第五十四條的規(guī)定，就有勝訴的可能；而依《解釋》第二十六條的規(guī)定，則必將承擔(dān)敗訴的風(fēng)險(xiǎn)。建議在修改《解釋》時(shí)應(yīng)針對審判實(shí)踐中可能出現(xiàn)的情形，就證據(jù)失權(quán)的范圍及其相應(yīng)的法律后果科學(xué)地加以區(qū)別和界定。四、行政訴訟被告舉證時(shí)限制度在審判實(shí)踐中的具體適用對一項(xiàng)法律制度而言，無論其設(shè)計(jì)理念多么先進(jìn)，但如果制定粗疏不周密，往往會(huì)給審判實(shí)踐造成梗阻，發(fā)生理解不一，踐行有別，甚至導(dǎo)致混亂。如前文所論，我國現(xiàn)行的行政訴訟被告舉證時(shí)限制度由于設(shè)立不久，目前的客觀情況是，行政訴訟被告舉證時(shí)限制度無論理論還是實(shí)務(wù)，開掘深度與實(shí)踐要求差距較大，造成審判實(shí)踐中對該制度理解和認(rèn)識不一，審理中的具體適用程序和方式多種多樣，一定程度上動(dòng)搖了被告舉證時(shí)限制度的價(jià)值根基，也有損于司法的統(tǒng)一和公正。筆者認(rèn)為，當(dāng)一項(xiàng)法律制度存在缺失和容易引起理解歧義時(shí)，法官必須運(yùn)用釋明權(quán)，根據(jù)相關(guān)法理，結(jié)合立法原意加以釋明和正確適用。下面，筆者試圖根據(jù)前文所述來探討審判實(shí)踐中如何正確適用被告舉證時(shí)限制度。審判實(shí)務(wù)中，一種觀點(diǎn)認(rèn)為：如果被告違反舉證時(shí)限制度，逾期提供又無正當(dāng)理由，人民法院應(yīng)當(dāng)拒絕接受和承認(rèn)，不須進(jìn)行開庭審理即宣告被告敗訴。其法理根據(jù)是違反被告舉證時(shí)限制度法律后果“證據(jù)失權(quán)論”。他們認(rèn)為，被告違反舉證時(shí)限制度，其法律后果必將導(dǎo)致被告在行政訴訟中喪失提出作出被訴具體行政行為時(shí)的證據(jù)的權(quán)利。既然被告已喪失了提出證據(jù)的權(quán)利，《解釋》第二十六條又明確規(guī)定此種情形下人民法院“應(yīng)當(dāng)認(rèn)定作出該具體行政行為沒有證據(jù)”，所以，沒有必要開庭審理，而應(yīng)徑行判決被告敗訴。另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，人民法院審理行政訴訟案件時(shí)，作出的任何裁判均須有相應(yīng)的根據(jù)?！督忉尅返谌粭l第一款明確規(guī)定：“未經(jīng)法庭質(zhì)證的證據(jù)不能作為人民法院裁判的根據(jù)”。如果不允許被告開庭時(shí)提出證據(jù)（指未在法定期限內(nèi)提供的證據(jù)）并經(jīng)法庭質(zhì)證后確認(rèn)其所舉證據(jù)失效，豈不有違上述司法解釋的規(guī)定！因此，即使被告違反舉證時(shí)限制度，人民法院也應(yīng)當(dāng)按照通常的程序開庭審理，只須在法院認(rèn)證時(shí)對被告所舉證據(jù)的效力予以否定，判決被告敗訴。筆者對上述兩種觀點(diǎn)均不敢茍同。第一種觀點(diǎn)之誤在于，它將舉證時(shí)限制度孤立于整個(gè)行政訴訟程序制度之外，片面夸大了舉證時(shí)限制度的訴訟價(jià)值，曲解了證據(jù)失權(quán)理論的含義，其作法經(jīng)不起推敲。應(yīng)當(dāng)明確，“訴訟的言詞原則、直接原則和公開審判原則是審理構(gòu)造所必須遵循的原則，如果離開這些原則，就無法滿足程序正義的基本要求。在三個(gè)基本原則基礎(chǔ)上所搭建的訴訟審理構(gòu)造，一定是以庭審的事實(shí)審理為中心?！保?4）第二種觀點(diǎn)有些似是而非，實(shí)則更為不妥，理由有二：1、該觀點(diǎn)之法理基礎(chǔ)是違反被告舉證時(shí)限制度法律后果“證據(jù)失效論”。他們認(rèn)為，既然違反舉證時(shí)限的法律后果不是喪失提出證據(jù)的權(quán)利，被告當(dāng)然有權(quán)在庭審中就這些證據(jù)進(jìn)行舉證。法院在庭審結(jié)束后進(jìn)行認(rèn)證時(shí)否認(rèn)這些證據(jù)的效力，不影響被告舉證權(quán)利的行使。筆者認(rèn)為，正是因?yàn)榱⒎ǖ拇质杓芭e證時(shí)限制度法律后果性質(zhì)的定位分歧，才使這一制度在審判實(shí)踐中有遭顛覆之險(xiǎn)。如前文所述，被告違反舉證時(shí)限的法律后果是證據(jù)失權(quán)而非證據(jù)失效，該觀點(diǎn)之所以錯(cuò)誤，就在于法理選擇的根本性謬誤。2、該觀點(diǎn)機(jī)械、片面地適用了《解釋》第三十一條第一款的規(guī)定。一部法律或司法解釋，要正確理解和適用其中的某項(xiàng)制度，必須將其放在整部法律或司法解釋中全面參悟。僅僅抽出其中一條，而不考慮其與相關(guān)法條的，往往會(huì)有斷章取義之嫌。被告違反舉證時(shí)限制度，發(fā)生證據(jù)失權(quán)的法律后果，盡管被告負(fù)有舉證責(zé)任，但已喪失了提出作出被訴具體行政行為時(shí)的證據(jù)之權(quán)利。在此情形下，法院依照被告舉證時(shí)限制度的規(guī)定須作出相應(yīng)的判決，其裁判的事實(shí)根據(jù)是什么呢？結(jié)合《解釋》第二十六條和第三十一條第一款，筆者認(rèn)為，其裁判的事實(shí)根據(jù)是被告未在法定期限內(nèi)向法院提供作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)這一事實(shí)。庭審應(yīng)當(dāng)圍繞被訴具體行政行為是否存在、被告是否違反舉證時(shí)限制度以及逾期提交有無正當(dāng)理由這些事實(shí)進(jìn)行，而決非就被告出示的作出具體行政行為時(shí)的證據(jù)進(jìn)行舉證和質(zhì)證。筆者認(rèn)為，在行政訴訟中，發(fā)生被告違反舉證時(shí)限制度情形時(shí)，人民法院仍應(yīng)開庭審理，但須根據(jù)不同情況適用相應(yīng)的審理程序。具體運(yùn)作程序可作如下設(shè)計(jì)：法庭審查階段，首先應(yīng)就被訴具體行為是否存在及其內(nèi)容進(jìn)行審查。然后，由原告宣讀起訴書，被告進(jìn)行答辯，第三人進(jìn)行陳述。其后，合議庭向被告核實(shí)收到起訴狀副本的時(shí)間及其向法院提交證據(jù)的時(shí)間和證據(jù)目錄。待被告回答后，合議庭再詢問被告違反舉證時(shí)限有無正當(dāng)理由。此時(shí)，可能出現(xiàn)兩種情形：其一，如被告稱無正當(dāng)理由，審判長應(yīng)直接宣布由于被告違反舉證時(shí)限制度，發(fā)生證據(jù)失權(quán)，具體行政行為是否合法已經(jīng)明了，可不再進(jìn)入辯論階段而直接進(jìn)入最后陳述階段。（15）待當(dāng)事人作最后陳述后，合議庭休庭進(jìn)行評議，復(fù)庭后即可當(dāng)庭確認(rèn)以下事實(shí)：1，對被告是否實(shí)施了被訴具體行政行為及其內(nèi)容的事實(shí)進(jìn)行確認(rèn)；2,對被告違反舉證時(shí)限制度又無正當(dāng)理由的事實(shí)予以確認(rèn)。然后，依照行政訴訟法第五十四條第（二）項(xiàng)第1目、《解釋》第二十六條的規(guī)定，判決被告敗訴；其二，如果被告辯稱其雖然違反舉證時(shí)限制度但有正當(dāng)理由，合議庭應(yīng)令其就主張的正當(dāng)理由當(dāng)庭舉證并由原告及第三人質(zhì)證。為提高庭審效率，法官在必要時(shí)可指導(dǎo)雙方當(dāng)事人就此展開辯論。合議庭聽取雙方質(zhì)辯意見后，可休庭評議，如果認(rèn)為被告提交的證據(jù)不能使其提出的“正當(dāng)理由”成立，即可按前述第一種情形的審理程序和步驟進(jìn)行審理（當(dāng)然，在認(rèn)證中要對此作出說明）；如果認(rèn)為被告提交的證據(jù)足以支持其主張，則應(yīng)當(dāng)庭對被告提交的證據(jù)效力及被告主張的正當(dāng)理由予以認(rèn)可，同時(shí)宣布被告逾期舉證的行為由于有正當(dāng)理由而不導(dǎo)致證據(jù)失權(quán)。隨后的審理按照行政訴訟案件的一般審理程序進(jìn)行即可。適用被告舉證時(shí)限制度時(shí)，還應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：（一）行政審判人員要深刻理解舉證時(shí)限制度的制度價(jià)值，切實(shí)轉(zhuǎn)變與現(xiàn)代司法理念格格不入的觀念。正如學(xué)者指出的那樣“建立失權(quán)制度要求人們在觀念上改變追求絕對真實(shí)的教條理念，正確處理訴訟經(jīng)濟(jì)與實(shí)體真實(shí)的相互關(guān)系?！保?6）（二）規(guī)范接納被告所提交證據(jù)的操作。鑒于舉證時(shí)限制度的法律后果對當(dāng)事人的權(quán)益影響重大，法院理應(yīng)強(qiáng)化自身操作的規(guī)范化，特別是關(guān)鍵環(huán)節(jié)更須嚴(yán)謹(jǐn)。如向被告送達(dá)起訴狀副本時(shí)，應(yīng)將被告舉證時(shí)限及其法律后果寫入“當(dāng)事人須知”及應(yīng)訴通知書中一并送達(dá)被告；開庭前，被告提交證據(jù)和依據(jù)時(shí)，應(yīng)指導(dǎo)被告編寫證據(jù)目錄并注明每份證據(jù)提交法院的時(shí)間。該證據(jù)目錄一式數(shù)份，法院、被告及對方當(dāng)事人各一份。此舉既體現(xiàn)了法院適用該制度的公正性，又避免了可能出現(xiàn)的扯皮和猜疑。（三）嚴(yán)格掌握“正當(dāng)理由”的范圍（詳見前文）。對難以判斷是否屬于“正當(dāng)理由”時(shí)，法院應(yīng)從保護(hù)原告合法權(quán)益及公平的原則出發(fā)，從嚴(yán)掌握。（17）（四）被告委托代理人在提供證據(jù)時(shí)，也須嚴(yán)格適用被告舉證時(shí)限制度的規(guī)定。其理在于，被告委托代理人的權(quán)利乃基于被告的委托，被告需遵守的法定期限，其代理人自應(yīng)同樣遵守。（18）（五）行政賠償訴訟案件中，對被告及其訴訟代理人就與賠償數(shù)額有關(guān)的證據(jù)