西方國家治理理論對我國構建和諧社會的啟示

西方國家治理理論對我國構建和諧社會的啟示2007-08-06|訪問次數:779|編輯：enablesite|【大中小】在我國。隨著改革開放的不斷深入和社會主義市場經濟的迅速發(fā)展，各種社會問題日益增多，新情況新問題不斷出現。傳統(tǒng)的政府與社會高度合一的社會治理模式，已經不能適應新形勢的需要，也制約了經濟社會的發(fā)展。因此，借鑒西方國家治理經驗，推進我國社會治理模式創(chuàng)新，提高各級政府管理社會的能力和水平。對于構建社會主義和諧社會，具有十分重要意義。一、治理理論的基本內涵20世紀90年代以來，西方政治學和經濟學家賦予了“治理”一詞新的含義，其涵蓋的范圍已遠遠超出了傳統(tǒng)的經典意義?！爸卫怼迸c“統(tǒng)治”是兩個既相聯系又有區(qū)別的概念；“治理”源于“統(tǒng)治”，又發(fā)展于“統(tǒng)治”，其基本內涵也在與“統(tǒng)治”的比較中得到深化和確證。英語中的“治理”（Governance）一詞來源于拉丁文和古希臘語，原意是控制、引導和操縱，與“統(tǒng)治”（Government)有共同的詞根“Govern”。這兩個概念彼此曾長期交叉使用。但相比之下，“統(tǒng)治”是政治學中常用的政治術語，主要指依靠國家權力對公共事務的管理，是民主制度以前管理社會的主要方式。自從人類社會進入民主時代以后，專制時代依賴權力來統(tǒng)治社會的辦法已經不能適應社會發(fā)展的需要，“治理”概念才逐漸走進社會管理活動之中，主要用于與國家公共事務相關的管理活動和政治活動中，并首先在發(fā)達國家推行。就目前而言。盡管“治理”一詞已經被廣泛使用于社會公共管理領域，但隨著社會生活的多樣化及研究的深入和細化。其基本涵義至今仍是仁者見仁、智者見智。全球治理理論的主要創(chuàng)始人之一詹姆斯·N·羅西瑞指出：治理與政府統(tǒng)治不是同義語。它們之間有著重大區(qū)別。他將治理定義為一系列活動領域里的管理機制，它們雖未得到正式授權，卻能有效發(fā)揮作用。與統(tǒng)治不同，治理指的是一種由共同的目標支持的活動。這些管理活動的主體未必是政府，也無須依靠國家的強制力量來實現。換句話說，與政府統(tǒng)治相比，治理的內涵更加豐富。它既包括政府機制，同時也包括非正式的、非政府的機制。根據治理理論學者格里·斯托克的概括，到目前為止，對“治理”的理解共有五種主要觀點：一是治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構和行為者。二是治理意味著在為社會和經濟問題尋求解決方案的過程中存在著界限和責任方面的模糊性。三是治理明確肯定了在涉及集體行為的各個社會公共機構之間存在著權力依賴。四是治理意味著參與者最終將形成一個自主網絡。五是治理意味著辦好事情的能力并不限于政府的權力，不限于政府的發(fā)號施令或運用權威。國內學者也關注對“治理”的研究。有學者指出：治理一詞的基本涵義是指官方的或民間的公共管理組織在一個既定的范圍內運用公共權威維持秩序，滿足公眾的需要。治理的目的是在各種不同的制度關系中運用權力去引導、控制和規(guī)范公民的各種活動，以最大限度地增進公共利益。所以治理是一種公共管理活動和公共管理過程，它包括必要的公共權威、管理規(guī)則、治理機制和治理方式。也有學者在對全球化及全球治理問題進行分析后，將龐雜的治理理論體系集中地闡述為政府管理、公民社會、合作網絡三種途徑，并提出：治理就是對合作網絡的管理，又可稱為網絡管理或網絡治理，指的是為了實現與增進公共利益，政府部門和非政府部門(私營部門、第三部門或公民個人)等眾多公共行動主體彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權力共同管理公共事務的過程。二、西方國家治理理論對我國構建和諧社會的啟示治理理論作為一種實現社會公共管理的新理念、新方式和新方法，是在對政府、市民社會與市場的反思及西方政府改革的浪潮中產生的。治理理論不單單強調政府與市場的協(xié)調與合作，更重要的是尋求政府、社會與市場三者之間的合作和互動，尋求的是一種通過調動各種力量和資源達到“善治”的社會體制。因此，治理理論不僅對我們重新界定政府、市場與公民社會間的相互關系具有重要的理論價值，而且對我國當前構建和諧社會具有很大的啟示作用。第一，在市場經濟和社會化大生產條件下，幾乎所有的公民都必然地存在于一定的社會自治組織中，政府實現社會公共管理的主要對象不再是單個的公民，而是一個個甚人或非法人社會團體，如企業(yè)、學校、政府機關、部隊等。對市場和社會而言，也有消費者協(xié)會，各種行業(yè)協(xié)會，各種學術研究會，各級工會、婦聯，農村村民委員會、城市居民委員會等。所以國家在設計建構社會公共管理模式對，就不能僅僅考慮到政府，還應該充分考慮到市場和社會自身的自治性，即其自我調節(jié)、自我控制的功能，充分考慮到各種社會自治組織在實現社會公共管理中的作用。第二，在西方治理理論中，強調打破國家與市民社會的二元對立。把對社會的有效管理看成是兩者的合作過程，要求兩者共同承擔責任。從世界歷史發(fā)展來看，人類文明發(fā)展到今天。市民社會與政治國家的關系本身已更多地從分離、對抗走向協(xié)調與合作。那種原始的二元對立的色彩即使在資本主義國家也明顯減弱，因為社會生活本身變得越來越自主化了、自由化了。國家對有些事情僅靠自己確實是無法圓滿解決。需要社會自治組織的協(xié)調與合作，客觀上要求社會承擔更多的自我管理任務。這一切將導致政府與市民社會從二元對立走向一元協(xié)調。第三。按照西方治理理論尋求實現社會治理和善治的過程中，政府和各種社會自治組織之間的關系是相互依賴的。他們通過信息的交流和利益的互動最終便形成自主自治的網絡。這種自主自治網絡系統(tǒng)是一種為了共同的公共利益而自覺地聯合起來的聯合體。這種聯合體的特征不再是單向監(jiān)督或控制，而是自主合作；不再是高度集權，而是權力在縱向和橫向上的同時分散；不再簡單地追求一致性和普遍性。而是在最大限度滿足不同社會主體共同利益的前提下實現社會公共利益最大化。顯然這更有利于消除社會沖突，維護社會穩(wěn)定，構建和諧社會。三、社會主義和諧社會的治理結構探尋社會主義和諧社會的治理結構。實質上就是在社會主義和諧社會的治理過程中，確立治理主體、客體、行為準則、治理方式及其相互關系的過程。因此，只有政府、市場、其他公共機構和個人諸權力單元達到均衡，才能實現社會資源的優(yōu)化配置，使社會治理結構與治理主體之間實現和諧。第一，確立“多中心治理”理念，實現治理結構的均衡。在當代“多中心治理”的精神之下，政府組織必須在整個社會中承擔十分重要的角色。特別是在合法地使用暴力、實現公平價值方面，仍然發(fā)揮著其他組織不可替代的作用，但政府不再是社會管理的唯一權力中心。非政府組織、社區(qū)組織及公民自治組織與政府一起承擔管理公共事務的責任。這些組織的權力也應得到社會和公民的認可。在多中心治理的模式下，政府的各級行政部門及公職人員，必須以“參與、互動、合作、服務”為理念，平等地對待其他社會組織。構建共同治理的合作伙伴關系。在這種合作治理過程中，公民及社會組織的參與，已經不再出自政府的“民主恩賜”，而是作為自主治理的一極。發(fā)揮著不可替代的作用。多中心治理并不拒絕控制和規(guī)制，但在多元化、多樣化、分散化的社會環(huán)境中，矛盾、沖突、差異、偏激等現象的存在是十分正常的。社會治理者應該善于通過談判和協(xié)商，化解各種矛盾和沖突。認可社會權力主體多元化的現實，這是完善治理結構的認識基礎。在此基礎上，要達到治理結構的均衡，包括主體結構的均衡和價值結構的均衡。治理主體結構的均衡是指各權力單元在合作治理過程中形成的優(yōu)勢互補、競爭博弈的平等關系。治理價值結構的均衡則是指尋求那些具有整體意義的、相互對應的價值范疇的平衡。如公平與效率、民主與法治、活力與秩序等。在兩個維度的均衡中，主體結構的均衡具有決定意義，上述每一價值范疇的平衡，都要靠多中心治理的格局來支撐。第二，發(fā)展民間社會組織，實現政府權力的限制與收縮。提高社會的自主治理能力，建立多中心治理的新格局，必須發(fā)展民問社會組織。發(fā)展民間社會組織，就在國家與分散的社會成員之間形成一個中介力量，在代表所屬群體的利益下情上達的同時，也能以橋梁紐帶身份把黨和政府的方針上情下達，還能進行不同群體的利益協(xié)調與對話。民間社會組織可以承接某些社會管理和公共服務職能，實現政府權力的限制與收縮，改變由政府單中心治理導致的權力泛化，消除權力尋租的空間。目前，民間社會組織可以發(fā)揮如下作用：首先，民間社會組織可以介于政府與市場之間，協(xié)助政府實現市場監(jiān)管職能。如商業(yè)協(xié)會和資產評估機構，可以在市場準人、市場監(jiān)督、糾紛處理等方面，規(guī)范企業(yè)行為，減少不良市場競爭。其次，民間社會組織還是介于行政權力和企業(yè)經濟權力之間的一種制衡力量。它能夠有效地吸納相關民眾的利益要求，以平等、自愿、協(xié)商的方式，形成民間的自治組織網絡。充分表達它所代表的不同社會階層利益。在“留給精英的政府”與“留給富人的市場”之外，增進社會福利，促進社會公平。再次，民間社會組織可以通過合同承包、委托經營等形式，承接某些公共服務，給日益變化的公民需求提供更多的選擇性。總之，民間社會組織以其自主性、中介性和公眾性等特征。使它成為介于政府與市場之間的“第三種調節(jié)力量”，借助這種調節(jié)力量，可以重新理解、定位政府的社會管理職能，實現政府權力的限制與收縮。但是，由于傳統(tǒng)體制和外部環(huán)境的制約，我國民間社會組織發(fā)展緩慢，自主治理程度很低，行政依附傾向嚴重。目前我國的民間社會組織大體呈現三種情況：一種是依附于政府部門，獲取政府的資金支持，成為行政權力的延伸；另一種是通過舉辦實體等方式運作于市場；而介于兩者之間的一些民間社會組織則找不到自身的功能定位，運行困難。鑒于上述情況，必須采取以下切實可行的措施，扶持和規(guī)范民間社會組織的發(fā)展。一是建立和完善關于民間社會組織的法律法規(guī)體系，從法律上界定民間社會組織的獨立地位；二是改革社團管理體制，對登記管理機關進行職能上的重新定位，加強執(zhí)法監(jiān)督職能，并依靠社會力量逐步建立廣泛的社會監(jiān)督體系；三是理順政府與民間社會組織的關系，將半行政化的民間社會組織改為服務購買制，以此促使其回歸自主治理的本原位置。第三，理順政府和非政府組織的關系，優(yōu)化非政府組織的運作機制。構建和諧社會，政府應對非政府組織重新定位，將行業(yè)性、社會性和公益性事務盡可能交給非政府組織來完成。首先，應讓非政府組織承擔政府職能轉變過程中轉移出去的微觀管理和服務職能。成為聯系政府與企業(yè)、溝通政府與市場的紐帶，使政府擺脫具體事務的糾纏，提高政府宏觀管理能力；其次，應讓非政府組織發(fā)揮與基層聯系密切、成本低、效率高等優(yōu)勢，關注和解決社會福利、社區(qū)服務、環(huán)境保護等方面的社會問題，為政府分憂解難；再次，應讓非政府組織在廣辟就業(yè)渠道、完善社會保障制度方面大有作為，減輕政府與企業(yè)負擔，提高社會保障的社會化程度等。因此，政府應注重培養(yǎng)非政府組織的獨立性，按照政事分開、政社分開的原則，使非政府組織在人、財、物關系上與行政機關脫鉤。并定位到產權清晰、權責明確、自我發(fā)展、自我約束上來。政府應實現由包辦到協(xié)辦的角色轉換。為非政府組織的合理定