論行政法中行政行為的法制監(jiān)督

論行政法中行政行為的法制監(jiān)督文章來源：中顧法律網中國第一法律門戶論行政法中行政行為的法制監(jiān)督\o"張驍隆"張驍隆“依法治國，建設社會主義法治國家”這一基本方略，是黨的十五大提出的，同時也是1999年的憲法修正案中的重要內容，它是社會主義市場經濟建設的客觀需要，也是社會文明進步的重要標志，同時也是國家長治久安的重要保障。一個國家要想真正實現“依法治國”，那么行政法的建設將起著決定性的作用。目前我們國家確認行政行為的合法性，大都還只是停留在事后補救的層面，這怎么能從根本上解決問題呢?怎么能真正實現行政管理的公正與高效呢?所謂“法的意義”不在于事后的“違法必糾”，而在于事前的“有法可依、有法必依”，從而依法辦事。假如行政部門都是在一個行政規(guī)范的框架內實施行政行為，并且實施了事前有效的法制監(jiān)督，那么事后的行政官司將大可減少。相對來說，行政權是靜態(tài)的，而行政行為是動態(tài)的。那么新的法治應從傳統(tǒng)的著重控制靜態(tài)行政權轉換為更注重規(guī)范動態(tài)的行政行為。國家要想真正把“行政法”當作行政行為日常工作的準繩，而不是作為行為過后的檢測，這就要求國家為“法的意義”的實現制造一個平臺，即：在行政機關內部設立一個法制監(jiān)督機構，參與到行政行為中來，在行政機關行使職權實施行政行為時，行使有效的事前法制監(jiān)督。本文通過對行政法制監(jiān)督的作用，以及積極監(jiān)督和消極監(jiān)督(現行行政法制監(jiān)督)的對比來闡述事前法制監(jiān)督在行政行為中的作用。關鍵詞：法治、行政行為、行政法、行政法制監(jiān)督、事前的行政法制監(jiān)督論行政法中行政行為的法制監(jiān)督一、行政法在法治建設中的重要性法治的基本意思是依法辦事、依法治國、依法管理國家。法治要求政府在法律范圍內活動，政府和政府工作人員如果違反法律，超越法律，應承擔法律責任。法治的實質是人民高于政府，政府服從人民。因為法治的“法”反映和體現的是人民的意志和利益。法治不等于“用法來治”?！坝梅▉碇巍笔前逊蓡渭冏鳛楣ぞ吆褪侄?，政府運用“法”這一工具和手段來治理國家，治理老百姓?！坝梅▉碇巍钡膶嵸|是政府高于人民，人民服從政府，因為政府以治者自居，人民被視為消極的被治者。法治作為一種國家社會狀態(tài)，它既包括對政府的要求，依法行政、依法管理，也包括對公民的要求：人人知法、人人守法。①法治的機制在很大程度上是由民主的新發(fā)展所推動的，參與民主必須借助于行政法的規(guī)范和保障，行政程序法(規(guī)范政府行政行為的法)、陽光法(規(guī)范政府行政行為公開的法)、情報自由法(規(guī)范政府獲取信息和行政相對人從政府取得信息的法)、行政復議法和行政訴訟法，為新的民主形式提供了基本的運作規(guī)則，并使這些新的民主形式與傳統(tǒng)的民主形式銜接起來②，從而構成了民主的新的機制。當然法治由相對靜止向相對動態(tài)的轉化也是與市場經濟的發(fā)展相聯(lián)系的，甚至這種聯(lián)系是更基本的聯(lián)系。市場經濟的發(fā)展，需要相對強有力的行政管理為之提供秩序，而行政權的加強必須有相應的控制、制約機制的加強與之相伴隨。否則，不僅不能為市場經濟提供秩序，而且還可能破壞已有的秩序，導致新的混亂，損害市場主體的權益，阻礙市場經濟的發(fā)展。因此必須創(chuàng)制完善的法律以規(guī)范政府的行政行為。這種規(guī)范政府行政行為的法律就是行政法。相對來說，行政權是靜態(tài)的，行政行為是動態(tài)的。與傳統(tǒng)法治著重控制靜止行政權比較，新型法治更注重規(guī)范動態(tài)的行政行為。一個國家，只有在其不僅具有健全完善的控制靜態(tài)權力的法，而且具有健全完善的規(guī)范動態(tài)行為的法時，才算進入法治國時代了。很顯然，法治國家時代的重要標志是行政法③。二、現行行政法中行政行為的法制監(jiān)督所謂行政法，即是指調整行政關系的規(guī)范和控制行政權的法律規(guī)范系統(tǒng)。而行政關系主要包括四類：第一類是行政管理關系;第二類是行政法制監(jiān)督關系;第三類是行政救濟關系;第四類是內部行政關系。本文主要論述第二類的行政法制監(jiān)督關系。本文主要論述第二類的行政法制監(jiān)督關系，而且本文所謂的“法制監(jiān)督“不同于現行的國家權力機關，國家司法機關和行政監(jiān)察機關的法制監(jiān)督：首先談談關于現行的法制監(jiān)督。行政法制監(jiān)督關系是行政法制監(jiān)督主體對行政主體，國家公務員和其他行政執(zhí)法組織，人員進行監(jiān)督時發(fā)生的各種關系。所謂“行政法制監(jiān)督主體”，是指根據憲法和法律的授權，依法定方式和程序對行政職權行使者及共所實施的行政行為進行法制監(jiān)督的國家機關，包括國家權力機關、國家司法機關、行政監(jiān)察機關。行政法制監(jiān)督關系的另一方當事人是行政法制監(jiān)督的對象，包括行政主體，即國家行政機關和法律授權的組織，國家公務員，其他行政執(zhí)法組織和其他行政執(zhí)法人員。所謂“其他行政執(zhí)法組織”，主要指行政機關委托其行使特定行政職權的組織;所謂“其他行政執(zhí)法人不具有國家公務員身份的依法律法規(guī)授權或行政機關委托行使某種特定行政職權的人員。在行政管理關系中，作為一方事人的行政主體只能是行政機關和法律、法規(guī)授權的組織。國家公務員、受行政機關委托的組織雖然直接行使職權，作出影響行政相對人④權利、義務的行為，但他們不是以自己的名義作出的行政行為，也不由其本身對外承擔法律責任，從而不構成一方主體。主體仍是行政機關和法律法規(guī)授權的組織。但在行政法制監(jiān)督關系中，國家公務員、受行政機關委托的組織以及被授權組織和受委托組織的行政執(zhí)法人員與行政主體一道，共同構成另一方當事人，同屬于監(jiān)督對象。因為他們對自己的行為要由自身承擔某引起法律責任，如按受行政處分和承擔某些經濟責任等。行政法制監(jiān)督關系是作為行政法制監(jiān)督主體的國家權力機關，國家司法機關、行政監(jiān)察機關，與作為監(jiān)督對象的行政主體、國家公務員和其他對行政執(zhí)法組織人員，因前者實施者實施法制監(jiān)督而發(fā)生的關系。雙方主體如果不是因實施法制監(jiān)督而發(fā)生的關系則不屬于此種關系。例如國務院向全國人在或全人大常委員提交的法律案或其他議案，請求其審議而發(fā)生的關系，就不是行政法制監(jiān)督關系;人民法院審理公務員與其他公民之間因民事侵權爭議或財產糾紛而發(fā)生的關系，也不是行政法制監(jiān)督關系，這些關系均不屬行政法調整。行政法制監(jiān)督關系因監(jiān)督主體不同，其關系的內容也存在較大的差別。國家權力機關作為行政法制監(jiān)督主體時，主要是與行政主體發(fā)生關系，并且主要是對行政機關的抽象行政行為進行監(jiān)督。當然，國家權力機關也可以通過罷免的方式對擔任領導職務的國家公務員進行監(jiān)督，但這不是二者關系的主要內容。人民法院作為行政法制監(jiān)督主體時，也主要是與行政主體發(fā)生關系，它主要是通過行政訴訟的方式對行政主體的具體行政行為的進行監(jiān)督。當然人民法院在行政訴訟中，也可以通過司法建議的方式，對國家公務員及其他行政執(zhí)法組織、人員進行監(jiān)督，但這里顯然不是此種監(jiān)督關系的主要內容。行政監(jiān)察機關作為行政法制監(jiān)督主體時，主要是和國家公務員發(fā)生關系，它主要是通過追究紀律責任(行政處分)的方式，對國家公務員遵紀守法的行為進行監(jiān)督。當然，行政監(jiān)察機關也可以監(jiān)督行政主體的抽象行政行為和具體行政行為，監(jiān)督其他行政執(zhí)法組織、人員的遵紀守法行為，但這也不是此種監(jiān)督關系的主要內容。行政法制監(jiān)督關系在行政關系中占有非常重要的地位，調整行政法制監(jiān)督關系的行政法的法源包括憲法、國家機關組織法、行政訴訟法、行政監(jiān)督法等。綜上所述：法制監(jiān)督在行政行為的過程中重要性不言而喻，現行的法制監(jiān)督體制，在行政行為的日常工作和國家的法制建設中，確實起到了極其重要的作用，但是也可以明顯地看出法制監(jiān)督相對于行政行為的滯后性，雖然也起到了糾正錯誤、及時救濟的作用，但對于具體行政行為的有效性和政府行為的公信力不起不到根本的作用。所以說對于行政法的施用上還處在事后監(jiān)督的層面上，也可以說是消極的監(jiān)督，那么行政法再怎么健全，也起不到“法”的真正意義上的作用。三、關于設定積極的事前的法制監(jiān)督洛克指出：“如果一些人同時掌握行政和執(zhí)行權，就會對人性的弱點——攫取權利構成巨大的挑戰(zhàn);他們會利用手中的立法和行政權使自己不受他們制定的法律的約束，并在立法和執(zhí)法時，以他們自己的私人利益為依據⑤。對于整個國家是這樣，小到行政機關內部也是如此。要想避開“攫取權利”——這一人性弱點，那么在行政機關的抽象行政行為和具體行政行為從頭到尾的過程中，都必須要有法制的監(jiān)督，即變消極監(jiān)督為積極監(jiān)督，變事后補救為事前規(guī)范，變法律的救濟功能為準繩功能。(一)首先談一下法制監(jiān)督的含義、實質和構成“法制監(jiān)督”一詞，目前在我國法學界通常有廣義與狹義兩種理解。狹義上的法制監(jiān)督是指由特定國家機關依照法定權限和法定程序，對立法、司法和執(zhí)法活動的合法性所進行的監(jiān)督。廣義的法制監(jiān)督，是指由所有國家機關、社會組織和公民對各種法律活動的合法性所進行的監(jiān)督。二者都以法律實施及人們行為的合法性為監(jiān)督的基本內容。當代中國法制監(jiān)督的實質是：以人民民主為基礎，以社會主義法治為原則，以權力的合理劃分與相互制約為核心，依法對各種行使國家權力的行為和其他法制活動進行監(jiān)視、察看、約束、控制、檢查和督促的法制機制。一般來說，實現法制監(jiān)督必須具備五個要素，即：法制監(jiān)督的主體、法制監(jiān)督的客體、法制監(jiān)督的內容、法制監(jiān)督的權力、法制監(jiān)督的規(guī)則，這五個要素缺一不可，共同構成一個完整的法制監(jiān)督機制。法制監(jiān)督的主體是指由誰來實施監(jiān)督。法制監(jiān)督主體，主要可以概括為三類：國家機關、社會組織和公民。在我國，監(jiān)督主體具有廣泛性和多元性。全國人民、國家機關、政黨、社會團體和社會組織、大眾傳媒都是監(jiān)督主體，他們依據法律，按照自己的法定監(jiān)督權，從各自的角度對法律的實施進行廣泛的監(jiān)督，共同組成我國法制監(jiān)督的整體。法制監(jiān)督的客體是指監(jiān)督誰或者說誰被監(jiān)督。在民主政體下，公民在法律面前一律平等，不允許有不受法律約束的特殊公民。所有國家機關、政黨、社會團體、社會組織、大眾傳媒和公民既是監(jiān)督的主體，也是監(jiān)督的客體。法制監(jiān)督的內容包括與監(jiān)督客體行為的合法性有關的所有問題，包括：國家立法機關行使國家立法權和其他職權的行為，國家司法機關行使司法權的行為，國家行政機關行使國家行政權的行為，共產黨依法執(zhí)政和各民主黨派依法參與國家的政治生活和社會生活的行為，各社會團體、社會組織參與國家的政治生活和社會生活的行為，以及普通公民的法律活動。監(jiān)督的重點是國家司法機關的司法行為和國家行政機關及其工作人員的執(zhí)法行為。法制監(jiān)督的權力與權利是指監(jiān)督主體監(jiān)視、察看、約束、控制、檢查和監(jiān)促客體的權力與權利。一定的法制監(jiān)督權，對于有效開展法制監(jiān)督，防止對權力的濫用，實現法制監(jiān)督的目的必不可少。不同的主體憑借自己依法擁有的監(jiān)督權力與權利，積極動地開展法制監(jiān)督，就會充分發(fā)揮法制監(jiān)督功能，實現法制監(jiān)督的目的。法制監(jiān)督的規(guī)則包括法制監(jiān)督實體規(guī)則與程序規(guī)則兩部分。法制監(jiān)督實體規(guī)則是指規(guī)定所有監(jiān)督主體的監(jiān)督權力與權利以及監(jiān)督主體相應的責任與義務的法律規(guī)則。法制監(jiān)督的程序規(guī)則是指規(guī)定主體從事監(jiān)督行為順序、方式和手續(xù)的規(guī)則。⑥(二)怎樣對行政行為進行事前法制監(jiān)督筆者認為可以從四方面對行政行為進行事前監(jiān)督：其一，通過完善行政組織法，控制行政權的權源。行政組織法的基本功能是規(guī)定各個不同行政機關的職權，行政機關只能在行政組織法規(guī)定的職權范圍內實施行政行為，越權無效，而且要承擔法律責任。這樣，就可以防止行政機關的總權力和各個具體行政機關的分權力無限膨脹，使之限定在執(zhí)行國家法律、政策、管理國家內政、外交事務的必要范圍之內。其二，通過完善行政程序法規(guī)范行政權行使的方式。行政權對行政相對人權益影響，不僅在于其權限的范圍，而且也在于權力行使的方式，后者甚至更重要。一個行政機關，權力既使再大(如可以限制公民的人身自由)，但如果其行使方式有嚴格的程序規(guī)范，遵守一套公開、公正、公平的程序規(guī)則，則其對行政相對人權益的威脅并不會很大;相反，既使其權力很小(如僅可對公民進行小額罰款)，但如果其行使方式沒程序制約，可任意行為，則其對相對人權益亦可造成重大威脅。因此，行政程度法是行政法的重要組成部分，它是保證行政權正確、公正、有效行使的最重要的手段。其三，通過制定、完善行政法制監(jiān)督法，制約行政權的濫用。行政程序法和行政組織法是在事前控制行政權的范圍和行政權行使的方式，以防止越權和濫用權力。雖然有這種事前的法律規(guī)范，但對于行政權的行使者來說，行使行政權質量如何，還主要靠行使者們的自身的思想素質的高低和法制意識的深淺，以及法律知識的多少，所以說要想使行政職權的行使高效、準確、合法，這就要求有一個及時、權威的法制監(jiān)督體制。其四，就是在行政機關內部設一個法律部門，參與到行政行為的決策中來：包括抽象的行政行為和具體的行政行為。(三)關于事前的行政法制監(jiān)督的內容事前的行政法制監(jiān)督的內容主要是監(jiān)督行政行為的合法要件，也就是指合法行政行為所必須具備的法定條件：其一，行政行為的主體是否合法。只有行為主體合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行為主體應具備行政主體資格。也就是說，只有具備法定資格的行政主體所作的行政行為才是合法行政行為。這里的資格，是指能夠以自己的名義實施行政行為，并能夠獨立承擔相應的法律效果，即形式資格。至于行政權能資格即實質資格，則是行政行為的構成要件而不是行政行為的合法要件。第二，合議制行政主體應以會議的形式來作出行政行為。該會議應當符合要求，即應由合法的公務員召集和主持，有法定多數人的參加和通過。第三，實施行為的公職人員，必須是合法取得公職人員身份(包括通過授權或委托取得實施行為的資格)的人員。其二，行政權限是否合法。只有權限合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行政行為必須是在行政主體法定權限內所作的行為。也就是說，行政主體必須在自己的事務管轄權、地域管轄權和級別管轄權的范圍內作出行政行為，被授權組織必須在授權范圍內，被委托組織必須在委托范圍內作出行政行為。第二，行政行為的實施沒有濫用職權的情形。其三，行政行為內容是否合法。只有內容合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求：第一，行政行為具有事實根據，意思表示真實、完整和確定。第二抽象行政行為具有法律依據，具體行政行為適用法律、法規(guī)正確。第二，行政行為的目的符合立法本意，而不能曲解立法意圖離法律的宗旨和原則。其四，行政行為程序是否合法。只有符合法定程序的行政行為。這就要求，行政行為既要符合行政程序的基本原則(如先取證、查明事實，后裁決、作出處理決定的順序原則等)，又要符合行政程序的制度(如聽證制度和說明理由制度等)。其五，行政行為形式是否合法。只有形式合法的行政行為才是合法的行政行為。這就要求要式行政行為必須具備法律所要求的形式。總之，只有同時具備上述要件的行政行為才是合法行政行為。當然，上述行政行為的合法要件只是行政法學對各種行政行為一般要件的一種理論概括，只是為運用法律規(guī)范來分析行政行為的合法性所提供的一種框架性思路和技術性規(guī)則，而并不是法律的具體規(guī)定。因此，執(zhí)法人員或司法人員在對一個行政行為是否合法進行分析和認定時，還應以具體法律的規(guī)定為根據，而不能僅僅以上述要件作為根據。四：結語筆者至所以關注行政行為的事前法制監(jiān)督，是因為筆者在現實生活中曾不止一次遇到過行政行為低效、耗時的現象，往往通過行政復議或行政訴訟而使得行政行為變?yōu)闊o效，從頭到尾沒有一點積極的意義，不但消耗了國家和企業(yè)的人力、財產以及國家的司法資源，而且最可悲的是行政行為在人們心中的公信力的大打折扣。假如每一行政行為的初始，就有一道法律的程序作為制約，那么事情就不會發(fā)展到最后的既耽誤了時間又影響了形象。對于行政相對人來說，雖然最后也是運用法律這一武器來維護了自己的權益，但是其所投入的精力和時間將是不可挽回的，同時也挫傷了行政相對人為適應市場經濟而輕裝上陣，大膽經營的積極性。要想把行政行為的法制監(jiān)督，從咨詢監(jiān)督角色調整為決策的角色，這要靠國家的監(jiān)督法制的健全和行政體制改革，不但在行政機關內設置一法制監(jiān)督機構，更重要的是讓“法律”這一因素參與到所有行政行為的決策中來，從而使國家行政管理更接近真正的法治：(一)所有對國家的治理活動，都以事先公布的法律為依據，無