淺談中國公務(wù)員制度的發(fā)展與完善

目錄TOC\o"1-5"\h\z\o"CurrentDocument"一、我國公務(wù)員制度的產(chǎn)生背景 1二、我國現(xiàn)行公務(wù)員制度的特征 1決策過程分析 1\o"CurrentDocument"制度特色分析 2\o"CurrentDocument"實(shí)踐意義 2三、我國公務(wù)員考錄工作中存在的問題 3\o"CurrentDocument"官本位思想日益嚴(yán)重 3\o"CurrentDocument"“凡進(jìn)必考”制度尚未有效實(shí)施 3\o"CurrentDocument"能力測評技術(shù)手段不夠科學(xué) 3\o"CurrentDocument"存在“千人一卷”的現(xiàn)象 4\o"CurrentDocument"面試部分的透明性亟待提高 4\o"CurrentDocument"考錄制度適用范圍過窄 5\o"CurrentDocument"法規(guī)體系不健全 5\o"CurrentDocument"四、中國國家公務(wù)員制度展望 5\o"CurrentDocument"發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景分析 5\o"CurrentDocument"公共管理和服務(wù)選擇分析 6完善國家公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)7參考文獻(xiàn) 8淺談中國公務(wù)員制度的發(fā)展與完善2010秋行政管理?？苾?nèi)容摘要：隨著國家各項(xiàng)事業(yè)的推進(jìn)，我國干部人事制度的弊端日益明顯。1993年8月14日，國務(wù)院簽署頒發(fā)了《國家公務(wù)員暫行條例》，標(biāo)志著符合中國國情的公務(wù)員制度誕生。10多年以來，公務(wù)員制度隨著我國市場經(jīng)濟(jì)和政治體制的發(fā)展而逐步推廣和完善?？偨Y(jié)過去人事管理制度和當(dāng)前國家公務(wù)員制度實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，結(jié)合當(dāng)今的形勢和現(xiàn)行我國政府的改革，對未來的國家公務(wù)員制度的發(fā)展作進(jìn)行探討。關(guān)鍵詞： 公務(wù)員制度 改革發(fā)展一、我國公務(wù)員制度的產(chǎn)生背景新中國的干部人事制度，是在民主革命時(shí)期解放區(qū)和人民軍隊(duì)干部人事制度的基礎(chǔ)上逐步建立和發(fā)展起來的，它的根本特征是對各類人員進(jìn)行集中統(tǒng)一的管理，建設(shè)一支精干的干部隊(duì)伍，充分發(fā)揮這支隊(duì)伍的群體優(yōu)勢，從組織上確保黨和國家在各個(gè)歷史時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)和文化任務(wù)的完成，確保黨的政治路線的貫徹實(shí)施。解放初期以至后來一段時(shí)期內(nèi)，這種集中統(tǒng)一的人事管理制度，適應(yīng)了當(dāng)時(shí)的歷史條件和歷史環(huán)境，對鞏固新生的國家政權(quán)，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，開展大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了積極的促進(jìn)作用。但是，隨著形勢和任務(wù)的不斷變化，隨著經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化和衛(wèi)生體制的改革以及各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展，這種管理體制和管理制度越來越暴露出明顯的弊端，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展的需要。它存在的弊端，主要表現(xiàn)為兩大問題：一是年輕優(yōu)秀的人才難以脫穎而出，“鐵皮箱環(huán)境”隨處可見；二是用人問題上的不正之風(fēng)難以避免，用人上的腐敗是最大的腐敗。這些問題嚴(yán)重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化、民主化和制度化進(jìn)程，如果不加以改革，必然會(huì)成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家政治體制改革的攔路虎和絆腳石。因此，改革干部人事管理制度的問題就成為當(dāng)時(shí)一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。改革開放后，隨著我國經(jīng)濟(jì)、科技、教育、文化和衛(wèi)生體制的改革以及各項(xiàng)事業(yè)的快速發(fā)展，這種計(jì)劃體制下的人事干部管理制度根本不能適應(yīng)我國經(jīng)濟(jì)體制改革和發(fā)展的需要，嚴(yán)重阻礙了我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。在這種背景下，鄧小平同志在1980年明確提出，要“堅(jiān)決解放思想，克服重重障礙，打破老框框，勇于改革不合時(shí)宜的組織制度、人事制度”，為干部人事制度改革指出了一條破冰之路。在黨中央的領(lǐng)導(dǎo)下，我國對于干部人事制度進(jìn)行了大量的改革和探索，取得了很大的成績：提出干部“四化”方針，建立退休制度，下放干部管理權(quán)限，嘗試打破干部任用上的單一委任制模式，探索分類管理思路……這些為進(jìn)一步深入、系統(tǒng)地進(jìn)行干部人事制度改革，建立國家公務(wù)員制度打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。1993年，順應(yīng)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，《國家公務(wù)員暫行條例》簽署頒布，標(biāo)志著中國國家公務(wù)員制度誕生。二、我國現(xiàn)行公務(wù)員制度的特征決策過程分析中國公務(wù)員制度的建立是一個(gè)漸進(jìn)決策的過程，可謂“摸著石頭過河”，在不斷探索中積累經(jīng)驗(yàn)。1984到1989年為調(diào)研準(zhǔn)備階段，主要以研究、草擬法規(guī)為重點(diǎn)。1987年，黨的十三大做出了建立國家公務(wù)員制度的決策。1988年，七屆全國人大一次會(huì)議進(jìn)一步提出要“抓緊建立和逐步實(shí)施國家公務(wù)員制度”。至此，國家公務(wù)員制度和公務(wù)員條例的起草工作，得到了黨和國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)。根據(jù)邊實(shí)踐、邊探索、邊修改條例的精神，有關(guān)部門首先在審計(jì)署等6個(gè)國務(wù)院部門中進(jìn)行國家公務(wù)員制度試點(diǎn)。1990年，又開辟到了哈爾濱和深圳。1993年之后的6年為推行實(shí)施階段。1993年10月1日起《條例》施行后，國務(wù)院提出“爭取用三年或更多一些時(shí)間在全國基本建立起公務(wù)員制度，然后再逐步加以完善”。到1998年底，全國公務(wù)員制度入軌工作基本到位，中國特色的國家公務(wù)員制度在五級政府機(jī)關(guān)基本建立，彰顯了蓬勃的生命力。1998年的到來，將公務(wù)員制度帶入了健全完善階段。新的行政管理體制目標(biāo)的提出，為建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的公務(wù)員隊(duì)伍，奠定了良好的基礎(chǔ)。黨的十六大提出，要改革和完善干部人事制度，健全公務(wù)員制度，為新世紀(jì)公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)和制度建設(shè)指明了方向。20年人事制度的改革和10年公務(wù)員制度推行的實(shí)踐，體現(xiàn)了漸進(jìn)式改革的特點(diǎn)。漸進(jìn)的過程實(shí)際上就是一個(gè)不斷學(xué)習(xí)和實(shí)踐、不斷反饋和調(diào)整的過程。漸進(jìn)決策無疑具有很多的優(yōu)點(diǎn)，它有利于避免因決策嚴(yán)重失誤所產(chǎn)生的持久性后果，有利于社會(huì)的穩(wěn)定和各項(xiàng)事業(yè)的穩(wěn)步推進(jìn)。然而，漸進(jìn)決策也并非沒有缺陷。從某種意義上講，它帶有一定的保守主義傾向，對舊有政策過于留戀，受思維定勢的左右，具有一定程度的惰性，需要付出和消耗大量的資源。在社會(huì)加速變革時(shí)期，漸進(jìn)決策可能會(huì)顯得無所作為，使社會(huì)發(fā)展失去許多寶貴的時(shí)機(jī)。中國公務(wù)員制度的建立走過了一段相當(dāng)曲折的道路，從醞釀到出臺(tái)其中經(jīng)歷了不少磕磕絆絆的事情，為此付出了巨大的資源。盡管形勢的發(fā)展與當(dāng)初的預(yù)期存在一定的距離，但總體來看，干部人事制度改革作為行政體制改革的突破口，起到了其所能發(fā)揮的作用，漸進(jìn)決策是成功的。當(dāng)然，缺陷總是有的。這里需要指出的是，中國公務(wù)員制度不可避免地帶有一定的慣性特征，具有舊有政策的諸多痕跡，并沒有突破固有的思維模式，而且在前期推動(dòng)速度過于緩慢。制度特色分析中國是一個(gè)社會(huì)主義國家，與西方資本主義國家有著本質(zhì)的不同。公務(wù)員制度作為國家政治制度的一個(gè)組成部分，必然取決和服務(wù)于國家的根本社會(huì)制度。因此，中國的公務(wù)員制度與西方文官制度相比，有著本質(zhì)的區(qū)別，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：堅(jiān)持黨的基本路線，不搞“政治中立”的原則，堅(jiān)持黨管干部的原則，不搞“兩官分途”，堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)的宗旨。中國國家公務(wù)員制度的建立為公務(wù)員管理提供了基本法律依據(jù)。它學(xué)習(xí)和借鑒了西方文官制度的一些積極內(nèi)容，繼承和發(fā)揚(yáng)了中國干部人事管理工作的優(yōu)良傳統(tǒng)，總結(jié)和吸收了中國共產(chǎn)黨十一屆三中全會(huì)以來干部人事制度改革的經(jīng)驗(yàn)和成果，并用法律的形式加以系統(tǒng)化和制度化。由于國家公務(wù)員制度是公務(wù)員法規(guī)體系中的基礎(chǔ)性法規(guī)和總的章程，只能規(guī)定公務(wù)員管理中的一些基本原則和方法，所以與之相配套的制度體系還必須在執(zhí)行過程中發(fā)展和完善，并逐漸優(yōu)化。實(shí)踐意義西方文官制度的建立是以考任制為基礎(chǔ)的，在公務(wù)員“進(jìn)、管、出”三個(gè)環(huán)節(jié)上以“進(jìn)”為突破口，建立了“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的基本原則。英國諾斯科特和杜威廉的《關(guān)于建立英國常任文官制度的報(bào)告》、美國的《彭德爾頓法》，最重要的意義表現(xiàn)在于其確立了經(jīng)過競爭性考試擇優(yōu)錄用文官的原則，標(biāo)志著現(xiàn)代文官制度在英美兩國的形成，建立中國公務(wù)員制度的舉措其最具突破性的貢獻(xiàn)同樣如是。我們過去的干部任用方式極為單一，在人才的錄用和晉升上基本上是以資歷和情感為依據(jù)，缺乏科學(xué)、民主的考核，更談不上科學(xué)的績效管理和評測。在這種環(huán)境中，人才難以脫穎而出，難以合理就位，造成了人才的大量積壓與浪費(fèi)，妨礙人力資源的有效開發(fā)。隨著公務(wù)員制度的建立，考任制已在中國全面起步。到目前為止，通過考試進(jìn)入國家政府機(jī)關(guān)的各類人員已超過數(shù)十萬人。其中不僅有一般的政府工作人員，而且還包括一些司局一級甚至廳級的政府高級公務(wù)員。盡管在公務(wù)員考錄工作中目前仍有許多問題存在，但應(yīng)該清醒地看到，這些問題多表現(xiàn)于技術(shù)和操作層面，隨著執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)的不斷積累和公務(wù)員制度的整體完善，有利于人才脫穎而出的良性環(huán)境正在逐步形成。三、我國公務(wù)員考錄工作中存在的問題迄今為止，公務(wù)員考錄制度的改革是被社會(huì)所認(rèn)可的，也是我國干部人事制度改革中相當(dāng)成功的領(lǐng)域，是現(xiàn)行公務(wù)員制度中的一個(gè)亮點(diǎn)，充分體現(xiàn)了以人為本，納賢引才的指導(dǎo)思想。但隨著時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，考錄制度不可避免地還存在一些問題。官本位思想日益嚴(yán)重中國幾千年的考選傳統(tǒng)留給當(dāng)今中國的最為顯著的就是根深蒂固的官文化思想，即“官本位”思想。所謂“官本位”意識(shí)是指以官為本，一切為了做官，把做官看作人生最高價(jià)值追求，同時(shí)又用做官來評判人生價(jià)值的大小，評判一個(gè)人的地位和作用縱觀歷史和現(xiàn)實(shí)。官本位至少包括了以下內(nèi)涵：公共權(quán)力的運(yùn)行以“官”的利益和意志為最根本的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；嚴(yán)格的上下層級制度，下級對上級唯首是瞻，上級對下級擁有絕對的權(quán)力；以是否為官、官職大小、官階高低為標(biāo)尺，或參照官階級別來衡量人們社會(huì)地位和人生價(jià)值的社會(huì)心理。到了現(xiàn)在，作為一種社會(huì)現(xiàn)象，它意味著當(dāng)官就有尊嚴(yán)，有權(quán)就有一切。人們以官為貴，以官為尊，“官本位”思想逐漸滲透進(jìn)了社會(huì)的每一個(gè)角落，慣性作用下致使職位、權(quán)力被私化和濫用，從而導(dǎo)致眾多考生報(bào)考公務(wù)員考試，以求謀取“一官半職”，思想上的不正確認(rèn)識(shí)，勢必會(huì)導(dǎo)致日后的權(quán)力腐化。另外，我國的權(quán)力相對比較集中和權(quán)力的運(yùn)行主體又歸各級領(lǐng)導(dǎo)干部的特點(diǎn)，加上部分考錄部門正是由于存在“官本位”思想，為小部分人大開方便之門，暗箱操作，進(jìn)而求得“領(lǐng)導(dǎo)賞識(shí)”，進(jìn)行權(quán)力交換，甚至權(quán)錢交換，使得一些地方政府和部門在招收公務(wù)員時(shí)自己立法、自己執(zhí)行，為部門或個(gè)人謀取相應(yīng)的利益，嚴(yán)重影響考錄工作的公平性和嚴(yán)肅性?！胺策M(jìn)必考”制度尚未有效實(shí)施《中華人民共和國公務(wù)員法》第二十一條規(guī)定，錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取“公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄用”的辦法。“凡進(jìn)必考”也是保證公務(wù)員素質(zhì)和公務(wù)員制度良性運(yùn)轉(zhuǎn)的重要保障之一。然而，據(jù)人事部統(tǒng)計(jì)，2006年到2008年三年時(shí)間里，全國新增公務(wù)員七十余萬，但經(jīng)過考試錄用的比例僅60%左右，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的比例達(dá)不到50%，個(gè)別地方甚至違反規(guī)定，使一些素質(zhì)低劣的人混入黨政機(jī)關(guān)。能力測評技術(shù)手段不夠科學(xué)公務(wù)員考試中筆試部分的試題包括《行政能力職業(yè)測試》和《申論》以及專業(yè)科目考試，所有報(bào)考人員均需要參加這些考試，但由于目前我國人才能力測評技術(shù)和手段還不夠科學(xué)，對國外普遍采用的情景模擬、心理測驗(yàn)、筆跡辨析等輔助方法缺乏研究和應(yīng)用，僅通過筆試和面試相結(jié)合的方式對人才的能力進(jìn)行評估仍有一定難度。筆試中，尤其是《行政能力職業(yè)測試》全部為客觀題，這只能測定可以量化的文化知識(shí)、法律知識(shí)、歷史知識(shí)等，但對創(chuàng)新能力、思維能力等難以量化部分的考察、測定，效果不理想，使得筆試考試成為考知識(shí)而不是考能力，因此，對于客觀性測試來說，試題的“三度”（注2）是關(guān)鍵性因素。目前高水平的特別是測試創(chuàng)新潛能而又不致偏科的題目還不夠多。幾次考試難免有不同比例的重復(fù)，應(yīng)考者完全可以通過反復(fù)的練習(xí)通過考試，但這樣并不一定能真正選出與職業(yè)、崗位所匹配的人才。在這一方面，國外的經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒，如加拿大公務(wù)員考試試題設(shè)計(jì)分類較多，針對不同的對象均有不同的測評手段，其試卷種類就多達(dá)35個(gè)，很大程度上解決了能力測評手段不夠科學(xué)的問題。存在“千人一卷”的現(xiàn)象面對不同學(xué)歷的考生，都采用同一套試卷，對其合理性、公平性存在質(zhì)疑?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，只要符合報(bào)考條件的人，均可報(bào)名參加公務(wù)員考試，但是，用一張?jiān)嚲韥砗饬坎煌瑢W(xué)歷、不同專業(yè)的考生，有失公正，學(xué)歷越高，知識(shí)面越寬，研究深度越深，而且專業(yè)的不同，使得部分文科生很占優(yōu)勢，各省命題水平又參差不齊，這就應(yīng)該區(qū)分對待。我國上海公務(wù)員考試錄用方式從2003年起改變了以往公務(wù)員招考缺乏分類、缺乏針對性的“千人一卷”的傳統(tǒng)模式，在綜合考試的基礎(chǔ)上，突出崗位特點(diǎn)和專業(yè)要求，進(jìn)行崗位專業(yè)考試，從“基本素質(zhì)”和“專業(yè)素質(zhì)”兩個(gè)方面，把好公務(wù)員進(jìn)口素質(zhì)關(guān)。實(shí)行“2+x”的考試方式，其中兩門為綜合考試，“x”為崗位專業(yè)考試，是由各用人單位根據(jù)本單位的實(shí)際需要，提出要求，由市人事局統(tǒng)一編制計(jì)劃、劃定類別、發(fā)布信息和組織考試，并且將這一考試成績作為錄用公務(wù)員的主要依據(jù)之一。比如：2005年的崗位專業(yè)考試分為政治、綜合管理、經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)務(wù)管理和信息管理等五大類。2007年的崗位專業(yè)考試則涉及綜合管理、經(jīng)濟(jì)管理、財(cái)務(wù)管理、信息技術(shù)、政法、城市建設(shè)等六類。（五）識(shí)別人才上存在局限性在考試合格者中，國家重點(diǎn)大學(xué)的畢業(yè)生占絕大多數(shù)，特別是一些重要的職位，幾乎被重點(diǎn)大學(xué)的學(xué)生所包攬。由于重點(diǎn)大學(xué)學(xué)習(xí)基礎(chǔ)好，文化水平過硬，加之考官的青睞，使得他們具有其他學(xué)生不具備的優(yōu)勢。但是否是高學(xué)歷、高分?jǐn)?shù)等于高能力、高素質(zhì)，考試能看出一個(gè)人的學(xué)識(shí)，但考察不出能力和素質(zhì)，考試長于衡量人才的知識(shí)和技能，短于評價(jià)人才的品行和能力，品行和能力帶有方向性和根本性，因此，選拔公務(wù)員不應(yīng)僅看其知識(shí)、技能掌握多少，關(guān)鍵是要了解其品行和能力?？荚嚍楹饬繎?yīng)試者的知識(shí)和技能提供了較為公正和客觀的標(biāo)準(zhǔn)，但是，僅憑有限的文字上的東西是難以看出一個(gè)人的品行和能力的。上海市楊浦區(qū)從2005年起，在全市首創(chuàng)了在公務(wù)員考核中加入誠信內(nèi)容。在對公務(wù)員的年度考核中除了考核德、能、勤、績、廉五部分之外，還加入“誠實(shí)守信表現(xiàn)”的新指標(biāo)。信用不佳的公務(wù)員將在這一項(xiàng)目中被扣分。以往普通公務(wù)員考核一般局限于工作時(shí)間內(nèi)的業(yè)績，現(xiàn)在擴(kuò)大到8小時(shí)以外，公務(wù)員一旦有了不良信用，若干年內(nèi)都無法抹去。在倡導(dǎo)誠信社會(huì)的背景下，這一舉措無疑會(huì)使每個(gè)公務(wù)員提防自己在信用上的“污點(diǎn)”，從而促使公務(wù)員個(gè)人素質(zhì)的提高，同時(shí)有助于提高政府公務(wù)員的整體公信力。此外，這一舉措表示上海在公務(wù)員考核中引入了“第三方”評價(jià)公務(wù)員，擴(kuò)大了社會(huì)監(jiān)督的渠道。上海市楊浦區(qū)的這一公務(wù)員考核舉措或許對當(dāng)前的公務(wù)員考錄工作有一定的可借鑒性，對于報(bào)考者的考察引入“第三方”，增加評價(jià)渠道在某種程度上打破了識(shí)別人才自身素質(zhì)的局限性。面試部分的透明性亟待提高《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，招錄機(jī)關(guān)根據(jù)考試成績、考察情況和體檢結(jié)果，提出擬錄用人員名單，并予以公示。（注3）可見國家有關(guān)機(jī)關(guān)和立法已經(jīng)注意到了公開，公正考試程序的重要性。但是近幾年公務(wù)員的面試考試仍然不夠客觀，因?yàn)槊嬖嚈?quán)完全由招錄機(jī)關(guān)自己掌握，所以就給很多“關(guān)系戶”打開了方便之門。由于中國傳統(tǒng)社會(huì)是一個(gè)“熟人社會(huì)”，講人情面子關(guān)系，而地域的狹小性又為關(guān)系的人情化提供了低成本，使得考生能通過多種途徑結(jié)識(shí)、拉攏、甚至賄賂考宮，從而達(dá)到獲取面試高分的目的。按照規(guī)定，用人部門可以在1個(gè)錄用崗位前3名應(yīng)試候選人中確定擬錄用人員，這就使得面試錄用工作變得相當(dāng)靈活，面試過程中，賄賂面試考官、“走關(guān)系”、“打招呼”已成為公開的秘密，使得筆試成績排前者結(jié)果往往落選，甚至部分招錄單位對某些考生有所承諾：能通過筆試，保證能錄取，嚴(yán)重影響了公務(wù)員擇優(yōu)錄取的公信力。其次，面試題目科學(xué)化、專業(yè)化水平不高，程式過于單調(diào)，少數(shù)人不是努力提高自身的能力素質(zhì)，而是致力于提高應(yīng)試技巧。再次，考官的水平也是良莠不齊，甚至有的職位還會(huì)出現(xiàn)外行考內(nèi)行的現(xiàn)象，嚴(yán)重降低了選拔人才的質(zhì)量。根據(jù)新華網(wǎng)2008年6月22日報(bào)道，湖北省人事廳對公務(wù)員招考熱門單位湖北省地稅局的面試進(jìn)行電視現(xiàn)場直播，15名筆試“入圍”湖北省地稅局的考生在面試過程中，當(dāng)場回答評委問題，評委當(dāng)場給考生打分，分?jǐn)?shù)當(dāng)場公布。面試的7名考官中，來自招錄部門的考官不超過3人，以及組織人大代表、政協(xié)委員及群眾代表到面試現(xiàn)場觀摩，各地、各招考部門紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)設(shè)立投訴舉報(bào)電話，對各個(gè)環(huán)節(jié)全程監(jiān)督。此舉不僅增加了面試環(huán)節(jié)的透明度，而且這種形式所產(chǎn)生的壓力，同時(shí)也考察了“準(zhǔn)公務(wù)員”們是否具有穩(wěn)定的心理素質(zhì)，更有利于用人單位選拔人才。考錄制度適用范圍過窄考試錄用制度適用范圍過窄的問題主要表現(xiàn)在考試錄用的職位級別范圍過窄?！吨腥A人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定：“錄用擔(dān)任主任科員以下及其他相當(dāng)職務(wù)層次的非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員，采取公開考試、嚴(yán)格考察、平等競爭、擇優(yōu)錄取的辦法?！保ㄗ?）也就是說，考錄的適用范圍只限于擔(dān)任主任科員以下非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員，根據(jù)規(guī)定，被錄取的本科生定為十三級科員，碩士生定為十二級副主任科員，博士生定為十一級主任科員，而擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)或副處級以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的可以采用調(diào)任或交流的辦法，不必通過考試。但調(diào)任對象不包括民營企業(yè)、三資企業(yè)以及其他領(lǐng)域的高層次人才。相當(dāng)一部分高層次人才進(jìn)入政府部門只能通過統(tǒng)一的公務(wù)員招考，無論其具何種學(xué)歷、經(jīng)驗(yàn)或能力都只能被任命為主任科員以下職務(wù)，這樣的政策顯然不能調(diào)動(dòng)他們進(jìn)入公務(wù)員隊(duì)伍的積極性，也顯失公正。隨著高學(xué)歷青年進(jìn)入以上所舉各部門就業(yè)的比例越來越高，解決這個(gè)問題的必要性也越來越突出。只有充分考慮到他們的特殊性，給予平等的機(jī)會(huì)、合適的通道，才能為行政部門招募到更多的優(yōu)秀高級人才。法規(guī)體系不健全我國公務(wù)員考錄制度的法規(guī)體系包括三個(gè)層次。第一層次是《國家公務(wù)員法》的有關(guān)規(guī)定；第二層次是《國家公務(wù)員錄用暫行規(guī)定》及其他相關(guān)規(guī)定；第三層次是關(guān)于筆試、面試、考核、錄用等各個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施辦法或細(xì)則，這一層次尤其缺乏相應(yīng)的法律文本。以考錄條件為例，不少單位對性別、地區(qū)、學(xué)校等作了硬性限制，有的單位或部門招考，要求報(bào)考者是國家重點(diǎn)大學(xué)、211院校應(yīng)屆畢業(yè)生，第一學(xué)歷為本科，諸如此類的規(guī)定還有很多，這些限制與招考公務(wù)員的宗旨是相違背的。但是縱覽全部公務(wù)員考錄制度的條文，都找不到能有效禁止此類行為的條款。另一方面，在現(xiàn)有法規(guī)的執(zhí)行上，也存在著執(zhí)行不力的問題，部分地區(qū)存在“上有政策，下有對策”的問題。四、中國公務(wù)員制度展望發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景分析當(dāng)今世界，政治多極化、經(jīng)濟(jì)全球化在繼續(xù)發(fā)展，以信息科學(xué)和生命科學(xué)為代表的現(xiàn)代科技突飛猛進(jìn)，經(jīng)濟(jì)、科技、國防和民族凝聚力等在內(nèi)的綜合國力的競爭日趨激烈。這種競爭，對各國政府的管理效能和效率提出了更加嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。世界格局多極化、經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展，使政治力量不斷分化組合，各國經(jīng)濟(jì)相互滲透、相互依存，競爭加劇、風(fēng)險(xiǎn)加大。行政事務(wù)涉及到多個(gè)利益主體，需要政府協(xié)調(diào)的矛盾問題增多，行政責(zé)任加重，難度增大。因此，培養(yǎng)造就大批適應(yīng)國際競爭挑戰(zhàn)的高素質(zhì)行政管理人才刻不容緩，提高公務(wù)員素質(zhì)特別是駕馭全局的領(lǐng)導(dǎo)決策能力和協(xié)調(diào)能力，對于趨利避害、保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)平穩(wěn)快速發(fā)展意義重大。在國內(nèi)，改革、發(fā)展和穩(wěn)定已成為我們工作的主題。今后五至十年，是我國發(fā)展的一個(gè)大機(jī)遇，以完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制為重點(diǎn)的各項(xiàng)改革全面深化，政府所處的環(huán)境將發(fā)生重大變化，行政運(yùn)作的復(fù)雜程度大為提高，迫切需要提高政府判斷形勢、駕馭復(fù)雜局面、解決實(shí)際問題的能力，從而處理好改革、發(fā)展和穩(wěn)定的關(guān)系。不斷變化的經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境使公務(wù)員制度面臨新的考驗(yàn)。社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)建立和發(fā)展已經(jīng)走過10余年，經(jīng)濟(jì)成分、利益主體、就業(yè)方式日趨多樣化，人才流動(dòng)的選擇性和自主性增強(qiáng)，人才競爭加劇，政府能否吸引、穩(wěn)定優(yōu)秀人才，公務(wù)員制度面臨著各種競爭的考驗(yàn)，利益機(jī)制在激發(fā)人們積極性的同時(shí)，也容易誘發(fā)拜金主義和享樂主義，市場活動(dòng)的多種誘惑，增加了權(quán)錢交易的機(jī)會(huì)，如何保持公務(wù)員的廉潔，使公務(wù)員制度面臨更為嚴(yán)峻的考驗(yàn)，此外，機(jī)構(gòu)人員精簡，政府職能的轉(zhuǎn)變，在這種情況下如何提高辦事效率，也使公務(wù)員制度面臨新的考驗(yàn)。人民群眾對政府服務(wù)的要求越來越高，對公務(wù)員管理提出了新的要求。人民物質(zhì)生活水平、文化素質(zhì)的改善和提高，社會(huì)主義政治民主意識(shí)逐漸增強(qiáng)，人民群眾對公共服務(wù)的要求越來越高。這種要求不僅內(nèi)容多樣，層次上升，在公共事務(wù)的管理上，要求有更多的知情權(quán)、參與權(quán)、選擇權(quán)、監(jiān)督權(quán)和自主權(quán)。要求政府在履行和完成“執(zhí)法”和“管理”的職能和任務(wù)中，必須依法行政、從嚴(yán)治政，在政治思想、工作作風(fēng)、制度建設(shè)和機(jī)構(gòu)改革中不斷取得成績，建設(shè)廉政、勤政、務(wù)實(shí)、高效政府。它對于密切政府與人民群眾的關(guān)系、樹立政府形象以及進(jìn)一步建設(shè)社會(huì)主義民主政治具有重大的意義。公共管理和服務(wù)選擇分析20余年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)體制的改革和發(fā)展，中國已走上有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)。與此相適應(yīng)的是，中國政府開始了各方面的治道變革進(jìn)程：從無限的政府走向有限的政府、從人治的政府走向法治的政府、從集權(quán)的政府走向分權(quán)的政府、從專政的政府走向民主的政府、從封閉的政府走向開放的政府。這些已經(jīng)表明，中國政府隨著改革進(jìn)程的深入，傳統(tǒng)的官僚制模式特征正在逐漸弱化，取而代之的是典型的公共管理與服務(wù)模式的特征。這種特征將隨著中國社會(huì)主義市場的發(fā)展和完善更加明顯，逐漸成為一種必然的趨勢。需要指出的是，經(jīng)濟(jì)以及經(jīng)濟(jì)體制的“市場化”本身就意味著政府治道變革的“市場化”。在這里隱含著兩個(gè)趨勢，一種是“公共部門向‘市場化’發(fā)展的趨勢”，另“一種趨勢是脫離官僚制”。市場化使政府收縮已經(jīng)毫無疑義，但是“政府和公共服務(wù)對于經(jīng)濟(jì)成就和社會(huì)凝聚力來說是必可少的”。要解決這一矛盾，從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)來看，對公共管理和服務(wù)的選擇似乎是政府改革與治道變革的必然。這是因?yàn)?，公共管理和服?wù)的市場導(dǎo)向、行政的彈性、參與性等可以更好地順應(yīng)和適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并能夠推動(dòng)它的發(fā)展，而且，它對于滿足民主政治的發(fā)展和需要具有獨(dú)到的促進(jìn)的作用，更能體現(xiàn)政府是納稅人的政府，為民眾參與民主政治提供了一個(gè)較好的平臺(tái)，更加合乎民眾對政治的胃口。我國是社會(huì)主義國家，建立的是有中國特色的社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和社會(huì)主義民主政治。黨的“十六”大進(jìn)一步提出，在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則的前提下，繼續(xù)積極穩(wěn)妥地推進(jìn)政治體制改革，擴(kuò)大社會(huì)主義民主，健全社會(huì)主義法制，建設(shè)社會(huì)主義法治國家，鞏固和發(fā)展民主團(tuán)結(jié)、生動(dòng)活潑、安定和諧的政治局面。2003年，新一屆政府成立，繼續(xù)加大對政府機(jī)構(gòu)改革、精簡的力度。今年5月召開的中央政治局會(huì)議，提出要大力實(shí)施人才強(qiáng)國戰(zhàn)略，堅(jiān)持黨管人才，著力建設(shè)三支隊(duì)伍，為全面建設(shè)小康社會(huì)提供堅(jiān)強(qiáng)的人才保證，進(jìn)一步明確了中國特色的公務(wù)員制度建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)的方向。結(jié)合當(dāng)前改革和要求來看，今后我國政府治道的變革不僅需要繼續(xù)堅(jiān)持公共部門“市場化”的方向，還必須加快這一變革的進(jìn)程，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)和民主政治的進(jìn)一步發(fā)展和完善。完善國家公務(wù)員制度的指導(dǎo)思想和目標(biāo)任務(wù)黨的“十六”大目標(biāo)的提出以及上述我國政府對公共管理與服務(wù)的選擇，要求我國今后必須進(jìn)一步加快完善我國的國家公務(wù)員制度。以鄧小平理論和“三個(gè)代表”重要思想為指導(dǎo)，結(jié)合經(jīng)濟(jì)體制和行政體制改革，適應(yīng)先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，解放思想，深化改革，增強(qiáng)制度活力，按照先進(jìn)文化的前進(jìn)方向，緊跟時(shí)代，狠抓隊(duì)伍建設(shè)，不斷提高干部隊(duì)伍素質(zhì)，深入了解人民群眾的需要，開拓創(chuàng)新，改進(jìn)和增強(qiáng)公共管理與服務(wù)。具體說來，今后一段時(shí)期完善國家公務(wù)員制度的重點(diǎn)應(yīng)有四個(gè)方面：一是增強(qiáng)制度活力。主要是完善分類、聘用、考核、競爭機(jī)制等。推行部分職務(wù)實(shí)行聘任制的試點(diǎn)，探索主辦人員與輔辦人員不同的管理辦法。改進(jìn)考核制度，實(shí)行多層面考核，凈化民主測評的環(huán)境，公示考核結(jié)果。完善公務(wù)員競爭上崗、公開選拔、群眾參與選拔制度，保證人才選拔工作的公正性、科學(xué)性、民主性。繼續(xù)規(guī)范和完善國家公務(wù)員選調(diào)制度，層層落實(shí)，牢牢把關(guān)，民主評選、校院推薦、科學(xué)招考、組織考察，從高校選調(diào)有志于公務(wù)員事業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生進(jìn)入公共服務(wù)部門，統(tǒng)一管理、下放鍛煉、跟蹤培養(yǎng)。采用雇傭制，打破政府傳統(tǒng)的錄用人員辦法，引入了市場化、契約化的概念和做法，解決人員能進(jìn)不能出、終身制和不合理流動(dòng)的問題，不斷增強(qiáng)公務(wù)員隊(duì)伍的生