《政治學(xué)導(dǎo)論（第五版）》第四篇 第十章國(guó)家治理

政治學(xué)導(dǎo)論（第五版）第四篇政治行為第十章國(guó)家治理重點(diǎn)問題：如何認(rèn)識(shí)社會(huì)中心主義脈絡(luò)下的治理理論？如何認(rèn)識(shí)國(guó)家中心主義脈絡(luò)下的治理理論？如何認(rèn)識(shí)中國(guó)語(yǔ)境下的國(guó)家治理理論？精英統(tǒng)治理論的基本脈絡(luò)是什么?如何認(rèn)識(shí)多元主義的統(tǒng)治理論?如何看待意識(shí)形態(tài)、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與政治統(tǒng)治合法性的關(guān)系?韋伯的政治統(tǒng)治類型是什么?國(guó)家治理能力的構(gòu)成要素有哪些？國(guó)家治理能力理論的理論特征有哪些？目錄/CONTENTS第一節(jié)治理的理論脈絡(luò)政治統(tǒng)治理論第二節(jié)第三節(jié)國(guó)家治理能力理論第一節(jié)

治理的理論脈絡(luò)一、社會(huì)中心主義的治理理論二、國(guó)家中心主義的治理理論三、國(guó)家治理現(xiàn)代化：走向平衡主義的治理理論一、社會(huì)中心主義的治理理論

西方的治理理論是在一種特定的政治思潮下出現(xiàn)的，這就是新自由主義登峰造極之時(shí)，1990年《華盛頓共識(shí)》就是新自由主義的大總結(jié)。蘇聯(lián)解體、冷戰(zhàn)結(jié)束，出現(xiàn)了“歷史終結(jié)論”思潮，全世界必然都求要政治民主化、經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化（自由化）。在這種思潮之下，社會(huì)應(yīng)該扮演什么角色呢？我們稱之為“治理社會(huì)化”，即由社會(huì)而不再是政府去承擔(dān)治理的責(zé)任。治理理論和政治民主理論、新自由主義經(jīng)濟(jì)理論一道，構(gòu)成了“三化運(yùn)動(dòng)”：政治民主化、經(jīng)濟(jì)自由化、治理社會(huì)化。治理理論就是在這種大背景下出現(xiàn)并流行開來(lái)的。綜合各方的論述，可以歸納出典型的治理具備以下特征：首先，治理的主體未必是政府，治理雖然需要權(quán)威，但這一權(quán)威既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以來(lái)自私人機(jī)構(gòu)，或來(lái)自二者的合作。其次，治理強(qiáng)調(diào)國(guó)家與社會(huì)的合作，私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域之間的界限趨于模糊，國(guó)家與社會(huì)并非是二元對(duì)立的關(guān)系，而是相互依存的。再次，治理是一個(gè)上下互動(dòng)的權(quán)力運(yùn)作過(guò)程，與統(tǒng)治的自上而下方式不同。最后，治理還意味著管理手段的多樣化，而不僅僅依靠國(guó)家強(qiáng)制力。以世界銀行為代表的治理評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是以社會(huì)為中心而無(wú)視國(guó)家的，對(duì)中國(guó)的適用性自然有問題。糾偏的、帶有國(guó)家中心主義的國(guó)家治理理論和國(guó)家治理指標(biāo)必然適時(shí)誕生。二、國(guó)家中心主義的治理理論

國(guó)家中心主義脈絡(luò)下的治理國(guó)家理論就是中國(guó)人常說(shuō)的自上而下的、帶有傳統(tǒng)思維方式即治國(guó)理政的“國(guó)家治理”。在思想脈絡(luò)上，國(guó)家治理理論是對(duì)社會(huì)中心主義批判的產(chǎn)物，開先河者就是我們熟悉的戰(zhàn)后最有影響力的社會(huì)科學(xué)家亨廷頓教授。沿著亨廷頓的思路，借鑒馬克斯·韋伯的國(guó)家理論和當(dāng)時(shí)剛剛興起的新馬克思主義理論資源，20世紀(jì)70年代，在西方社會(huì)科學(xué)中形成了影響巨大的回歸國(guó)家學(xué)派（theschoolofreturningtothestate），呼喚在一片以社會(huì)為一切的研究中“把國(guó)家?guī)Щ貋?lái)”（bringthestatebackin），形成了“相對(duì)的國(guó)家自主性”概念，即國(guó)家有能力超越各部門和利益集團(tuán)而獨(dú)立地代表全社會(huì)的意志?；貧w國(guó)家學(xué)派將理論拓展到比較公共政策研究領(lǐng)域，形成了“國(guó)家能力”概念，即國(guó)家將自己的意志轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的能力。以“國(guó)家能力”為核心的國(guó)家治理理論，在中國(guó)流行起來(lái)也有20多年的時(shí)間，并對(duì)中國(guó)的公共政策產(chǎn)生過(guò)直接影響。二、國(guó)家中心主義的治理理論

在過(guò)去20多年的時(shí)間里，和“社會(huì)治理”概念一樣，在“國(guó)家治理現(xiàn)代化”這個(gè)概念提出來(lái)之前，“國(guó)家治理”已經(jīng)是一個(gè)使用頻率很高的詞匯，很多政治學(xué)者都把國(guó)家治理作為其研究議題。比如很多學(xué)者在中國(guó)開拓了基層民主政治研究之后，轉(zhuǎn)而回到自上而下的路徑研究現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)，認(rèn)為不研究上層的國(guó)家治理而只研究基層民主，基層民主研究難以進(jìn)一步深入下去。原因很簡(jiǎn)單，全球化背景下的大多數(shù)國(guó)家，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中都面臨著提升國(guó)家治理能力的巨大挑戰(zhàn)，重新認(rèn)識(shí)國(guó)家和國(guó)家治理自然成為社會(huì)科學(xué)，尤其是政治學(xué)研究關(guān)注的重要議題。一方面，全球化的負(fù)面效應(yīng)導(dǎo)致了全球性問題的日益蔓延，并威脅到了人類的生存和發(fā)展。另一方面，各國(guó)在應(yīng)對(duì)本國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化中深感國(guó)家治理能力的不足，推動(dòng)國(guó)家基本制度的改革和完善步履艱難。在共同的時(shí)代變遷的巨大挑戰(zhàn)下，各國(guó)的國(guó)家治理能力也存在著巨大的差異。因此，中國(guó)政治學(xué)研究的成就并沒有止于國(guó)家能力和國(guó)家治理，還明確系統(tǒng)地提出了“國(guó)家治理能力”概念。至此，我們可以說(shuō)，“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的提出，不但有政治學(xué)的社會(huì)中心主義的治理理論基礎(chǔ)，更有國(guó)家中心主義的以治理能力為視角的理論基礎(chǔ)。而且，國(guó)家治理能力的視角，具有更大的包容性，其中包容了社會(huì)中心主義的很多訴求。三、國(guó)家治理現(xiàn)代化：走向平衡主義的治理理論

社會(huì)中心主義的治理理論看到的是個(gè)人權(quán)利和社會(huì)權(quán)利的重要性，而國(guó)家中心主義者承認(rèn)這些權(quán)利固然重要，但實(shí)現(xiàn)這些權(quán)利離不開國(guó)家能力和國(guó)家治理能力。如果說(shuō)社會(huì)中心主義的治理理論貢獻(xiàn)的是“權(quán)利”以及由此而來(lái)的創(chuàng)新性制度，即圍繞社會(huì)權(quán)利而形成的一種維度上的制度體系（相應(yīng)地，還有其他維度的制度體系），那么國(guó)家中心主義的治理理論貢獻(xiàn)的則是國(guó)家能力和國(guó)家治理能力，而后者正是制度體系形成和實(shí)施的前提和基礎(chǔ)。在這個(gè)意義上，兩大脈絡(luò)的治理理論都功不可沒?！皣?guó)家治理”成為官方術(shù)語(yǔ)意味著國(guó)家中心主義吸納了社會(huì)中心主義，而且國(guó)家治理與西方治理的區(qū)別被明確下來(lái)。同時(shí)提醒我們，對(duì)國(guó)家治理的認(rèn)識(shí)需要注意避免兩種認(rèn)識(shí)偏差：一是不可簡(jiǎn)單運(yùn)用西方“治理”概念來(lái)套我國(guó)全面深化改革的目標(biāo)，二是不可簡(jiǎn)單認(rèn)為“治理”概念只是西方當(dāng)代政治理論和管理理論的專利。第二節(jié)

政治統(tǒng)治理論一、政治統(tǒng)治的類型二、“誰(shuí)統(tǒng)治”的若干理論三、政治統(tǒng)治的一般過(guò)程四、政治統(tǒng)治的合法化過(guò)程五、政治統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)一、政治統(tǒng)治的類型

關(guān)于政治統(tǒng)治類型的劃分方法，影響最大的是卡爾·馬克思的階級(jí)分析和馬克斯·韋伯的合法性分析。因?yàn)殡A級(jí)分析劃分的少數(shù)人統(tǒng)治多數(shù)人統(tǒng)治，或資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治無(wú)產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治已經(jīng)為讀者所熟悉?？死锼柜R型統(tǒng)治?？死锼柜R型人物具有把人們吸引在周圍而成為追隨者、信徒的能力，并且追隨者具有擁護(hù)這類領(lǐng)袖人物的赤誠(chéng)態(tài)度。二者的結(jié)合便構(gòu)成了克里斯馬型統(tǒng)治的合法性根據(jù)。克里斯馬型統(tǒng)治往往出現(xiàn)于社會(huì)危急時(shí)刻，克里斯馬型人物改變?nèi)藗兊纳罹硾r，從而使人們對(duì)原有的價(jià)值觀念和信仰發(fā)生動(dòng)搖，轉(zhuǎn)而接受一種新的信仰，這就為某些有特殊能力的人取得權(quán)力提供了機(jī)會(huì)。另一方面，在危機(jī)時(shí)刻，渴望擺脫困境的群眾也需要這種人的出現(xiàn)，大眾以集體亢奮的心態(tài)對(duì)某種特殊品質(zhì)做出反應(yīng)，將自己交付給一位英雄般的人物。因此，從蕩滌舊的思想觀念和行為模式上看，克里斯馬型人物的作用是革命性的，他“追根究底”地向根深蒂固的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。一、政治統(tǒng)治的類型

但是與傳統(tǒng)型統(tǒng)治和法理型統(tǒng)治相比，克里斯馬型權(quán)威從根本上說(shuō)是一種最不穩(wěn)固、“非常態(tài)的”統(tǒng)治形式，這是因?yàn)椋旱谝?，它缺少理性的穩(wěn)定的組織機(jī)構(gòu)；第二，它固有的反經(jīng)濟(jì)性，即喜歡施舍，拒絕一切財(cái)產(chǎn)和固定收入；第三，領(lǐng)袖個(gè)人的生命遲早會(huì)終結(jié)，要選擇新的克里斯馬型領(lǐng)袖來(lái)接替。這些因素促使克里斯馬型統(tǒng)治向其他形式轉(zhuǎn)化，或者把職位克里斯馬化，造成新的克里斯馬型領(lǐng)袖；或者把權(quán)力世襲化，轉(zhuǎn)向傳統(tǒng)型統(tǒng)治；或者由追隨者薦賢選能，轉(zhuǎn)變?yōu)榉ɡ硇徒y(tǒng)治。傳統(tǒng)型統(tǒng)治。一個(gè)統(tǒng)治的合法性若來(lái)自自稱的、同時(shí)也為他人相信的歷代相傳的神圣規(guī)則和權(quán)力，那么這就是傳統(tǒng)型統(tǒng)治。統(tǒng)治者獲得權(quán)力的方式是根據(jù)沿襲下來(lái)的慣例，比如家長(zhǎng)制、世襲制。在這里，統(tǒng)治者對(duì)“你憑什么統(tǒng)治眾人”的回答是：“歷來(lái)如此?！苯y(tǒng)治者的權(quán)位被認(rèn)為是“奉天承運(yùn)”，統(tǒng)治者因而把眾人視為子民，要求臣民絕對(duì)效忠于他個(gè)人，實(shí)行的是人治。一、政治統(tǒng)治的類型

在韋伯看來(lái)，傳統(tǒng)型權(quán)威的主要形態(tài)是西歐的封建制和東方的家產(chǎn)制。在家產(chǎn)制下，國(guó)家就是家產(chǎn)的放大形態(tài)。這是因?yàn)椋旱谝唬聞?wù)起源于統(tǒng)治者的家庭事務(wù)管理，政府行政官員最初只是統(tǒng)治者的個(gè)人仆役和私人代表，因而政府官員竭力維護(hù)因忠誠(chéng)而換來(lái)的特權(quán)。第二，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，貿(mào)易是統(tǒng)治者自己的特權(quán)，他通過(guò)征稅、收取安全通行費(fèi)、市場(chǎng)特許權(quán)、頒發(fā)壟斷權(quán)等手段，去剝削別人的貿(mào)易收益，以此來(lái)供養(yǎng)他的擴(kuò)大的家族和軍事人員。第三，在統(tǒng)治方式上，統(tǒng)治者把一切政治上的行政管理都當(dāng)作他的個(gè)人事務(wù)來(lái)處理，其方式猶如他把手中的政治權(quán)力當(dāng)作個(gè)人財(cái)產(chǎn)的有用附屬品一樣。第四，政治統(tǒng)治的主要工具和基礎(chǔ)，既有神圣的宗教和宗教式的主義，也有赤裸裸的軍事力量。在傳統(tǒng)型政治下，有可能出現(xiàn)“盛世”，例如“貞觀之治”和“康乾盛世”。但是由于其與生俱來(lái)的病態(tài)結(jié)構(gòu)和因官吏的權(quán)力得不到約束而事實(shí)上是一種鼓勵(lì)人性惡的制度，傳統(tǒng)型統(tǒng)治必然崩潰。一、政治統(tǒng)治的類型

法理型統(tǒng)治。與克里斯馬型和傳統(tǒng)型的人治統(tǒng)治不同，在現(xiàn)代社會(huì)的法理型統(tǒng)治中，法律具有至高無(wú)上的地位，這是一種以法律為依據(jù)進(jìn)行治理的社會(huì)。無(wú)論是領(lǐng)袖、官員，抑或普通民眾，在法律面前人人平等，都要受到法律的制約和束縛。一方面，領(lǐng)袖和官員自身要服從這一非人格的法律秩序；另一方面，他們的任何決策和命令，都要受到這一秩序的轄制。服從統(tǒng)治的人服從的只是這一組織的法律，只是一種非人格的秩序，而不是服從統(tǒng)治者本人。韋伯認(rèn)為，這種統(tǒng)治是法律理性的表現(xiàn)。所謂法律理性就是法律的正當(dāng)性，即法律程序的正當(dāng)性，任何法律規(guī)范都由一種符合程序的立法制定或修改。這種程序上的正當(dāng)性的基礎(chǔ)，既可以是出于保護(hù)財(cái)產(chǎn)的實(shí)用價(jià)值，也可以是出于保護(hù)全社會(huì)的終極價(jià)值，也可以是二者的結(jié)合。程序上的正當(dāng)性反對(duì)個(gè)人目的。一、政治統(tǒng)治的類型

在法律理性的前提條件下，法理型統(tǒng)治的具體含義是以下幾個(gè)相互關(guān)聯(lián)的方面：第一，任何規(guī)范都可以由立法制定為法律，并要求或期待所有的人和政治勢(shì)力都服從它。第二，法律作為一個(gè)整體的規(guī)則系統(tǒng)，是理性立法的結(jié)果。而執(zhí)法的任務(wù)則是把這些規(guī)則應(yīng)用于具體的案件，政府行政也同樣受法律規(guī)則的限制。第三，占據(jù)權(quán)力位置的人并不是統(tǒng)治者本人，而是暫時(shí)任職的官員，由于職務(wù)的關(guān)系他們才享受有限的權(quán)力。第四，人們是作為公民而不是臣民來(lái)服從依法設(shè)立的權(quán)威，他們服從的是法律，而不是執(zhí)法的官員。顯然，法理型統(tǒng)治的合法性基礎(chǔ)更為牢固，其合法性比前兩類統(tǒng)治依賴的合法性具有更大的合理性。二、“誰(shuí)統(tǒng)治”的若干理論

目前，在西方的政治統(tǒng)治研究中，影響較大的是精英統(tǒng)治論、多元統(tǒng)治論和新馬克思主義的統(tǒng)治理論。1.精英統(tǒng)治論精英統(tǒng)治論起源于古代的能人治國(guó)思想。作為一種系統(tǒng)的思想，精英統(tǒng)治論是在19世紀(jì)末20世紀(jì)初由西方的一些思想家完成的。精英統(tǒng)治論的創(chuàng)始人是意大利的政治社會(huì)學(xué)家帕累托（V.Pareto，1848—1923）和莫斯卡（G.Mosca，1858—1941）。精英主義的創(chuàng)始人認(rèn)為，無(wú)論是在君主制、貴族制還是在民主制中，其共同點(diǎn)都是由少數(shù)人或精英統(tǒng)治。精英之所以獲得統(tǒng)治地位，是因?yàn)樗麄兙邆淞松鐣?huì)所推崇的才能和品質(zhì)。精英們的權(quán)力基礎(chǔ)不一定是經(jīng)濟(jì)關(guān)系，軍事力量、教士地位或管理專長(zhǎng)同樣可能成為政治統(tǒng)治的基礎(chǔ)。在任何情況下，統(tǒng)治者總是企圖運(yùn)用已有的權(quán)力去延續(xù)其統(tǒng)治，從而使政治統(tǒng)治成為世襲特權(quán)。精英分子之所以失去權(quán)力，是因?yàn)闆]有制度化地吸納新的社會(huì)力量。

二、“誰(shuí)統(tǒng)治”的若干理論

“經(jīng)典的精英主義”認(rèn)為，人民主權(quán)論中的民治思想是不可能的，因?yàn)槊癖娫谌魏吻闆r下都不可能直接行使統(tǒng)治權(quán)，即使在西方國(guó)家，政黨政治也決定了由政治領(lǐng)袖組成的小圈子進(jìn)行實(shí)際統(tǒng)治。正是這個(gè)小圈子，操縱著代表制度。無(wú)論社會(huì)怎樣變革，政治不平等都將存在。精英統(tǒng)治論的核心是精英與社會(huì)階級(jí)的關(guān)系，實(shí)際上是企圖以“精英”概念取代“統(tǒng)治階級(jí)”概念。帕累托和莫斯卡的理論對(duì)馬克斯·韋伯和米歇爾斯產(chǎn)生了重要影響。韋伯以地位集團(tuán)概念取代社會(huì)階級(jí)，認(rèn)為政治活動(dòng)或政治統(tǒng)治的主體是地位近似的集團(tuán)，而不是無(wú)所不包的階級(jí)。米歇爾斯以“權(quán)力精英”概念來(lái)取代統(tǒng)治階級(jí)的概念，權(quán)力精英包括企業(yè)公司的頭面人物、政治領(lǐng)袖和軍事首腦。自20世紀(jì)50年代以來(lái)，政治學(xué)家、社會(huì)學(xué)家和歷史學(xué)家加強(qiáng)了對(duì)精英問題的研究，關(guān)注“革命精英”、企事業(yè)首腦、高級(jí)官僚、軍事首領(lǐng)和知識(shí)分子在國(guó)家的作用。顯然，從古典的精英主義到今天的民主的精英主義，都忽視了政治統(tǒng)治的階級(jí)本質(zhì)。二、“誰(shuí)統(tǒng)治”的若干理論

2.多元統(tǒng)治論現(xiàn)代多元民主主義者認(rèn)為，精英統(tǒng)治論低估了存在于西方國(guó)家的政治自治和各社會(huì)團(tuán)體相互制約的能力。多元主義者把國(guó)家的政治統(tǒng)治看成是公正的仲裁，把國(guó)家視為“社會(huì)整體”的托管人、工具和代理人，其實(shí)質(zhì)和精英主義者一樣，否認(rèn)政治統(tǒng)治的階級(jí)性，否認(rèn)國(guó)家實(shí)際上是階級(jí)統(tǒng)治的工具。在某種意義上，西方國(guó)家的政府不再壟斷決策權(quán)，國(guó)家權(quán)力趨向多元化。但是，利益集團(tuán)所代表的利益從根本上說(shuō)是一定的階級(jí)利益。各團(tuán)體在國(guó)家生活中的作用是不同的，只有那些由資本家以及實(shí)際上由資本家在背后操縱的利益集團(tuán)才對(duì)政治過(guò)程有重大影響，才能分享政府權(quán)力。在這個(gè)意義上，當(dāng)代西方國(guó)家的權(quán)力仍由大企業(yè)壟斷，壟斷資產(chǎn)階級(jí)對(duì)國(guó)家權(quán)力的獨(dú)享狀況并未從根本上改變。誰(shuí)也不會(huì)否認(rèn)，2001年開始的美國(guó)小布什政府，其對(duì)外政策如廢除保護(hù)大氣環(huán)境的《京都議定書》和發(fā)動(dòng)對(duì)伊戰(zhàn)爭(zhēng)，明顯地代表了石油業(yè)和軍事工業(yè)復(fù)合體的利益。

二、“誰(shuí)統(tǒng)治”的若干理論

3.新馬克思主義的統(tǒng)治論新馬克思主義開始于20世紀(jì)60年代，主張一種自由社會(huì)主義，并以此反對(duì)傳統(tǒng)馬克思主義的科學(xué)社會(huì)主義。新馬克思主義又分為工具主義的馬克思主義和結(jié)構(gòu)主義的馬克思主義。（1）工具主義的馬克思主義。在國(guó)家理論方面，以密里本為代表的一些新馬克思主義者面對(duì)多元主義民主理論的挑戰(zhàn)，論證在當(dāng)代條件下國(guó)家的階級(jí)工具的本質(zhì)。第一，密里本德認(rèn)為，盡管多元主義民主理論很巧妙，但馬克思主義的國(guó)家觀并不過(guò)時(shí)，因?yàn)榧词乖诋?dāng)代資本主義社會(huì)，統(tǒng)治階級(jí)仍然是一個(gè)擁有和控制生產(chǎn)資料的階級(jí)，它憑借經(jīng)濟(jì)權(quán)力把國(guó)家作為統(tǒng)治社會(huì)的強(qiáng)制機(jī)器。第二，在密里本德看來(lái)，國(guó)家雖然是階級(jí)的國(guó)家，是統(tǒng)治階級(jí)的國(guó)家，但是國(guó)家的行動(dòng)卻具有高度的自主性和獨(dú)立性，任何國(guó)家都有一定的自主性，只不過(guò)程度不同而已。（2）結(jié)構(gòu)主義的馬克思主義。如果說(shuō)工具主義的馬克思主義在堅(jiān)持國(guó)家階級(jí)論的基礎(chǔ)上而承認(rèn)國(guó)家自主性，那么以波朗查斯為代表的結(jié)構(gòu)主義的馬克思主義則是在堅(jiān)持國(guó)家自主性的基礎(chǔ)上而承認(rèn)國(guó)家的階級(jí)性，二者的出發(fā)點(diǎn)（本體論）和側(cè)重點(diǎn)是不一樣的。結(jié)構(gòu)主義是把某一研究對(duì)象當(dāng)作一種結(jié)構(gòu)整體，是各種要素的關(guān)系組合，而研究的目的就是要弄清楚各要素之間的互動(dòng)關(guān)系。由此，產(chǎn)生了國(guó)家自主性的主要理論。

二、“誰(shuí)統(tǒng)治”的若干理論

波朗查斯認(rèn)為，由于社會(huì)階級(jí)的不平衡性而導(dǎo)致了社會(huì)形態(tài)的不平衡，國(guó)家就是要維護(hù)社會(huì)形態(tài)的平衡統(tǒng)一。在資本主義國(guó)家，事實(shí)上存在統(tǒng)治階級(jí)和被統(tǒng)治階級(jí)，而國(guó)家的任務(wù)則是調(diào)和二者之間的關(guān)系，使得政治統(tǒng)治關(guān)系看上去并不存在，從而達(dá)到維護(hù)資本主義社會(huì)、維護(hù)資產(chǎn)階級(jí)統(tǒng)治的目的。那么資本主義國(guó)家是如何做到這一點(diǎn)的呢?第一，資本主義國(guó)家的法律、政治和意識(shí)形態(tài)的結(jié)構(gòu)把階級(jí)關(guān)系掩蓋了，它以法律化的自由平等使大家都變成了個(gè)人主體，從而喪失其階級(jí)成員的身份，每個(gè)人之間的關(guān)系不再表現(xiàn)為一種階級(jí)之間的關(guān)系。第二，國(guó)家之所以具有這種雙重職能，是由于國(guó)家的相對(duì)自主性的屬性。通過(guò)上述考察我們知道，工具主義的馬克思主義和結(jié)構(gòu)主義的馬克思主義對(duì)于國(guó)家的階級(jí)性和自主性的認(rèn)識(shí)是不同的，但是都是在既定的階級(jí)關(guān)系下考察國(guó)家的性質(zhì)。新馬克思主義者在對(duì)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)職能、政治統(tǒng)治職能和文化職能的綜合考察的基礎(chǔ)之上，認(rèn)為資本主義國(guó)家一方面為了自己的階級(jí)利益要大力促進(jìn)資本積累，另一方面為了維護(hù)其統(tǒng)治的合法性又不得不提供大量的公共服務(wù)以尋求廣泛的社會(huì)支持。新馬克思主義的這種觀點(diǎn)使傳統(tǒng)馬克思主義關(guān)于國(guó)家的公共性與階級(jí)性并存的思想以一種新的方式展現(xiàn)出來(lái)，因而越來(lái)越多地引起人們的關(guān)注。三、政治統(tǒng)治的一般過(guò)程

統(tǒng)治秩序是社會(huì)各階級(jí)經(jīng)過(guò)特殊斗爭(zhēng)和較量之后形成的，是取得勝利的階級(jí)強(qiáng)加于整個(gè)社會(huì)的統(tǒng)治行為。因此，從根本上說(shuō)，統(tǒng)治行為是準(zhǔn)暴力行為，以暴力為后盾，以社會(huì)認(rèn)可的方式出現(xiàn)。在政治統(tǒng)治過(guò)程中，政治、經(jīng)濟(jì)和文化等因素交互作用。（1）暴力后盾。在統(tǒng)治過(guò)程中，統(tǒng)治階級(jí)首先依賴的是國(guó)家機(jī)器，即軍隊(duì)、警察、法庭和官僚機(jī)構(gòu)等。（2）制度建設(shè)。統(tǒng)治階級(jí)依賴的暴力后盾是為了確立有利于自己的政治格局，這種政治格局就是制度。（3）法律建構(gòu)。制度的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)常表現(xiàn)為法律規(guī)定。（4）實(shí)現(xiàn)法治。首先，法治意味著正常的法律具有絕對(duì)的至高無(wú)上的或壓倒一切的地位，排斥專制、特權(quán)甚至政府的自由裁量權(quán)。其次，法治意味著所有政黨、團(tuán)體都必須平等地服從憲法與法律。四、政治統(tǒng)治的合法化過(guò)程

每一種政治秩序建立后，統(tǒng)治階級(jí)都要力圖使這種秩序獲得合法性，以較少的精力和行政費(fèi)用使自己的統(tǒng)治獲得最大的社會(huì)效益。在現(xiàn)實(shí)政治中很少有僅僅依靠強(qiáng)制力量進(jìn)行統(tǒng)治的政權(quán)，各種“非純粹”的強(qiáng)制統(tǒng)治形式都要以合法性為基礎(chǔ)，或者遲早要獲得合法性。在現(xiàn)實(shí)的政治統(tǒng)治過(guò)程中，合法性的獲得首先依賴于一定的基礎(chǔ)，這種基礎(chǔ)就是統(tǒng)治秩序。這里必須指出，法律是合法性的一種基礎(chǔ)，但合法性不同于法律性。合法性主要是觀念內(nèi)化的結(jié)果，而法律性則是強(qiáng)制力的結(jié)果。因此，如果說(shuō)暴力與法律、制度為合法性提供了基礎(chǔ)，那么合法性的獲得則主要通過(guò)意識(shí)形態(tài)教化在任何時(shí)期和地點(diǎn)，政治的本質(zhì)都是一樣的，任何形態(tài)的國(guó)家和政治的合法性都首先離不開意識(shí)形態(tài)。合法化行為一般由專門的政府宣傳部門去完成。我們強(qiáng)調(diào)意識(shí)形態(tài)對(duì)合法性的特殊作用，但絕不意味著精神力量一直決定著物質(zhì)力量。五、政治統(tǒng)治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

政治統(tǒng)治是在經(jīng)濟(jì)上居優(yōu)勢(shì)地位的階級(jí)的統(tǒng)治，政治權(quán)力是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)權(quán)力的重要手段。統(tǒng)治階級(jí)在實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)利益時(shí)，必須以公共利益的面目出現(xiàn)，這就意味著要考慮到全社會(huì)成員的經(jīng)濟(jì)利益。只有這樣，統(tǒng)治階級(jí)的經(jīng)濟(jì)利益才能得到更好地實(shí)現(xiàn)，政治秩序才能更加穩(wěn)定。在資本主義國(guó)家，資產(chǎn)階級(jí)的統(tǒng)治要順利地進(jìn)行下去，必須滿足工人階級(jí)的基本生活要求。為此，國(guó)家必須干預(yù)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域。國(guó)家干預(yù)經(jīng)濟(jì)的結(jié)果就是建成了今天的福利國(guó)家。福利國(guó)家是由“消極國(guó)家”變?yōu)椤胺e極國(guó)家”。在傳統(tǒng)的社會(huì)主義社會(huì)，政治與經(jīng)濟(jì)高度一體化。這就意味著，一方面，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展在很大程度上受制于政治因素；另一方面，政治統(tǒng)治的鞏固更直接依賴于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第三節(jié)

國(guó)家治理能力理論一、國(guó)家治理能力的構(gòu)成二、國(guó)家治理能力理論的理論特性一、國(guó)家治理能力的構(gòu)成

我們認(rèn)為，所有關(guān)于治理或國(guó)家能力的研究，在解釋“中國(guó)性”，即“國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”上都有無(wú)力感，出現(xiàn)了理論與實(shí)踐的巨大落差，因而需要建構(gòu)一個(gè)系統(tǒng)性的國(guó)家治理能力研究框架。國(guó)家權(quán)力（政治權(quán)力）原理是理解國(guó)家能力的前提性知識(shí)。國(guó)家治理體系（國(guó)家權(quán)力）是一種結(jié)構(gòu)性關(guān)系，國(guó)家權(quán)力是一種“互動(dòng)的制度化網(wǎng)絡(luò)”。我們一般把國(guó)家能力理解為決策者（政府）將自己意志變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)的能力。我們完善國(guó)家能力的第一步，即從什么角度出發(fā)去理解國(guó)家能力。第二步，作為抽象概念的國(guó)家能力，在實(shí)踐中是由若干方面構(gòu)成的。一、國(guó)家治理能力的構(gòu)成

談國(guó)家能力雖然難以脫離我們所處的現(xiàn)實(shí)境況，但還是要尋求一種可能的一般性原理。國(guó)家能力就可以概括為體制吸納力、制度整合力和政策執(zhí)行力，這些能力事實(shí)上是“主權(quán)者”協(xié)調(diào)各種權(quán)力關(guān)系的能力。1.體制吸納力一種政治體制如果能夠?qū)⑸鐣?huì)力量和社會(huì)精英有效地納入體制，讓他們自覺地而非被強(qiáng)制地認(rèn)同并效力這個(gè)體制，這樣的政治體制就是強(qiáng)大的、有能力的。體制吸納力事實(shí)上要處理兩對(duì)關(guān)系：一是政治權(quán)力與基層民眾的關(guān)系，這里主要是滿足民眾需求的民生能力；二是政治權(quán)力與精英階層的關(guān)系，這里既涉及經(jīng)濟(jì)權(quán)力，也涉及意識(shí)形態(tài)權(quán)力，即如何通過(guò)話語(yǔ)論述能力而包容精英，尤其是知識(shí)精英階層。一、國(guó)家治理能力的構(gòu)成

2.制度整合力我們反復(fù)強(qiáng)調(diào)的是，國(guó)家能力是一種語(yǔ)境性、政策實(shí)踐性很強(qiáng)的概念，因此我們只能在經(jīng)驗(yàn)層次談問題。在經(jīng)驗(yàn)層次上，制度整合力的核心無(wú)疑就是政治制度的核心即政體。政體是把一個(gè)國(guó)家組織起來(lái)的根本性制度或者說(shuō)手段。如前，目前世界上典型的政體有兩種，一種是代議制民主，一種是民主集中制。很難一概而論，簡(jiǎn)單地討論二者的優(yōu)劣。我們把視野切換到現(xiàn)實(shí)的世界政治。即使是現(xiàn)實(shí)的世界政治也并不都是共時(shí)維度的，也存在歷時(shí)維度，即早發(fā)與后發(fā)國(guó)家之間的關(guān)系。這樣，以政體來(lái)衡量國(guó)家能力，至少把國(guó)家分三類，即發(fā)達(dá)國(guó)家的代議制民主、發(fā)展中國(guó)家的代議制民主以及發(fā)展中國(guó)家的民主集中制。不同的政體具有直接的國(guó)家能力效果。一、國(guó)家治理能力的構(gòu)成

3.政策執(zhí)行力這是觀察國(guó)家治理能力的最直觀的指標(biāo)，即一個(gè)國(guó)家的中央政府是否有決策的權(quán)威、是否有將政策變得可執(zhí)行的權(quán)威，以及政策執(zhí)行者是否有能力去執(zhí)行權(quán)威的意志。這樣，權(quán)威的政策過(guò)程事實(shí)上包括兩個(gè)部分：中央權(quán)威和有能力的公務(wù)員隊(duì)伍。權(quán)威的決策都能得到執(zhí)行嗎？答案是不容樂觀的，其中除了“互動(dòng)的制度化網(wǎng)絡(luò)”，即利益聯(lián)盟而形成的政策執(zhí)行中的“否決點(diǎn)”，更有公務(wù)員隊(duì)伍本身的能力和訓(xùn)練以及專業(yè)化程度。抽象的國(guó)家能力在很多時(shí)候依賴于公務(wù)員隊(duì)伍的素質(zhì)和專業(yè)化程度這種技術(shù)性難題。一、國(guó)家治理能力的構(gòu)成

由“體制吸納力-制度整合力-政策執(zhí)行力”所構(gòu)成的國(guó)家能力，分別對(duì)應(yīng)不同領(lǐng)域的權(quán)力，比如體制吸納力不但有政治體制的開放度，還有意識(shí)形態(tài)的吸引力（話語(yǔ)論述能力）、對(duì)企業(yè)的財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)能力（法治保障能力）以及滿足民眾需求的民生能力；制度整合力不但仰仗政治權(quán)力的強(qiáng)度，還有制度本身的意識(shí)形態(tài)性質(zhì)，比如民本的人民性還是資本本位的利益集團(tuán)性質(zhì)，而這些是由諸多政治權(quán)力關(guān)系所決定的，比如政黨政治關(guān)系、行政立法司法關(guān)系、中央地方關(guān)系以及政治經(jīng)濟(jì)關(guān)系；政策執(zhí)行力在不同的政策領(lǐng)域可能具有不同的能力，不能籠統(tǒng)地說(shuō)政策執(zhí)行力強(qiáng)弱，這里區(qū)分的是常規(guī)政策、產(chǎn)業(yè)政策和中國(guó)的弱項(xiàng)即資本市場(chǎng)。話語(yǔ)論述能力法治保障能力民生能力政黨政治關(guān)系中央-地方關(guān)系行政-立法-司法關(guān)系政治-經(jīng)濟(jì)關(guān)系常規(guī)政策產(chǎn)業(yè)政策資本市場(chǎng)體制吸納力制度整合力政策執(zhí)行力正反饋或負(fù)反饋二、國(guó)家治理能力理論的理論特性

1.祛價(jià)值化冷戰(zhàn)讓人們生活在觀念的世界里，意識(shí)形態(tài)話語(yǔ)無(wú)處不在。不得不說(shuō)，從研究現(xiàn)代化的結(jié)構(gòu)功能主義范式到研究民主化的轉(zhuǎn)型學(xué)范式，都是典型的意識(shí)形態(tài)學(xué)，都是讓非西方國(guó)家如何變成西方社會(huì)。結(jié)果，在話語(yǔ)上占據(jù)了道德高地的理論，并沒有讓世界變得更安寧更美好，反而是一地雞毛。據(jù)此，需要尋找替代性的能夠解決問題的理論范式。比較而言，如果說(shuō)結(jié)構(gòu)功能主義和轉(zhuǎn)型學(xué)是“制造問題”的理論，那么，國(guó)家治理能力理論則是一種“解決問題”的理論。如前所言，任何國(guó)家都存在不同層次、不同領(lǐng)域的治理難題，很難籠統(tǒng)地說(shuō)哪個(gè)國(guó)家的治理能力更強(qiáng)更好，都有值得改進(jìn)和完善的地方。國(guó)家治理能力理論就是一種“因時(shí)因地”的實(shí)踐性理論。這種實(shí)踐性理論當(dāng)然沒有或自由主義或西方中心主義的那種明確的價(jià)值取向，但是走向“善治”本身就是國(guó)家治理能力理論所追求的共同體的最高的善。二、國(guó)家治理能力理論的理論特性

2.系統(tǒng)性首先需要說(shuō)明的是，這里的系統(tǒng)性無(wú)疑與戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論有一定的關(guān)聯(lián)，比如“正負(fù)反饋”概念，但是具體變量則與政治系統(tǒng)論有很大的區(qū)隔，對(duì)此無(wú)須詳述。一個(gè)社會(huì)治理出現(xiàn)問題，往往因無(wú)效政策或者政策得不到執(zhí)行而體現(xiàn)出來(lái)。國(guó)家治理能力的“順向”解讀就是，社會(huì)結(jié)構(gòu)制約了體制吸納力。在一個(gè)體制吸納力存在問題的社會(huì)里，制度整合力必然不那么強(qiáng)。據(jù)此，我們可以理解，治理能力的根源在于體制吸納力，它直接塑造了制度整合力并決定了政策執(zhí)行力。因此，看一個(gè)國(guó)家的治理如何或者治理能力的強(qiáng)弱，首先要從體制吸納力著手。一個(gè)體制吸納力強(qiáng)大的國(guó)家，基本上都是革命后社會(huì)結(jié)構(gòu)（尤其是土地制度）改革的結(jié)果，美國(guó)那種未經(jīng)革命而提前到來(lái)的現(xiàn)代性社會(huì)結(jié)構(gòu)即平等化的社會(huì)，只能用“美國(guó)例外論”來(lái)解釋，其他國(guó)家不可復(fù)制。這其實(shí)關(guān)乎如何看待革命問題。那些亞非拉國(guó)家，雖然經(jīng)歷了民族解放運(yùn)動(dòng)，但是并沒有觸動(dòng)既有的社會(huì)結(jié)構(gòu)，尤其是土地制度，依然是結(jié)構(gòu)性不平等，這樣的社會(huì)對(duì)于政治制度的支持度基本上是碎片化的。二、國(guó)家治理能力理論的理論特性

3.分層性本文所說(shuō)的分層性，包括體制吸納力、制度整合力和政策執(zhí)行力，其中每一項(xiàng)能力又包括若干層面的制度性能力問題。如果說(shuō)國(guó)家治理能力是一個(gè)整體性概念，提升國(guó)家治理能力的辦法只能在分層性特征中去尋找，這是理論分析的實(shí)踐意義。在體制吸納力上，大概念是國(guó)家社會(huì)關(guān)系，即如何處理國(guó)家與社會(huì)的融合性關(guān)系。體制吸納力的分層性問題意味著，對(duì)于不同層次的問題需