教案：第六章 公共管理的改革與發(fā)展（《公共管理學》課程）

講義：公共管理學PAGEPAGE28公共管理的改革與發(fā)展教學目的：一、了解西方新公共管理產生的背景、動因，以及基本理念二、了解英國、美國的新公共管理實踐與成就三、認識新中國成立60年中國歷次政府改革概況、成就、經驗、教訓四、認識21世紀中國政府改革的戰(zhàn)略教學重點與難點：一、西方新公共管理產生的動因與基本理念，以及在英美的實踐情況二、中國的歷次政府改革，以及成就、經驗、教訓三、21世紀中國政府改革的戰(zhàn)略選擇教學方式：課堂講授與討論學時分配：4學時教學過程：第一節(jié)西方新公共管理運動教學要點：一、西方新公共管理產生的背景、動因二、西方新公共管理的基本理念三、英國、美國的公共管理改革與成就教學內容：一、西方新公共管理的背景與動因蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第323－325頁。蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第323－325頁。（一）公眾對政府的信任出現危機第二次世界大戰(zhàn)以后，受國家干預、福利國家觀念以及計劃經濟的影響，政府的權力不斷擴張，政府的職能范圍不斷擴大，政府的角色也不斷膨脹，導致社會問題的層出不窮。探究問題的原因，美國總統(tǒng)里根認為：“政府就是問題的本身，而不是解決問題的辦法”。因此，民眾對政府的治理能力開始懷疑，對其效率也失去了信心。（二）財政狀況的惡化從工業(yè)化國家向福利國家的發(fā)展，需要有良好的經濟環(huán)境和財政能力的支持，然而,20世紀70年代石油危機之后的經濟衰退，導致了西方各國出現了高額的財政赤字，福利國家不堪重負，并面臨一系列新的社會與政治問題。因此，各國紛紛尋求開源節(jié)流、平衡預算之道。按照奧斯本和蓋布勒在其《改革政府》一書中的觀點，解決財政赤字問題從原則上說有三種辦法：一是限制開支和公共任務的終結；二是增加收入尤其是稅收；三是用較少的開支來實現公共使命，即“少花錢，多辦事”。只有第三條途徑才是現實的可供選擇的出路，而“新公共管理”改革所選擇的正是這條道路。（三）經濟全球化的推動經濟全球化趨勢，加強了各個西方國家對本國經濟競爭力的高度重視；政府能力是一國綜合國力和競爭力的一種主導性因素，政府如何引導和調控國民經濟運行，參與國際經濟競爭，促進經濟發(fā)展，自然成為人們關注的焦點。國際競爭的壓力，要求一個國家政府的法律制度和政策，不僅必須和其它國家的法律制度和政策相協(xié)調，而且還必須以更高效率的方式，以更強的能力去應付復雜多變的經濟環(huán)境。陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第111頁。經合組織把政府改革當做其成員國在國際市場上進行有效竟爭的一個重要途徑，認為順應經濟的全球化和保持國際竟爭力的內在需要，為公共部門改革提供了新的強大動力；處理國際問題不再是傳統(tǒng)的涉外部門的專門職責，所有政府部門以及地方政府都必須具有跟蹤、理解和處理國際問題的能力；經濟資源的稀缺和為避免不穩(wěn)定而保持經濟競爭力，是推動現有公共部門改革的重要因素。（四）新技術革命尤其是信息革命的推動陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第111頁。信息技術的快速發(fā)展，為建立起靈活、高效、透明的政府創(chuàng)造了可能性。信息時代的來臨以及“數字化生存”方式要求政府對迅速變化的經濟作出反應，這打破了長期以來政府對公共信息的壟斷。新通信技術以及接觸政府信息的便利，使公民和社會團體更容易參與公共管理活動，這要求對政府組織及其運作過程作出變革與調整。（五）新右派意識形態(tài)的影響從20世紀70—80年代起，具有保守主義政治傾向的政黨在西方執(zhí)政，以公共選擇為代表的新右派（NewRight)對20世紀60年代盛行的社會福利國家和國家干預的弊病，進行了不斷的抨擊。新右派認為，國家不是神造物，它并不具有無所不在和正確無誤的天賦，政府的失敗同市場失靈一樣（甚至是更為嚴重），具有普遍性。因此，新右派主張將政府的角色、功能和規(guī)?？s小，主張通過市場機制提供這種服務。幾乎英、美、加、新西蘭、澳大利亞、德國等國家均受這一意識形態(tài)的影響，以至于公共選擇、委托代理、交易成本等理論成為這些國家政府改革的理論基礎。二、西方新公共管理的基本理念蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第325－327頁。蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第325－327頁。作為一種公共部門管理新模式，新公共管理又稱為“管理主義”、“以市場為本的公共行政改革運動”、“企業(yè)型政府”、“后官僚體制模式”或“重塑政府運動”等。盡管名稱不同，但它們所指的是一種同樣性質的政府改革現象，即傳統(tǒng)的官僚制已被一種以市場為基礎的模式所取代。但是，新公共管理并非是一個嚴格界定的概念或統(tǒng)一的模式，而是對自20世紀80年代以來經濟合作與發(fā)展組織國家所采取的政府改革信條的一種統(tǒng)括。新公共管理的基本理念可以表現在以下幾個方面：（一）強調政府的職能是“掌舵”而不是“劃槳”傳統(tǒng)意義上的政府，是既要“掌舵”又要“劃槳”的政府。但在新公共管理的視野中，這種傳統(tǒng)的職能定位是錯誤的，因為政府本身并不擅長“劃槳”。因此，政府應當重新認識自己在公共管理中的地位和角色，并充分考慮和利用公營部門、私營部門和非政府部門在公共服務中的特有優(yōu)勢，實現這三種部門的合作。政府可以通過采取民營化、放松規(guī)制和壓縮式管理等方法將政府興辦和管理的大部分公共企業(yè)交給市場和社會，盡可能地將公共部門承擔的社會服務出租和承包出去，以實現政府的預期目標。特別是對于那些商業(yè)性公共服務，則完全可以通過私有化、企業(yè)化的途徑來提供。（二）強調政府的權力分散化傳統(tǒng)的官僚組織結構，強調上層集權，基層人員往往缺乏處理問題應有的權力，所以很難適應快速多變的外部環(huán)境。新公共管理主張通過權力的分散化給予公共管理者以行政自由裁量權來完成其工作。權力分散化包括分權和授權兩個方面：分權既涉及中央與地方的關系，又涉及中央政府內部上下級的關系，而中央政府部門內部上下級的關系是新公共管理所關注的熱點。授權有三種形式：一是向組織授權，即決策組織和執(zhí)行組織授權。”讓管理者管理并對其負責”是新公共管理著名的口號；二是向個人授權，即公共部門對本部門內的工作人員授權，使其具有適當的自由裁量權；三是向社區(qū)授權，即對于某些社會需要的公共服務，政府不再直接提供，而是在給予一定的財力的支持下，授權給社區(qū)，讓他們自己解決問題，自我服務。（三）重視現代化管理手段和技術的引進在公共部門管理中引進現代化管理技術尤其是私營部門的管理技術，是新公共管理的一個最顯著特征。新公共管理認為，可以被廣泛用于公共部門管理的工商管理方法有：成本——效益分析、全面質量管理、目標管理、戰(zhàn)略管理等。此外，新公共管理還主張引入市場機制，重視選擇和竟爭，取消公共服務供給的壟斷性，如政府業(yè)務合同出租、競爭性招標等。政府應根據所提供的服務的內容和性質的不同，采取相應的提供方式。在提供公共服務的過程中，應該讓更多的私營部門來參與公共服務的提供。新公共管理還認為，應當利用信息技術大力發(fā)展電子化政府，以此來提高公共服務的質量。在20世紀80年代以來進行的政府改革中，西方各國都廣泛地應用了信息技術特別是互聯(lián)網技術，并且收到了顯著成效。（四）強調公共服務要以“顧客”為導向新公共管理認為，公共部門提供公共服務，應具有強烈的當事人取向，施政應以社會公眾需求的滿足為目標。公共部門應當視社會公眾為顧客，強調對顧客負責，并以顧客的滿意度作為衡量公共服務質量的標準。因此，公共部門尤其是政府不應是高高在上、自我服務的官僚機構，而應是為向政府提供稅收的社會公眾負責的服務型組織。公共部門要以社會公眾的需求為導向，并對他們的需求予以及時的回應，從而為社會公眾提供高質量的公共物品和服務。（五）重視公共管理的結果與產出新公共管理改變了傳統(tǒng)上只關心過程而不關心結果、只關心投入而不關心產出的做法，強調政策、規(guī)劃、項目的成本和效益關系，要求以最小的投入，獲取最大的產出。新公共管理的這一理念，主要通過明確規(guī)定公共部門應達到的工作目標，然后對其工作績效進行評估和測量，并對達到甚至超額完成預期目標的機構進行獎勵，以及對不能實現預期目標的機構和個人實施責任追究來實現的。（六）重視公共人力資源管理與傳統(tǒng)的僵化的改革人力資源管理體制不同，新公共管理重視解除規(guī)則枷鎖，打破結構慣性，活化公共管理人員的思維。具體講包括三個方面：第一，新公共管理認為，政府應當通過消除繁雜的規(guī)則、減少繁文縟節(jié)等措施，放松對人員錄用、任期、報酬、培訓等方面的管制，以增強其靈活性；第二，新公共管理強調文官與政務官之間存在著密切的互動和滲透關系，特別是對部分高級文官應適應政治任命，讓他們參與政策的制定過程，并承擔相應的責任，以保待他們的政治敏感性；第三，新公共管理主張通過合同雇傭制和臨時聘用制來加強公共部門與私人部門管理者之間的交流，從而通過觸動公共部門職位的專門性以及文官制度的永業(yè)制，來激發(fā)政府常任文官的積極性。公共管理者的非職業(yè)化已經在政府常任文官中引起震動。三、西方國家新公共管理的實踐蘇保忠：《公蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第328－332頁。（一）英國英國是西方新公共管理的發(fā)源地之一。1979年英國首相瑪格麗特?撤切爾夫人上臺以后，推行了西歐最激進的政府改革計劃，這是西方新公共管理實踐的開端。英國的政府改革主要涉及以下幾個方面：1.效率審計作為保守黨人的撒切爾夫人執(zhí)政后，針對長久以來的政府行政效率不明顯，采取了有力的改革措施。撤切爾夫人在首相辦公室成立了“效率工作小組”，主要針對政府的有關項目計劃和各個行政部門的工作進行效率審計。到1982年12月，效率工作小組共計進行了130項審計，據估計可節(jié)省1.7億英鎊。效率工作小組所進行的效率審計，為1982年5月推行“政府財政管理項目（FMI）”奠定了堅實的基礎。2.財政改革1982年5月，為了回應國會財政與文官委員會公布的一份關于文官效率與效能的報告，英國政府提出了“政府財政管理項目”，并由財政部和“管理暨人事局”成立一個“財務管理小組”來推動這一項目的進行。該項目要求各級政府確立清晰的目標，并根據這些目標測量其工作績效，核算其工作成本。其重點在于消除政府浪費、提升行政效率、建立成本意識觀念、確保資源運用的最大效益，目的在于使各級的政府管理人員能夠具有清楚的工作目標，對資源是否作最有效運用能有一個明確的責任界定，并使他們擁有所需的信息、訓練以及專家的建議。這一項目在一定程度上促進了英國行政效率的提高，減少了政府的行政成本，縮減了政府提供的公共服務項目。3．民營化為了從根本上解決公共部門效率低下問題，提升政府在社會公眾心目中的形象，撤切爾內閣將許多營運不佳的政府服務機構以及國營企業(yè)民營化。撤切爾夫人指出，保守黨內閣拒絕集權式管理、官僚主義和干預者風格的政府形象，政府不必告訴人們應該做什么和怎樣做，政府干預的利益早已經消失了，政府必須堅信自由和自由市場，自覺限制自己的活動范圍，相信企業(yè)的創(chuàng)造力。但是，撒切爾內閣在考慮將政府服務機構以及國營企業(yè)民營化時，并非不假思索地將它們全部予以民營化，而是建立了一些優(yōu)先性的選擇標準：（1）該項工作是否必要做？如果不必要，就將它去除。（2）如果這項工作必須做，那么它是不是應由政府來負責呢？如果不是，則考慮民營化。（3）如果這項工作必須由政府負責，那么它是必須由文官來完成，還是由民間部門來做會使效率、效果更好？（4）如果這項工作必須在政府部門來執(zhí)行，那么組織是否有妥當的架構足以承擔這項任務？以及是否已經將主要的資源充分集中在這項工作的完成上？伴隨著民營化進程，英國公共部門的就業(yè)人數迅速減少，從80年代初到90年代初的10年間，公共部門的就業(yè)人數減少了三分之一，50%的公共部門中的80多萬名雇員轉入私人部門；電信、電力、航空、鐵路、城市供氣、供水、排污等產業(yè)部門完成了民營化。90年代初英國國有工業(yè)產值占GDP的比重已經由1979年的11%下降到5.5%。民營化策略不僅改變了英國政府在國民經濟活動中的形象，也成為世界其它國家提升政府效能而競相仿效的做法。4.“下一步行動方案”1988年，撤切爾內閣根據效率工作小組提出的報告《改善政府管理：下一步行動》，開始將提供公共服務的職能，從政府各部門中分離出來，成立專門的“執(zhí)行局”，來承擔這部分職能?！皥?zhí)行局”的創(chuàng)立在一開始是零散的，但其發(fā)展非常迅速。到1996年，英國成立了126個這樣的執(zhí)行局，實現了將75%的文官轉移到執(zhí)行機關的預期目標?！跋乱徊叫袆臃桨浮?，有效的改變了束縛政府有效運作的官僚組織結構以及保守、僵硬的官僚文化。5.公共服務質量提升計劃為了保證執(zhí)行局的公共服務質量，英國政府先于1991年公布了《為質量而競爭》計劃，強調要在執(zhí)行部門以及公私部門之間引入市場機制和競爭，以促使這些部門保持最佳的成本效益狀態(tài)。經濟合作與發(fā)展組織1997年度的報告資料表明：該計劃每年可以使政府節(jié)約支出5.4億英鎊，而這一數字約占整個政府運行成本的20%。1992年，梅杰政府又頒布了影響更大的《公民憲章》，它的核心目標是提升公共服務質量，使公共服務真正做到“務有所值”。它所公布的明確的服務標準、全面而準確的信息、享受服務時有更多的選擇機會、優(yōu)質高效的服務、有效糾偏以及經濟和效率等6項原則已成為英國公共服務部門活動的準則。（二）美國克林頓政府上臺以后，隨即就啟動了大規(guī)模的政府改革——“重塑政府運動”。副總統(tǒng)戈爾受命之后，大膽摒棄了傳統(tǒng)的政府改革理念和手段，提出了全面推進政府改革的計劃。這一計劃遵循了以下四項基本原則：1．刪減規(guī)制，注重結果即放松嚴格的行政規(guī)則，實行嚴明的績效目標控制，確定組織、個人的具體目標，并根據績效目標對工作完成的結果進行測量和評估。規(guī)制簡化的重點在于過時規(guī)制的廢除以及預算體制、采購體制和人事體制的改革方面。克林頓在其發(fā)布的總統(tǒng)令——“規(guī)章計劃評論”中指出，要廢除過時的規(guī)章制度，表彰好的結果而不是繁文縟節(jié)的官樣文章。在這種原則指導下，到1998年3月，美國各聯(lián)邦機構刪除了大約64萬頁的內部規(guī)則，刪除了大量聯(lián)邦規(guī)制，簡化了許多行政許可審批程序。這一原則對于增強政府管理人員的靈活性進而提高政府工作效率起到了促進作用。2.顧客至上，服務優(yōu)質即政府應當是滿足顧客的需要，而不是滿足官僚政治的需要的政府。社會公眾就是政府的“顧客”，是政府公共服務的對象。為此，政府不僅應當通過引入市場機制和競爭手段讓顧客們來選擇公共服務，還應該經常調查顧客的需求，傾聽顧客的意見，并及時做出靈敏反映，改善服務質量。從1993年到1998年間，美國聯(lián)邦機構為570多個組織和服務項目發(fā)布了至少4000項服務民眾的標準。這是美國重塑政府運動與以往改革明顯不同的新舉措，它為政府改革創(chuàng)造了一種新的典范。3.授予權能，追求實績即政府下放權力，積極采用參與式管理，賦予一線工作人員以較大的自由裁量權，以使他們能夠適應快速多變的環(huán)境。此外，克林頓政府還要求設定明確的可以衡量的績效標準，并定期提交績效報告；要求建立新的監(jiān)督和責任機制，政府公務員必須要對其所擔負的工作的成敗負責。這一原則對于增強公眾對政府的信任度以及大大提高政府的工作效率起到了重要作用。4.降低成本，提升效能即要創(chuàng)造一個“少花錢多辦事”的政府。為此，政府必須消除不必要的開支，加大聯(lián)邦政府的增收力度，鼓勵投資，并千方百計采用現代管理方式和手段降低政府的管理成本。1993年全國績效評價委員會的改革方案中，計劃在5年內精簡聯(lián)邦公職人員25.2萬人，占職員總數的12%，減少預算支出1080億。（三）澳大利亞、新西蘭同英國一樣，澳大利亞與新西蘭也被人們視為新公共管理運動中最為迅速、系統(tǒng)、全面和激進的國家。尤其是新西蘭，它因改革的力度大、持續(xù)時間長、取得的成效強而被奉為典范。按照波斯頓(J.Boston)在《公共管理：新西蘭模式》一書中的說法，新西蘭的政府改革開始于1984年，主要遵循了以下原則：（1）政府不應介入由社區(qū)或民間企業(yè)經營可獲得更高效率的活動，而只能涉及那些民間經營沒有效率或效能的活動。（2）一切隸屬于政府部門的事業(yè)組織，必須采用私部門公司的運營方式。（3）清楚地界定政府各部門、各個皇家機構以及個別文官的目標，對于那些存在潛在性沖突的職責，要盡可能地安排在不同的機構中。（4）明確內閣部長和各部執(zhí)行長官的職責，部長對選擇方案負責，執(zhí)行長官則在最少的干預下，對該方案的投入及產出負責。（5）政府部門的活動成本的確定，必須考慮市場因素，也就是說，公共服務的品質、數量以及成本，都應由購買者——社會公眾而不是生產者——政府部門來決定。（6）制度的設計必須使公共服務的提供者的利益最小化。四、西方國家新公共管理的成效蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第333－334頁。蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第333－334頁。（一）英國在英國，撒切爾內閣實施以管理主義為取向的政府改革以后，英國的經濟從20世紀80年代就開始逐漸復蘇，失業(yè)率大大低于歐洲大陸的德國、法國，行政效率和公共服務的質量也明顯提高。具體地講，主要產生了如下影響：1.伴隨著國有企業(yè)的民營化進程，公共部門已經不再直接對經濟活動進行干預。2.在公共部門的管理過程中引入了招標、合同承包等市場競爭機制。3.在公共部門及公共服務領域出現了“務有所值”、“少花錢多辦事”、運用競爭績效和成本指標、加強成本核算和強化審計系統(tǒng)的趨勢，相對績效評估更加透明化，中央指導系統(tǒng)可對其進行嚴格控制。4.公共部門的管理開始由原來的“維持現狀的管理”向“變遷的管理”轉變。（二）美國在美國，自從克林頓政府執(zhí)政以后，聯(lián)邦政府的每一個角落無一不受到重塑政府運動的影響。其主要成就如下：1.縮小了政府規(guī)模到1998年3月，美國政府共計裁并了大約250個機構或項目組織，精簡聯(lián)邦政府雇員超過35萬人，約占聯(lián)邦政府雇員總數的16.7%，現在的聯(lián)邦政府是自肯尼迪（Kenne-dy）總統(tǒng)執(zhí)政以后雇員總數最少的時期。作為全國職工人數的百分比，目前的聯(lián)邦政府亦達到自1931年以來的最低點。2.節(jié)約了政府成本各聯(lián)邦機構相對節(jié)省政府開支約1370億美元。3.創(chuàng)建重塑政府實驗室建立起340個重塑政府實驗室，為政府行政和采用技術注入了活力。這些實驗室采用更為靈活的內部管理體制和更高質量的服務，引領了疏離傳統(tǒng)官僚體制、倡導企業(yè)家精神的政府改革風尚。4.精簡了規(guī)章制度聯(lián)邦機構取消了16000頁規(guī)章制度?？肆诸D簽署了總統(tǒng)令，要求規(guī)章制度及政府文件重新用通俗易懂的文字書寫。5.使公共服務的品質得到了提高聯(lián)邦機構為570個組織和項目發(fā)布了4000條顧客服務標準。6.確立了法律保障國會通過、克林頓總統(tǒng)簽署了83項法律以實施國家績效評價委員會的重塑政府主張。（三）新西蘭在新西蘭，由于政府采取了最為激進、管理主義趨向最為明顯的新公共管理，使得新西蘭的經濟增長超過了美國，通貨膨脹低于德、法等國，失業(yè)率低于荷蘭等國。其做法已被越來越多的國家政府所效仿，也贏得國際組織和學術界的關注與贊賞。由此可見，新公共管理實現了公共部門尤其是政府部門管理中出現的一次重大突破。有的學者還進一步指出，作為一種與西方工業(yè)社會的政府管理相適應的傳統(tǒng)公共行政模式的替代物，新公共管理實踐模式，體現了公共管理方式的根本性和方向性的調整。第二節(jié)中國的行政管理體制改革教學要點：一、中國歷次政府機構改革回顧二、中國政府機構改革的成就、經驗、教訓三、中國政府改革的戰(zhàn)略選擇教學內容：一、中國歷次政府機構改革回顧（一）第一次機構改革陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第127頁。從1952年底開始，我國進行了建國以來第一次較大規(guī)模的機構改革。這次改革以加強中央集權為中心。與此相適應，政務院（國務院的前身）的部門由35個增至42個，從1954年底開始，中央和各地機關又進行了一次精簡，但隨著政務院變成國務院，依法成立的國務院開始增設機構。到1956年底，機構總數達81個，形成建國以來政府機構數量的第一次高峰。（二）第二次機構改革陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第127頁。1956年下半年，中央提出了《關于改進國家行政管理體制的決議（草案）》，從而開始了第二次較大規(guī)模的政府機構改革。這次改革以中央向地方下放權力為主要內容。通過精簡和調整，到1959年，國務院下設的部委減少到39個，加上21個直屬機構和辦事機構，機構總數達60個，比1956年減少21個。這次精簡合并的幾乎全是經濟管理部門。（三）第三次機構改革陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第127頁。1960—1965年的改革是第三次機構改革。1959年的精簡由于受“大躍進”等“左”的干擾，帶來了中央宏觀失控的問題，因此從1960年起，中央重新強調集中統(tǒng)一。1961年為落實國民經濟調整方針，原來撤銷的機構又相繼恢復，且又增設了新的部門。因此到1965年底，國務院已有79個工作部門，形成了建國后政府機構數量的第二次高峰。與此同時，先后在中央和地方進行了兩次比較集中的干部精簡運動，中央各部門司局級機關減少了15％，事業(yè)單位減少了26％，全國共精簡81萬人，精簡下來的干部大多充實到了基層和生產第一線?！拔幕蟾锩逼陂g，政府機構發(fā)生了非正常性的大變動。國務院的79個部門合并為32個，達到建國以來中央政府機構數的最低點。1976年粉碎“四人幫”后，鑒于當時經濟已處于崩潰的邊緣，故沿用并發(fā)展了20世紀50年代后期的管理體制和機構設置。到1981年，國務院的工作部門增至100個，達到了建國以來政府機構數量的最高峰。黨的十一屆三中全會以來，黨和國家為建立一個辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體制而不斷地進行改革。從1982—2002年，我國又經歷了四次較大的機構改革。（四）第四次機構改革蘇保忠：《公共管理學》蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第337頁。1982年，為適應經濟體制改革和對外開放，我國進行了一次自上而下的、歷時3年之久的政府改革。這次改革的重點是精簡機構、裁減人員、廢除領導職務終身制。據統(tǒng)計，經過改革，在機構方面，國務院各部委、直屬機構從100個降至61個；省級政府組成部門從50一60個降至30一40個；縣政府部門從40個降至25個左右；在人員方面，國務院各部門從原來的5萬多人降至3萬多人（國務院副總理由13人，減至2人）；省級機關人員從18萬人降至12萬人；縣級機關人員比原來約下降20%。在領導人員任職方面，部級領導班子的平均年齡由64歲降至60歲；局級領導班子平均年齡由58歲降至54歲。在管理權限方面，主要改革權力過分集中的狀況，解決中央與地方的管理權限和政府與企業(yè)的管理權限問題。其中，在中央與地方的關系上，實行“分灶吃飯”的體制，以調動地方的積極性；改革政企關系，實行利改稅，給企業(yè)以更多的自主權。陳振明：《公共管陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第128頁。這次改革為經濟體制的全面改革鋪平了道路，為此后進行的政府改革積累了經驗。（五）第五次機構改革蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第337頁。蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第337頁。第五次改革，開始于1988年。這次政府改革以轉變政府職能為關鍵，以經濟管理部門為重點。要求按照政企分開的原則，創(chuàng)造條件逐步理順政府同企業(yè)的關系，把直接管理企業(yè)的職能轉移出去，把直接管錢、管物的職能分離出去，使政府對企業(yè)的管理由直接管理逐步轉向間接管理。在機構改革方面，注重強化綜合管理部門、經濟調節(jié)部門、監(jiān)督部門和社會保障部門，適當弱化專業(yè)管理部門。改革后，國務院部委由原來的45個降至41個，直屬機構由22個減為18個，非常設機構由75個減為44個，人員編制比原來減少了9700多人。陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第128頁。同時，根據十三大報告提出的要求，改革管理權限關系，主要是中央向地方放權，政府向企業(yè)放權。各地還普遍進行了轉換企業(yè)經營機制的試點工作。陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第128頁。（六）第六次機構改革陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第128-129頁。第六次改革在1993年。這次的機構改革，其方向與目標就是適應經濟體制改革和經濟社會發(fā)展的需要，改革各級政府政企不分、關系不順、機構臃腫、效率低下、脫離群眾等有礙經濟體制和深化改革，尤其是有礙企業(yè)經營機制轉換的弊端，改革的根本途徑是政企分開，改革的關鍵是轉變政府職能，改革的側重點在政府經濟管理部門。具體講，在綜合部門通過職能轉變，加強宏觀調控職能；專業(yè)經濟部門通過職能轉變，從部門管理轉為行政管理，打破條塊分割和所有制界限，加強行業(yè)協(xié)調服務職能。這次改革最為人矚目的是專業(yè)經濟部門的改革。按照不同情況，將專業(yè)經濟部門的改革分為三類：一是改為經濟實體，不承擔政府行政管理職能。二是改為行業(yè)總會，作為國務院的直屬事業(yè)單位，保留行業(yè)管理職能。三是保留或新設的行政部門。按照這個方案，國務院原有的18個專業(yè)經濟部門，撤銷7個，新組建5個。1993年的機構改革，使國務院的、工作部門由原來的86個減少到59個，非常設機構由85個減為26個，精簡人數達7400人，即由37000人縮減到29600人，減幅為20%。地方各級政府的改革，也按中央指定的方針和方案進行。通過改革，全國共精簡行政人員200萬人。（七）第七次機構改革蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第338頁。蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第338頁。第七次機構改革開始于1998年3月，是在我國經濟體制改革進入重要階段、社會經濟發(fā)展進入關鍵時期進行的，也是歷次改革中力度較大、機構變化和人員調整較大的一次。。這次政府改革的目標是：建立辦事高效、運轉協(xié)調、行為規(guī)范的行政管理體制，完善國家公務員制度，建立高素質專業(yè)化行政管理干部隊伍，逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制。根據這一目標的要求，這次改革涉及政府管理的諸多方面：1.在政府機構和人員數量方面，國務院組成部門由原來的40個精簡為29個，省級政府工作機構由原來的平均55個減少為40個；2.在政府同市場、社會以及企業(yè)的關系上，政府的重點放在宏觀調控、制定產業(yè)政策、規(guī)范市場、基礎建設和提供公共服務上來，并大力發(fā)展一批社會中介組織，并將社會可以自我調節(jié)與管理的事務逐步交給事業(yè)單位或社會中介組織；3.在中央和地方的關系上，合理劃分了中央和地方的管理權限，明確各自的人事權、財權和決策權；4.在完善國家公務員制度方面，這次改革在把建立高素質的專業(yè)化行政管理干部隊伍作為機構改革目標的重要組成部分的同時，還精心進行了人員分流工作（全國各級機關于部行政編制共計精簡115萬人），為全面提高政府管理人員的素質奠定了基礎。另外，需要指出的是，這次的政府改革并不僅僅是精簡機構，我國政府還根據時代發(fā)展需求成立了一些新的部門，如產業(yè)損害局、進出口公平貿易局、司法考試司以及反洗錢處等。此外，在這次改革中，我國政府也加強了行政體系的法治建設，從而為依法行政和鞏固改革成果提供了法律保證。二、中國歷次機構改革的成就、經驗和教訓（一）中國機構改革的成效歷次機構改革，尤其是第七輪機構改革取得了顯著成效，使我國政府管理體制和模式發(fā)生了明顯的變化。改革的成效主要體現在：蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第339頁。蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第339頁。（1）整個社會對政府改革的重要性、緊迫性和必要性等問題達成了一定程度的共識，要想推動經濟改革和社會發(fā)展，就必須進行政府改革。（2）政府機構和人員膨脹的總體勢頭得到了一定程度的遏制，政府自身建設向“小而能”的方向發(fā)展。（3）政府職能轉變邁開了實質性步伐，政府管理體制和運行方式創(chuàng)新力度加大，并開始逐漸適應市場經濟的需要。（4）在政府與企業(yè)、政府部門之間關系的理順方面有了較大進展，在政府與社會關系的調整方面也有了良好開端。（5）國家公務員制度不斷得到完善。（6）行政法律體系建設不斷得到加強，依法治國和依法行政的觀念已深入人心等。（二）機構改革的經驗蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第339-340頁。無論是理論上的跨越還是實踐中的重大突破，對于我國的公共管理來說，無疑都具有積極意義?？偨Y我國政府改革實踐的基本經驗，主要有以下五條：參見王忠禹．關于國務院機構改革方案的說明．人民日報，參見王忠禹．關于國務院機構改革方案的說明．人民日報，2003年3月7日（1）堅持以適應社會主義市場經濟體制為改革的目標，把轉變政府職能作為機構改革的關鍵。（2）堅持精簡、統(tǒng)一、效能的原則，把精兵簡政和優(yōu)化政府組織結構作為機構改革的重要任務。（3）堅持積極穩(wěn)妥的方針，既審時度勢，把握時機，堅定不移地邁出改革步伐，又充分考慮各方面可承受的程度，審慎地推進改革；（4）堅持機構改革與干部人事制度改革相結合，制定配套的政策措施，妥善安排分流人員，優(yōu)化干部隊伍結構；（5）堅持統(tǒng)一領導，分級負責，分步實施，從實際出發(fā)，因地制宜地進行改革。（三）機構改革面臨的問題陳振明：《公共管理學陳振明：《公共管理學——一種不同于傳統(tǒng)行政學的研究途徑》，北京，中國人民大學出版社，2003年，第133頁。經過多次行政改革，我國政府體制及其運行已得到了相當大的改善。但是，與成熟的市場經濟體制和WTO規(guī)則的要求相比，我國現行的行政體制存在著較大的差距，存在許多急需解決的問題。主要表現為：（1）政府管制仍然較多，市場機制作用沒有得到充分發(fā)揮；（2）政府管理方式及手段單一、落后，政府對經濟領域的干預仍然較多，政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”現象仍然存在；（3）政府內部決策職能與執(zhí)行職能不明確，致使一些部門忙于具體事務、疏于決策，重審批、輕監(jiān)管，既當裁判員又當運動員，缺乏有效的制約機制；（4）地方或部門利益觀念強，公共意識和公共責任感不強等。（四）政府改革存在的缺陷張成福：《公張成福：《公共管理學》，.北京，中國人民大學出版社，2001年，第365-367。1.政府改革的被動適應性遠遠大于主動的前瞻性歷次的政府改革，都不同程度地出于財政、機構、人員、官僚主義的壓力，政府迫不得已才進行改革，政府改革是消極的，缺乏主動性、自主性和前瞻性。2.政府改革視角的偏狹多年以來，一提起政府改革，便將其等同于機構改革，政府改革的視角點是在機構、人員的調整上。這給人一種印象，似乎政府改革就是撤并機構，精簡人員。3.缺乏對政府改革理論上的反思歷次政府改革，都反映出理論的準備和反思不足，改革在理論上的滯后，影響著對政府改革的思考，并限制著戰(zhàn)略和政策的選擇。4.政府改革孤立于政治和社會系統(tǒng)政府改革應與政治改革、經濟改革、司法改革、立法改革、社會組織改革相呼應，需要的政府再造無疑是一種大規(guī)模、普遍性、徹底性，關聯(lián)政黨與政治、立法、司法、社會組織等多種環(huán)境系統(tǒng)改革的政府再造，而不僅局限于政府組織之內。5.效率主義改革典范的局限主導過去的政府改革的是行政理性模型，即行政改革的核心在于有效率的行政。政府行政必須是有效率的，效率也是重要的。但是效率主義的改革典范也存在著缺陷和不足，例如，它可能忽視了民主、公平、社會正義、責任的價值以及公民參與。三、當前中國政府改革的戰(zhàn)略選擇蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第342-347頁。蘇保忠：《公共管理學》，北京，北京大學出版社，2004年，第342-347頁。（一）以民為本，確立民主行政典范民主行政并不反對追求有效率的行政，但同這種效率行政典范的理念和做法相比，它更是一種新的典范。民主行政典范認為，民主國家的基石在于民主原則和民主行政，并使民主哲學能滲入其行政機制之中。在此意義上，政府是經人民的共識建立的，政府是手段，人民是目的，把人民利益放在首位是民主行政的基本出發(fā)點。因此，作為公共利益的代表者，政府必須超越特殊利益集團，在有效運用行政資源的同時，也應重視公共服務的公平，實現社會正義。在政府決策方面，要有切實可行的公民參與程序和方式，以使公共決策和公共政策能充分體現民意。民主行政還認為，政府應當扮演成長、創(chuàng)造、轉變、整合的角色，而非慈祥的父母或訓誡式的家長角色。同時，還應鼓勵多元和創(chuàng)新，而非無差別的一致和順服等。（二）合理定位，塑造公共服務精神在傳統(tǒng)的體制下，政府更多的是扮演了生產者、監(jiān)督者、控制者的角色，而為社會和民眾提供公共服務的職能和角色卻被淡化，有些政府部門和人員甚至于或多或少地忽略了為民服務的根本任務。傳統(tǒng)體制下的管制型政府，只是迎合了政府的某些特性需求，但它卻與公共組織的使命以及公共管理的基本價值取向相駁。眾所周知，我們的政府是因人民而存在的，因此，我們不能再以控制社會民眾為己任，而應以對民眾的需要給予充分的回應為天職。我們的政府是人民的政府，因此，我們應以人民高興不高興，人民答應不答應，人民滿意不滿意作為判斷政府治理好壞的標準。在21世紀的政府改革中，我們既要積極吸收西方政府改革的經驗，又要立足于我國的國情，順應時代發(fā)展尤其是市場經濟發(fā)展需求，合理定位政府角色，積極塑造公共服務精神，努力建構一個服務型政府。何謂服務型政府？它是在公民本位、社會本位理念指導下，在整個社會民主秩序的框架下，通過法定程序，按照公民意志組建起來的以為公民服務為宗旨并承擔著服務責任的政府劉熙瑞：《服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇劉熙瑞：《服務型政府——經濟全球化背景下中國政府改革的目標選擇》，載《中國行政管理》2002年第7期。（1）在組織目標方面，由政府以社會控制為要務轉變?yōu)橐怨卜諡橐獎?。?）在目標決策方面，由機關和專家決定，轉變?yōu)橛擅癖娤Ｍ秃戏ㄆ诖齺頉Q定。（3）在評價參數方面，由以成本一一效益為基礎的效率考量，轉變?yōu)槊癖娫u估的考量。（4）在施政方向方面，由對特定“功能”、“權威”、“結構”的服從，轉變?yōu)閷Α笆姑?、“顧客”、“成果”的認同。（5）在施政過程方面，由一味強調按章辦事轉變?yōu)榭紤]民眾的具體情況。（6）在領導方式方面，由獨斷專橫式轉變?yōu)槊癖妳⑴c式。（三）知彼知己，善用市場機制優(yōu)勢眾所周知，對于政府和市場優(yōu)缺點的認識不足，以及政府對社會經濟的過度干預是導致中國社會經濟的死亂循環(huán)、社會資源和財富浪費、“搭便車”和效率低下、官僚主義、尋租、政治腐敗以及政府機構和人員膨脹的根本原因。用鄧小平同志的話講，就是我們的政府管了許多自己管不了也管不好的事情、發(fā)達國家的實踐經驗也表明，市場調節(jié)和政府干預都不是萬能的，而且過度的政府干預所造成的“惡果”有時比市場失靈還嚴重。所以，要想促進國家的發(fā)展，就必須尋求政府干預和市場調節(jié)的最佳結合點，這樣有利于揚長避短，達到優(yōu)勢互補。正確處理政府與市場的關系，充分發(fā)揮市場機制在資源配置過程中的作用，應是當前中國政府改革中所采取的戰(zhàn)略選擇。市場之所以應該得到政府的信賴，不僅是因為它以消費者為導向，還因為它具有平等性、競爭性、開放性等特性。為此，重新界定政府職能應當是當前中國政府改革中的重中之重。在此，我們必須明確一個基本原則，即政府末位原則。政府末位原則是指在界定政府職能時，在市場有效領域，應當首先發(fā)揮市場機制的作用，而在市場失靈領域，則首先考慮非政府公共部門的介入是否比政府更有效。這就是說，只有在市場和非政府公共部門都不能有效作為的領域，政府才有必要介入。所以，我們必須大幅度削弱政府在生產和產品的分配方面的作用；政府必須停止對民營經濟活動的限制和直接控制，相反應大力促使其發(fā)展；政府本身不要過分地深入介入金融部門，應促使銀行進行商業(yè)化運作，否則極易引發(fā)市場風險；政府應致力于提供法律和體制上的有利環(huán)境。（四）內外結合，實現社會共同治理隨著全球化趨勢的不斷加強，以及我國市場經濟體制改革的不斷深入，我國政府所面臨的挑戰(zhàn)愈來愈大。要適應日益多變的公共管理環(huán)境，解決更加復雜的公共問題，單靠過去那種建立在政治、經濟、社會一體化基礎上的無限政府的職能和結構已經難以滿足當代中國公共管理發(fā)展的需求，它更多的是需要政府與整個社會之間的互動，即需要政府與民眾、非政府公共部門乃至私人組織一道來相互合作，共同治理。西方各國的政府改革實踐表明，哪個國家的政府與社會各種力量之間互動的能力愈強，其國家治理的能力就愈強；哪個國家的政府與社會各種力量之間互動的能力愈弱，其國家治理的能力就愈弱。因此，加強政府同社會之間的互動，實現政府、社會以及公民的共同治理，已經成為當前中國政府改革必然的戰(zhàn)略選擇。為此，我們要為社會各種力量，尤其是非政府公共部門創(chuàng)造良好的生存和發(fā)展環(huán)境，并通過拓寬行政參與渠道、民營化、社會責任共同承擔等多種方式，整合社會不同力量，形成國家建設的協(xié)作網絡，以達到國家發(fā)展的目的。（五）放松管制，激發(fā)企業(yè)經營活力政企不分是中國傳統(tǒng)體制下的政企關系的最大