行政管理論文

PAGEPAGE13**市行政管理體制政策和建議一個城市的行政管理體制的好壞將決定政府行政管理的效率高低。自從**市建市以來就一直在嘗試行政管理體制改革，本文將從**市行政管理政策的歷史背景、現(xiàn)狀和方向三方面來進行探索?！娟P(guān)鍵詞】行政管理改革現(xiàn)狀改革方向一、行政管理體制的改革歷史（一）政府機構(gòu)改革。歷史上**市的行政管理體制改革離不開政府機構(gòu)改革，主要都是按照上級設(shè)定的模式進行。政府機構(gòu)改革是行政管理體制改革的重頭戲，也是從建國以來一直在不斷探索和研究的重要議題。改革開放前我國政府機構(gòu)進行了三次改革分別在1955年、1959年和1968年。這幾次行政機構(gòu)和人員的精簡因為**還未建市，所以只在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的層面上發(fā)生影響。而1988年1月，經(jīng)國務院批準，設(shè)立**市。這時對**影響最大的莫過于十一屆三中全會的召開，那是一個歷史的轉(zhuǎn)折點。政府機構(gòu)臃腫、層次重疊、職責不清、效率低下的現(xiàn)狀嚴重阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變和商品經(jīng)濟的發(fā)展。1982年提出了精簡機構(gòu)。這次改革**政府機構(gòu)調(diào)整了領(lǐng)導班子，提出了干部“四化”原則，開始打破領(lǐng)導職務終身制，撤并了一些重疊的機構(gòu)。1993年3月八屆人大一次會議再次提出了機構(gòu)改革，行政機構(gòu)再次增加。1998年一場世紀之交的機構(gòu)改革規(guī)?？涨埃瑥闹醒氲降胤讲脺p機構(gòu)之多、分流人員之眾、力度之大、決心之狠都是前所未有的。這次改革后**市行政機構(gòu)相應減少，行政機構(gòu)設(shè)置整體趨于穩(wěn)定。2005年再度被定為政府改革年旨在深化政府機構(gòu)和政府服務的改革建設(shè)一個更具服務性、更有效率、更能體現(xiàn)民主政治發(fā)展要求的政府。但仍然陷入了“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的怪圈。十七大提出了“大部制”改革，企圖將那些職能相近、業(yè)務范圍趨同的事項相對集中，由一個部門統(tǒng)一管理，最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理，從而提高行政效率，降低行政成本。我市人事勞動和社會保障局就是原人事部門和勞動保障部門在“大部制”改革下的一個縮影。（二）政府職能轉(zhuǎn)變。行政管理體制的改革不僅僅局限于行政機構(gòu)改革，還有政府職能轉(zhuǎn)變。從全能型的政府到服務型政府，從完完全全的計劃經(jīng)濟時代過渡到社會主義市場經(jīng)濟，政府職能不斷在調(diào)整和轉(zhuǎn)變，企圖適應不斷變化的發(fā)展潮流。表現(xiàn)為政府對微觀經(jīng)濟的干預減少，以間接管理手段為主的宏觀調(diào)控體系框架初步形成，市場體系初步建立，依靠行政審批進行管理的模式逐步轉(zhuǎn)變，行政審批事項不斷裁減，部分做到還政于民。但很大部分權(quán)力還未放開。如開始于80年代的“政企分開”，至盡已有30年，其“分開”的程度取決于政府向企業(yè)如何放權(quán)？放多大權(quán)？國有資本是否有效退出？政府在市場運行中如何發(fā)揮監(jiān)管作用？二、國內(nèi)外行政管理體制先進經(jīng)驗無論是國內(nèi)還是國外，都有行政管理體制改革的成功經(jīng)驗，關(guān)鍵在于如何把握里面的精神實質(zhì)，并資我市借鑒。（一）美國模式。美國地方政府的基本權(quán)力都在州,無論多大的市都必須在遵守聯(lián)邦憲法和州憲法的前提下行使行政權(quán)力。但同時加強對地方自治的發(fā)展和推選。美國在城市的成立和管理過程中，市是經(jīng)過州的特許而成立的，并同時賦予市更多的自主權(quán)；與此同時，

現(xiàn)代化和人口的增長也要求縣政府提供更多的服務，許多州也給縣更大的決策權(quán)和靈活性。有的州還把地方自治的原則寫進了州憲法，限制州議會和州官員干預地方的權(quán)力，形成所謂立憲地方自治，這種

狀況被稱為州內(nèi)的二元聯(lián)邦制。盡管地方自治權(quán)有了一些擴大，但它沒有改變地方政府對州的從屬地位。

而且，地方政府在財政上對聯(lián)邦和州的依賴并沒有改變，州政府借此進一步加強了對地方政府的控制。（二）法國模式。法國是個單一制的國家，1982年法國對地方政府進行了重大改革，在省之上設(shè)立大區(qū)，大區(qū)設(shè)立相應的議會和政府，成為一級政權(quán)，法國地方政府因此分為三級：大區(qū)、省和市鎮(zhèn)。作為最基層地方政府的市鎮(zhèn)，除了少部分屬現(xiàn)代化的城市外，絕大多數(shù)都屬農(nóng)村小市鎮(zhèn)。大區(qū)、省和市鎮(zhèn)政府之間沒有直接的行政隸屬關(guān)系。從各級政府的職能分工看，中央政府主要負責宏觀管理與戰(zhàn)略發(fā)展規(guī)劃，大區(qū)政府主要負責經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和地區(qū)布局的調(diào)整，省級政府負責社會福利和保障政策的實施，市鎮(zhèn)政府提供最基本的公共產(chǎn)品和服務。市鎮(zhèn)的法典把市鎮(zhèn)的職責劃分為兩個機構(gòu)：作為審議機構(gòu)的市鎮(zhèn)議會和作為執(zhí)行機構(gòu)的市鎮(zhèn)長。市鎮(zhèn)議會主要職權(quán)有：設(shè)立和組織市鎮(zhèn)機構(gòu)，討論和表決市鎮(zhèn)預算，并監(jiān)督執(zhí)行，批準市鎮(zhèn)長的賬目。管理公共財產(chǎn)等。市鎮(zhèn)長既是國家的代表，又是市鎮(zhèn)的代表。其職權(quán)主要包括：領(lǐng)導市鎮(zhèn)服務系統(tǒng)及其人事的權(quán)力；準備并執(zhí)行市鎮(zhèn)議會的議案和預算案等。（三）佛山市順德區(qū)行政管理體制改革經(jīng)驗：1、以構(gòu)建服務型政府為目標，全面梳理。對41個黨政部門和部分雙管單位職能進行功能重構(gòu)，組建成16個大部門，并由區(qū)委常委、副區(qū)長、政務委員兼任大部門首長。如，整合區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、農(nóng)村工作部、民政局、外事僑務局等部門以及工青婦、工商聯(lián)、殘聯(lián)等群團組織的有關(guān)職能，組建區(qū)委社會工作部，集中統(tǒng)一處理社會事務，協(xié)調(diào)各階層、群體的利益，形成“大社會”、“大統(tǒng)戰(zhàn)”的工作格局。組建發(fā)展規(guī)劃和統(tǒng)計局，統(tǒng)籌原分屬于不同部門的產(chǎn)業(yè)、城建、國土、環(huán)保等多領(lǐng)域的規(guī)劃編制工作，進行“多規(guī)合一”，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展各項規(guī)劃的有效銜接。又如原民政局，其雙擁優(yōu)撫、基層政權(quán)建設(shè)和民間組織管理的職責，劃入新組建的社會工作部；其社會救濟和社會福利職責，劃入新組建的人力資源和社會保障局。而新組建的人力資源和社會保障局，由于整合了原衛(wèi)生局農(nóng)村合作醫(yī)療、原民政局社會福利與救濟等保障手段，形成了覆蓋各類群體、涵蓋生老病死的“大保障”格局。2、簡政放權(quán)，賦予部分街道縣級管理權(quán)限。區(qū)屬部門向街道大幅度下放經(jīng)濟社會管理權(quán)，增強解決實際問題和管理社會的能力。同時，以社區(qū)試點為突破口，建立市民服務中心，統(tǒng)一負責計生、城管、治安、征兵等行政事務，人員和經(jīng)費由街道辦管理和支付，居委會回歸自治職能。吸納社會力量參與公共決策和管理，成立街道公共決策和事務咨詢委員會，選取“兩代表一委員”（黨代表、人大代表、政協(xié)委員）和社會各功能界別的杰出人士開展決策咨詢、問計問政。3、積極溝通聯(lián)系，爭取上級支持。積極爭取省委、省政府在經(jīng)濟、社會、文化等事務方面賦予順德地級市管理權(quán)限。及時、主動與省、市及其有關(guān)部門銜接磋商，落實管理權(quán)限、理順管理關(guān)系的工作。佛山市先后兩次向順德下放共616項行政審批和日常管理權(quán)限，方便企業(yè)和市民辦事。三、現(xiàn)行行政管理體制存在的問題和不足今年年初**市召開第屆人民代表大會第次會議，政府工作報告上就提出了行政管理體制改革的目標：加快推進擴權(quán)強縣、擴權(quán)強鎮(zhèn)，增強縣域經(jīng)濟自主發(fā)展活力；進一步轉(zhuǎn)變政府職能，加快社會管理體制、事業(yè)單位分類、行政執(zhí)法體制和綜合政府服務體制改革，推進政府體制機制和管理方式創(chuàng)新。推進公務員分類管理，建立健全機構(gòu)編制管理制度，探索實行政府雇員制。深化教育、科技、文化等其它社會事業(yè)改革。從反面看，這體現(xiàn)了當前**市行政管理體制存在的問題和不足：（一）縣、鎮(zhèn)一級政府權(quán)力受限，上級支持力度不足。**市是粵東欠發(fā)達地區(qū)，也是全國相對落后的沿海城市，這一方面因為狹隘的地方主義導致任人唯親，偏安一隅，不思進去；另一方面因為先進行政管理觀念、先進行政管理人才的缺乏導致計劃管理體制的余熱持久不散，對經(jīng)濟、政治、文化、社會高度集權(quán)，市一級管了很多不該管、管不好、管不了的事。權(quán)力過于集中市一級，縣、鎮(zhèn)基層的自主權(quán)過小，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，人事權(quán)、經(jīng)濟權(quán)幾乎都被剝離，遇事只能層層請示、層層匯報，這便滋生了官僚主義、甚至“兵僚主義”，人浮于事，行政效率不高。（二）政府職能轉(zhuǎn)變、角色轉(zhuǎn)換的速度跟不上社會發(fā)展的步伐。在行政管理體制中，職能、結(jié)構(gòu)、功能是有機結(jié)合的重要組成要素和方面。三者中，職能是邏輯起點，職能決定組織、結(jié)構(gòu)和機制，最終體現(xiàn)為效能。政府職能是行政管理的基本問題，是政府一切活動的邏輯與現(xiàn)實起點。政府權(quán)力來自法定的政府職能，政府所有其他要素都是由職能派生出來的。職能定位正確與否，是政府能不能正確行使權(quán)力，發(fā)揮相應作用的關(guān)鍵。當前，**市按照市場經(jīng)濟規(guī)律履行好經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能還不到位。政府對經(jīng)濟運行實施宏觀調(diào)控，在現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，是一項重要職能，同時又是重要特征。單純依靠行政力量直接配置資源，和完全聽任市場配置資源，都有其種種局限性，如何根據(jù)國家宏觀調(diào)控，依托本市發(fā)展實際進行有效管理，才能正確發(fā)揮政府職能。如房地產(chǎn)行業(yè)，國務院已多次發(fā)出“降溫”指令，全國各大中城市紛紛響應，而我市房地產(chǎn)業(yè)剛剛起步，如何合理引導房地產(chǎn)商和消費者回歸理性實屬不易，被動地跟隨政策輿論或一味地妥協(xié)某一方都不是政府應有的職能。（三）公務員管理相對落后，缺乏有效的激勵機制，人員素質(zhì)有待進一步提高。從學歷結(jié)構(gòu)上看，相當部分公務員都具備大學以上學歷，在職本科和全日制本科都有，而在職本科又占大多數(shù)，公務員制度實行前的軍轉(zhuǎn)干部、教師轉(zhuǎn)干和“關(guān)系戶”很多都是通過這個渠道獲得。從年齡結(jié)構(gòu)看，35歲以上公務員偏多，35歲以下公務員偏少，部分行局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)甚至有斷層的危險，公務員“逢進必考”以來，激發(fā)了很多有志于回鄉(xiāng)發(fā)展的大學畢業(yè)生的就業(yè)激情，近年來，年輕公務員不斷增多，年齡結(jié)構(gòu)有所改善。從人員編制看，部分行局或鄉(xiāng)鎮(zhèn)超編嚴重，在編人員與編外人員勢同水火。編外人員基本上都是“關(guān)系戶”，機關(guān)領(lǐng)導多數(shù)抱著“老好人”的心理，不愿開罪這些人或背后的人，有些則直接就是現(xiàn)任領(lǐng)導的親戚等。人員超編，直接的結(jié)果便是導致機關(guān)負擔加重，曾經(jīng)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)因為負擔過重而連續(xù)多月無法發(fā)放工資。四、行政管理體制改革的建議要徹底改變行政管理落后現(xiàn)狀不是易事，在經(jīng)濟體制改革不斷深入的情況下，特別是面臨著構(gòu)建社會主義和諧社會的繁重任務，這就對政府行政管理體制改革提出了很多新的更高的要求。筆者認為，當前，深化**市行政管理體制改革的關(guān)鍵，還是要從全局出發(fā)，從細處入手，統(tǒng)籌兼顧，結(jié)合當前工作部署，有針對性進行改革。（一）推動從全能政府向有限政府轉(zhuǎn)變，大幅度下放權(quán)力、整合權(quán)力。長期以來，相當部分經(jīng)濟社會領(lǐng)域?qū)嵭械氖巧霞壵鲑Y建設(shè)或征稅、下級政府出人、出力但不能管理的體制，以城區(qū)為例，處于紅草轄區(qū)內(nèi)的德昌電子廠、銀鵬動力設(shè)備有限公司等均是市級納稅大戶，城區(qū)所得甚少，但一旦出現(xiàn)工人罷工或其他突發(fā)事件等，則紅草鎮(zhèn)和城區(qū)均需擔負轄區(qū)責任，客觀上影響了區(qū)（縣）、鎮(zhèn)一級對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的監(jiān)管力度，從社會穩(wěn)定的角度看，降低了區(qū)（縣）、鎮(zhèn)開展工作的積極性和主動性；另一方面因利益關(guān)系排斥甚至壓制區(qū)（縣）、鎮(zhèn)參與這些領(lǐng)域的發(fā)展，下屬區(qū)（縣）、鎮(zhèn)即使有相應的項目引進，也懾于市級的壓力而作罷，影響了自主運行、自我發(fā)展的活力。為進一步推動政府職能轉(zhuǎn)變、加快推進擴權(quán)強縣、擴權(quán)強鎮(zhèn)，增強縣域經(jīng)濟自主發(fā)展活力，建議選擇利益交集相對分散的企業(yè)進行試點，如垃圾處理等，既能作為全市亮點工程，又可以實現(xiàn)縣（區(qū)）、鎮(zhèn)擴權(quán)。使上級政府社會的“強”和下級政府的“權(quán)”有機分開，推動上級政府的角色轉(zhuǎn)變。一是實施“權(quán)力下放”，科學分權(quán)。關(guān)鍵是利益合理分配，前提是職能劃定。在廣泛調(diào)研、集思廣益的基礎(chǔ)上，借鑒順德區(qū)“簡政放權(quán)，賦予部分街道縣級管理權(quán)限”的實踐經(jīng)驗，向縣、鎮(zhèn)一級大幅度下放經(jīng)濟社會管理權(quán)，增強解決實際問題和管理社會的能力；對縣（區(qū)）加大經(jīng)濟決定權(quán)，增強縣（區(qū)）自主發(fā)展，特色發(fā)展的能力；對鎮(zhèn)一級適當賦予一定的人事權(quán)，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再是“旅館”，來的留得住，來的愿意干、踏實干，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導班子能管人、管對人。二是努力實現(xiàn)“管”得更好?！按蟛恐啤备母锖螅姓块T的職責主要是依法承擔對所管轄領(lǐng)域的業(yè)務指導和行業(yè)監(jiān)管，進行公共管理，提供公共服務，承擔必要的考核管理工作；適應市場機制要求，重新離清交叉、重復的職能，盡量實現(xiàn)“一站式”辦事流程，對出現(xiàn)的問題實現(xiàn)一個部門負責解決。如食品問題。一旦某家超市或某個市場爆發(fā)食物衛(wèi)生質(zhì)量問題，只有唯一的一個部門，或衛(wèi)生部門，或食品監(jiān)督部門，或防疫部門能主動負起責任，第一時間采取措施，該匯報的匯報，該檢驗的檢驗，該要求企業(yè)下架的要求企業(yè)下架，該組織退賠的馬上組織退賠，而不是推委扯皮。（二）深化政府職能轉(zhuǎn)變。改革開放以來，**市行政管理體制經(jīng)過多次改革，取得了很大成績，突出的標志就是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧朔e極進展。從總體上看，我市行政管理現(xiàn)狀與社會經(jīng)濟發(fā)展的要求是基本相適應的，但很可以做得更好、更細。一是要處理好經(jīng)濟發(fā)展與社會事業(yè)發(fā)展的關(guān)系。當前，必須高度關(guān)注社會事業(yè)發(fā)展，尤其是要重點關(guān)注并優(yōu)先發(fā)展那些促進經(jīng)濟運行質(zhì)量提高的社會事業(yè)和解決民生問題的公共事業(yè)，如水、電、氣和垃圾處理等，努力增加公共產(chǎn)品數(shù)量，不斷提高公共服務水平，并形成全方位公共服務體系。從總體上看，目前**市公共服務職能還比較薄弱，要切實調(diào)整政府工作績效評估標準，使加強政府公共服務職能在績效評估體系和行政問責制度中得到體現(xiàn)，為政府職能轉(zhuǎn)變發(fā)揮導向和監(jiān)督作用。二是要處理好“管理”和“服務”的關(guān)系。服務型政府不是不要加強管理，而是要使政府的管理職能更多地實現(xiàn)向服務的方向轉(zhuǎn)變。服務型政府的本質(zhì)，是政府在履行自身職能時堅持以人為本，充分體現(xiàn)“社會本位、民眾本位”精神，在決定政府該管什么不該管什么時，首先要看社會和人民是否需要，并以此作為確定政府職責和功能的依據(jù)。政府在制定政策、實施管理、提供服務中，都應從公共性角度來考慮。政府是最重要的公共權(quán)力載體，它理應成為社會公共利益的代表和社會秩序的維護者，并通過提供公共產(chǎn)品來行使行政權(quán)力，實施積極的公共管理，以公眾需求和經(jīng)濟社會發(fā)展需要為導向，以公眾滿意程度和推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展力度作為衡量其履行職能水平和成效的重要評判標準，確定提供公共物品及其優(yōu)先順序。以優(yōu)質(zhì)服務推動經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的公共需求。三是要處理好改革體制與創(chuàng)新機制的關(guān)系。要規(guī)范行政審批制度，創(chuàng)新管理制度和方式。行政審批制度改革有待進一步深化。一方面，要繼續(xù)清理行政許可項目和非行政許可項目，該取消的應當堅決取消，能下放的要盡快下放；對能由一個政府部門審批的項目，盡量由一個政府部門審批，切實做到“一站式”服務，減少“多頭審批”現(xiàn)象。另一方面，對暫予保留的審批項目，應減少審批環(huán)節(jié)，提高審批效率。減少行政審批項目和審批環(huán)節(jié)，既符合經(jīng)濟社會運行規(guī)律，也符合當代行政發(fā)展規(guī)律。當然，減少行政審批項目，決不是政府撒手不管，而是要苦練內(nèi)功，大力創(chuàng)新管理制度和方式，探索出一套適應發(fā)展、推進發(fā)展、保護發(fā)展的管理制度和行政管理方式，提升政府引領(lǐng)經(jīng)濟和社會協(xié)調(diào)發(fā)展的能力和水平。四是處理好政府職能與其他社會主體職能之間的關(guān)系。政府職能在轉(zhuǎn)變過程中還應發(fā)揮社會的作用。在社會管理和公共服務中，發(fā)揮政府主導作用，引導市場主體、事業(yè)單位、社會組織各自的職能履行到位，避免政府角色從有關(guān)領(lǐng)域退出后，出現(xiàn)職能缺位，以確保政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉贸尚АＮ迨且幚砗寐毮芨母锱c依法行政的關(guān)系。依法治國是我們基本的治國方略，政府職能的法定性是現(xiàn)代行政的基本要求，依法行政是建設(shè)服務型政府的根本保障。政府職能轉(zhuǎn)變要堅持“職能法定”原則，依法界定和科學規(guī)范政府職能，防止政府職能改革中的隨意性。在履行政府職能時，必須把不斷創(chuàng)新、勇于探索和嚴格依法、依規(guī)辦事結(jié)合起來。（三）提高人員素質(zhì)，統(tǒng)籌人員安排。一直以來，人才問題都困擾著各級黨政領(lǐng)導，可用者寥寥，這與現(xiàn)行的選拔機制有關(guān)，不透明、任人唯親、人事部門獨大的選拔方式制約著人才的流動。一是實行崗位試用，一段時間后采用擇優(yōu)任用或競爭上崗。選賢擇能的前提便是要把資格放寬，針對專門的崗位要求，以專門的能力為測試標準，而不是先確定某個人再設(shè)置苛刻的條件而把人才拒之門外。如某部從全市選拔一科級干部，表面上是面對全市，實質(zhì)上則從有限的年齡段、級別限制等為個別人設(shè)置了專屬的條件。這是顯失公平的，也不利于人才的利用。崗位試用是最基本的崗位測試，在需要的崗位上通過不同的人從事相同的工作，就有了一個初步的評判，在這個基礎(chǔ)上進行競爭上崗才有必要進一步筆試、面試等，也許有人認為，人的主觀能動性可以克服一切困難，做好工作，但做好工作只是工作的一個方面，還要兼顧效率、質(zhì)量高低等等，同樣一篇公文，如請示或通知，有的錯漏百出，有的則行文流暢，這關(guān)于一個部門，一個政府的威信，并不是做了就好。二是調(diào)整年齡結(jié)構(gòu)，合理分流。對需要分流的，采取提前退休、離崗退養(yǎng)、退居二線、調(diào)整交流、超編安置、降職安排、掛職鍛煉、自謀職業(yè)等多種渠道進行安排，同時選派大批年紀輕、表現(xiàn)好的人員充實基層一線。分流中要做到政策公開、方案公開、名單公開，堅持政治、經(jīng)濟待遇不變，并盡可能提供良好的再發(fā)展平臺。隨著干部調(diào)整過渡期的結(jié)束，改革將帶來長期性收益。同時政府主體的減少、行政部門的縮減，又能節(jié)省大量的行政事業(yè)運作經(jīng)費，帶來社會運行成本的下降。三是建立有效的激勵機制，激發(fā)公務員工作的積極性和主動性?，F(xiàn)行公務員激勵機制缺乏明確的標準，無論從政治上和經(jīng)濟上，對于如何晉升，符合晉升條件的如何選拔等都存在很大的變數(shù)。在縣、鎮(zhèn)一級有些部門的