費用偏好、利潤約束軟化與國有銀行改革困境：一種描述(拆分3-1)

PAGE12PAGE13費用偏好、約束軟化與國家退出——國有銀行改革困境的一種描述李華民〔廣東金融學院華南金融研究所，廣東廣州510521〕摘要：國有銀行利潤約束和預算約束軟化問題的形成邏輯在于國家賦予國有銀行的政策性融資任務(wù)和社會責任，還有商業(yè)銀行破產(chǎn)的外部傳染問題，而并非“父愛主義〞，也不滿足產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界說。因此，軟約束問題的解決路徑在于國家退出，主要指國家賦予商業(yè)銀行的政策性融資任務(wù)和國家隱性擔保承諾的退出。諸多現(xiàn)實因素決定了短期內(nèi)國家退出的不完全性，進而決定了國有銀行效率改進的漸進路徑。在國家退出受到制約時，“經(jīng)理人退出威脅〞對于遏制國有銀行費用偏好具有制度約束功能。本文的研究對于國有銀行以提高效率為目標的改革路徑選擇具有政策指導意義。關(guān)鍵詞：約束軟化；政策負擔；外部性問題；國家退出；經(jīng)理人退出中圖分類號：F832.22文獻標識碼：A文章編號：作者簡介：李華民〔1967—〕，男，河南濮陽籍，哲學碩士，廣東金融學院〔省評破格〕教授，廣東省人民政府開展研究中心特約研究員，西安交通大學經(jīng)濟與金融學院在讀博士，華南金融研究所副所長，?華南金融研究?雜志審稿人、責任編輯。研究方向：制度經(jīng)濟學；金融制度改革與開展。作者簡介：李華民〔1967—〕，男，河南濮陽籍，哲學碩士，廣東金融學院〔省評破格〕教授，廣東省人民政府開展研究中心特約研究員，西安交通大學經(jīng)濟與金融學院在讀博士，華南金融研究所副所長，?華南金融研究?雜志審稿人、責任編輯。研究方向：制度經(jīng)濟學；金融制度改革與開展。lihuamin@通訊地址：廣州市天河區(qū)龍洞廣東金融學院；郵政編碼：510521；聯(lián)系電話辦移動〕[]李華民，2023-1：國有銀行費用偏好與組織績效：實證分析[J]．金融論壇，第９期．一、國有銀行軟約束問題的形成邏輯要真正解決國有銀行軟約束問題，就必須正確認識其軟約束問題的形成脈絡(luò)。有關(guān)軟約束問題的形成邏輯，研究文獻非常多，但大都是以國有企業(yè)作為受約束體的。施華強和彭興韻[[]施華強和彭興韻，2023：商業(yè)銀行軟預算約束與中國商業(yè)銀行改革[J]．金融研究，第10期，p1～16．]〔2023〕曾專門針對中國商業(yè)銀行的軟約束問題進行了研究，但其分析重點在于軟約束問題表現(xiàn)，而對于形成邏輯那么缺乏理論提煉。何況，他們把國有銀行公有制度的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)作為其軟預算約束問題的根源，我們認為不妥。因為產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與預算約束軟化之間并沒有邏輯必然性，關(guān)于這一點，林毅夫等[[[]施華強和彭興韻，2023：商業(yè)銀行軟預算約束與中國商業(yè)銀行改革[J]．金融研究，第10期，p1～16．[]林毅夫，劉明興和章奇，2023：企業(yè)預算軟約束的成因分析[J]．江海學刊，第5期，P49～54．〔一〕國有銀行軟約束問題與科爾奈的“父愛主義〞中國國有銀行軟約束問題，無論是利潤約束軟化還是預算約束軟化，其根源都無法歸入科爾奈〔1980〕[[]亞諾什·科爾奈，1980：短缺經(jīng)濟學〔中譯本〕[M]．北京：經(jīng)濟科學出版社，1986．]所描述的“父愛主義〞。按照科爾奈〔1980〕對軟約束形成邏輯的描述，在社會主義國家，處于長期虧損中的國有企業(yè)，總是能夠獲得財政補貼或其他形式的援助，而不被市場淘汰。這是因為處于“父子關(guān)系〞中的國家，無法有效地建立起堅決不對瀕臨困境的國有企業(yè)實行救助的強硬形象[[[]亞諾什·科爾奈，1980：短缺經(jīng)濟學〔中譯本〕[M]．北京：經(jīng)濟科學出版社，1986．[]Schaffer,M.,1989:TheCredible-EnterpriseRelationship,JournalofComparativeEconomics,13(3),359～382.政府補貼企業(yè)生存，是其理性選擇之一。企業(yè)破產(chǎn)時，政府或者補貼企業(yè)生存以維持就業(yè)水平，或者承擔因廠商破產(chǎn)帶來的社會就業(yè)壓力。二者權(quán)衡的結(jié)果，使得政府更加偏好援助企業(yè)生存?！案笎壑髁x〞情結(jié)難以解釋我國商業(yè)銀行復建伊始就伴生而來的軟約束問題。在“父愛主義〞情結(jié)中，國家援助作為對瀕臨破產(chǎn)企業(yè)的無償援助，意在維持虧損企業(yè)延續(xù)，并非伴隨企業(yè)生而帶來的。但中國國有銀行軟約束問題的形成邏輯不同，國有銀行從其復建伊始就作為國有經(jīng)濟的資金配套部件，替代國家財政而充當了“注資主體〞角色，承擔著國家賦予的支持國有經(jīng)濟改革的政策性融資任務(wù)。因此國家對國有銀行的軟約束不過是一種轉(zhuǎn)換注資主體的“交易〞行為而已，說不上“父愛主義〞?！案笎壑髁x〞更加難以解釋國家為阻隔某個具體銀行經(jīng)營失敗的外部性傳染所實施的外部援助，比方美聯(lián)儲在20世紀80年代初對儲蓄和貸款協(xié)會的監(jiān)管寬容直至財務(wù)援助成為我們拒絕“父愛主義〞假說的典型案例。實際上，以中央銀行為監(jiān)管職能部門的中國政府，之所以對于國有銀行實施軟預算約束，在很大程度上是投鼠忌器，唯恐對國有銀行實施硬化約束會引起某具體國有銀行甚至某分支機構(gòu)的破產(chǎn)引發(fā)大面積的金融危機。在中國國有銀行的軟約束問題上，如果說存在“父愛主義〞的話，那么僅僅是國家對國有企業(yè)的“父愛主義〞。因為在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的整個前改革時期，國家總是從國有銀行汲取大量的金融剩余，甚至是挖取國有銀行墻根來補貼國有企業(yè)。國家確曾表現(xiàn)出對國有銀行規(guī)模擴張的追求，但國家擴張國有金融的目的是為了維系乃至“吹脹〞國有經(jīng)濟?！案笎壑髁x〞的理論延伸者[[]Shleifer,A.,andVishey,R.,1994:[]Shleifer,A.,andVishey,R.,1994:PrivatizationinRussia:FirstSteps,InBlanchard,O.J.,Froot,K.R.,andSachs,J.D.,TheTransitioninEasternEurope,Volume2:Restructuring.Illinois:UniversityofChicagoPress.〔二〕國有銀行軟約束問題不滿足產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)界說中國國有銀行的軟約束問題，不能歸因于李稻葵[[]LiDaoqui,1992:PublicOwnershipastheCauseofasoftConstraint.Mimeo,HarvardUniversityPress.]〔1992〕的國家公有產(chǎn)權(quán)及財產(chǎn)權(quán)利未得到清晰界定事實上，國家對于國有財產(chǎn)的各種權(quán)利在?憲法?上界定得非常清晰。軟約束問題僅僅說明，國家在國有財產(chǎn)上的各種權(quán)利常常得不到尊重和有效保護，得不到保護的原因在于國家是個虛擬主體，因此存在產(chǎn)權(quán)清晰的國有產(chǎn)權(quán)主體虛置問題，沒有一個明確的主體為國有資產(chǎn)負責。在產(chǎn)權(quán)主體模糊時，產(chǎn)權(quán)越清晰，越?jīng)]有任何一個主體愿意為清晰的產(chǎn)權(quán)負責。理由是，水至清那么無魚。之理由，也并非Goldfeld&Quandt[[]Goldfeld,S.,&Quandt,R.,1990:OutputTargets,theBudgetConstraints,BailoutsandtheFirmunderCentralPlanning.JournalofEconomicBehaviorOrganization,14(2),205～222.](1990)的內(nèi)部人控制權(quán)根底上的院外活動的結(jié)果，而在于作為出資人的國家多重目標追求所構(gòu)造的無差異曲線內(nèi)的代理人“卸責〞問題。對于前者，公有產(chǎn)權(quán)界說既不能解釋美國政府在20世紀80年代初對S&L的監(jiān)管寬容和資金援助，也不能解釋俄羅斯在大規(guī)模私有化后的更加嚴重的預算軟約束問題[[]LiDaoqui,1992:PublicOwnershipastheCauseofasoftConstraint.Mimeo,HarvardUniversityPress.事實上，國家對于國有財產(chǎn)的各種權(quán)利在?憲法?上界定得非常清晰。軟約束問題僅僅說明，國家在國有財產(chǎn)上的各種權(quán)利常常得不到尊重和有效保護，得不到保護的原因在于國家是個虛擬主體，因此存在產(chǎn)權(quán)清晰的國有產(chǎn)權(quán)主體虛置問題，沒有一個明確的主體為國有資產(chǎn)負責。在產(chǎn)權(quán)主體模糊時，產(chǎn)權(quán)越清晰，越?jīng)]有任何一個主體愿意為清晰的產(chǎn)權(quán)負責。理由是，水至清那么無魚。[]Goldfeld,S.,&Quandt,R.,1990:OutputTargets,theBudgetConstraints,BailoutsandtheFirmunderCentralPlanning.JournalofEconomicBehaviorOrganization,14(2),205～222.[]林毅夫和李志赟，2023：政策性負擔、道德風險與預算軟約束[J]．經(jīng)濟研究，第2期，p17-27．通過成立金融資產(chǎn)管理公司來操作的資產(chǎn)剝離政策就是國有銀行利益集團與國家談判的結(jié)果，國有銀行內(nèi)部人甚至聯(lián)手地方政府與中央政府博弈，到達共同瓜分“免費〞國有金融資源的目的[28]〔李華民，2000〕[]雎國余和藍一，2023：企業(yè)目標和國有企業(yè)改革[J]．北京大學學報·社會科學版，第3期，P22～35．〔三〕不對稱信息僅推波助瀾但并非元兇國有銀行軟約束問題的產(chǎn)生雖然有信息不對稱問題在推波助瀾，但信息不對稱問題并非軟預算約束的元兇。Dewatripont&Maskin[[]Dewatripont,M.,andMaskin,E.,1995:CreditandEfficiencyinCentralizedandDecentralizedEconomies.ReviewofEconomiesStudies,62(4),541～555.[]Dewatripont,M.,andMaskin,E.,1995:CreditandEfficiencyinCentralizedandDecentralizedEconomies.ReviewofEconomiesStudies,62(4),541～555.〔四〕國有金融財政化與利潤約束軟化軟約束問題成為中國國有銀行業(yè)的一個普遍問題，根源之一在于國有銀行替代國家承擔了政策性“注資〞任務(wù)，無論是中央政府賦予的“財政職能〞，還是地方政府的干預性融資，都是非完整產(chǎn)權(quán)非完整產(chǎn)權(quán)指法律上清晰的財產(chǎn)權(quán)利在運營過程中因為無法拒絕干預而得不到尊重和保護，不對等交易那么是在各級政府干預下的形象工程貸款、政績貸款、團結(jié)貸款等，這些貸款從開始就沒有歸還的打算，因此“信貸交易〞變成了非完整產(chǎn)權(quán)指法律上清晰的財產(chǎn)權(quán)利在運營過程中因為無法拒絕干預而得不到尊重和保護，不對等交易那么是在各級政府干預下的形象工程貸款、政績貸款、團結(jié)貸款等，這些貸款從開始就沒有歸還的打算，因此“信貸交易〞變成了“注資〞。國家賦予國有銀行的財政替代性融資職能安排可以從國有銀行制度的形成與演進邏輯中得以證明?！玻薄硣薪鹑谥贫劝才攀菄以谧非髩艛喈a(chǎn)權(quán)形式的過程中作為給國有企業(yè)供給資金的配套裝置而確立的[[]張杰，1998：中國金融制度的結(jié)構(gòu)與變遷[M]．太原：山西經(jīng)濟出版社，P41．]〔張杰，1998，P41〕，是國家在財政汲取能力[[]王紹光和胡鞍鋼，1993：中國國家能力報告[M]．沈陽：遼寧人民出版社，Ｐ46．]〔王紹光和胡鞍鋼，1993〕日漸下降趨勢下為繼續(xù)滿足日益壯大且嗷嗷待哺的國有經(jīng)濟融資需求從而推進“趕超戰(zhàn)略〞實現(xiàn)而打造的資金聚集裝置，其正式身份是政策性融資機構(gòu)，而不是商業(yè)性金融機構(gòu)，其名為“專業(yè)銀行〞即為絕佳表達。因此，從誕生起始，國有銀行只需替代國家財政滿足國家對國有經(jīng)濟部門的融資要求，以支持國家“趕超戰(zhàn)略〞的實現(xiàn)和維系經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中的國民經(jīng)濟的整體穩(wěn)定。此時，國有銀行的目標函數(shù)僅表達為非利潤目標，無所謂利潤約束問題，甚至無所謂預算約束理念。相對伴生而來的政策融資機構(gòu)性質(zhì)，國有銀行利潤目標那么是在非國有銀行誕生和外國銀行在華設(shè)置機構(gòu)帶來了比較效應(yīng)后引起了國有專業(yè)銀行商業(yè)化改革的結(jié)果。直到現(xiàn)在，利潤目標也只是衡量國有銀行經(jīng)營狀況的一個軟指標?！玻病辰鹑谫Y源的配置對象、數(shù)量和方式等依然不是國有金融制度自身所能夠決定的，金融資源的配置額度與資金價格都是外生既定的。如果說在方案經(jīng)濟體制下，金融資源配給是通過中國人民銀行實施統(tǒng)收統(tǒng)支的信貸管理方案實現(xiàn)的話，那么在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的前改革時期那么取決于貨幣政策部門嚴格實施的信貸規(guī)?？刂?，該狀況延續(xù)到金融資源分散化背景中的國有金融產(chǎn)權(quán)擴展金融資源分散化是指經(jīng)濟改革后出現(xiàn)的“聚財于國〞到[]張杰，1998：中國金融制度的結(jié)構(gòu)與變遷[M]．太原：山西經(jīng)濟出版社，P41．[]王紹光和胡鞍鋼，1993：中國國家能力報告[M]．沈陽：遼寧人民出版社，Ｐ46．金融資源分散化是指經(jīng)濟改革后出現(xiàn)的“聚財于國〞到“散財于民〞的分配格局轉(zhuǎn)換，國家掌握的儲蓄字眼從1978年的70%降低到2000年的3%。國有金融產(chǎn)權(quán)擴展過程是指1979年中國農(nóng)業(yè)銀行和中國建設(shè)銀行成立、1983年中國工商銀行和1984年中國銀行分別從中國人民銀行別離出來從事專門業(yè)務(wù)的過程。既然國有專業(yè)銀行定位于“財政替代性注資單位〞，所投放資金不能收回引發(fā)的虧損是從一開始就注定了的。比方向不符合商業(yè)貸款條件的國有企業(yè)發(fā)放貸款，發(fā)送想象工程貸款、政績貸款、團結(jié)貸款甚至餃子貸款等，都注定了信貸資金的去而無返。由此，我們認為，國家對國有銀行的最終責任，或者說由國家抵補國有銀行虧損，不過是國家在時間偏好根底上與國有銀行進行“銀行補貼企業(yè)，國家補貼銀行〞的一個不對等三角“期貨交易〞而已，本應(yīng)該向國有企業(yè)注資的國家，委托國有銀行給國有企業(yè)零售“注資〞，然后國家通過財政對國有銀行進行批發(fā)“注資〞。在這種轉(zhuǎn)換過程中，國家獲得了大量金融剩余，滿足了其時間偏好和政績需求，卻給國有銀行制造了巨額政策性不良資產(chǎn)負擔。當國有銀行帶著政策性負擔參與市場競爭時，其利潤空間將不可分地受經(jīng)理人努力和政策性負擔的雙重影響，利潤水平就不再是反映經(jīng)理人努力的“充分信息〞指標，也就是說政策性負擔為經(jīng)理人提供了充分的“卸責〞理由。此時，軟約束問題，首先是利潤約束軟化問題就必然產(chǎn)生?！参濉成鐣熑闻c國有銀行軟約束除融資財政化外，國有銀行還承擔了盈利性機構(gòu)本無需承擔的社會責任，比方提供超過利潤最大化原那么所決定的就業(yè)崗位、提供社會保障甚至社會救濟等公共產(chǎn)品，安定團結(jié)貸款甚至根本生活費貸款等融資任務(wù)是社會救濟的集中表達，這無疑增添了國有銀行的政策負擔，當然也為經(jīng)理人混淆政策性本錢和常規(guī)經(jīng)營費用并轉(zhuǎn)嫁經(jīng)營虧損創(chuàng)造了充分條件。當國有銀行虧損時，處于不對稱信息劣勢的政府無法也不愿意理清是政策性本錢還是常規(guī)經(jīng)營所致，最終不能理直氣壯地承諾當國有銀行遇到財務(wù)困難時不給予補貼或援助。這就是軟預算約束問題。就超過MC=MR原那么提供就業(yè)崗位而言，作為一個勞動力充裕的國家，作為一個“勞動人民具有勞動權(quán)利〞和“工作=福利〞的社會，“工作權(quán)利〞一直是國家在追求其他目標變量前所優(yōu)先考慮與滿足的變量，成為強加于國家的一個硬約束條件，并決定了“工作權(quán)力——過度就業(yè)[[]大衛(wèi)·格蘭尼克，1987：蘇聯(lián)的工作權(quán)利：它的后果〔中譯本〕[M]．北京：中共中央編譯局出版社．]〔大衛(wèi)·[]大衛(wèi)·格蘭尼克，1987：蘇聯(lián)的工作權(quán)利：它的后果〔中譯本〕[M]．北京：中共中央編譯局出版社．這種交換給國有銀行經(jīng)營者帶來了提高薪酬標準所不能帶來的效用。雎國余和藍一〔2023〕提出的“政策性負擔并不會過于阻礙一個有效鼓勵機制的建立〞的命題，隱含了一個先決條件，就是政策性負擔是可以量化的。但在現(xiàn)實中根本就不存在用來度量政策性負擔的技術(shù)工具。一旦企業(yè)目標脫離了市場，攙雜了人為決定因素，一個關(guān)于經(jīng)理人努力程度的衡量標準在非人為因素下，衡量經(jīng)理人努力程度的指標就是利潤指標，企業(yè)有利潤就生存，負利潤那么從市場消失。在非人為因素下，衡量經(jīng)理人努力程度的指標就是利潤指標，企業(yè)有利潤就生存，負利潤那么從市場消失?！擦炽y行破產(chǎn)的強傳染性與預算軟約束當一家外部性太強的企業(yè)遇到財務(wù)困難時，國家不會袖手旁觀，而會采取各種援助方式，防止該企業(yè)破產(chǎn)。外部性問題所引致的軟約束問題，明確地超出了現(xiàn)有文獻關(guān)于軟約束問題形成機制的論及范圍。20世紀80年代初美聯(lián)儲對儲蓄和貸款協(xié)會的援助成為美國等興旺市場國家因外部性問題而引發(fā)的軟約束問題的典型案例，從中可以體會到一個外部性很強的企業(yè)破產(chǎn)對政府的壓力。當時的利率上升和經(jīng)濟衰退導致美國儲蓄和貸款協(xié)會難以收回其長期貸款而遭遇了前所未有的財務(wù)困難，其資不抵債缺口超過千億美元。到1982年底，半數(shù)以上的儲貸機構(gòu)出現(xiàn)了負的凈值，從而陷入了破產(chǎn)境地。此時，監(jiān)管機構(gòu)并沒有按照法規(guī)關(guān)閉無力償債的儲貸機構(gòu)，而是采取了不標準的會計監(jiān)管準那么，甚至實施了降低資本金比率等監(jiān)管寬容政策[[]馬丁·費爾德斯坦，2000：20世紀80年代的美國經(jīng)濟政策〔中譯本〕[M]．北京：經(jīng)濟科學出版社．]〔馬丁[]馬丁·費爾德斯坦，2000：20世紀80年代的美國經(jīng)濟政策〔中譯本〕[M]．北京：經(jīng)濟科學出版社．國有銀行軟約束問題的形成，有其不同于一般國有企業(yè)的特殊理由，那就是商業(yè)銀行特別是大銀行破產(chǎn)倒閉會帶來巨大的負外部性，其傳染能力特強。作為經(jīng)營貨幣的特殊企業(yè)，在某種程度上具有提供“準公共產(chǎn)品〞的職能[[]世界銀行，1998：銀行穩(wěn)定經(jīng)營和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定〔中譯本〕[M]．北京：中國金融出版社，P16．]〔世界銀行，1998〕，而這種準公共產(chǎn)品性質(zhì)導致了商業(yè)銀行經(jīng)營行為的強烈外部性。由于信息不對稱，一家商業(yè)銀行的破產(chǎn)擠提可能導致“多米諾骨牌〞效應(yīng)，引發(fā)一連串的銀行擠兌和倒閉壓力，最終可能導致整個金融體系的破壞乃至崩潰，給宏觀經(jīng)濟帶來沉重打擊。一般而言，單個商業(yè)銀行的規(guī)模越大，其破產(chǎn)的外部性就越強，國家在處理其財務(wù)困難問題時越慎重，越有可能采取“監(jiān)管寬容〞措施，這就是“[]世界銀行，1998：銀行穩(wěn)定經(jīng)營和宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定〔中譯本〕[M]．北京：中國金融出版社，P16．二、國家退出與軟約束問題的緩解關(guān)于國家“退出〞問題的研究文獻已相當多，但都是涉及國有企業(yè)的，有關(guān)國家退出國有銀行控制權(quán)問題的研究文獻，特別是能夠上升到國家政治哲學層面研究該問題的文獻那么比較稀疏。本局部就企圖由此角度入手，解釋在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進入后改革時期后，國家從國有銀行退出的可能性、退出深度及對提升國有銀行效率的奉獻?！惨弧硣彝顺龅某跏紬l件以硬化約束為目標的國家退出包含著兩個方面的含義，一是政策性任務(wù)退出，二是國家隱性承諾退出，它們是互生共存的兩個面，共同構(gòu)成軟約束問題滋生的充分條件?；诖?，國家退出必須滿足如下條件：〔1〕政府干預的退出，特別是地方政府干預必須從國有銀行分支機構(gòu)退出；〔2〕全部存量不良資產(chǎn)得以處置；〔3〕國家補充國有銀行資本金，到達風險資本要求比例以上。這樣，國家控制權(quán)可以從國有銀行退出，國有銀行得以自經(jīng)營并與其他商業(yè)銀行在同一平臺上競爭。在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌進入后改革時期后，國有經(jīng)濟比重下降使得條件〔1〕具有了可能性，但也僅是可能性而已。2000年以來國有銀行資金結(jié)構(gòu)從“貸差〞到“存差〞的轉(zhuǎn)變，盡管是多種因素共同作用的結(jié)果，但也能夠間接說明政策性融資任務(wù)在一定程度上的卸載。令人擔憂的是，政府特別是地方政府〔官員〕政績評價體系的延續(xù)，可能會使國有銀行在從國有企業(yè)融資主體位置上退出來后，又被送到非國有企業(yè)的非對等交易的支持體“位子〞上去。盡管我們拿不出地方政府為支持民營企業(yè)融資而對國有銀行分支機構(gòu)的信貸干預的具體量化數(shù)據(jù)，但這絕非杞人憂天，“佛山板材〞案件和“江蘇鐵本〞案件都是國有銀行虧損在民營經(jīng)濟領(lǐng)域的地方政府無端干預的典型案例。在目前，即便國家有退出國有銀行控制權(quán)的決心，地方政府也沒有放棄對國有銀行分支機構(gòu)干預的意愿，因此國有銀行要卸載政策負擔，擺脫地方政府無端干預是下一階段所需要突破的重點。另外，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型以來，為解決宏觀經(jīng)濟低位運行困境而推出的“拉動內(nèi)需〞的宏觀經(jīng)濟政策導致了政策性融資任務(wù)的變相復發(fā)，大凡政府注資的根底設(shè)施建設(shè)及大型工程都要求國有銀行給予配套貸款，其結(jié)果是“計委點菜，銀行買單〞的不良資產(chǎn)沉淀，盡管在貸款到期前仍然僅僅是隱患。四家國有銀行在2023年初都公布了“募股〞上市的時間表，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)改革成為替代國家補充資本金的無可奈何路徑，當然也是從外部迫使國家通過退出產(chǎn)權(quán)而放棄國有銀行控制權(quán)的途徑，這意味著條件〔3〕在不久的將來可以“暫時〞得到滿足?！皶簳r〞是說外部資本注入不是資本金在合規(guī)比例以上的永恒條件。再者，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化對解除國有銀行軟約束問題的奉獻程度依然是難以預期的。Anderson&Kegels〔1997〕[[][]Anderson,R.W.,andKegels,C.,1997:TransitionBanking:FinancialDevelopmentinCentralandEasternEurope.OxfordUniversityPress.〔二〕政策性任務(wù)退出的契機1．關(guān)于國家退出的理論準備。理論準備應(yīng)集中在關(guān)于金融穩(wěn)定的重新認識方面，許多學者在致力于探討市場競爭、金融穩(wěn)定與組織效率之間的關(guān)系[[][]張炳申和李華民，2023：寡頭競爭、效率增進和市場穩(wěn)定——一個福利經(jīng)濟學視角[J]．中國工業(yè)經(jīng)濟，第4期，Ｐ59～66．2．中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型契機。中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型是指中國經(jīng)濟從短缺經(jīng)濟進入了結(jié)構(gòu)性剩余經(jīng)濟，說明中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的前改革時期已告結(jié)束，意味著中國經(jīng)濟體制改革的重心將發(fā)生位移。國有經(jīng)濟改革的深化程度，決定著國家從國有經(jīng)濟退出的程度，進而決定著國家從國有銀行退出的程度。非國有經(jīng)濟的開展已經(jīng)替代國有經(jīng)濟對GDP的奉獻超過了2/3，意味著國有經(jīng)濟已經(jīng)從國民經(jīng)濟主體位置退出，也意味著國家為支持國有經(jīng)濟而對國有金融制度的剛性依賴程度得到緩解，盡管國家的投資主體定為還沒有實質(zhì)性改變。政府對國有銀行的融資需求的萎縮，將導致國家控制國有金融的邊際收益遞減，而國有銀行盈利能力提高對政府效用函數(shù)的奉獻那么在迅速增大。當國有銀行非利潤目標對國家效用滿足的奉獻降低到均衡點以下時，國家就產(chǎn)生了退出國有銀行控制權(quán)的意愿。這時，國家對國有銀行的利潤約束將被提上日程，表現(xiàn)為國有銀行的商業(yè)化改革的實質(zhì)性推進[[][]李華民，2023-2：商業(yè)化改革的實質(zhì)性推進與國有銀行組織績效[D]．華南金融研究所內(nèi)部文稿．表1中國金融資產(chǎn)結(jié)構(gòu)變化%1978198519952000總量占比%總量占比%總量占比%總量占比%貨幣性資產(chǎn)1512.51005977.695.4761747.591.12138457.180.27有價證券類0245.43.924980.427.3530653.3517.77保險類資產(chǎn)038.40.611036.961.533374.01.96資料來源：2000年前數(shù)據(jù)來自[[][]王廣謙，2023：中國金融開展中的結(jié)構(gòu)問題分析[J]．金融研究，第５期，ｐ47～56．3．替代性融資渠道的開展。中國金融在總量大幅度增長的同時，也實現(xiàn)了多元化調(diào)整。從金融結(jié)構(gòu)而言，1979年前，金融領(lǐng)域中的全部業(yè)務(wù)僅表現(xiàn)為貨幣性金融資產(chǎn)，為中國人民銀行全部包攬〔表1〕。到1993年，中國人民銀行及其所屬的包括交通銀行在內(nèi)的五家國有銀行和農(nóng)村信用社掌握的金融資產(chǎn)占GDP的比重達126%，遠遠大于股票和債券融資總額占GDP比重的20%〔張杰，1998，p63〕，也就是說，當時國有銀行對國民經(jīng)濟的融資奉獻超過86%。隨著政策性銀行、非國有銀行和非銀行金融機構(gòu)逐步建立并開展壯大以及股票債券市場的快速增長，1995年國有銀行貸款對國民經(jīng)濟的融資奉獻降為71.47%〔表2〕。在中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的前改革時期結(jié)束從而進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期后，隨著中國金融體制改革的加快，國有銀行貸款在金融機構(gòu)全部貸款中比重從1990年的95.74%下降為2001年68.52%，對國民經(jīng)濟的融資奉獻那么下降到52.01%，2023年進一步降低到48.84%需要說明的是，由于股票市場低迷，證券市場融資能力下降，以至于間接融資比重下降的趨勢在2023年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。但我們不認為這種逆轉(zhuǎn)就代表反轉(zhuǎn)。，盡管其主導屬性依然沒有實質(zhì)改變，但畢竟讓出了半壁江山，與其他替代性融資渠道構(gòu)成了“平分秋色〞格局。替代性融資渠道，特別是股票市場融資〔2001年占比為16.5%〕已經(jīng)成為中國國民經(jīng)濟特別是國有經(jīng)濟舉足輕重的支撐力量。這從側(cè)面減輕了國有銀行支撐國有經(jīng)濟的壓力，為國家退出國有銀行控制權(quán)開辟了異類路徑。需要說明的是，由于股票市場低迷，證券市場融資能力下降，以至于間接融資比重下降的趨勢在2023年出現(xiàn)了逆轉(zhuǎn)。但我們不認為這種逆轉(zhuǎn)就代表反轉(zhuǎn)。表2非金融企業(yè)部門融資〔增量〕結(jié)構(gòu)%1978199019952001貸款〔本外幣并賬〕融資占比10096.2191.1275.90股票和債券融資占比03.798.8824.1其中，國有銀行貸款占比10095.7478.3068.52注：〔1〕股票融資僅計算可上市流動股票的籌資局部；債券包括企業(yè)債和國債；〔2〕從2001年到2023年數(shù)據(jù)說明，金融市場融資結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了“逆向〞變遷，這是由于股票市場在2001年以來走跌所導致的結(jié)果；〔3〕國有銀行貸款占比指國有銀行貸款在金融機構(gòu)全部貸款中的比重，1990年數(shù)據(jù)中，非國有銀行僅交通銀行1家。資料來源：?中國貨幣政策執(zhí)行報告?和?中國金融年鑒?各期數(shù)據(jù)計算。4．市場容量的擴大，給國家退出國有銀行提供了經(jīng)濟開展背景。中國經(jīng)濟體制經(jīng)過20年改革，其市場規(guī)模容量已足夠大，雖然要容納在經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌中積累到國有銀行的全部社會風險還不容樂觀，但協(xié)調(diào)與重組風險的市場經(jīng)濟體制已初步確立，使得國家有步驟有限度地退出金融控制〔或說轉(zhuǎn)換控制方式〕的條件已經(jīng)具備。一方面政府繼續(xù)控制國有銀行的本錢開始大于收益，另一方面國家繼續(xù)控制國有銀行即便能夠使其茍延殘喘，也沒有能力保證其恢復元氣，那就不如采取“國退民進〞模式完成居民對國家的替代，以實現(xiàn)國家退出?！踩硣铱刂茝膰秀y行退出的路徑求解Ox1x2X利潤目標Ox1x2X利潤目標非利潤目標Yy1y2E1E2圖1國家效用函數(shù)的無差異曲線2．徹底剝離政策性融資業(yè)務(wù)。為了實現(xiàn)政策性金融與商業(yè)性金融別離，推動國有專業(yè)銀行商業(yè)化，中國于1994年陸續(xù)成立了三家政策性銀行，即農(nóng)業(yè)開展銀行、中國進出口銀行和中國開發(fā)銀行，從國有專業(yè)銀行處接管政策性業(yè)務(wù)。但該舉措效果并不理想，直到現(xiàn)在每一家國有商業(yè)銀行或直接或間接地、程度不同地承擔著大量政策性融資任務(wù)，為政府的許多重點工程和社會福利工程提供所謂政策性貸款、財政融資性配套貸款甚至是安定團結(jié)貸款等。由于政策性融資任務(wù)具有自繁殖功能，其大小只是受制于商業(yè)銀行承擔能力，這是政策性銀行成立后并沒有實質(zhì)性減輕國有銀行政策性負擔的原因，特別是地方政府可以任意干預國有銀行分支機構(gòu)時更是這樣。因此，要徹底“解脫〞政策性融資任務(wù)，主要在于遏止地方政府干預性融資貸款，在于國家剝離國有銀行政策性融資任務(wù)的決心和執(zhí)行力度。3．國有銀行股份化的利潤約束硬化效應(yīng)。我們不認為股份制改造和上市即產(chǎn)權(quán)改革是解決國有銀行軟約束問題進而解決其效率問題的充分條件。但是，〔1〕在參加外來資本，特別是參加民間資本與外國資本后，即使國有產(chǎn)權(quán)的控股地位依然故我，產(chǎn)權(quán)主體的多元化對于資本增值要求也會變得強烈起來，從而約束國家股東的政策性融資偏好和社會責任安排，使得經(jīng)營者任務(wù)相對專一地集中到市場化業(yè)務(wù)的經(jīng)營上來；〔2〕就初始契約而言，股權(quán)結(jié)構(gòu)的變更必然帶來初始契約的重新制定，利潤最大化必然順勢成為要素組合契約的核心內(nèi)容，這也將從企業(yè)制度上對國家通過控制國有銀行實現(xiàn)其非利潤追求構(gòu)成利潤目標約束；〔3〕如果商業(yè)銀行股票在市場上流通，那么偏離政治地位追求的經(jīng)理人會更加偏好于銀行市場價值，這樣“用腳投票〞的小股東就會影響經(jīng)理人的經(jīng)營取向，其結(jié)果必然是國家股東的非利潤偏好有所收斂按照林毅夫等〔2023〕的框架邏輯，在政策性融資任務(wù)被別離之前，國有銀行產(chǎn)權(quán)分散化并不能實現(xiàn)硬化約束效果，因為軟約束的根源不在于產(chǎn)權(quán)。只要有政策性融資任務(wù)存在，政府無法不對承擔政策性融資任務(wù)的國有銀行在其虧損時進行補貼，因此軟約束問題依然存在。我們不完全這樣看，盡管我們同意產(chǎn)權(quán)改革不是硬化約束的充分條件，因為國家補貼與利潤軟約束問題在私有化后會成為兩張皮，產(chǎn)權(quán)分散化將改變政府補貼的博弈對象。。因此，股份化改造會成為國有銀行提高資本效率的必要根底。按照林毅夫等〔2023〕的框架邏輯，在政策性融資任務(wù)被別離之前，國有銀行產(chǎn)權(quán)分散化并不能實現(xiàn)硬化約束效果，因為軟約束的根源不在于產(chǎn)權(quán)。只要有政策性融資任務(wù)存在，政府無法不對承擔政策性融資任務(wù)的國有銀行在其虧損時進行補貼，因此軟約束問題依然存在。我們不完全這樣看，盡管我們同意產(chǎn)權(quán)改革不是硬化約束的充分條件，因為國家補貼與利潤軟約束問題在私有化后會成為兩張皮，產(chǎn)權(quán)分散化將改變政府補貼的博弈對象。在股權(quán)分散化情況下，如果政府繼續(xù)要求商業(yè)銀行承擔政策性融資，那么政策性融資也不再單純作為“任務(wù)〞來執(zhí)行，其“市場交易〞性質(zhì)會得到強化。此時，國家“補貼〞不再是簡單地由政府決定的“施舍〞，而應(yīng)該是由“市場〞決定的由政府購置的“交易會〞價格。無論怎樣，在股份化條件下國有銀行承擔政策性融資的補貼份額應(yīng)該更加大于原來由政府控制下的國有銀行承擔政策性任務(wù)時政府所支付的補貼額度，同時國有銀行得到一個相對硬化的利潤約束。這是本文研究所得出的一個意想不到的有趣結(jié)論。4．存款保險制度確實立。存款保險制度的本質(zhì)功能在于當個別商業(yè)銀行出現(xiàn)財務(wù)危機而瀕臨破產(chǎn)時來保護存款人的利益，以堅決社會對整體金融體系的信心，從而在不同銀行機構(gòu)之間設(shè)立的一道防火墻。如前所述，國家對國有銀行的隱性承諾，其本質(zhì)在于防止個別銀行破產(chǎn)帶來的外部傳染，也在于保護存款人的利益，盡管其表象是維持商業(yè)銀行即便在瀕臨財務(wù)困難時繼續(xù)生存。從保護存款人利益，維護整體金融體系穩(wěn)定的意義上講，存款保險制度與國家對國有銀行的隱性合約屬于替代性制度。但由于存款保險制度的設(shè)立目標不在于維持瀕臨破產(chǎn)的商業(yè)銀行機構(gòu)的繼續(xù)生存，因此存款保險制度確實立預期將緩解由外部傳染性問題所引致的國有銀行軟預算約束問題。三、國家退出的深度與軟化約束的慣性〔一〕國家效用函數(shù)轉(zhuǎn)換與國家退出國有銀行一方面通過提供政策性融資、社會責任和金融穩(wěn)定等公共產(chǎn)品〔〕，另一方面通過創(chuàng)造利潤產(chǎn)品沒有國家的市場經(jīng)濟中，銀行利潤水平與金融穩(wěn)定具有一致性。之所以把金融穩(wěn)定劃歸到利潤產(chǎn)品的對立面，一方面是因為在參加國家監(jiān)管要素后，為維護金融穩(wěn)定而實施的金融監(jiān)管因為消耗金融資源而降低利潤水平，從而改變金融穩(wěn)定與利潤水平的完全一致性；另一方面是因為金融穩(wěn)定確實屬于公共產(chǎn)品。如果經(jīng)濟是完全的方案經(jīng)濟，那么金融穩(wěn)定由國家決定，此時國有銀行不為國家生產(chǎn)“金融穩(wěn)定〞產(chǎn)品?！病碁閲姨峁┬в?，其效用函數(shù)為。因為各種效用品的生產(chǎn)都需要消耗資源，所以各種效用品的供給量受到資源硬化約束而并非無限，并且具有彼長此消的替代關(guān)系，即有，上述總效用函數(shù)變?yōu)?。這意味著一種效用品所減少的效用可以用另一種效用品增加所增加的效用來替補，國家總效用僅由資源總量決定，而與各種效用品的供給量組合的變化無關(guān)。國家必須在利潤目標和非利潤目標之間找到均衡點，這些均衡點構(gòu)成政府效用的無差異曲線，而選擇某一個均衡點那么取決于無差異曲線的斜率。沒有國家的市場經(jīng)濟中，銀行利潤水平與金融穩(wěn)定具有一致性。之所以把金融穩(wěn)定劃歸到利潤產(chǎn)品的對立面，一方面是因為在參加國家監(jiān)管要素后，為維護金融穩(wěn)定而實施的金融監(jiān)管因為消耗金融資源而降低利潤水平，從而改變金融穩(wěn)定與利潤水平的完全一致性；另一方面是因為金融穩(wěn)定確實屬于公共產(chǎn)品。如果經(jīng)濟是完全的方案經(jīng)濟，那么金融穩(wěn)定由國家決定，此時國有銀行不為國家生產(chǎn)“金融穩(wěn)定〞產(chǎn)品。因為在政策性融資、社會責任等公共產(chǎn)品與利潤目標存在此消彼長的關(guān)系，因此我們可以抽象掉經(jīng)理人經(jīng)營能力，從而假定國有銀行利潤率只受公共產(chǎn)品目標的影響。國有銀行分別在多個時期連續(xù)存在，政策性融資任務(wù)和社會責任才不至于中斷。國有銀行必須實現(xiàn)一定水平的利潤率，以保證能夠在時期結(jié)束后能夠在時期時繼續(xù)生存。從這個意義上講，一定水平的利潤率是保證政策性任務(wù)和社會責任得以實現(xiàn)的必要條件。當然，國家可以容忍國有銀行一定水平的負利潤率，并通過某種形式的補貼比方通過注入聲譽擔保使得國有銀行能夠把居民儲蓄轉(zhuǎn)化為費用〔李華民，2023〕來貼補員工工資水平，但該負利潤率水平必須被控制在國家補貼能力范圍內(nèi)，該范圍不能超過國家從政策性融資和社會責任等公共產(chǎn)品獲得。如果經(jīng)濟完全市場化，國家無需國有銀行提供政策性融資和承擔社會責任，利潤最大化是國有銀行惟一目標追求，此時國有銀行通過提供政策性融資和承擔社會責任等非利潤目標為國家提供的效用可以賦值0，而國家從國有銀行利潤目標所獲得的效用賦值為1；如果國家制造國有銀行制度的惟一目的是政策性融資和社會責任，國有銀行可以為國家提供效用為1的非利潤產(chǎn)品，國有銀行完全由國家財政預算維持生存，利潤率為負值，此時國有銀行利潤目標為國家提供－1的效用；如果國家對國有銀行不存在非利潤目標要求，但國有銀行也沒有為國家提供利潤性收益，此時國家從國有銀行獲得0值效用。因此，國有銀行的政策性融資任務(wù)、社會責任和金融穩(wěn)定分別給國家?guī)硖幱凇?，1〕之間的效用，用表示，國有銀行利潤目標給國家?guī)淼男в脿顟B(tài)，那么可表示為。國家從國有銀行獲得總效用表現(xiàn)為矩陣。我們可以把國家推動的國有銀行商業(yè)化改革看作是國家要實現(xiàn)從效率上獲得效用對從社會目標上獲得效用的路徑替代，這種轉(zhuǎn)換內(nèi)蘊著經(jīng)濟學最根本的消費決策選擇分析機理，此轉(zhuǎn)換的時間選擇由許多因素決定，但最終歸結(jié)為的值。值的大小一方面決定于國民經(jīng)濟對國有經(jīng)濟的依賴程度和就業(yè)壓力，另一方?jīng)Q定于國有銀行虧損所可能引發(fā)金融危機的國家主觀概率這使得“貼現(xiàn)率〞概念不適應(yīng)于解釋商業(yè)銀行風險定價問題。對商業(yè)銀行的本錢—收益分析與對一般企業(yè)的本錢—收益分析不同，表現(xiàn)在國有銀行的風險積累程度較深，突發(fā)的可能性特別大，并且爆發(fā)起來破壞面廣、破壞性強。這種特征決定了其本錢支付的集中性、突發(fā)性、瞬時性，也決定了未來收益貼現(xiàn)型消費決策的不適用性，盡管理性人都具有跨期補償?shù)臅r間差偏好。。就效用偏好順序而言，盡管國有銀行生存需要一定水平的利潤率，盡管一定水平的利潤率是政策性融資和社會責任等目標的必要條件，但國有銀行利潤目標并非國家第一效用偏好，由宏觀經(jīng)濟增長與穩(wěn)定特別是即期穩(wěn)定表達出來的政績追求才是轉(zhuǎn)軌國家政府〔官員〕居于頭號的選擇[這使得“貼現(xiàn)率〞概念不適應(yīng)于解釋商業(yè)銀行風險定價問題。對商業(yè)銀行的本錢—收益分析與對一般企業(yè)的本錢—收益分析不同，表現(xiàn)在國有銀行的風險積累程度較深，突發(fā)的可能性特別大，并且爆發(fā)起來破壞面廣、破壞性強。這種特征決定了其本錢支付的集中性、突發(fā)性、瞬時性，也決定了未來收益貼現(xiàn)型消費決策的不適用性，盡管理性人都具有跨期補償?shù)臅r間差偏好。[]斯·費舍爾，1993：社會主義改革——前三年的經(jīng)驗教訓[J]．經(jīng)濟社會體制改革，第3期，p30～40．〔二〕國家退出的深度1．國家對國有銀行控制權(quán)的退出深度，決定于國民經(jīng)濟投資主體的結(jié)構(gòu)變更。在改革開放以來，盡管國民經(jīng)濟投資主體結(jié)構(gòu)發(fā)生了一定變化，但該變化遠比國民經(jīng)濟奉獻主體結(jié)構(gòu)的變化遲鈍，國家在退出主要儲蓄者主體位置的同時，卻依然占據(jù)著主要投資者的位置[[]張杰，2023：中國國有銀行的資本金謎團[J]．經(jīng)濟研究，第1期．]〔張杰，2023〕。1998年，國有部門〔相當于國家部門〕的投資增長了28%，而民營部門〔統(tǒng)計范圍寬于居民部門〕相應(yīng)數(shù)據(jù)卻只有4%。1999年部門國內(nèi)產(chǎn)值占全國國內(nèi)總產(chǎn)值50%、部門工業(yè)產(chǎn)出占全國工業(yè)總產(chǎn)出比例71.79%的居民部門〔包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)〕，其投資增長僅占GDP的17%[[[]張杰，2023：中國國有銀行的資本金謎團[J]．經(jīng)濟研究，第1期．[]Stern,N.H.,2001:ReformPerspectivesinChina:theUnderstandingoftheWorldBank,speechdeliveredatBeijingandQinghwaUniversity.國家不能放棄其主要投資者位置，決定了國家從國有銀行退出的深度。從理論上講，在國家財力不能支撐其主要投資者功能時，還存在其他替代性融資途徑比方發(fā)行國債等來滿足國家的投資需求，但這種替代性融資渠道并不寬敞。更何況，國債融資渠道就持有者主體結(jié)構(gòu)而言，其約束是硬化的，換句話說，相對于通過控制國有銀行獲得金融剩余僅需要國家注入聲譽擔保而言，發(fā)行國債無論是預算約束還是時間約束都是硬化的。因此，在可預見的長期內(nèi)，國家更加偏好于通過控制國有金融特別是通過控制國有間接金融來打腫臉充胖子，“舉債〞滿足其投資偏好。2．國家退出對國有銀行的控制權(quán)，也就意味著國家退出對國有銀行的隱性合約，在存款保險制度確立并有效發(fā)揮作用之前，國家明確退出隱性合約的結(jié)果是居民儲蓄者對國有銀行的信心喪失，進而國有銀行難以持續(xù)。國有銀行之所以在經(jīng)濟衰退時期能夠提高其存款集中度[[]李華民，2001：國有銀行盈利能力分析[J]．金融論壇，第3期．]〔李華民，2001〕，并不是因為居民更加相信國有銀行的競爭能力，而是因為居民相信國有銀行“大而不倒〞，相信國有銀行背后以“聲譽入股〔張杰，2023〕〞的國家，“聲譽入股〞意味著國家注入了百分百的存款準備。國家“[]李華民，2001：國有銀行盈利能力分析[J]．金融論壇，第3期．3．國有銀行非利潤目標短期內(nèi)完全退出的不現(xiàn)實性?！?〕在外部公民組織被允許建立和健全之前，國有銀行所承擔的“公共產(chǎn)品〞功能以及塑造意識形態(tài)的執(zhí)政本錢[[]陳彩虹，2023：中國國有銀行治理結(jié)構(gòu)變革的制度環(huán)境與選擇[J]．戰(zhàn)略與管理，第1期．]〔陳彩虹，2023〕尚不能在短期內(nèi)全部轉(zhuǎn)移給社區(qū)組織來承擔，因此純粹“效率〞化改革短時期內(nèi)無法成為國有銀行制度變革的衡量標準；〔2〕以國際先進商業(yè)銀行人均效率為參照，中國國有銀行如果在2023年完成純粹“[]陳彩虹，2023：中國國有銀行治理結(jié)構(gòu)變革的制度環(huán)境與選擇[J]．戰(zhàn)略與管理，第1期．4．軟預算約束的慣性存在。預期往往在以往預期得到兌現(xiàn)的根底上得到強化，國有銀行不良資產(chǎn)的二次剝離呼聲也是軟約束慣性存在的典型表達。在國家出資350億組建四家金融資產(chǎn)管理公司并購置3500億然后剝離1.4萬億不良資產(chǎn)后的2023年，四家國有銀行賬面上又出現(xiàn)大致等量的不良債權(quán)，這些不良債權(quán)依然無法界定清楚是國家干預的結(jié)果還是國有銀行自經(jīng)營不善的結(jié)果。正因為如此，面對國有銀行要求國家實施二次豁免責任的呼聲，國家從來沒有表示“不予允可〞的強硬態(tài)度，政府對國有銀行的利潤約束和預算約束依然無法強硬起來。所有改革者都具有強烈的“時間偏好〞和跨時期替代傾向，明知即期解決問題本錢更小，也總是企圖推延問題解決的期。當然也不排除改革者預期經(jīng)濟向好，期望通過良好的經(jīng)濟增長來稀釋不良資產(chǎn)比例，甚至讓經(jīng)濟自身消化不良資產(chǎn)的可能。近幾年來，國家所采取的財政核銷呆壞帳、不良資產(chǎn)剝離與處置、賦予相關(guān)靈活政策等措施解決國有銀行資產(chǎn)不良存量問題，其直接目標依然不是要提高國有銀行組織效率，而是要緩解資產(chǎn)不良率所帶來的宏觀經(jīng)濟風險壓力，解決銀行體系的脆弱性問題，盡管這些措施客觀上帶來了國家要退出國有銀行從而把國有銀行推向市場的競爭性預期，并由此促進了國有銀行效率〔李華民，2023〕。政府擁有一個總量龐大、比重甚高、門類龐雜的經(jīng)營性政府資產(chǎn)，卻至今沒有建立起實質(zhì)性的出資人制度和所有者代表機構(gòu)。國家資產(chǎn)管理委員會，以及新成立的“匯金公司〞等，都與政府分不清界限，其多重目標糾纏不清，依然在強化著以政代資的習慣勢力。實際上，政府作為出資人來干預國有銀行經(jīng)營，是不存在任何產(chǎn)權(quán)制度內(nèi)的邏輯矛盾的。這給國有銀行軟約束的慣性提供了一個產(chǎn)權(quán)制度上的最堅實理由。5．存款保險制度確實立依然是未知數(shù)。國有銀行軟約束問題慣性的特殊因素之一是商業(yè)銀行破產(chǎn)的外部性問題。商業(yè)銀行破產(chǎn)的外部傳染問題是市場本身缺陷，無論是興旺國家還是開展中國家，至今都沒有找到一個完善的制度替補機制，盡管大多數(shù)興旺國家都在銀行業(yè)體系外部設(shè)置了一根能夠把銀行整體風險內(nèi)部化的頂柱——存款保險制度，以阻隔市場上不同銀行機構(gòu)主體之間的風險外部傳染。但在存款保險制度建立之前，市場外的解決方法就只有國家這支“看得見的手〞。此時，國家承諾在商業(yè)銀行遭遇財務(wù)困難時堅決不援助的威脅，其可置信度是非常低的。這時，國家要硬化國有銀行預算約束，僅剩下最后一道魔方可以使用：更