行政效率和行政改革概述課件

第十三章行政效率

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行政改革第十三章行政效率

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行政改革1第一節(jié)行政效率一、行政效率的概念“效率”一詞，源于拉丁文，屬哲學的一個概念，本指有效的因素，通常人們理解為：有效的達到目的的適應(yīng)性和能力。到了19世紀，效率才作為一個自然科學名詞應(yīng)用于物理學和工程學領(lǐng)域。

效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100%=（輸出能量或功/輸入能量或功）*100%本世紀以來，科學管理運動得到發(fā)展，效率概念才被應(yīng)用于經(jīng)濟和商業(yè)界，并進而引入行政管理領(lǐng)域。但是由于行政管理效率的綜合因素較多，所以無法簡單地用輸入量和輸出量的比值這樣一個數(shù)量觀念來衡量。因此對于行政效率，許多學者有不同的解釋。、第一節(jié)行政效率一、行政效率的概念、2A

機械效率觀。即把人力，經(jīng)費，時間看作決定行政效率內(nèi)容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：這種方法無法將一些無形的價值因素考慮在內(nèi)。B

功能效率觀。行政管理所產(chǎn)生的社會功能的程度，用社會功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社會功能和行政耗費之比。社會功能大，耗費小，行政效率就高。它在一定程度上彌補了機械效率觀的不足，但是它的缺陷在于：其中無形的消耗，效果；間接的消耗，效果；行政管理的社會價值，不可能完全用價值工程分析方法測量和計算。C

系統(tǒng)效率觀。即行政效率是整體效率，系統(tǒng)效率，是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一，功能與價值的統(tǒng)一，宏觀與微觀的統(tǒng)一。效率原則是以最少的勞力和費用獲得最大的效果，取得整體最優(yōu)化。這個整體最優(yōu)化，包括決策層決策最優(yōu)化，管理層管理最優(yōu)化，執(zhí)行層執(zhí)行最優(yōu)化。A

機械效率觀。即把人力，經(jīng)費，時間看作決定行政效3

關(guān)于行政效率，目前尚無被普遍接受的理論。對于行政效率，較為通用的定義是：行政效率是國家行政機關(guān)及其行政人員從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力，物力，財力等要素間的比例關(guān)系，是政府職能的具體體現(xiàn)。關(guān)于行政效率，目前尚無被普遍接受的理論。對4二、行政效率的含義

效率是勞動效果與勞動消耗的比例。行政效率是指國家行政機關(guān)和公務(wù)員從事行政管理活動所得到的效果和社會效益，同所消耗的人力、物力、財力、時間的比例關(guān)系。

衡量行政效率是十分復(fù)雜的。要從多種含義來理解行政效率：一是指投入與產(chǎn)出的定量比例；二是指完成既定目標程度；三是指最佳的抉擇；四是指能達到最高紀錄；五是及時有效地解決問題和克服困難。

衡量行政效率要做綜合考察：一是局部與整體，局部效率要從屬整體效益，二是短期與長期，短期效益同長期效益要統(tǒng)一；三是經(jīng)濟效益和社會效益，單純經(jīng)濟效益要服從整體效益；四是正效益和負效益要作全面衡量，要權(quán)衡利弊，取其所長。

二、行政效率的含義

效率是勞動效果與勞動消5三、行政效率的評估標準行政效率沒有一個萬能的標準和公式。20世紀30年代，美國一位科學家用嬰兒死亡率來衡量一個城市的行政效率，嬰兒死亡率與城市管理許多方面息息相關(guān)。但是，人們后來發(fā)現(xiàn)嬰兒死亡率與城市管理的許多方面并無線形的因果關(guān)系。之后，有人主張用“質(zhì)”來評價行政效率，以人的道德，價值觀念作為衡量它的標準。但是，這種方法沒有數(shù)量觀念和定量關(guān)系，同時個人主觀成分較多，缺少公正的客觀標準。也有人提出用“量”來測量，一些人把機械效率照搬過來，另外一些人把功能效率照搬過來，但是如前所述，兩者皆有缺陷。這以后，人們對行政效率的探討仍在繼續(xù)，用能力考察，用效果考察相繼被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。事實上，一個普遍適用的萬能的測量一切行政效率的標準至今為止仍是不存在的，上述標準應(yīng)該相輔相成，按照實際情況選用不同的標準。三、行政效率的評估標準6四、行政效率在政府管理中的重要地位

1．提高行政效率是政府管理的目標，行政效率是行政管理的起點和落腳點提高行政效率是行政學研究的宗旨。各種行政學流派從不同側(cè)面強調(diào)行政管理規(guī)律，但最終都是為找尋提高行政效率的方法，公認效率原則是行政管理的一個基本原則。

2．行政效率關(guān)系中國現(xiàn)代化建設(shè)進程

行政效率體現(xiàn)制度的優(yōu)劣。社會制度的優(yōu)越性表現(xiàn)為有更高的勞動生產(chǎn)率，社會生產(chǎn)力發(fā)展和人民群眾生活水平提高的速度更快。行政效率是影響社會全部活動效率最重要的因素。行政效率關(guān)系到社會主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。效率高就能在競爭中取勝。

3．行政效率關(guān)系到是否能迎接世界科技發(fā)展的挑占，是否能抓住這個機遇，利用國際上先進科技，促進國家發(fā)展，提高在國際上的聲譽。

四、行政效率在政府管理中的重要地位

1．提高7五、提高行政效率的途徑

行政效率不高的表現(xiàn)：機構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，扯皮推諉，手續(xù)繁雜，文件、會議成災(zāi)，形式主義嚴重，紀律松弛，不核算費用，官僚主義嚴重。

造成行政效率不高的原因：組織結(jié)構(gòu)上受高度集權(quán)的、垂直隸屬型的結(jié)構(gòu)形態(tài)的影響；思想觀念上是長期家業(yè)社會形成的慢節(jié)奏的習慣意識；平均主義、黨風社會風氣不正，也影響人們的積極性和效率。

提高行政效率的途徑：要從組織體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、人員素質(zhì)、管理制度與方法技術(shù)等方面提高行政效率，要通過科學的途徑不斷進行行政改革。

五、提高行政效率的途徑

行政效率不高的表現(xiàn)：機8第二節(jié)行政改革的含義及必然性

一、行政改革的含義和性質(zhì)

行政改革是指在政府管理范圍內(nèi)，為了提高行政效率，改變不適應(yīng)發(fā)展的舊的行政制度和方式，并建立適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的新的行政制度和方式的行政行為。

行政體制和機構(gòu)的改革是行政改革的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，行政改革不等同于行政體制和機構(gòu)的改革。行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分，但二者在某些指導(dǎo)原則、內(nèi)容、范圍和方法是不相同的。

行政改革是行政主體適應(yīng)行政環(huán)境而進行的自我完善和自我發(fā)展。

第二節(jié)行政改革的含義及必然性

一、行政改革的含義和性質(zhì)9二、行政改革的重要作用和必然性

行政改革對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展起重要保證作用。行政改革能不斷克服官僚主義等弊端，使政府獲得人民的信任，密切政府和人民的關(guān)系。行政改革能從制度上保證國家政治生活、社會生活走向民主化，清除封建遺毒和資產(chǎn)階級腐朽思想的侵蝕。

社會基本矛盾運動的理論是行政改革最根本的理論依據(jù)，改革是社會基本矛盾發(fā)展的必然結(jié)果。當出現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，上層建筑阻礙經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的必然結(jié)果。當出現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，上層建筑阻礙經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的時候，人們就能動地進行調(diào)整，就出現(xiàn)改革，使生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑不斷適應(yīng)生產(chǎn)力和經(jīng)濟基本的發(fā)展。社會基本矛盾理論不僅指導(dǎo)我們認識行政改革的必然性，而且指導(dǎo)我們認識改革成敗的標準。

行政改革是發(fā)展商品經(jīng)濟和深化經(jīng)濟改革的要求。發(fā)達的商品經(jīng)濟是社會發(fā)展不可逾越的階段，經(jīng)濟管理體制要適應(yīng)商品經(jīng)濟發(fā)展的要求而不斷深化改革。行政改革為商品經(jīng)濟的發(fā)展掃除障礙，為經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造必要的條件。

世界科學技術(shù)和社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，給行政管理提出許多新問題，也為行政管理提供新的理論、方法、手段，對行政管理各方面產(chǎn)生巨大影響。通過行政改革，就能積極地吸取世界上先進的研究成果，促進現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

二、行政改革的重要作用和必然性

行政改革對社會10三、戰(zhàn)后各國的行政改革已成為世界潮流

古代中外各國政府曾有過不同程度的自我調(diào)整，在一定程度上促進了社會體制的鞏固和發(fā)展。戰(zhàn)后各主要資本主義國家為適應(yīng)形勢的發(fā)展，都在不斷地進行行政改革。改革涉及到許多問題。一些杰出的政府首腦都在行政改革上有顯著成就。

社會主義國家創(chuàng)建人列寧，在十月革命勝利后就提出蘇維埃國家機關(guān)存在一些弊病，要求改造和改善蘇維埃制度。戰(zhàn)后各社會主義國家的改革，首先是由南斯拉夫帶頭突破蘇聯(lián)模式，東歐各國的行政改革都各有自己的經(jīng)驗和特色。從1979年起，中國隨著經(jīng)濟體制改革的深化，也積極推進行政體制的發(fā)展。

三、戰(zhàn)后各國的行政改革已成為世界潮流

古代中外11第三節(jié)科學地進行政府管理的改革

一、吸取世界各國行政改革的經(jīng)驗

行政改革要從本國本地區(qū)實際出發(fā)；行政改革要適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展而不斷地進行；行政改革是整個社會復(fù)雜系統(tǒng)工程中的一部分；行政改革要有計劃有步驟地進行；行政改革首要的是抓好觀念轉(zhuǎn)變；行政改革要加強法制的保證作用。

第三節(jié)科學地進行政府管理的改革一、吸取世界各國行政改革的12二、明確我國行政體制改革的目標

行政體制改革必須適應(yīng)經(jīng)濟體制和政治體制改革的要求。行政體制作為政治體制改革的重要組成部分，改革的目標必須以政治體制改革的目標為依據(jù)。政治體制改革的近期目標是要建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制。效率、活力、積極性作為總目標。作為行政機構(gòu)改革的具體目標，就是要建立和完善同新的經(jīng)濟體制和政治體制相適應(yīng)，符合現(xiàn)代化管理要求，功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、法制健全、靈活高效的管理體制。

二、明確我國行政體制改革的目標

行政體制改革必13三、行政體制改革的指導(dǎo)原則

1.行政體制改革的適應(yīng)性原則；

2.行政體制改革的整體性原則；

3.行政體制改革的科學性原則；

4.行政體制改革的計劃性原則；

5.行政體制改革的觀念領(lǐng)先原則；三、行政體制改革的指導(dǎo)原則

1.行政體制改革14第三節(jié)影響當代中國行政效率的機構(gòu)問題之探究

機構(gòu)改革能否克服行政組織現(xiàn)存的弊端，提高行政效率，這首先要分析我國行政組織現(xiàn)存的一些主要弊端。

第三節(jié)影響當代中國行政效率的機構(gòu)問題之探究

機構(gòu)改革能否15機構(gòu)的縱向和橫向

一、縱向?qū)哟味?，機構(gòu)規(guī)模龐大。先看管理層次，我國是一個單一制的中央集權(quán)的國家，從中央到地方，層級分明。建國以來，地方政府層級設(shè)置經(jīng)歷了多次調(diào)整，終于形成了二，三，四級制并存的局面。兩級制：直轄市—區(qū)。三級制：直轄市—區(qū)—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；直轄市—縣—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—地級市—區(qū)；省/自治區(qū)—縣/縣級市—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)。四級制：省/自治區(qū)—地級市—縣—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—地級市—區(qū)—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—自治州—縣級市—區(qū)；省/自治區(qū)—自治州—縣/縣級市—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)。除了這些正式層級之外，事實上還存在著一些非正式的層級這些層級雖不存在行政長官和地方國家權(quán)力機關(guān)，但它容易根據(jù)實際情況進行調(diào)整，實際上起著正式層級建制的地方政府作用。因此，我國實際上是個層級眾多的國家，從中央到地方，各級機構(gòu)數(shù)量難以盡數(shù)。機構(gòu)的縱向和橫向

一、縱向?qū)哟味啵瑱C構(gòu)規(guī)模龐大。16

按照效率，效能原則，縱向?qū)哟紊弦M可能適中適宜，以縮短領(lǐng)導(dǎo)層與實施層的行政距離，便于上下溝通，降低信息的失真失落率，提高信息效率。實踐證明，管理層次每多出一級，信息失真失落率會增加一倍。據(jù)有關(guān)資料顯示，世界168個國家中，有8個國家設(shè)中央一級，沒有地方政府，沒有層級，25個國家僅設(shè)一級政府，有67個國家地方上只設(shè)2級，如澳大利亞，比利時，加拿大，日本等，美國地方政府也只有2到3級。按照效率，效能原則，縱向?qū)哟紊弦M可能適中17二、橫向部門劃分過細，造成管理幅度過大。當前，我國行政組織幅度失調(diào)。狹義來說，管理幅度是指一級行政組織所管轄的一級行政機關(guān)的數(shù)目。1949年，當時的政務(wù)院有35個部門，1956年上升為81個，1981年達到頂峰，有100個部門。1982年開始經(jīng)過3年的改革，國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)減為61個。1998年進行的改革，使國務(wù)院組成部門減為29個。由以上數(shù)據(jù)可以看出，我國政府長期以來存在著管理幅度太大這個問題。造成部門林立的主要原因是：我國長期實行計劃經(jīng)濟，國家一切大包大攬。法國管理學者V.A.格蘭丘那斯根據(jù)管理的復(fù)雜性隨著下屬人數(shù)的增加而等比增加這個原理，提出一個公式：n為下屬人數(shù)，c為各種關(guān)系的數(shù)目。根據(jù)此公式可知：二、橫向部門劃分過細，造成管理幅度過大。18下屬人數(shù)N12345678910關(guān)系數(shù)C1161844100222490108023765210下屬人數(shù)N12345678910關(guān)系數(shù)C116184410019由此可知，一個組織的職能及編制必須科學。美國拉爾夫.C.戴維斯《最高層管理原則》一書中指出，管理幅度分2類：行政幅度和業(yè)務(wù)幅度。行政幅度進行的是中上層管理，一般管理人數(shù)為3到9個，業(yè)務(wù)幅度進行工作層管理，最多為30個。行政管理的幅度必須合理合度，管理幅度太大，需要管理的關(guān)系過多，不易于進行科學系統(tǒng)的管理，也不利于協(xié)調(diào)各部門間的關(guān)系。由此可知，一個組織的職能及編制必須科學。20

廣義來說，管理幅度是指一級組織管轄的區(qū)域和人口。從中央來看，由于縱向?qū)哟翁啵怨芾矸确炊?。我國地域遼闊，人口眾多，民族情況復(fù)雜，地方與地方的差別巨大。因此有人提出設(shè)立省，市，自治區(qū)和特別行政區(qū)有其道理所在。比如：人口上，山東等大省的人口近一億，海南等小省只有600多萬。地域懸殊更大，有的50多萬平方公里，有的只有3.4萬平方公里。廣義來說，管理幅度是指一級組織管轄的區(qū)域和人口。21機構(gòu)冗員和機構(gòu)職能

A

機構(gòu)臃腫，人浮于事。我國長期留存下來的官本位價值取向，是造成機構(gòu)臃腫，人浮于事的主要原因。從官本位過度到權(quán)力本位，所謂“學而優(yōu)則士”，人們追求行政級別，能上不能下，能官不能民，人員分流觸及到了部門和人員的切身利益，再加上中國傳統(tǒng)人情觀念的影響，使得改革阻力巨大。1993年機構(gòu)改革以前，國務(wù)院機構(gòu)人數(shù)為37000人，各地方機構(gòu)的部門設(shè)置，人員編制還要繁雜，這給政府帶來了沉重的負擔。政府組織有自我膨脹的傾向。帕金森定律指出：任何政府領(lǐng)導(dǎo)，機構(gòu)，組織，由于擁有絕對的行政權(quán)力，都有擴張其下屬和機構(gòu)的沖動，如無有效制約，機構(gòu)與組織最終將走向膨脹直至滅亡。而我國的行政監(jiān)督系統(tǒng)并不健全，雖然中央政府設(shè)監(jiān)察部，但是監(jiān)察部所起作用甚微，本身缺乏權(quán)威性，某些職能上又與檢查院，人大劃分不清，實在難以起到真正的行政監(jiān)督作用。機構(gòu)冗員和機構(gòu)職能

A

機構(gòu)臃腫，人浮于事。22B

機構(gòu)職能上，職能交叉，職責不清，相互扯皮。機構(gòu)之間互相扯皮，是影響行政效率的一大頑癥“三不管”事件層出不窮，“三不管”地帶眾多，往往是有利益一起插手，無利益誰也不管。行事要牽扯到各大相關(guān)部門，難以提高效率。B

機構(gòu)職能上，職能交叉，職責不清，相互扯皮。機構(gòu)之間互相23其他機構(gòu)問題A

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限下侵。不少領(lǐng)導(dǎo)事必躬親，即指揮決策，又從事下屬范圍內(nèi)的事，權(quán)力擴張，延伸。產(chǎn)生這種情況的原因，一是領(lǐng)導(dǎo)自己的權(quán)利欲在起作用，二則是受中國傳統(tǒng)文化的影響而產(chǎn)生了“領(lǐng)導(dǎo)中心主義”，下級往往也會為了自己的利益，自覺的“想領(lǐng)導(dǎo)所想”這樣弊端就產(chǎn)生了：一是領(lǐng)導(dǎo)信息擁塞，管理跨度驟擴，行政效率下降。二是強化了下屬的依賴心理和依附關(guān)系，影響其積極性。三是多頭領(lǐng)導(dǎo)，下級執(zhí)行部門不知聽誰的，職責混亂。四是領(lǐng)導(dǎo)負荷過重，迫使領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和輔助人員增加，機構(gòu)膨脹不可避免。另外，如果放任了這種“領(lǐng)導(dǎo)中心主義”，就難以體現(xiàn)行政的人本精神，不再是為人民服務(wù)，這樣會引起人民的不滿，導(dǎo)致很大的危機。其他機構(gòu)問題24B

行政機構(gòu)工作人員本身素質(zhì)問題。很多人員缺乏專業(yè)知識和能力，效率觀念淡薄。通過公務(wù)員制度的建立和完善，崗位培訓(xùn)機制的發(fā)展，這幾年情況已有很大改善。C

文山會海，管理手段不夠科學。干部們總是忙于開會，下屬則忙于準備會稿，沒有時間進行充分的調(diào)查研究。機構(gòu)管理又不夠科學，人事關(guān)系混亂，行政效率無法提高。這幾年在發(fā)達地區(qū)的行政機構(gòu)引進了企業(yè)的管理經(jīng)驗，管理手段比較科學，但是“會?！睜顩r改善甚微。B

行政機構(gòu)工作人員本身素質(zhì)問題。很多人員缺乏專業(yè)知25通過機構(gòu)改革提高行政效率一、如何進行機構(gòu)改革機構(gòu)改革的主要內(nèi)容是：精兵簡政。具體操作分三個步驟：定職能—定機構(gòu)—定人員。通過機構(gòu)改革提高行政效率26A

在職能定位上，首先是政府職能定位。政府的職能應(yīng)該定位在宏觀調(diào)控，社會管理，公共服務(wù)上。政府必須從經(jīng)濟，社會領(lǐng)域中撤退。在經(jīng)濟領(lǐng)域除了一些關(guān)系國計民生的重大部門外，其他均應(yīng)交給企業(yè)自主經(jīng)營。政企必須分開，政府不再管理具體的生產(chǎn)和經(jīng)營，而是從整個國民經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟運行秩序入手，加以科學的調(diào)控。在資源配置上，政府也應(yīng)放棄計劃的模式，將之交給市場來完成，政府的任務(wù)是彌補市場失靈，而不是全方位的干預(yù)。這幾年已經(jīng)顯見成效，我國的市場正在走向成熟，但是，由于市場機制仍不夠完善，我國的市場目前依然是政府主導(dǎo)型。社會領(lǐng)域中，政府要從大量的社會事務(wù)中解脫出來，將這些職能交還給社會。具體的途徑是：在政府退出的領(lǐng)域建立各種社會中介機構(gòu)，行使部分調(diào)控及組織公共產(chǎn)品供給職能，逐步形成以政府為主體和民間中介組織相配合的強有力的宏觀調(diào)控體系和運行機制。比如：律師事務(wù)所，會計師事務(wù)所等，由它們承擔相應(yīng)的社會職能。當代西方各國政府優(yōu)化政府職能，減少政府干預(yù)的基本途徑是采取民營化，放松管制及壓縮式管理，將政府興辦和管理的大部分公共企業(yè)交給市場和社會，盡可能將公共部門承擔的社會服務(wù)出租和承包出去。A

在職能定位上，首先是政府職能定位。政府的職能27西方國家政府的經(jīng)濟社會管理職能僅限于：1建立全面而系統(tǒng)的經(jīng)濟立法體系，把社會經(jīng)濟活動納入法制軌道2

通過計劃，財政，金融干預(yù)等手段，加強對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。3

提供公共物品及公共服務(wù)。其次，是機構(gòu)職能定位。在政府職能定位的基礎(chǔ)上，把政府的各項職能加以劃分，分給各個機構(gòu)，各司其職。其實就是政府內(nèi)部的職能劃分。西方國家政府的經(jīng)濟社會管理職能僅限于：28B

在機構(gòu)設(shè)置上，要堅持“精簡，統(tǒng)一，效率”原則。對原有機構(gòu)要精簡，橫向部門分工宜粗不宜細，按職能進行歸類，合并職能相近，相似的機構(gòu)，避免機構(gòu)權(quán)力交叉，裁撤多余機構(gòu)，縮小管理幅度?？v向上要盡量簡化層次，能設(shè)一級不設(shè)兩級，如若不能簡化，那就盡量分權(quán)，上級機關(guān)應(yīng)當給予下級機關(guān)充分的自主權(quán)，上級機關(guān)著眼于宏觀，下級機關(guān)著眼于微觀。B

在機構(gòu)設(shè)置上，要堅持“精簡，統(tǒng)一，效率”原則。對原有機29另外，機構(gòu)設(shè)置要科學，系統(tǒng)。健全決策，執(zhí)行，信息，監(jiān)督四大類機構(gòu)，改革執(zhí)行機構(gòu)過于龐大，監(jiān)督，反饋系統(tǒng)相對薄弱的狀況。同時，各機構(gòu)間必須相互協(xié)調(diào)，整體運作，而不是各自為政?？v向上，上級機構(gòu)應(yīng)該對下級機構(gòu)的工作進行協(xié)調(diào)，橫向上，各平級機構(gòu)也要互相合作協(xié)調(diào)。在機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組織體系中，應(yīng)導(dǎo)入“執(zhí)行部”機制，分離領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)的決策和執(zhí)行，首長制和委員會制相結(jié)合。委員會負責討論和決策，而執(zhí)行則以行政首長為核心，要同時加強委員會的功能和首長的權(quán)威，將民主和效率相結(jié)合。另外，機構(gòu)設(shè)置要科學，系統(tǒng)。健全決策，執(zhí)行，信息，監(jiān)督30C

在人員編制上，主要是繼續(xù)完善公務(wù)員制度。行政管理需要高素質(zhì)的人才，公務(wù)員制度是選拔人才的一條最佳途徑。我國公務(wù)員制度從1993.10.1運行以來取得了很大成效：行政機關(guān)的活力得到了明顯增強，從總體上提高了工作人員的素質(zhì)，加強了勤政廉政建設(shè)?？茖W，嚴格的獎懲制度和考核制度，對公務(wù)員起到了良好的督促作用，一定程度上保證了政府管理的高效能，促進了人力資源的優(yōu)化配置。但是，由于我國公務(wù)員制度推行時間還短，存在種種不足。公務(wù)員法規(guī)不夠細化，只有條條框框沒有具體標準；職位分類存在問題，我國的公務(wù)員制度以品位分類為主，重級別而非職位，應(yīng)該大力推行職位分類，進行科學的人事管理；回避制度不夠健全，考核制度上也依然存在問題，是專才考試還是通才考試，應(yīng)該有一個適用和劃分。C

在人員編制上，主要是繼續(xù)完善公務(wù)員制度。行政管理需要高31機構(gòu)人員編制，除了要高素質(zhì)，高技能的人才外，還要注意：1

按職設(shè)人，少設(shè)副職，不設(shè)虛職?？朔烁∮谑碌谋锥?，定崗分流，裁撤多余人員。近幾年來，人力資源管理逐漸從以“事”為本走向以“人”為本，一些企業(yè)組織出于留住人才的需要而因人設(shè)職。例如美國微軟為了吸引硅谷的2名電腦人才加盟，特地為他們在硅谷開設(shè)微軟研究院。行政機關(guān)也可以從中吸取經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變?nèi)耸鹿芾淼呐f思路。機構(gòu)人員編制，除了要高素質(zhì)，高技能的人才外，還要注意：322

職責對等，尤其是領(lǐng)導(dǎo)的職責對等?，F(xiàn)在存在的問題是：領(lǐng)導(dǎo)職大責小。領(lǐng)導(dǎo)若決策錯誤，往往把職責推給下屬，這削弱了下屬的工作積極性，重大問題互相推委，誰也不想負責。因此，必須明確權(quán)責關(guān)系，權(quán)責對等。機構(gòu)改革到目前為止，取得了很大的成績，尤其是職能定位，在1998年改革時獲得突破。政府職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，公共服務(wù)，相同相近的職能劃歸一個部門，原來設(shè)立的綜合經(jīng)濟部門變?yōu)楹暧^調(diào)控部門，減少裁并專業(yè)經(jīng)濟管理部門，政府進行行業(yè)管理，建立向國有大企業(yè)派遣稽查特派員的制度。減少機構(gòu)，200多項職能下放給地方政府，企業(yè)，中介組織，有100多項職能在各部門內(nèi)重新配置。例如：機械，煤炭，石油化工，冶金，紡織等專業(yè)經(jīng)濟部門逐漸予以撤消；將地質(zhì)礦產(chǎn)部，國家土地管理局，國家海洋局和國家測繪局共同組建為國土資源部。國務(wù)院組成部門減少為27個，各部門內(nèi)設(shè)司局級機構(gòu)減少了20多個，省級政府工作機構(gòu)平均減為40個。全國各級黨政群機關(guān)行政編制大精簡115萬人。2

職責對等，尤其是領(lǐng)導(dǎo)的職責對等?，F(xiàn)在存在的問題33但是，當前條件下，機構(gòu)改革面臨很大的阻力：一，

政府的特殊利益阻礙機構(gòu)改革。1

地方政府為了自己的利益而截留給企業(yè)的自主權(quán)，為了自己的利益阻礙機構(gòu)改革，使得政企關(guān)系地方化。形成的一種奇怪現(xiàn)象是：中央政府不再直接管理企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，但是企業(yè)仍然沒有經(jīng)營自主權(quán)，經(jīng)營自主權(quán)落到地方政府，原因在于地方政府不愿放棄既得利益。2

部門利益剛性。改革勢必要裁并一些部門，減少一些部門的職權(quán)，影響了這些部門的利益，受到它們的阻礙。3

個人利益強化阻礙定崗分流。機構(gòu)改革勢必要將一些虛職，閑散人員向其他地方分流，影響了個人的具體利益。加上“能上不能下，能官不能民”的思想及復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)，人員的定崗分流面臨著巨大的阻力。但是，當前條件下，機構(gòu)改革面臨很大的阻力：34二，

改革資源不對等。中央政府擁有較多的資源，可以用多種方法減緩，吸納，化解壓力。比如：可以把富余人員分流到地方。但是層次越低，阻力就越大，越是低層，擁有的改革資源就越少。另外，不同的地區(qū)，阻力也不同。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)擁有的資源明顯多于經(jīng)濟落后區(qū)。經(jīng)濟發(fā)達，分流就比較容易。疏解機構(gòu)改革阻力的渠道，在于建立完善的社會保障機制。但是，按我國目前的經(jīng)濟現(xiàn)狀和人口國情來看，這個目標的實現(xiàn)還要很長時間，現(xiàn)在只有沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)能做到基本的保障。二，

改革資源不對等。中央政府擁有較多的資源，可以用多種方35機構(gòu)要依法行政和科學行政

依法行政是保證行政效能，提高行政效率的基本前提，只有在任何人都不違反法律的情況下進行科學的行政管理，才是真正的高效率。政府機構(gòu)的行政管理有了法律的規(guī)范，就更具可操作性，自然效率也會提高。同時，機構(gòu)改革也要依法進行，方能保證改革的權(quán)威性，有序性，可操作性。機構(gòu)要依法行政和科學行政依法行政是保證行政效能，提高行36加強行政法制建設(shè)，首先要完善有關(guān)行政管理的各項法律規(guī)定，比如行政程序法，行政組織法，行政監(jiān)督法等等，既要完善程序法，也要完善實體法。在原則性的法律條文之外，必須多制定具體的，有可操作性的法律法規(guī)。缺乏操作性強的法律法規(guī)，一向是我國法律體系中的致命傷。另外，對行政管理的各項日常工作制度，也必須注意完善。比如：請示報告制度，辦公制度，考核獎懲制度，行政責任制等等，把行政工作人員的表現(xiàn)和報酬，待遇相結(jié)合，分工合理，權(quán)責對等。在立法中，需要著重注意的，就是通過立法來明確各級政府，各級機關(guān)之間的職權(quán)范圍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過立法來界定政府與企業(yè)，政府與社會，政府與各事業(yè)組織，社會團體之間的關(guān)系。加強行政法制建設(shè)，首先要完善有關(guān)行政管理的各項法律規(guī)定37

其次是培養(yǎng)行政工作人員的依法行政的意識。這就需要普及法律知識，通過教育手段來培養(yǎng)這種意識，使工作人員自覺依法行政?？上驳氖牵?002年3月21日，司法部設(shè)立司法考試司，指導(dǎo)，規(guī)范各項司法培訓(xùn)和考核工作。我國政府依法行政的意識正在逐步加強。其次是培養(yǎng)行政工作人員的依法行政的意識。這就需要普及法38

科學行政，就是說，在行政管理中要運用先進的管理方法，可以借鑒企業(yè)的管理方法，要最大限度的把現(xiàn)代科技運用到管理中去?，F(xiàn)代的機構(gòu)改革是技術(shù)的變革，觀念的變革，一些現(xiàn)代科技手段縮短了時間和空間，為提高效率提供了技術(shù)保障，而一些新的思想和觀念，也逐步被應(yīng)用于實踐，比如網(wǎng)絡(luò)化的管理，變革了以前的條塊結(jié)構(gòu)，為政府機構(gòu)注入了新的活力?？茖W行政，就是說，在行政管理中要運用先進的管理方法，可39機構(gòu)改革的現(xiàn)狀:2003年，十屆全國人大一次會議第三次會議經(jīng)表決，通過了關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革方案的決定。按照這個方案，設(shè)立國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，設(shè)立中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，組建商務(wù)部，在國家藥品監(jiān)督管理局基礎(chǔ)上組建國家食品藥品監(jiān)督管理局，將國家經(jīng)貿(mào)委管理的國家安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局改為國務(wù)院直屬機構(gòu)，將國家計劃生育委員會更名為國家人口和計劃生育委員會，不再保留國家經(jīng)濟貿(mào)易委員會、對外貿(mào)易經(jīng)濟合作部。經(jīng)過改革，除國務(wù)院辦公廳外，國務(wù)院組成部門設(shè)置28個。2008年又減少至27個。

機構(gòu)改革的現(xiàn)狀:2003年，十屆全國人大一次會議第三40這輪機構(gòu)改革的亮點就是突出加強了監(jiān)督和監(jiān)管力度。市場經(jīng)濟體制逐步完善，加入世貿(mào)組織又帶來諸多新挑戰(zhàn)，強化政府對市場的宏觀調(diào)控和監(jiān)管已迫在眉睫。比如目前中國金融業(yè)的混亂狀況一直未得到根本解決，金融是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心，關(guān)系著國民經(jīng)濟和社會發(fā)展全局。因此，增設(shè)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，有利于金融機構(gòu)安全、穩(wěn)健、高效運行，提高防范和化解金融風險的能力。再比如，近幾年來，有毒食品五花八門，安全生產(chǎn)事故層出不窮，組建食品藥品監(jiān)督管理局以及將安全生產(chǎn)監(jiān)督管理局作為國務(wù)院直屬機構(gòu)，將大大強化市場監(jiān)管力度，確保食品藥品安全和安全生產(chǎn)。這體現(xiàn)了中國政府以人為本，對人民身體健康和生命安全負責的施政態(tài)度。

另外，國家發(fā)展計劃委員會改組為國家發(fā)展和改革委員會，在機構(gòu)的名稱中保留了“發(fā)展”二字，將“計劃”改為“改革”，這就意味著在政府機構(gòu)的職能轉(zhuǎn)換上，尤其是宏觀經(jīng)濟部門的職能轉(zhuǎn)換上，發(fā)生了重大的變化。而且，改革后職能劃分更加明確。傳統(tǒng)的經(jīng)貿(mào)委被調(diào)整，而新的國有資產(chǎn)管理部門(委)成立，由其負責國有企業(yè)的資產(chǎn)管理。這種情況下，增強國家發(fā)展和改革委員會的實力是必要的。過去的計委，雖然也搞宏觀，但說老實話，畢竟還是受到國有企業(yè)的牽掛。而從現(xiàn)在的職能劃分上，新的班子要比過去清晰得多，可以確保國家的各種宏觀調(diào)控得以落實，不會半途而廢。

這輪機構(gòu)改革的亮點就是突出加強了監(jiān)督和監(jiān)管力度。市場41總結(jié)在舊體制沒有打破，新體制未建立完善前，行政效率不會有明顯提高，短時間內(nèi)要使行政效率提高，就不可追求體制的大規(guī)模革命性變革，因為大規(guī)模的行政改革將付出極大代價，調(diào)適期長，反而影響行政效率。但是，長遠上要使行政效率穩(wěn)定持續(xù)提高，又必須進行大規(guī)模的行政改革。所以，行政改革應(yīng)該作為行政管理的一項經(jīng)常性任務(wù)。同樣的，作為行政改革重要組成部分的機構(gòu)改革也應(yīng)是一個漸進的過程，它不止是一個外延式的改革（精簡機構(gòu)，削減冗員），而且是一個內(nèi)涵式的改革（在職能定位的基礎(chǔ)上科學的設(shè)置機構(gòu)），更是一個行政文化的變革（精簡，效能，統(tǒng)一），所以機構(gòu)改革應(yīng)該在法治化，制度化，科學化的框架內(nèi)，建立一套機構(gòu)管理，機構(gòu)組織的預(yù)警機制，以求發(fā)現(xiàn)問題，解決問題。同時建立專門的專家咨詢調(diào)研機構(gòu)來精心設(shè)計出機構(gòu)改革的方案，最大限度地提高行政效率。

總結(jié)在舊體制沒有打破，新體制未建立完善前，行政效率不42CASE韋伯夫婦在《大英社會主義國家的構(gòu)成》一書中談到：“以變革社會制度為目的的任何提案，不管它是經(jīng)濟的或是政治的，多數(shù)人是并不愜意的……對社會的各種制度，如果不去深思熟慮地、不斷地使其適應(yīng)經(jīng)常變化的時代要求而加以變革，那么這些制度終究是要崩潰的。結(jié)果將難免由于革命的痙攣而發(fā)生暴力的急劇的變革?！?/p>

法國學者修帕萊和羅夏克在《行政科學》一書中認為：行政改革是行政組織有意識地適應(yīng)變化了的行政環(huán)境的過程；許多要求行政改革的社會原因來自于行政結(jié)構(gòu)與社會結(jié)構(gòu)的矛盾；為了適應(yīng)環(huán)境，任何行政結(jié)構(gòu)都不可能一成不變。美國學者考夫曼在《組織變革的局限性》一書中也指出，沒有任何一種特定行政模式會永無止境地提高效率．增強效益和反應(yīng)能力。CASE43問題：

1．題中三段材料說明了什么問題7什么叫做行政改革?

2．你認為行政改革有必要嗎?聯(lián)系材料談?wù)勑姓母锏谋厝恍?。問題：

441．答案要點：三段材料都說明了改革的必要性，特別是后兩段材料具體指出了行政改革的必然性。行政改革有狹義和廣義之分。一般指在政府行政管理領(lǐng)域內(nèi)，為提高行政效率，規(guī)范行政責任，改革落后的行政方式，并建議合理的行政體制的行為。2．答案要點：行政改革的必要性在現(xiàn)代社會各國政府和社會已普遍形成了共識。行政改革不僅是必要的，還是必然的。材料中提到了行政政革的一般必然性：(1)行政改革是調(diào)整社會矛盾的需要。行政改革就是在生產(chǎn)力發(fā)生變化的條件下，主動改革和完善自身并不斷地調(diào)節(jié)社會矛盾的過程。(2)行政改革是適應(yīng)環(huán)境變化的需要。正如修帕萊和羅夏克在《行政科學》一書中認為：行政改革是行政組織有意識地適應(yīng)變化了的行政環(huán)境的過程；為了適應(yīng)環(huán)境，任何行政結(jié)構(gòu)都不可能一成不變。行政改革是時代發(fā)展的要求。(3)行政改革是克服行政阻力的需要。如考夫曼指出，沒有任何一種特定行政模式會永無止境地提高效率，增強效益和反應(yīng)能力。時代的發(fā)展、環(huán)境的變遷，使每一種行政模式都會受到來自外部和內(nèi)部的阻力而陷入困境，走出困境的唯一辦法就是進行自身的改革.1．答案要點：三段材料都說明了改革的必要性，特別是后45第十三章行政效率

和

行政改革第十三章行政效率

和

行政改革46第一節(jié)行政效率一、行政效率的概念“效率”一詞，源于拉丁文，屬哲學的一個概念，本指有效的因素，通常人們理解為：有效的達到目的的適應(yīng)性和能力。到了19世紀，效率才作為一個自然科學名詞應(yīng)用于物理學和工程學領(lǐng)域。

效率=（有效能量或功/原有能量或功）*100%=（輸出能量或功/輸入能量或功）*100%本世紀以來，科學管理運動得到發(fā)展，效率概念才被應(yīng)用于經(jīng)濟和商業(yè)界，并進而引入行政管理領(lǐng)域。但是由于行政管理效率的綜合因素較多，所以無法簡單地用輸入量和輸出量的比值這樣一個數(shù)量觀念來衡量。因此對于行政效率，許多學者有不同的解釋。、第一節(jié)行政效率一、行政效率的概念、47A

機械效率觀。即把人力，經(jīng)費，時間看作決定行政效率內(nèi)容的三大要素，行政效率等于成果和成本之比。但是缺陷是：這種方法無法將一些無形的價值因素考慮在內(nèi)。B

功能效率觀。行政管理所產(chǎn)生的社會功能的程度，用社會功能的高低衡量行政效率的高低。行政效率等于行政社會功能和行政耗費之比。社會功能大，耗費小，行政效率就高。它在一定程度上彌補了機械效率觀的不足，但是它的缺陷在于：其中無形的消耗，效果；間接的消耗，效果；行政管理的社會價值，不可能完全用價值工程分析方法測量和計算。C

系統(tǒng)效率觀。即行政效率是整體效率，系統(tǒng)效率，是數(shù)量與質(zhì)量的統(tǒng)一，功能與價值的統(tǒng)一，宏觀與微觀的統(tǒng)一。效率原則是以最少的勞力和費用獲得最大的效果，取得整體最優(yōu)化。這個整體最優(yōu)化，包括決策層決策最優(yōu)化，管理層管理最優(yōu)化，執(zhí)行層執(zhí)行最優(yōu)化。A

機械效率觀。即把人力，經(jīng)費，時間看作決定行政效48

關(guān)于行政效率，目前尚無被普遍接受的理論。對于行政效率，較為通用的定義是：行政效率是國家行政機關(guān)及其行政人員從事行政管理活動的產(chǎn)出同所消耗的人力，物力，財力等要素間的比例關(guān)系，是政府職能的具體體現(xiàn)。關(guān)于行政效率，目前尚無被普遍接受的理論。對49二、行政效率的含義

效率是勞動效果與勞動消耗的比例。行政效率是指國家行政機關(guān)和公務(wù)員從事行政管理活動所得到的效果和社會效益，同所消耗的人力、物力、財力、時間的比例關(guān)系。

衡量行政效率是十分復(fù)雜的。要從多種含義來理解行政效率：一是指投入與產(chǎn)出的定量比例；二是指完成既定目標程度；三是指最佳的抉擇；四是指能達到最高紀錄；五是及時有效地解決問題和克服困難。

衡量行政效率要做綜合考察：一是局部與整體，局部效率要從屬整體效益，二是短期與長期，短期效益同長期效益要統(tǒng)一；三是經(jīng)濟效益和社會效益，單純經(jīng)濟效益要服從整體效益；四是正效益和負效益要作全面衡量，要權(quán)衡利弊，取其所長。

二、行政效率的含義

效率是勞動效果與勞動消50三、行政效率的評估標準行政效率沒有一個萬能的標準和公式。20世紀30年代，美國一位科學家用嬰兒死亡率來衡量一個城市的行政效率，嬰兒死亡率與城市管理許多方面息息相關(guān)。但是，人們后來發(fā)現(xiàn)嬰兒死亡率與城市管理的許多方面并無線形的因果關(guān)系。之后，有人主張用“質(zhì)”來評價行政效率，以人的道德，價值觀念作為衡量它的標準。但是，這種方法沒有數(shù)量觀念和定量關(guān)系，同時個人主觀成分較多，缺少公正的客觀標準。也有人提出用“量”來測量，一些人把機械效率照搬過來，另外一些人把功能效率照搬過來，但是如前所述，兩者皆有缺陷。這以后，人們對行政效率的探討仍在繼續(xù)，用能力考察，用效果考察相繼被提出，但都存有缺陷和不完善的地方。事實上，一個普遍適用的萬能的測量一切行政效率的標準至今為止仍是不存在的，上述標準應(yīng)該相輔相成，按照實際情況選用不同的標準。三、行政效率的評估標準51四、行政效率在政府管理中的重要地位

1．提高行政效率是政府管理的目標，行政效率是行政管理的起點和落腳點提高行政效率是行政學研究的宗旨。各種行政學流派從不同側(cè)面強調(diào)行政管理規(guī)律，但最終都是為找尋提高行政效率的方法，公認效率原則是行政管理的一個基本原則。

2．行政效率關(guān)系中國現(xiàn)代化建設(shè)進程

行政效率體現(xiàn)制度的優(yōu)劣。社會制度的優(yōu)越性表現(xiàn)為有更高的勞動生產(chǎn)率，社會生產(chǎn)力發(fā)展和人民群眾生活水平提高的速度更快。行政效率是影響社會全部活動效率最重要的因素。行政效率關(guān)系到社會主義商品經(jīng)濟的發(fā)展。效率高就能在競爭中取勝。

3．行政效率關(guān)系到是否能迎接世界科技發(fā)展的挑占，是否能抓住這個機遇，利用國際上先進科技，促進國家發(fā)展，提高在國際上的聲譽。

四、行政效率在政府管理中的重要地位

1．提高52五、提高行政效率的途徑

行政效率不高的表現(xiàn)：機構(gòu)臃腫，人浮于事，辦事拖拉，扯皮推諉，手續(xù)繁雜，文件、會議成災(zāi)，形式主義嚴重，紀律松弛，不核算費用，官僚主義嚴重。

造成行政效率不高的原因：組織結(jié)構(gòu)上受高度集權(quán)的、垂直隸屬型的結(jié)構(gòu)形態(tài)的影響；思想觀念上是長期家業(yè)社會形成的慢節(jié)奏的習慣意識；平均主義、黨風社會風氣不正，也影響人們的積極性和效率。

提高行政效率的途徑：要從組織體制、領(lǐng)導(dǎo)方式、人員素質(zhì)、管理制度與方法技術(shù)等方面提高行政效率，要通過科學的途徑不斷進行行政改革。

五、提高行政效率的途徑

行政效率不高的表現(xiàn)：機53第二節(jié)行政改革的含義及必然性

一、行政改革的含義和性質(zhì)

行政改革是指在政府管理范圍內(nèi)，為了提高行政效率，改變不適應(yīng)發(fā)展的舊的行政制度和方式，并建立適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展的新的行政制度和方式的行政行為。

行政體制和機構(gòu)的改革是行政改革的基礎(chǔ)和重要內(nèi)容，行政改革不等同于行政體制和機構(gòu)的改革。行政體制改革是政治體制改革的重要組成部分，但二者在某些指導(dǎo)原則、內(nèi)容、范圍和方法是不相同的。

行政改革是行政主體適應(yīng)行政環(huán)境而進行的自我完善和自我發(fā)展。

第二節(jié)行政改革的含義及必然性

一、行政改革的含義和性質(zhì)54二、行政改革的重要作用和必然性

行政改革對社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的發(fā)展起重要保證作用。行政改革能不斷克服官僚主義等弊端，使政府獲得人民的信任，密切政府和人民的關(guān)系。行政改革能從制度上保證國家政治生活、社會生活走向民主化，清除封建遺毒和資產(chǎn)階級腐朽思想的侵蝕。

社會基本矛盾運動的理論是行政改革最根本的理論依據(jù)，改革是社會基本矛盾發(fā)展的必然結(jié)果。當出現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，上層建筑阻礙經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的必然結(jié)果。當出現(xiàn)生產(chǎn)關(guān)系阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，上層建筑阻礙經(jīng)濟基礎(chǔ)發(fā)展的時候，人們就能動地進行調(diào)整，就出現(xiàn)改革，使生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑不斷適應(yīng)生產(chǎn)力和經(jīng)濟基本的發(fā)展。社會基本矛盾理論不僅指導(dǎo)我們認識行政改革的必然性，而且指導(dǎo)我們認識改革成敗的標準。

行政改革是發(fā)展商品經(jīng)濟和深化經(jīng)濟改革的要求。發(fā)達的商品經(jīng)濟是社會發(fā)展不可逾越的階段，經(jīng)濟管理體制要適應(yīng)商品經(jīng)濟發(fā)展的要求而不斷深化改革。行政改革為商品經(jīng)濟的發(fā)展掃除障礙，為經(jīng)濟體制改革創(chuàng)造必要的條件。

世界科學技術(shù)和社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，給行政管理提出許多新問題，也為行政管理提供新的理論、方法、手段，對行政管理各方面產(chǎn)生巨大影響。通過行政改革，就能積極地吸取世界上先進的研究成果，促進現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的發(fā)展。

二、行政改革的重要作用和必然性

行政改革對社會55三、戰(zhàn)后各國的行政改革已成為世界潮流

古代中外各國政府曾有過不同程度的自我調(diào)整，在一定程度上促進了社會體制的鞏固和發(fā)展。戰(zhàn)后各主要資本主義國家為適應(yīng)形勢的發(fā)展，都在不斷地進行行政改革。改革涉及到許多問題。一些杰出的政府首腦都在行政改革上有顯著成就。

社會主義國家創(chuàng)建人列寧，在十月革命勝利后就提出蘇維埃國家機關(guān)存在一些弊病，要求改造和改善蘇維埃制度。戰(zhàn)后各社會主義國家的改革，首先是由南斯拉夫帶頭突破蘇聯(lián)模式，東歐各國的行政改革都各有自己的經(jīng)驗和特色。從1979年起，中國隨著經(jīng)濟體制改革的深化，也積極推進行政體制的發(fā)展。

三、戰(zhàn)后各國的行政改革已成為世界潮流

古代中外56第三節(jié)科學地進行政府管理的改革

一、吸取世界各國行政改革的經(jīng)驗

行政改革要從本國本地區(qū)實際出發(fā)；行政改革要適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展而不斷地進行；行政改革是整個社會復(fù)雜系統(tǒng)工程中的一部分；行政改革要有計劃有步驟地進行；行政改革首要的是抓好觀念轉(zhuǎn)變；行政改革要加強法制的保證作用。

第三節(jié)科學地進行政府管理的改革一、吸取世界各國行政改革的57二、明確我國行政體制改革的目標

行政體制改革必須適應(yīng)經(jīng)濟體制和政治體制改革的要求。行政體制作為政治體制改革的重要組成部分，改革的目標必須以政治體制改革的目標為依據(jù)。政治體制改革的近期目標是要建立有利于提高效率、增強活力和調(diào)動各方面積極性的領(lǐng)導(dǎo)體制。效率、活力、積極性作為總目標。作為行政機構(gòu)改革的具體目標，就是要建立和完善同新的經(jīng)濟體制和政治體制相適應(yīng)，符合現(xiàn)代化管理要求，功能齊全、結(jié)構(gòu)合理、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、法制健全、靈活高效的管理體制。

二、明確我國行政體制改革的目標

行政體制改革必58三、行政體制改革的指導(dǎo)原則

1.行政體制改革的適應(yīng)性原則；

2.行政體制改革的整體性原則；

3.行政體制改革的科學性原則；

4.行政體制改革的計劃性原則；

5.行政體制改革的觀念領(lǐng)先原則；三、行政體制改革的指導(dǎo)原則

1.行政體制改革59第三節(jié)影響當代中國行政效率的機構(gòu)問題之探究

機構(gòu)改革能否克服行政組織現(xiàn)存的弊端，提高行政效率，這首先要分析我國行政組織現(xiàn)存的一些主要弊端。

第三節(jié)影響當代中國行政效率的機構(gòu)問題之探究

機構(gòu)改革能否60機構(gòu)的縱向和橫向

一、縱向?qū)哟味?，機構(gòu)規(guī)模龐大。先看管理層次，我國是一個單一制的中央集權(quán)的國家，從中央到地方，層級分明。建國以來，地方政府層級設(shè)置經(jīng)歷了多次調(diào)整，終于形成了二，三，四級制并存的局面。兩級制：直轄市—區(qū)。三級制：直轄市—區(qū)—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；直轄市—縣—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—地級市—區(qū)；省/自治區(qū)—縣/縣級市—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)。四級制：省/自治區(qū)—地級市—縣—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—地級市—區(qū)—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)；省/自治區(qū)—自治州—縣級市—區(qū)；省/自治區(qū)—自治州—縣/縣級市—鄉(xiāng)，鎮(zhèn)。除了這些正式層級之外，事實上還存在著一些非正式的層級這些層級雖不存在行政長官和地方國家權(quán)力機關(guān)，但它容易根據(jù)實際情況進行調(diào)整，實際上起著正式層級建制的地方政府作用。因此，我國實際上是個層級眾多的國家，從中央到地方，各級機構(gòu)數(shù)量難以盡數(shù)。機構(gòu)的縱向和橫向

一、縱向?qū)哟味?，機構(gòu)規(guī)模龐大。61

按照效率，效能原則，縱向?qū)哟紊弦M可能適中適宜，以縮短領(lǐng)導(dǎo)層與實施層的行政距離，便于上下溝通，降低信息的失真失落率，提高信息效率。實踐證明，管理層次每多出一級，信息失真失落率會增加一倍。據(jù)有關(guān)資料顯示，世界168個國家中，有8個國家設(shè)中央一級，沒有地方政府，沒有層級，25個國家僅設(shè)一級政府，有67個國家地方上只設(shè)2級，如澳大利亞，比利時，加拿大，日本等，美國地方政府也只有2到3級。按照效率，效能原則，縱向?qū)哟紊弦M可能適中62二、橫向部門劃分過細，造成管理幅度過大。當前，我國行政組織幅度失調(diào)。狹義來說，管理幅度是指一級行政組織所管轄的一級行政機關(guān)的數(shù)目。1949年，當時的政務(wù)院有35個部門，1956年上升為81個，1981年達到頂峰，有100個部門。1982年開始經(jīng)過3年的改革，國務(wù)院機構(gòu)總數(shù)減為61個。1998年進行的改革，使國務(wù)院組成部門減為29個。由以上數(shù)據(jù)可以看出，我國政府長期以來存在著管理幅度太大這個問題。造成部門林立的主要原因是：我國長期實行計劃經(jīng)濟，國家一切大包大攬。法國管理學者V.A.格蘭丘那斯根據(jù)管理的復(fù)雜性隨著下屬人數(shù)的增加而等比增加這個原理，提出一個公式：n為下屬人數(shù)，c為各種關(guān)系的數(shù)目。根據(jù)此公式可知：二、橫向部門劃分過細，造成管理幅度過大。63下屬人數(shù)N12345678910關(guān)系數(shù)C1161844100222490108023765210下屬人數(shù)N12345678910關(guān)系數(shù)C116184410064由此可知，一個組織的職能及編制必須科學。美國拉爾夫.C.戴維斯《最高層管理原則》一書中指出，管理幅度分2類：行政幅度和業(yè)務(wù)幅度。行政幅度進行的是中上層管理，一般管理人數(shù)為3到9個，業(yè)務(wù)幅度進行工作層管理，最多為30個。行政管理的幅度必須合理合度，管理幅度太大，需要管理的關(guān)系過多，不易于進行科學系統(tǒng)的管理，也不利于協(xié)調(diào)各部門間的關(guān)系。由此可知，一個組織的職能及編制必須科學。65

廣義來說，管理幅度是指一級組織管轄的區(qū)域和人口。從中央來看，由于縱向?qū)哟翁?，所以管理幅度反而偏少。我國地域遼闊，人口眾多，民族情況復(fù)雜，地方與地方的差別巨大。因此有人提出設(shè)立省，市，自治區(qū)和特別行政區(qū)有其道理所在。比如：人口上，山東等大省的人口近一億，海南等小省只有600多萬。地域懸殊更大，有的50多萬平方公里，有的只有3.4萬平方公里。廣義來說，管理幅度是指一級組織管轄的區(qū)域和人口。66機構(gòu)冗員和機構(gòu)職能

A

機構(gòu)臃腫，人浮于事。我國長期留存下來的官本位價值取向，是造成機構(gòu)臃腫，人浮于事的主要原因。從官本位過度到權(quán)力本位，所謂“學而優(yōu)則士”，人們追求行政級別，能上不能下，能官不能民，人員分流觸及到了部門和人員的切身利益，再加上中國傳統(tǒng)人情觀念的影響，使得改革阻力巨大。1993年機構(gòu)改革以前，國務(wù)院機構(gòu)人數(shù)為37000人，各地方機構(gòu)的部門設(shè)置，人員編制還要繁雜，這給政府帶來了沉重的負擔。政府組織有自我膨脹的傾向。帕金森定律指出：任何政府領(lǐng)導(dǎo)，機構(gòu)，組織，由于擁有絕對的行政權(quán)力，都有擴張其下屬和機構(gòu)的沖動，如無有效制約，機構(gòu)與組織最終將走向膨脹直至滅亡。而我國的行政監(jiān)督系統(tǒng)并不健全，雖然中央政府設(shè)監(jiān)察部，但是監(jiān)察部所起作用甚微，本身缺乏權(quán)威性，某些職能上又與檢查院，人大劃分不清，實在難以起到真正的行政監(jiān)督作用。機構(gòu)冗員和機構(gòu)職能

A

機構(gòu)臃腫，人浮于事。67B

機構(gòu)職能上，職能交叉，職責不清，相互扯皮。機構(gòu)之間互相扯皮，是影響行政效率的一大頑癥“三不管”事件層出不窮，“三不管”地帶眾多，往往是有利益一起插手，無利益誰也不管。行事要牽扯到各大相關(guān)部門，難以提高效率。B

機構(gòu)職能上，職能交叉，職責不清，相互扯皮。機構(gòu)之間互相68其他機構(gòu)問題A

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限下侵。不少領(lǐng)導(dǎo)事必躬親，即指揮決策，又從事下屬范圍內(nèi)的事，權(quán)力擴張，延伸。產(chǎn)生這種情況的原因，一是領(lǐng)導(dǎo)自己的權(quán)利欲在起作用，二則是受中國傳統(tǒng)文化的影響而產(chǎn)生了“領(lǐng)導(dǎo)中心主義”，下級往往也會為了自己的利益，自覺的“想領(lǐng)導(dǎo)所想”這樣弊端就產(chǎn)生了：一是領(lǐng)導(dǎo)信息擁塞，管理跨度驟擴，行政效率下降。二是強化了下屬的依賴心理和依附關(guān)系，影響其積極性。三是多頭領(lǐng)導(dǎo)，下級執(zhí)行部門不知聽誰的，職責混亂。四是領(lǐng)導(dǎo)負荷過重，迫使領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)和輔助人員增加，機構(gòu)膨脹不可避免。另外，如果放任了這種“領(lǐng)導(dǎo)中心主義”，就難以體現(xiàn)行政的人本精神，不再是為人民服務(wù)，這樣會引起人民的不滿，導(dǎo)致很大的危機。其他機構(gòu)問題69B

行政機構(gòu)工作人員本身素質(zhì)問題。很多人員缺乏專業(yè)知識和能力，效率觀念淡薄。通過公務(wù)員制度的建立和完善，崗位培訓(xùn)機制的發(fā)展，這幾年情況已有很大改善。C

文山會海，管理手段不夠科學。干部們總是忙于開會，下屬則忙于準備會稿，沒有時間進行充分的調(diào)查研究。機構(gòu)管理又不夠科學，人事關(guān)系混亂，行政效率無法提高。這幾年在發(fā)達地區(qū)的行政機構(gòu)引進了企業(yè)的管理經(jīng)驗，管理手段比較科學，但是“會?！睜顩r改善甚微。B

行政機構(gòu)工作人員本身素質(zhì)問題。很多人員缺乏專業(yè)知70通過機構(gòu)改革提高行政效率一、如何進行機構(gòu)改革機構(gòu)改革的主要內(nèi)容是：精兵簡政。具體操作分三個步驟：定職能—定機構(gòu)—定人員。通過機構(gòu)改革提高行政效率71A

在職能定位上，首先是政府職能定位。政府的職能應(yīng)該定位在宏觀調(diào)控，社會管理，公共服務(wù)上。政府必須從經(jīng)濟，社會領(lǐng)域中撤退。在經(jīng)濟領(lǐng)域除了一些關(guān)系國計民生的重大部門外，其他均應(yīng)交給企業(yè)自主經(jīng)營。政企必須分開，政府不再管理具體的生產(chǎn)和經(jīng)營，而是從整個國民經(jīng)濟發(fā)展及經(jīng)濟運行秩序入手，加以科學的調(diào)控。在資源配置上，政府也應(yīng)放棄計劃的模式，將之交給市場來完成，政府的任務(wù)是彌補市場失靈，而不是全方位的干預(yù)。這幾年已經(jīng)顯見成效，我國的市場正在走向成熟，但是，由于市場機制仍不夠完善，我國的市場目前依然是政府主導(dǎo)型。社會領(lǐng)域中，政府要從大量的社會事務(wù)中解脫出來，將這些職能交還給社會。具體的途徑是：在政府退出的領(lǐng)域建立各種社會中介機構(gòu)，行使部分調(diào)控及組織公共產(chǎn)品供給職能，逐步形成以政府為主體和民間中介組織相配合的強有力的宏觀調(diào)控體系和運行機制。比如：律師事務(wù)所，會計師事務(wù)所等，由它們承擔相應(yīng)的社會職能。當代西方各國政府優(yōu)化政府職能，減少政府干預(yù)的基本途徑是采取民營化，放松管制及壓縮式管理，將政府興辦和管理的大部分公共企業(yè)交給市場和社會，盡可能將公共部門承擔的社會服務(wù)出租和承包出去。A

在職能定位上，首先是政府職能定位。政府的職能72西方國家政府的經(jīng)濟社會管理職能僅限于：1建立全面而系統(tǒng)的經(jīng)濟立法體系，把社會經(jīng)濟活動納入法制軌道2

通過計劃，財政，金融干預(yù)等手段，加強對經(jīng)濟的宏觀調(diào)控。3

提供公共物品及公共服務(wù)。其次，是機構(gòu)職能定位。在政府職能定位的基礎(chǔ)上，把政府的各項職能加以劃分，分給各個機構(gòu)，各司其職。其實就是政府內(nèi)部的職能劃分。西方國家政府的經(jīng)濟社會管理職能僅限于：73B

在機構(gòu)設(shè)置上，要堅持“精簡，統(tǒng)一，效率”原則。對原有機構(gòu)要精簡，橫向部門分工宜粗不宜細，按職能進行歸類，合并職能相近，相似的機構(gòu)，避免機構(gòu)權(quán)力交叉，裁撤多余機構(gòu)，縮小管理幅度?？v向上要盡量簡化層次，能設(shè)一級不設(shè)兩級，如若不能簡化，那就盡量分權(quán)，上級機關(guān)應(yīng)當給予下級機關(guān)充分的自主權(quán)，上級機關(guān)著眼于宏觀，下級機關(guān)著眼于微觀。B

在機構(gòu)設(shè)置上，要堅持“精簡，統(tǒng)一，效率”原則。對原有機74另外，機構(gòu)設(shè)置要科學，系統(tǒng)。健全決策，執(zhí)行，信息，監(jiān)督四大類機構(gòu)，改革執(zhí)行機構(gòu)過于龐大，監(jiān)督，反饋系統(tǒng)相對薄弱的狀況。同時，各機構(gòu)間必須相互協(xié)調(diào)，整體運作，而不是各自為政?？v向上，上級機構(gòu)應(yīng)該對下級機構(gòu)的工作進行協(xié)調(diào)，橫向上，各平級機構(gòu)也要互相合作協(xié)調(diào)。在機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)組織體系中，應(yīng)導(dǎo)入“執(zhí)行部”機制，分離領(lǐng)導(dǎo)集權(quán)的決策和執(zhí)行，首長制和委員會制相結(jié)合。委員會負責討論和決策，而執(zhí)行則以行政首長為核心，要同時加強委員會的功能和首長的權(quán)威，將民主和效率相結(jié)合。另外，機構(gòu)設(shè)置要科學，系統(tǒng)。健全決策，執(zhí)行，信息，監(jiān)督75C

在人員編制上，主要是繼續(xù)完善公務(wù)員制度。行政管理需要高素質(zhì)的人才，公務(wù)員制度是選拔人才的一條最佳途徑。我國公務(wù)員制度從1993.10.1運行以來取得了很大成效：行政機關(guān)的活力得到了明顯增強，從總體上提高了工作人員的素質(zhì)，加強了勤政廉政建設(shè)?？茖W，嚴格的獎懲制度和考核制度，對公務(wù)員起到了良好的督促作用，一定程度上保證了政府管理的高效能，促進了人力資源的優(yōu)化配置。但是，由于我國公務(wù)員制度推行時間還短，存在種種不足。公務(wù)員法規(guī)不夠細化，只有條條框框沒有具體標準；職位分類存在問題，我國的公務(wù)員制度以品位分類為主，重級別而非職位，應(yīng)該大力推行職位分類，進行科學的人事管理；回避制度不夠健全，考核制度上也依然存在問題，是專才考試還是通才考試，應(yīng)該有一個適用和劃分。C

在人員編制上，主要是繼續(xù)完善公務(wù)員制度。行政管理需要高76機構(gòu)人員編制，除了要高素質(zhì)，高技能的人才外，還要注意：1

按職設(shè)人，少設(shè)副職，不設(shè)虛職?？朔烁∮谑碌谋锥耍◢彿至?，裁撤多余人員。近幾年來，人力資源管理逐漸從以“事”為本走向以“人”為本，一些企業(yè)組織出于留住人才的需要而因人設(shè)職。例如美國微軟為了吸引硅谷的2名電腦人才加盟，特地為他們在硅谷開設(shè)微軟研究院。行政機關(guān)也可以從中吸取經(jīng)驗，轉(zhuǎn)變?nèi)耸鹿芾淼呐f思路。機構(gòu)人員編制，除了要高素質(zhì)，高技能的人才外，還要注意：772

職責對等，尤其是領(lǐng)導(dǎo)的職責對等?，F(xiàn)在存在的問題是：領(lǐng)導(dǎo)職大責小。領(lǐng)導(dǎo)若決策錯誤，往往把職責推給下屬，這削弱了下屬的工作積極性，重大問題互相推委，誰也不想負責。因此，必須明確權(quán)責關(guān)系，權(quán)責對等。機構(gòu)改革到目前為止，取得了很大的成績，尤其是職能定位，在1998年改革時獲得突破。政府職能轉(zhuǎn)向宏觀調(diào)控，公共服務(wù)，相同相近的職能劃歸一個部門，原來設(shè)立的綜合經(jīng)濟部門變?yōu)楹暧^調(diào)控部門，減少裁并專業(yè)經(jīng)濟管理部門，政府進行行業(yè)管理，建立向國有大企業(yè)派遣稽查特派員的制度。減少機構(gòu)，200多項職能下放給地方政府，企業(yè)，中介組織，有100多項職能在各部門內(nèi)重新配置。例如：機械，煤炭，石油化工，冶金，紡織等專業(yè)經(jīng)濟部門逐漸予以撤消；將地質(zhì)礦產(chǎn)部，國家土地管理局，國家海洋局和國家測繪局共同組建為國土資源部。國務(wù)院組成部門減少為27個，各部門內(nèi)設(shè)司局級機構(gòu)減少了20多個，省級政府工作機構(gòu)平均減為40個。全國各級黨政群機關(guān)行政編制大精簡115萬人。2

職責對等，尤其是領(lǐng)導(dǎo)的職責對等?，F(xiàn)在存在的問題78但是，當前條件下，機構(gòu)改革面臨很大的阻力：一，

政府的特殊利益阻礙機構(gòu)改革。1

地方政府為了自己的利益而截留給企業(yè)的自主權(quán)，為了自己的利益阻礙機構(gòu)改革，使得政企關(guān)系地方化。形成的一種奇怪現(xiàn)象是：中央政府不再直接管理企業(yè)的生產(chǎn)和經(jīng)營，但是企業(yè)仍然沒有經(jīng)營自主權(quán)，經(jīng)營自主權(quán)落到地方政府，原因在于地方政府不愿放棄既得利益。2

部門利益剛性。改革勢必要裁并一些部門，減少一些部門的職權(quán)，影響了這些部門的利益，受到它們的阻礙。3

個人利益強化阻礙定崗分流。機構(gòu)改革勢必要將一些虛職，閑散人員向其他地方分流，影響了個人的具體利益。加上“能上不能下，能官不能民”的思想及復(fù)雜的人際關(guān)系網(wǎng)，人員的定崗分流面臨著巨大的阻力。但是，當前條件下，機構(gòu)改革面臨很大的阻力：79二，

改革資源不對等。中央政府擁有較多的資源，可以用多種方法減緩，吸納，化解壓力。比如：可以把富余人員分流到地方。但是層次越低，阻力就越大，越是低層，擁有的改革資源就越少。另外，不同的地區(qū)，阻力也不同。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)擁有的資源明顯多于經(jīng)濟落后區(qū)。經(jīng)濟發(fā)達，分流就比較容易。疏解機構(gòu)改革阻力的渠道，在于建立完善的社會保障機制。但是，按我國目前的經(jīng)濟現(xiàn)狀和人口國情來看，這個目標的實現(xiàn)還要很長時間，現(xiàn)在只有沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)能做到基本的保障。二，

改革資源不對等。中央政府擁有較多的資源，可以用多種方80機構(gòu)要依法行政和科學行政

依法行政是保證行政效能，提高行政效率的基本前提，只有在任何人都不違反法律的情況下進行科學的行政管理，才是真正的高效率。政府機構(gòu)的行政管理有了法律的規(guī)范，就更具可操作性，自然效率也會提高。同時，機構(gòu)改革也要依法進行，方能保證改革的權(quán)威性，有序性，可操作性。機構(gòu)要依法行政和科學行政依法行政是保證行政效能，提高行81加強行政法制建設(shè)，首先要完善有關(guān)行政管理的各項法律規(guī)定，比如行政程序法，行政組織法，行政監(jiān)督法等等，既要完善程序法，也要完善實體法。在原則性的法律條文之外，必須多制定具體的，有可操作性的法律法規(guī)。缺乏操作性強的法律法規(guī)，一向是我國法律體系中的致命傷。另外，對行政管理的各項日常工作制度，也必須注意完善。比如：請示報告制度，辦公制度，考核獎懲制度，行政責任制等等，把行政工作人員的表現(xiàn)和報酬，待遇相結(jié)合，分工合理，權(quán)責對等。在立法中，需要著重注意的，就是通過立法來明確各級政府，各級機關(guān)之間的職權(quán)范圍和權(quán)利義務(wù)關(guān)系，通過立法來界定政府與企業(yè)，政府與社會，政府與各事業(yè)組織，社會團體之間的關(guān)系。加強行政法制建設(shè)，首先要完善有關(guān)行政管理的各項法律規(guī)定82

其次是培養(yǎng)行政工作人員的依法行政的意識。這就需要普及法律知識，通過教育手段來培養(yǎng)這種意識，使工作人員自覺依法行政。可喜的是，2002年3月21日