論我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的幾個(gè)問題

論我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的幾個(gè)問題

1998年11月18日，中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)視管理委員會(huì)〔以下簡(jiǎn)稱保監(jiān)會(huì)〕宣告成立，這是保險(xiǎn)監(jiān)管體制的重大改革，標(biāo)志著我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制將得到進(jìn)一步完善。一改革措施僅有效地解決了原中國(guó)人民銀行保險(xiǎn)管理體制所存在的與生俱有的監(jiān)管力度相對(duì)而言足等問題，而且也在某種意義上重新界定了我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)在整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的地位。我國(guó)在五十年代，保險(xiǎn)管理體制屬“財(cái)政型〞，即“財(cái)政管保險(xiǎn)〞，在

八、九十年代保險(xiǎn)管理體制屬“金融型〞，即“銀行管保險(xiǎn)〞。從理論看，這兩種保險(xiǎn)管理體制都給我國(guó)保險(xiǎn)理論和理論帶來了許多問題，不利于保險(xiǎn)業(yè)的開展。因此，這次保險(xiǎn)管理體制改革強(qiáng)調(diào)了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，進(jìn)步了保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威性，必將有處于我國(guó)保險(xiǎn)事業(yè)的開展，符合保險(xiǎn)業(yè)開展的內(nèi)在要求。

新近成立的保監(jiān)會(huì)，無疑應(yīng)根據(jù)新的監(jiān)管體制和我國(guó)將來保險(xiǎn)業(yè)的開展確立其監(jiān)管任務(wù)、內(nèi)容和原那么等。因?yàn)椋舜伪ｋU(xiǎn)監(jiān)管體制改革的意義和宗旨顯然不應(yīng)局限于監(jiān)管組織形式上的變化。但是，由于我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的法律根據(jù)----?保險(xiǎn)法?對(duì)保險(xiǎn)監(jiān)管方式已作了明確規(guī)定，所以，我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的對(duì)象、內(nèi)容、方式、程序等并聯(lián)會(huì)改變。

一、我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的根本原因

在我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)短短的開展歷史上，有較長(zhǎng)的一段時(shí)期施行的是保險(xiǎn)形式和政策。應(yīng)當(dāng)指出，這種與當(dāng)時(shí)方案經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的壟斷經(jīng)營(yíng)形式在我國(guó)社會(huì)消費(fèi)和生活中，曾發(fā)揮過重要作用，因此其存在具有一定的合理性。然而，在這種經(jīng)營(yíng)形式下，保險(xiǎn)不屬于商品的經(jīng)濟(jì)范疇，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)行為本質(zhì)上是政府行為，保險(xiǎn)監(jiān)管也失去了意義和必要性。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放，建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，保險(xiǎn)壟斷經(jīng)營(yíng)形式已不適應(yīng)外部環(huán)境的變化，其弊端也愈加明顯，打破這種市場(chǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)形式已具有客觀必然性。1985年，我國(guó)公布了?保險(xiǎn)企業(yè)管理暫行條例?，這一條例從法律上確立了我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)應(yīng)采取多元化形式，否認(rèn)了壟斷經(jīng)營(yíng)形式，從而掀開了我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)的新篇章。從理論上說，制定這一法規(guī)的根本目的在于確立我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)體制，推進(jìn)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)開展；制定這一法規(guī)的理論根據(jù)在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市場(chǎng)機(jī)制具有進(jìn)步經(jīng)濟(jì)活力、有效調(diào)節(jié)社會(huì)資源的功能。

那么，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，當(dāng)保險(xiǎn)一按照市場(chǎng)機(jī)制要求運(yùn)行和開展時(shí)，保險(xiǎn)是否應(yīng)被監(jiān)管？保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性是什么？目前多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性是在于保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的特殊性。其詳細(xì)表現(xiàn)為：保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)象的特殊性、保險(xiǎn)銷售過程的特殊性、保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)對(duì)象的負(fù)債性、保險(xiǎn)基金的返還性、保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的分散性、保險(xiǎn)影響的廣泛性等。事實(shí)上，上述經(jīng)營(yíng)特殊性在國(guó)民經(jīng)濟(jì)各行各業(yè)中并非都是唯一的。也就是說，保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)的特殊性并缺乏以說明保險(xiǎn)監(jiān)管的必要性。保險(xiǎn)監(jiān)管的根本原因在于“市場(chǎng)失靈〞。

從我國(guó)保險(xiǎn)理論看，同樣存在著上述“市場(chǎng)失靈〞的情況。如：有的保險(xiǎn)公司依靠行政手段、采取強(qiáng)迫的展業(yè)方式；有的保險(xiǎn)公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)，無序競(jìng)爭(zhēng)，并形成壟斷權(quán)力；由于保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)特殊性，保險(xiǎn)公司對(duì)市場(chǎng)調(diào)節(jié)信號(hào)缺乏敏感性，人個(gè)壽險(xiǎn)市場(chǎng)開展已具有一定的盲目性；與保險(xiǎn)人相比，被保險(xiǎn)人的信息相對(duì)缺乏，被保險(xiǎn)人的經(jīng)濟(jì)福利不能最大化，有時(shí)還會(huì)由于虛假的信息提供和不公正交易使被保險(xiǎn)人的利益受到損失。此外，投保人或被保險(xiǎn)人利用信息對(duì)稱進(jìn)展逆選擇。因此，為了彌補(bǔ)保險(xiǎn)市場(chǎng)運(yùn)行本身的弱點(diǎn)和缺陷，為了減和或消除這些“市場(chǎng)失靈〞的情況及其影響，保險(xiǎn)監(jiān)管無疑具有必要性和合理性。

二、我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的根本職能和性質(zhì)

“保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)當(dāng)干什么？〞，也就是說，保險(xiǎn)監(jiān)管的根本職能是什么？首先，應(yīng)明確保險(xiǎn)監(jiān)管中監(jiān)管的含義與管理和監(jiān)視、管理經(jīng)濟(jì)方案中的含義不同。保險(xiǎn)監(jiān)管的根本職能有兩個(gè)，一是標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)市場(chǎng)行為；二是調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)開展。保險(xiǎn)監(jiān)管的性質(zhì)是國(guó)家干預(yù)保險(xiǎn)經(jīng)濟(jì)的行為。

保險(xiǎn)業(yè)作為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中一個(gè)重要的產(chǎn)業(yè)部門，國(guó)家對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管，同樣在標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)市場(chǎng)行為，消除“市場(chǎng)失靈〞情況的同時(shí)，應(yīng)制定保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)政策，調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)的開展并同樣應(yīng)采用上述施行產(chǎn)業(yè)政策的方法。需要指出，在我國(guó)由于保險(xiǎn)市場(chǎng)經(jīng)程度較低，市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)育程度也較低，更需要政府行使局部配置保險(xiǎn)資源的職能，以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的缺乏。因此，在我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)客理論中，應(yīng)當(dāng)注意把保險(xiǎn)監(jiān)管的這兩局部職能有機(jī)地結(jié)合起來，以保證監(jiān)管到達(dá)預(yù)期效果。當(dāng)然，在保險(xiǎn)監(jiān)管中，也應(yīng)防止出現(xiàn)以下兩種傾向：一是干預(yù)的范圍超越了彌補(bǔ)市場(chǎng)發(fā)育缺乏的職能，阻礙了市場(chǎng)功能的正常發(fā)揮。二是過份強(qiáng)調(diào)政府的調(diào)職能，無視了完善市場(chǎng)機(jī)制的任務(wù)。也就是說，應(yīng)防止國(guó)家監(jiān)管變成經(jīng)濟(jì)方案管理的情況發(fā)生。

還需指出，在履行調(diào)控保險(xiǎn)業(yè)開展這一保險(xiǎn)監(jiān)管職能時(shí)其中重要一點(diǎn)是如何使用權(quán)保險(xiǎn)業(yè)開展能滿足企業(yè)、家庭和個(gè)人處理風(fēng)險(xiǎn)的要求，對(duì)于這一監(jiān)管任務(wù)，可以視了保險(xiǎn)監(jiān)管的社會(huì)責(zé)任。目前，我國(guó)保險(xiǎn)理論和理論往往將保險(xiǎn)監(jiān)管的傷

和目的簡(jiǎn)單地限定在保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益方面。雖然，這一監(jiān)管任務(wù)并沒有錯(cuò)，但是這種看法和做法往往限制了保險(xiǎn)監(jiān)管者的視野，無視了社會(huì)上非被保險(xiǎn)人的利益。假如保險(xiǎn)業(yè)所承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，因顧及公司自身利益始終限于傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)種類而沒有開展時(shí)，那么保險(xiǎn)監(jiān)管者與保險(xiǎn)經(jīng)營(yíng)者事實(shí)上處于同一地位。

三、我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管的目的

保險(xiǎn)監(jiān)管運(yùn)行的根本問題：一是有明確的管理主體，即誰來管；二是有明確的目的，即管理什么，及通過監(jiān)定活動(dòng)應(yīng)到達(dá)什么預(yù)期的結(jié)果；三是有明確的監(jiān)管手段，即如何管。因此，監(jiān)管目的是監(jiān)管活動(dòng)中的重要問題，也是監(jiān)管活動(dòng)的根底。

監(jiān)管目的可分總目的和一定時(shí)期的目的。一般來說，總目的往往是一種理論概念和一種總體性認(rèn)識(shí)，缺乏實(shí)際操作意義。因?yàn)?，總目的沒有解決在一定時(shí)期內(nèi)監(jiān)管者詳細(xì)的監(jiān)管內(nèi)容和任務(wù)的問題。例如，企業(yè)管理的總目的是消費(fèi)、銷售商品或提供勞務(wù)，交并獲得最大利潤(rùn)。然而，為了實(shí)現(xiàn)這一目的，還應(yīng)確定一定時(shí)期更專一的目的，以及所必各部門的假設(shè)輔助目的，否那么，企業(yè)的總目的就難以實(shí)現(xiàn)，也無任何意義。在保險(xiǎn)監(jiān)管理論和理論中，通常還提出保險(xiǎn)監(jiān)管的目的。從內(nèi)涵上看，監(jiān)管目的也就是通過監(jiān)管所要到達(dá)的預(yù)期效果。但是，監(jiān)管目的與監(jiān)管目的還是有差異的。一般來說，監(jiān)管目的更具有內(nèi)在規(guī)定性。類似于監(jiān)管總目的，而監(jiān)管目的那么具有階段性，可操作性。因此，在保險(xiǎn)監(jiān)管理論和理論中，保險(xiǎn)監(jiān)管目的應(yīng)當(dāng)是明確的，相對(duì)缺乏理論研究意義和價(jià)值，而保險(xiǎn)監(jiān)管目的那么因各國(guó)保險(xiǎn)業(yè)開展程度和環(huán)境不同具有一定差異性，存在理論研究的意義和價(jià)值。

就我國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)監(jiān)管而言，保險(xiǎn)監(jiān)管的總目的是比較明確的。一般而言，保險(xiǎn)監(jiān)管總目的確實(shí)立與保險(xiǎn)監(jiān)管的根本職能有內(nèi)在聯(lián)絡(luò)，其主要內(nèi)容是保證保險(xiǎn)事業(yè)的安康、有序開展，發(fā)揮保險(xiǎn)的經(jīng)濟(jì)保障作用。對(duì)此，我國(guó)?保險(xiǎn)法?在第1條也作了相應(yīng)規(guī)定保險(xiǎn)法律監(jiān)管是“為了標(biāo)準(zhǔn)保險(xiǎn)活動(dòng)，維護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)保險(xiǎn)事業(yè)的安康開展。〞保險(xiǎn)監(jiān)管應(yīng)維護(hù)保險(xiǎn)活動(dòng)當(dāng)事人的合法僅益，但我們并不能認(rèn)為，保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)是政府監(jiān)管政策的失敗，政府監(jiān)管的責(zé)任。政府監(jiān)管的總目的是保障保險(xiǎn)事業(yè)的平安運(yùn)行，而不是保證保險(xiǎn)事業(yè)中的保險(xiǎn)公司不破產(chǎn)。

就保險(xiǎn)監(jiān)管目的而言，問題主要在于在不同的歷史時(shí)期或階段，如何確立一定時(shí)期的具有操作性的保險(xiǎn)監(jiān)管目的，這也是保險(xiǎn)監(jiān)管根本職能的詳細(xì)要求。此外，保險(xiǎn)監(jiān)管總目的身軀也存在過于原那么性和缺乏可操作性的特點(diǎn)。例如“保護(hù)保險(xiǎn)當(dāng)事人利益〞，這在理論中具有一定的矛盾，保險(xiǎn)公司的開展意味著保險(xiǎn)費(fèi)收入不斷增加，保險(xiǎn)利潤(rùn)不斷增加，而保護(hù)被保險(xiǎn)人的利益，那么表示為保證被保險(xiǎn)人的利益不能喪失，同時(shí)應(yīng)使用權(quán)被保險(xiǎn)人交納盡可能和的保費(fèi)，得到盡可能大的保障。因此，根據(jù)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)階段的自身特點(diǎn)和環(huán)境的不同，如何在保險(xiǎn)人世間被保險(xiǎn)人發(fā)中作出最適當(dāng)?shù)木駬窈腿∩?，也是保險(xiǎn)監(jiān)管者在某一時(shí)期所面臨的重要問題。從各國(guó)保險(xiǎn)理論看，在保險(xiǎn)業(yè)開展初期，監(jiān)管者傾向于重視保險(xiǎn)業(yè)的成長(zhǎng)，培育保險(xiǎn)市場(chǎng)，而在保險(xiǎn)業(yè)相應(yīng)成熟時(shí)期，那么更多地維護(hù)被保險(xiǎn)人的利益。

根據(jù)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管在將來一段時(shí)間〔三到五年內(nèi)〕的主要目的是：加快培育保險(xiǎn)市場(chǎng)，增加市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體，建立一個(gè)市場(chǎng)主體形式多樣、地區(qū)分布鞋合理、市場(chǎng)要素完善的以民族保險(xiǎn)業(yè)為主導(dǎo)的具有開放性的保險(xiǎn)市場(chǎng)體系。其理由是：

目前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)總體程度還偏低，與國(guó)外保險(xiǎn)業(yè)相比較，無論是絕對(duì)程度，還是相對(duì)程度都有較大差距，還不能適應(yīng)我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)開展要求，保險(xiǎn)業(yè)的作用無論在國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)理論界和理論上都沒有得到應(yīng)有的重視。

我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)供需失衡，從總本上看，這種失衡表現(xiàn)為保險(xiǎn)供給小于需求。隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生活開展，人們的保險(xiǎn)意識(shí)已明顯進(jìn)步。但是由于市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)主體缺乏，缺乏有效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，缺乏市場(chǎng)創(chuàng)新，保險(xiǎn)需求并沒有從根本上得到滿足。保險(xiǎn)市場(chǎng)的壟斷性仍然非常明顯。此外，各地區(qū)保險(xiǎn)產(chǎn)業(yè)分布鞋極不合理，缺乏科學(xué)性，具有明顯的保守性、滯后性。

當(dāng)前我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)已步入最正確開展時(shí)期。一方面我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革和經(jīng)濟(jì)開展已獲得明顯成效，為保險(xiǎn)業(yè)開展創(chuàng)造了一個(gè)良好的的開展空間；另一方面，我國(guó)保險(xiǎn)需求不斷擴(kuò)大，傳統(tǒng)的“市場(chǎng)蛋糕理論〞已被理論證明是不準(zhǔn)確的。此外，經(jīng)過前一段時(shí)期對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的治理整頓，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管理，保險(xiǎn)公司的經(jīng)營(yíng)行為已明顯趨于標(biāo)準(zhǔn)化。經(jīng)過銀行存款利率下調(diào)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的沖擊，保險(xiǎn)公司經(jīng)營(yíng)者也更加成熟。

我國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)管體系比以前更加完善。無論在保險(xiǎn)監(jiān)管方法、監(jiān)管手段，還是監(jiān)管的法律根據(jù)都比以前有明顯的加強(qiáng)和完善。加之目前中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)和委員會(huì)的成立，不能再以監(jiān)管力量缺乏為理由而推延保險(xiǎn)市場(chǎng)主體培育的步伐。

從目前全國(guó)保險(xiǎn)市場(chǎng)總體數(shù)量看，民族保險(xiǎn)公司的數(shù)量已不占優(yōu)勢(shì)，盡管目前民族保險(xiǎn)公司所占市場(chǎng)份額仍然較大，外資保險(xiǎn)公司相對(duì)集中。但是，從將來開展看，這咱中資歷和外資公司數(shù)量上的關(guān)系，顯然不利地