比較行政學(xué)補(bǔ)充課件

Chpt.11法德的古典行政制度

I.France1Chpt.11法德的古典行政制度

I.Franc八國(guó)聯(lián)軍：法國(guó)、德國(guó)、意大利、英國(guó)、美國(guó)、日本、俄羅斯、奧匈帝國(guó)G8(GroupofEight)：法國(guó)、德國(guó)、意大利、英國(guó)、美國(guó)、日本、俄羅斯、加拿大22SharedPoliticalandAdministrativeCharacteristicsofDevelopedNations政治特征：1、政府組織系統(tǒng)高度分化，各自功能明確，行政角色分配基于成就而非賦屬因素（ascription）。2、政治決策制定程序在很大程度上是理性主義和現(xiàn)實(shí)主義的（secular）。3、政治和行政活動(dòng)領(lǐng)域和范圍及其廣泛。4、政治權(quán)力與合法性之間存在著高度相關(guān)性。5、大眾對(duì)政治制度的興趣是相當(dāng)普遍的，他們也十分廣泛地參與到政治系統(tǒng)中，盡管這并非必然意味著公民全面地積極參與到政治決策過(guò)程中。3SharedPoliticalandAdministr行政特征：1、發(fā)達(dá)政治系統(tǒng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模極其龐大，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，具有執(zhí)行公共政策這種工具性。2、官僚組織是高度專(zhuān)業(yè)化組織，社會(huì)上出現(xiàn)的不同職業(yè)和專(zhuān)業(yè)，多數(shù)也是官僚組織所需要的。這既反映了發(fā)達(dá)國(guó)家政府活動(dòng)的范圍，同時(shí)也反映了成功地執(zhí)行政府計(jì)劃在技術(shù)上所要求的必備條件。3、官僚組織，無(wú)論是在將公共服務(wù)視為職業(yè)的意義上，還是在認(rèn)為政府部門(mén)都屬于職業(yè)專(zhuān)門(mén)化或技術(shù)專(zhuān)門(mén)化的狹窄領(lǐng)域的意義上，在很大程度上都展示出其職業(yè)化理性。4、政治系統(tǒng)和官僚組織都很穩(wěn)定和成熟，在政治過(guò)程中，官僚組織的角色是比較清晰的。無(wú)論是“政治-行政”二分法范式的修正，還是權(quán)力的二次轉(zhuǎn)移（立法機(jī)關(guān)-行政首長(zhǎng)-高級(jí)文官），都不意味著行政官員取代了政治家。5、官僚組織會(huì)受到具有特定功能的其他政治機(jī)構(gòu)有效政策的控制。4行政特征：4“Classic”AdministrativeSystems韋伯的古典或經(jīng)典（classic）官僚制理論法國(guó)和德國(guó)：政治上的不穩(wěn)定與行政上的穩(wěn)定性“Constitutionallawgoesaway,Civillawwillstay”——OttoMayerDiamant,TheFrenchAdministrativeSystem:共和國(guó)變來(lái)變?nèi)?，但行政卻照舊。5“Classic”AdministrativeSyste“Classic”AdministrativeSystemsIFrenchFifthRepublicAhighlycentralizedstate？6“Classic”AdministrativeSysteIPoliticalCulture“Statesociety”(Dyson,1980);StatenessRousseauGeneralWillversus.WillofAllCrozierBureaucraticPhenomenonPublicofficialVS.publicservant7IPoliticalCulture“StatesocIITheConstitutionFrance'spoliticalinstitutionshaveundergoneseveralchangessincethe1789revolution.Thepresentconstitution,adoptedin1958andrevisedin1962,establishedtheFifthRepublicandprovidedforapowerfulpresident,originallyCharlesDEGAULLE,andabicamerallegislaturewithlesspowerthanithadinthepast.Thepresidentiselectedbydirectpopularvotefora7-yearterm.HeappointstheprimeministerandmaydissolvetheNationalAssembly.8IITheConstitutionFrance'sp行政權(quán)法蘭西第五共和國(guó)（TheFifthRepublic）采用半總統(tǒng)式議會(huì)制（part-Presidentialandpart-Parliamentary），特征是行政雙重領(lǐng)導(dǎo)：共和國(guó)總統(tǒng)與總理分享行政權(quán)力（President&PrimeMinisterCohabitation共治）。（可以看作英國(guó)議會(huì)制和美國(guó)總統(tǒng)制的混合物）總統(tǒng)主持部長(zhǎng)會(huì)議（內(nèi)閣）。內(nèi)閣由總統(tǒng)擔(dān)任主席，成員包括總理、各部部長(zhǎng)及幾位稱(chēng)為國(guó)務(wù)秘書(shū)的初級(jí)部長(zhǎng)。共約40名成員?？偫硎钦组L(zhǎng)，由總統(tǒng)在國(guó)民議會(huì)選舉后選任，向國(guó)會(huì)兩院（國(guó)民議會(huì)及參議院）負(fù)責(zé)。9行政權(quán)9Theconstitutionalgoalofthenewsystemwastobeexecutivestability;governmentcapableofelaboratingapolicydirectionandthenpursuingitwithoutbeingbeholdentopartycliques.ItimpliedaPresidentialsystem,whereinthePresident,asheadoftheexecutive,wouldhaveobtainedhismandateandhisauthorityfromthefactofhavingbeenelectedbythepeopleratherthanapprovedbytheParliament.TheFrenchpublichadnoinclinationtoriseupindefenseoftheoldsystem.“HewasalsoconsciousoffearsthathemightwishtoestablishapersonaldictatorshipandseehimselfasanotherNapoleon.Consequentlyhewaspreparedtocompromise,tointroduceaPresidentialsystemwhilststillremainingaParliamentaryone.”10TheconstitutionalgoaloftheSource:香港立法會(huì)秘書(shū)處資料研究及圖書(shū)館服務(wù)部《若干海外國(guó)家的政府體制：法國(guó)》11Source:香港立法會(huì)秘書(shū)處資料研究及圖書(shū)館服務(wù)部《若干海立法機(jī)關(guān)Thelegislatureconsistsofa318-memberSenateelectedindirectlybyanelectoralcollege,andapoliticallymoreimportant577-member,directlyelectedNationalAssembly.國(guó)民議會(huì)的577名代表中，555名代表法國(guó)本土，22名代表海外各省、地方單位及領(lǐng)地。選區(qū)按人口比例劃分，每12年修訂一次。在第一輪投票中取得絕對(duì)多數(shù)票(即超過(guò)一半選票，當(dāng)中最少包括已登記選民的四分之一)的候選人將會(huì)當(dāng)選國(guó)民議會(huì)議員（如一個(gè)選區(qū)1000名已登記選民而有499名選民已投票，候選人要在第一輪投票中贏取議席，必須要取得最少250票）。如果沒(méi)有候選人取得該數(shù)目的選票，要舉行第二輪投票。在第二輪投票中，取得相對(duì)多數(shù)即較多票數(shù)即可當(dāng)選。

12立法機(jī)關(guān)12參議院有321席。296代表法國(guó)本土，13席代表海外領(lǐng)地，12席代表海外的法國(guó)國(guó)民。參議員由選舉團(tuán)（間接選舉）選出，任期9年，每3年更新三分之一。選舉團(tuán)以省市為單位，議席按各省市的人口計(jì)算。選舉團(tuán)成員由國(guó)民議會(huì)議員、來(lái)自各省市議會(huì)的3000多名代表、來(lái)自地方議員的超過(guò)10萬(wàn)名代表組成。選舉方法有兩種：在有4名或少于4名參議員的省市，其選舉以多數(shù)票形式分兩輪進(jìn)行，而在有5名或多于5名參議員的省市，則以最高平均得票的比例分配議席。參議院的態(tài)度一向較為獨(dú)立，因?yàn)榈胤秸稳宋镎J(rèn)為歷任政府提出的國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策一般沒(méi)有充分照顧地方的利益。參議院的獨(dú)立性不但可見(jiàn)于其多次要求委任調(diào)查委員會(huì)，同時(shí)亦可見(jiàn)于參議院向憲法委員會(huì)提出的上訴，要求審查參議院不喜歡的政府法案。參議院普遍被視為被制度收容的反對(duì)派，又是政府執(zhí)政的監(jiān)察官。其他政治控制機(jī)制：行政法院（反映了該文化中行政系統(tǒng)的獨(dú)特性）1313IIITheCivilService公務(wù)員人數(shù)約500萬(wàn)，但包括的范圍較廣。按學(xué)歷等入職條件及職位級(jí)別分為四類(lèi)。由于社會(huì)沒(méi)有預(yù)期法國(guó)的高級(jí)公務(wù)員完全中立，他們可參加政黨、表達(dá)他們喜好的意識(shí)形態(tài)，甚至可以參加國(guó)會(huì)選舉(如果當(dāng)選的話(huà)，他們可獲批準(zhǔn)離開(kāi)原有工作崗位，不會(huì)喪失年資)。如果落選的話(huà)，他們可返回所屬政府機(jī)關(guān)繼續(xù)任職公務(wù)員。法國(guó)的高級(jí)公務(wù)員經(jīng)常會(huì)因表示支持執(zhí)政當(dāng)局而獲委任成為內(nèi)閣部長(zhǎng)。在第五共和國(guó)，各任總理甚至總統(tǒng)都一直比較喜歡任命公務(wù)員進(jìn)入內(nèi)閣。并且，處在政治與行政領(lǐng)域的中間地帶，法國(guó)的高級(jí)公務(wù)員生涯非常政治化。若政策方向有所改變或總統(tǒng)或總理人選有所變化時(shí)，高級(jí)公務(wù)員就可能會(huì)遭撤換。不僅如此，重要文官團(tuán)體成員在政界和商界及其他重要機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵地位；高級(jí)文官是。14IIITheCivilService公務(wù)員人數(shù)約50InitsearlierdaystheFifthRepublicwassometimesdescribedastheCivilServants’Republic.Inpartthisreflectedthefactthatcivilservantswereoftenappointedtoministerialoffice.The1958ConstitutionnotonlydidnotrequireministerstobemembersoftheNationalAssembly,butactuallyforbadeit.Manypoliticalleaders,includingPresidentChirac,begantheircareersascivilservantsandthenmovedintopolitics,amovemadeeasierbytheveryliberalemploymentprovisionswhichallowcivilservantstoleavethepublicserviceandreturnwithoutlosinganyseniority.15InitsearlierdaystheFifthThecorporatebody法團(tuán)、系統(tǒng)、圈子？GreatcorpsoftheState(SeniorServants)16Thecorporatebody法團(tuán)、系統(tǒng)、圈子？16GreatcorpsoftheState(SeniorServants)Certaincorpsenjoyingparticularprestigearecalled"thegreatcorpsoftheState":GreattechnicalcorpsoftheState,consistingofengineers,generallyrecruitedthroughécolePolytechnique(alsothroughtheécolesnormalessupérieures).Inpractice,theyaremorelikelytobeemployedinexecutivepositionsthaninpurelytechnicalpositions.CorpsofMinesCorpsofRoadsandBridgesCorpsofTelecommunicationsCorpsofINSEEGreatadministrativecorpsoftheState,generallyrecruitedthroughtheécoleNationaled'Administration

Conseild'étatCourtofAuditorsGeneralInspectionofFinances.17GreatcorpsoftheState(Senio部長(zhǎng)內(nèi)閣制度theministerialcabinet

部長(zhǎng)內(nèi)閣成員與主管之間的權(quán)力緊張關(guān)系18部長(zhǎng)內(nèi)閣制度theministerialcabinetIVLocalandRegionalGovernment共26個(gè)大區(qū)（4個(gè)處于海外），100多個(gè)省（4個(gè)位于海外），36000個(gè)市鎮(zhèn)Thecountryisdividedinto96departments,eachwithanelectedcouncilandexecutive,andthedepartmentsaregroupedinto22regionswith,again,anelectedcouncilandexecutive.Inadditionthereare36,000communes,eachwithitsowncouncilandmayor.Communesrangefromlargetownsandcitiestotinyhamletswithonlyahandfulofinhabitants.19IVLocalandRegionalGovernm20202121國(guó)家在地方發(fā)揮作用的幾種辦法和因素：第一項(xiàng)因素就是國(guó)家的法律、法規(guī)必須在全境得到忠實(shí)的執(zhí)行。第二個(gè)保證國(guó)家在地方發(fā)揮作用的是“權(quán)力下放”，所謂“權(quán)力下放”是指命令不是由中央部委作出，而是由中央委派的專(zhuān)員就地做出的。第三個(gè)因素是行政行為合法性審查與財(cái)政平衡控制。第四個(gè)因素是國(guó)家對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)貼。第五個(gè)因素在于投資上的契約化。22國(guó)家在地方發(fā)揮作用的幾種辦法和因素：22Indeed,theFrenchoftenrefertolocaladministrationratherthanlocalgovernment,sinceinFrenchthoughtithaslackedthesupposedelementofseparatenessfromthecentre;rather,thereisaviewoftheoverallmachineryforthegoverningofFranceasawhole,ofwhichthesystemoflocaladministrationformsanintegralpart.2323Prefect——(Republic)Commissioner1982年地方分權(quán)的主旨就是將行政權(quán)交由地方民選的議會(huì)主席，由他來(lái)行使地方的行政權(quán)，取代過(guò)去的由中央指派的人員；另外一個(gè)方面，以往國(guó)家在權(quán)力下放的體制內(nèi)行使對(duì)地方?jīng)Q定適當(dāng)性的監(jiān)督權(quán)，而如今這種監(jiān)督權(quán)要發(fā)生變化。在權(quán)力讓渡過(guò)程中最重要的城市規(guī)劃，發(fā)放土地許可證和對(duì)城市的規(guī)劃的權(quán)力都交給了市長(zhǎng)。在省一級(jí)讓渡的主要是救濟(jì)的權(quán)力，比如說(shuō)殘疾人的救助和省級(jí)公路的維修和保養(yǎng)。在大區(qū)一級(jí)主要是兩項(xiàng)：即發(fā)展大區(qū)經(jīng)濟(jì)和職業(yè)培訓(xùn)。24Prefect——(Republic)CommissionPrefectsareseniorcivilservants,generallygraduatesoftheENA,answerabletothegovernmentinParis,butactuallyworkingandoperatingintheprovinces,basedinthedepartments,andpartofwhoseresponsibilityhasbeentoexerciseapoweroftutelageorsupervisionovertheirdepartmentandthecommuneswithinitsborders.Untilrecentlymanylocalauthoritydecisions,althoughtakenbytheelectedmembersofcouncils,couldnottakeeffectuntiltheyreceivedtheapprovalofthisnon-electedcentralofficial,butthepresenceandroleoftheprefectwasmoreoftenseenaspositiveandintegrativethanresentedasanimposition.Thepresenceoftheprefect,workingfromthegenerallyratherimposingprefecture,wasaconstantreminderthat,inthelastanalysis,allroadsledtoParis.25PrefectsareseniorcivilservSincetheearly1980s,theFrenchState,atleastasrepresentedbyParis,hasbecomealesspowerfulmasterinitsownhouse,withsomeofitsauthoritymovingoutwardstowardsBrusselsandsomemovinginwardstowardstheregions,departmentsandlargercommunes.Thestateisstillapresenceintheworldoflocalgovernment,butithasbecomeadiminishedpresenceaslocalauthoritieshavetakentodealingwithoneanotheraswellaswiththerepresentativesofParis.26Sincetheearly1980s,theFreThetraditionalpictureoftheFrenchcentralizedstateascommanderofaunifiedmachinewasneverentirelytrue,buthasbecomelessaccuratesincethe1980s.Inthenextfewdecades,theissuefacingFranceiswhetherthemoredistinctivecentralistsystemofadministrationwillcontinuetobeeroded.Willthecountrydevelopasystemthatisfarmoreakintothemorepluraliststructureof,forexample,BritainandtheUnitedStates?SuchaprocesswillundoubtedlyhorrifytheshadesofGeneralDeGaulle,butitremainstobeseenhowmuchforcesofsupra-nationalismandglobalizationwillleadtoreconstructionoftheFrenchadministrativestate.27Thetraditionalpictureofthe雅克·塔蒂（JacquesTati）電影：傻佬放大假（1953）MrHulot’sHoliday我的舅舅（1958）MyUncle2828II.Germany29II.Germany29“Classic”AdministrativeSystemsII

FederalRepublicofGermanyI.PoliticalCulture普魯士官僚的傳統(tǒng)"ThepositionofPrussiainGermanywillnotbedeterminedbyitsliberalismbutbyitspower...Prussiamustconcentrateitsstrengthandholditforthefavorablemoment,whichhasalreadycomeandgoneseveraltimes.SincethetreatiesofVienna,ourfrontiershavebeenill-designedforahealthybodypolitic.Notthroughspeechesandmajoritydecisionswillthegreatquestionsofthedaybedecided-thatwasthegreatmistakeof1848and1849-butbyironandblood(EisenundBlut)."——OttovonBismarck30“Classic”AdministrativeSyste3131IIPoliticalSystem德國(guó)以聯(lián)邦總統(tǒng)為國(guó)家元首，由聯(lián)邦大會(huì)選出，履行立憲君主的職責(zé)。聯(lián)邦總統(tǒng)須履行多項(xiàng)職能，包括代表國(guó)家履行職務(wù)、任免聯(lián)邦法官及聯(lián)邦高級(jí)公務(wù)員、頒布法律及宣布國(guó)家進(jìn)入緊急狀態(tài)等。不過(guò)，在履行上述所有職能時(shí)，總統(tǒng)只是依照政府或國(guó)會(huì)的意愿行事，并不負(fù)責(zé)制定政策。32IIPoliticalSystem德國(guó)以聯(lián)邦總統(tǒng)為國(guó)家德國(guó)奉行兩院立法制。兩院分別為聯(lián)邦國(guó)會(huì)及聯(lián)邦參議院。聯(lián)邦國(guó)會(huì)是由選民自由選出的議員組成的立法機(jī)關(guān)。議員是由選民自由選出，并組成立法機(jī)關(guān)。聯(lián)邦參議院由16個(gè)州政府代表組成，州政府借此參與聯(lián)邦的立法及行政事務(wù)。聯(lián)邦總理是政府的首長(zhǎng)，由聯(lián)邦總統(tǒng)提名，經(jīng)聯(lián)邦國(guó)會(huì)在不經(jīng)辯論的情況下選舉產(chǎn)生?？偫碛袡?quán)任免聯(lián)邦各部部長(zhǎng)，決定政府部門(mén)設(shè)置。內(nèi)閣閣員包括總理及各部部長(zhǎng)?？偫砑安块L(zhǎng)均無(wú)須為立法機(jī)關(guān)成員。辦公室主任也有很大的權(quán)力。33德國(guó)奉行兩院立法制。兩院分別為聯(lián)邦國(guó)會(huì)及聯(lián)邦參議院。聯(lián)邦國(guó)會(huì)IIITheCivilService高級(jí)文官：部長(zhǎng)為政治家而非官僚，但往往是專(zhuān)家，且很少輪換。與法國(guó)不同，高級(jí)文官不能被任命為部長(zhǎng)。部長(zhǎng)的國(guó)務(wù)秘書(shū)（statesecretaries）和議會(huì)秘書(shū)（parliamentarysecretary）。部——司（divisions）——處(sections)：制定政策的任務(wù)分散在各個(gè)部門(mén)。高級(jí)文官的學(xué)歷要求、理論與實(shí)踐培養(yǎng)等與法國(guó)有相似之處。34IIITheCivilService高級(jí)文官：34公務(wù)員制度：常任文官(Beamte)、有薪雇員（Angestellte）和體力勞動(dòng)者（Arbeiter）。（——可見(jiàn)法國(guó)和德國(guó)公務(wù)員的范圍類(lèi)似于中國(guó)的編制內(nèi)或體制內(nèi)人員）職位分類(lèi)制度：4個(gè)classes、5個(gè)ranks職業(yè)特點(diǎn)：職業(yè)精英群體的多樣化：工商界人士、大學(xué)教授、律師等職業(yè)吸引力的因素：職業(yè)穩(wěn)定性和保障、條理性、能力和時(shí)間付出上的有限性；而非興趣、工作自主性及收入和地位（比較：與中國(guó)的異同）。35公務(wù)員制度：35政治性：在行政系統(tǒng)內(nèi)的發(fā)展既受資歷、專(zhuān)業(yè)才能、忠誠(chéng)、同事關(guān)系等職務(wù)標(biāo)準(zhǔn)（行政因素）的影響，也可能受到黨派從屬關(guān)系、政治技巧、與政治人物和政治團(tuán)體的關(guān)系等政治因素的影響。RobertPutnam,ThePoliticalAttitudesofSeniorCivilServantsinBritain,Germany,andItaly：古典型官僚（classicalbureaucrat）是那些認(rèn)為公共問(wèn)題可以根據(jù)公平和客觀的標(biāo)準(zhǔn)加以解決、不信任諸如國(guó)會(huì)、政黨和壓力集團(tuán)等政治機(jī)構(gòu)的官僚。政治型官僚（politicalbureaucrat）則在公共利益觀念方面是多元的，承認(rèn)需要協(xié)商和妥協(xié)，在政策制定方面更樂(lè)意接受合法性的政治影響。調(diào)查結(jié)果發(fā)現(xiàn)：德國(guó)的受訪(fǎng)者證明為“政治型官僚”傾向，差不多與英國(guó)相同。（“政治—行政”二分法是有問(wèn)題的）36政治性：36政治控制：政府內(nèi)部的層級(jí)控制。政治性常任文官職位（如國(guó)務(wù)秘書(shū)和司長(zhǎng)等），部長(zhǎng)可以撤換或者決定他們臨時(shí)性退休。（雖然文官有政治性，但政治職業(yè)與行政職業(yè)途徑相差較大仍然是德國(guó)與法國(guó)的重要不同。）內(nèi)閣與國(guó)會(huì)的直接聯(lián)系有限，主要通過(guò)總理及其部長(zhǎng)；行政法院系統(tǒng)37政治控制：37小結(jié)：政府更替頻繁，官僚組織卻堅(jiān)如磐石，這種評(píng)論就像適用于法國(guó)一樣適用于德國(guó)。無(wú)論哪種政治領(lǐng)袖，只要他們已經(jīng)獲得了權(quán)力，德國(guó)官僚就會(huì)順?lè)谏踔燎鼜挠谒麄?。德?guó)官僚傳統(tǒng)是一個(gè)認(rèn)同職業(yè)的傳統(tǒng)，是一個(gè)擁有地位和特權(quán)的傳統(tǒng)，是一個(gè)維持政府事務(wù)連續(xù)性的傳統(tǒng)，不過(guò)它也是一個(gè)為國(guó)家服務(wù)但不管?chē)?guó)家的主人是誰(shuí)的傳統(tǒng)。38小結(jié)：38IVStatesandLocalGovernmentsTheprincipleofsubsidiarity輔從原則州thelandBelowtheLandertherearetwomajordivisionsoflocalgovernment,theKreis,whichisroughlyequivalenttotheBritishcountycouncil,andtheGemeinden,whichcoverssmallertownsandruralareas.TheGemeindenweresimilartotheFrenchcommuneinthattheygenerallycoveredverysmallareas.39IVStatesandLocalGovernmen16lands/states4016lands/states40

謝謝！4141Chpt.11法德的古典行政制度

I.France42Chpt.11法德的古典行政制度

I.Franc八國(guó)聯(lián)軍：法國(guó)、德國(guó)、意大利、英國(guó)、美國(guó)、日本、俄羅斯、奧匈帝國(guó)G8(GroupofEight)：法國(guó)、德國(guó)、意大利、英國(guó)、美國(guó)、日本、俄羅斯、加拿大432SharedPoliticalandAdministrativeCharacteristicsofDevelopedNations政治特征：1、政府組織系統(tǒng)高度分化，各自功能明確，行政角色分配基于成就而非賦屬因素（ascription）。2、政治決策制定程序在很大程度上是理性主義和現(xiàn)實(shí)主義的（secular）。3、政治和行政活動(dòng)領(lǐng)域和范圍及其廣泛。4、政治權(quán)力與合法性之間存在著高度相關(guān)性。5、大眾對(duì)政治制度的興趣是相當(dāng)普遍的，他們也十分廣泛地參與到政治系統(tǒng)中，盡管這并非必然意味著公民全面地積極參與到政治決策過(guò)程中。44SharedPoliticalandAdministr行政特征：1、發(fā)達(dá)政治系統(tǒng)的公共服務(wù)機(jī)構(gòu)規(guī)模極其龐大，結(jié)構(gòu)十分復(fù)雜，具有執(zhí)行公共政策這種工具性。2、官僚組織是高度專(zhuān)業(yè)化組織，社會(huì)上出現(xiàn)的不同職業(yè)和專(zhuān)業(yè)，多數(shù)也是官僚組織所需要的。這既反映了發(fā)達(dá)國(guó)家政府活動(dòng)的范圍，同時(shí)也反映了成功地執(zhí)行政府計(jì)劃在技術(shù)上所要求的必備條件。3、官僚組織，無(wú)論是在將公共服務(wù)視為職業(yè)的意義上，還是在認(rèn)為政府部門(mén)都屬于職業(yè)專(zhuān)門(mén)化或技術(shù)專(zhuān)門(mén)化的狹窄領(lǐng)域的意義上，在很大程度上都展示出其職業(yè)化理性。4、政治系統(tǒng)和官僚組織都很穩(wěn)定和成熟，在政治過(guò)程中，官僚組織的角色是比較清晰的。無(wú)論是“政治-行政”二分法范式的修正，還是權(quán)力的二次轉(zhuǎn)移（立法機(jī)關(guān)-行政首長(zhǎng)-高級(jí)文官），都不意味著行政官員取代了政治家。5、官僚組織會(huì)受到具有特定功能的其他政治機(jī)構(gòu)有效政策的控制。45行政特征：4“Classic”AdministrativeSystems韋伯的古典或經(jīng)典（classic）官僚制理論法國(guó)和德國(guó)：政治上的不穩(wěn)定與行政上的穩(wěn)定性“Constitutionallawgoesaway,Civillawwillstay”——OttoMayerDiamant,TheFrenchAdministrativeSystem:共和國(guó)變來(lái)變?nèi)?，但行政卻照舊。46“Classic”AdministrativeSyste“Classic”AdministrativeSystemsIFrenchFifthRepublicAhighlycentralizedstate？47“Classic”AdministrativeSysteIPoliticalCulture“Statesociety”(Dyson,1980);StatenessRousseauGeneralWillversus.WillofAllCrozierBureaucraticPhenomenonPublicofficialVS.publicservant48IPoliticalCulture“StatesocIITheConstitutionFrance'spoliticalinstitutionshaveundergoneseveralchangessincethe1789revolution.Thepresentconstitution,adoptedin1958andrevisedin1962,establishedtheFifthRepublicandprovidedforapowerfulpresident,originallyCharlesDEGAULLE,andabicamerallegislaturewithlesspowerthanithadinthepast.Thepresidentiselectedbydirectpopularvotefora7-yearterm.HeappointstheprimeministerandmaydissolvetheNationalAssembly.49IITheConstitutionFrance'sp行政權(quán)法蘭西第五共和國(guó)（TheFifthRepublic）采用半總統(tǒng)式議會(huì)制（part-Presidentialandpart-Parliamentary），特征是行政雙重領(lǐng)導(dǎo)：共和國(guó)總統(tǒng)與總理分享行政權(quán)力（President&PrimeMinisterCohabitation共治）。（可以看作英國(guó)議會(huì)制和美國(guó)總統(tǒng)制的混合物）總統(tǒng)主持部長(zhǎng)會(huì)議（內(nèi)閣）。內(nèi)閣由總統(tǒng)擔(dān)任主席，成員包括總理、各部部長(zhǎng)及幾位稱(chēng)為國(guó)務(wù)秘書(shū)的初級(jí)部長(zhǎng)。共約40名成員?？偫硎钦组L(zhǎng)，由總統(tǒng)在國(guó)民議會(huì)選舉后選任，向國(guó)會(huì)兩院（國(guó)民議會(huì)及參議院）負(fù)責(zé)。50行政權(quán)9Theconstitutionalgoalofthenewsystemwastobeexecutivestability;governmentcapableofelaboratingapolicydirectionandthenpursuingitwithoutbeingbeholdentopartycliques.ItimpliedaPresidentialsystem,whereinthePresident,asheadoftheexecutive,wouldhaveobtainedhismandateandhisauthorityfromthefactofhavingbeenelectedbythepeopleratherthanapprovedbytheParliament.TheFrenchpublichadnoinclinationtoriseupindefenseoftheoldsystem.“HewasalsoconsciousoffearsthathemightwishtoestablishapersonaldictatorshipandseehimselfasanotherNapoleon.Consequentlyhewaspreparedtocompromise,tointroduceaPresidentialsystemwhilststillremainingaParliamentaryone.”51TheconstitutionalgoaloftheSource:香港立法會(huì)秘書(shū)處資料研究及圖書(shū)館服務(wù)部《若干海外國(guó)家的政府體制：法國(guó)》52Source:香港立法會(huì)秘書(shū)處資料研究及圖書(shū)館服務(wù)部《若干海立法機(jī)關(guān)Thelegislatureconsistsofa318-memberSenateelectedindirectlybyanelectoralcollege,andapoliticallymoreimportant577-member,directlyelectedNationalAssembly.國(guó)民議會(huì)的577名代表中，555名代表法國(guó)本土，22名代表海外各省、地方單位及領(lǐng)地。選區(qū)按人口比例劃分，每12年修訂一次。在第一輪投票中取得絕對(duì)多數(shù)票(即超過(guò)一半選票，當(dāng)中最少包括已登記選民的四分之一)的候選人將會(huì)當(dāng)選國(guó)民議會(huì)議員（如一個(gè)選區(qū)1000名已登記選民而有499名選民已投票，候選人要在第一輪投票中贏取議席，必須要取得最少250票）。如果沒(méi)有候選人取得該數(shù)目的選票，要舉行第二輪投票。在第二輪投票中，取得相對(duì)多數(shù)即較多票數(shù)即可當(dāng)選。

53立法機(jī)關(guān)12參議院有321席。296代表法國(guó)本土，13席代表海外領(lǐng)地，12席代表海外的法國(guó)國(guó)民。參議員由選舉團(tuán)（間接選舉）選出，任期9年，每3年更新三分之一。選舉團(tuán)以省市為單位，議席按各省市的人口計(jì)算。選舉團(tuán)成員由國(guó)民議會(huì)議員、來(lái)自各省市議會(huì)的3000多名代表、來(lái)自地方議員的超過(guò)10萬(wàn)名代表組成。選舉方法有兩種：在有4名或少于4名參議員的省市，其選舉以多數(shù)票形式分兩輪進(jìn)行，而在有5名或多于5名參議員的省市，則以最高平均得票的比例分配議席。參議院的態(tài)度一向較為獨(dú)立，因?yàn)榈胤秸稳宋镎J(rèn)為歷任政府提出的國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策一般沒(méi)有充分照顧地方的利益。參議院的獨(dú)立性不但可見(jiàn)于其多次要求委任調(diào)查委員會(huì)，同時(shí)亦可見(jiàn)于參議院向憲法委員會(huì)提出的上訴，要求審查參議院不喜歡的政府法案。參議院普遍被視為被制度收容的反對(duì)派，又是政府執(zhí)政的監(jiān)察官。其他政治控制機(jī)制：行政法院（反映了該文化中行政系統(tǒng)的獨(dú)特性）5413IIITheCivilService公務(wù)員人數(shù)約500萬(wàn)，但包括的范圍較廣。按學(xué)歷等入職條件及職位級(jí)別分為四類(lèi)。由于社會(huì)沒(méi)有預(yù)期法國(guó)的高級(jí)公務(wù)員完全中立，他們可參加政黨、表達(dá)他們喜好的意識(shí)形態(tài)，甚至可以參加國(guó)會(huì)選舉(如果當(dāng)選的話(huà)，他們可獲批準(zhǔn)離開(kāi)原有工作崗位，不會(huì)喪失年資)。如果落選的話(huà)，他們可返回所屬政府機(jī)關(guān)繼續(xù)任職公務(wù)員。法國(guó)的高級(jí)公務(wù)員經(jīng)常會(huì)因表示支持執(zhí)政當(dāng)局而獲委任成為內(nèi)閣部長(zhǎng)。在第五共和國(guó)，各任總理甚至總統(tǒng)都一直比較喜歡任命公務(wù)員進(jìn)入內(nèi)閣。并且，處在政治與行政領(lǐng)域的中間地帶，法國(guó)的高級(jí)公務(wù)員生涯非常政治化。若政策方向有所改變或總統(tǒng)或總理人選有所變化時(shí)，高級(jí)公務(wù)員就可能會(huì)遭撤換。不僅如此，重要文官團(tuán)體成員在政界和商界及其他重要機(jī)構(gòu)的關(guān)鍵地位；高級(jí)文官是。55IIITheCivilService公務(wù)員人數(shù)約50InitsearlierdaystheFifthRepublicwassometimesdescribedastheCivilServants’Republic.Inpartthisreflectedthefactthatcivilservantswereoftenappointedtoministerialoffice.The1958ConstitutionnotonlydidnotrequireministerstobemembersoftheNationalAssembly,butactuallyforbadeit.Manypoliticalleaders,includingPresidentChirac,begantheircareersascivilservantsandthenmovedintopolitics,amovemadeeasierbytheveryliberalemploymentprovisionswhichallowcivilservantstoleavethepublicserviceandreturnwithoutlosinganyseniority.56InitsearlierdaystheFifthThecorporatebody法團(tuán)、系統(tǒng)、圈子？GreatcorpsoftheState(SeniorServants)57Thecorporatebody法團(tuán)、系統(tǒng)、圈子？16GreatcorpsoftheState(SeniorServants)Certaincorpsenjoyingparticularprestigearecalled"thegreatcorpsoftheState":GreattechnicalcorpsoftheState,consistingofengineers,generallyrecruitedthroughécolePolytechnique(alsothroughtheécolesnormalessupérieures).Inpractice,theyaremorelikelytobeemployedinexecutivepositionsthaninpurelytechnicalpositions.CorpsofMinesCorpsofRoadsandBridgesCorpsofTelecommunicationsCorpsofINSEEGreatadministrativecorpsoftheState,generallyrecruitedthroughtheécoleNationaled'Administration

Conseild'étatCourtofAuditorsGeneralInspectionofFinances.58GreatcorpsoftheState(Senio部長(zhǎng)內(nèi)閣制度theministerialcabinet

部長(zhǎng)內(nèi)閣成員與主管之間的權(quán)力緊張關(guān)系59部長(zhǎng)內(nèi)閣制度theministerialcabinetIVLocalandRegionalGovernment共26個(gè)大區(qū)（4個(gè)處于海外），100多個(gè)?。?個(gè)位于海外），36000個(gè)市鎮(zhèn)Thecountryisdividedinto96departments,eachwithanelectedcouncilandexecutive,andthedepartmentsaregroupedinto22regionswith,again,anelectedcouncilandexecutive.Inadditionthereare36,000communes,eachwithitsowncouncilandmayor.Communesrangefromlargetownsandcitiestotinyhamletswithonlyahandfulofinhabitants.60IVLocalandRegionalGovernm61206221國(guó)家在地方發(fā)揮作用的幾種辦法和因素：第一項(xiàng)因素就是國(guó)家的法律、法規(guī)必須在全境得到忠實(shí)的執(zhí)行。第二個(gè)保證國(guó)家在地方發(fā)揮作用的是“權(quán)力下放”，所謂“權(quán)力下放”是指命令不是由中央部委作出，而是由中央委派的專(zhuān)員就地做出的。第三個(gè)因素是行政行為合法性審查與財(cái)政平衡控制。第四個(gè)因素是國(guó)家對(duì)地方的財(cái)政補(bǔ)貼。第五個(gè)因素在于投資上的契約化。63國(guó)家在地方發(fā)揮作用的幾種辦法和因素：22Indeed,theFrenchoftenrefertolocaladministrationratherthanlocalgovernment,sinceinFrenchthoughtithaslackedthesupposedelementofseparatenessfromthecentre;rather,thereisaviewoftheoverallmachineryforthegoverningofFranceasawhole,ofwhichthesystemoflocaladministrationformsanintegralpart.6423Prefect——(Republic)Commissioner1982年地方分權(quán)的主旨就是將行政權(quán)交由地方民選的議會(huì)主席，由他來(lái)行使地方的行政權(quán)，取代過(guò)去的由中央指派的人員；另外一個(gè)方面，以往國(guó)家在權(quán)力下放的體制內(nèi)行使對(duì)地方?jīng)Q定適當(dāng)性的監(jiān)督權(quán)，而如今這種監(jiān)督權(quán)要發(fā)生變化。在權(quán)力讓渡過(guò)程中最重要的城市規(guī)劃，發(fā)放土地許可證和對(duì)城市的規(guī)劃的權(quán)力都交給了市長(zhǎng)。在省一級(jí)讓渡的主要是救濟(jì)的權(quán)力，比如說(shuō)殘疾人的救助和省級(jí)公路的維修和保養(yǎng)。在大區(qū)一級(jí)主要是兩項(xiàng)：即發(fā)展大區(qū)經(jīng)濟(jì)和職業(yè)培訓(xùn)。65Prefect——(Republic)CommissionPrefectsareseniorcivilservants,generallygraduatesoftheENA,answerabletothegovernmentinParis,butactuallyworkingandoperatingintheprovinces,basedinthedepartments,andpartofwhoseresponsibilityhasbeentoexerciseapoweroftutelageorsupervisionovertheirdepartmentandthecommuneswithinitsborders.Untilrecentlymanylocalauthoritydecisions,althoughtakenbytheelectedmembersofcouncils,couldnottakeeffectuntiltheyreceivedtheapprovalofthisnon-electedcentralofficial,butthepresenceandroleoftheprefectwasmoreoftenseenaspositiveandintegrativethanresentedasanimposition.Thepresenceoftheprefect,workingfromthegenerallyratherimposingprefecture,wasaconstantreminderthat,inthelastanalysis,allroadsledtoParis.66PrefectsareseniorcivilservSincetheearly1980s,theFrenchState,atleastasrepresentedbyParis,hasbecomealesspowerfulmasterinitsownhouse,withsomeofitsauthoritymovingoutwardstowardsBrusselsandsomemovinginwardstowardstheregions,departmentsandlargercommunes.Thestateisstillapresenceintheworldoflocalgovernment,butithasbecomeadiminishedpresenceaslocalauthoritieshavetakentodealingwithoneanotheraswellaswiththerepresentativesofParis.67Sincetheearly1980s,theFreThetraditionalpictureoftheFrenchcentralizedstateascommanderofaunifiedmachinewasneverentirelytrue,buthasbecomelessaccuratesincethe1980s.Inthenextfewdecades,theissuefacingFranceiswhetherthemoredistinctivecentralistsystemofadministrationwillcontinuetobeeroded.Willthecountrydevelopasystemthatisfarmoreakintothemorepluraliststructureof,forexample,BritainandtheUnitedStates?SuchaprocesswillundoubtedlyhorrifytheshadesofGeneralDeGaulle,butitremainstobeseenhowmuchforcesofsupra-nationalismandglobalizationwillleadtoreconstructionoftheFrenchadministrativestate.68Thetraditionalpictureofthe雅克·塔蒂（JacquesTati）電影：傻佬放大假（1953）MrHulot’sHoliday我的舅舅（1958）MyUncle6928II.Germany70II.Germany29“Classic”AdministrativeSystemsII

FederalRepublicofGermanyI.PoliticalCulture普魯士官僚的傳統(tǒng)"ThepositionofPrussiainGermanywillnotbedeterminedbyitsliberalismbutbyitspower...Prussiamustconcentrateitsstrengthandholditforthefavorablemoment,whichhasalreadycomeandgoneseveraltimes.SincethetreatiesofVienna,ourfrontiershavebeenill-designedforahealthybodypolitic.N