財政新常態(tài)公共風(fēng)險與財政風(fēng)險的權(quán)衡

政態(tài)共與風(fēng)的權(quán)作者：劉尚希《明日報》（2015年03月18日15版）在財力約束越來越緊的情況下，如何調(diào)整財政收支預(yù)算，取決于經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險與財政承受能力的配比。資料圖片財緊行會今一時的態(tài)作為全球第二大經(jīng)濟(jì)體的中國，已開始進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)2014年濟(jì)長7.4%，年經(jīng)濟(jì)預(yù)期增長7%左，經(jīng)濟(jì)行風(fēng)險依然存在。對此不應(yīng)掉以輕心。在這個背景下，財政運行也進(jìn)入了新常態(tài)。一方面，財政收入增速下降年到了多年來首次遇到的個位數(shù)增長，全國一般財政收入增長8.6%；年般財政收入增長預(yù)期為7.3%，政收入增長將進(jìn)一步下落。另一方面，從人口來看，我國已成為人口快速流動的動態(tài)社會，正在進(jìn)入城鎮(zhèn)化快速發(fā)展和人口老齡化加速的階段，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、環(huán)境等公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)剛性增長政支出增長隨之呈現(xiàn)出越來越剛性化的特征年全國一般財政支出增長8.2%支缺口形成的赤字達(dá)到萬億元年國一般財政支出增長預(yù)期為，政出不降反升，預(yù)期收支缺口形成的、需要通過發(fā)債彌補的赤字將達(dá)到1.62萬億，比年擴(kuò)大2700元。因此，財政緊運行，將會是今后一個時期的常態(tài)。風(fēng)新態(tài)各風(fēng)相轉(zhuǎn)如果說經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的基本特征之一是經(jīng)濟(jì)下行財政新常態(tài)的基本特征之一則是收支缺口擴(kuò)大，財政赤字增加，發(fā)債規(guī)模擴(kuò)增。無論經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，還是財政新常態(tài)，都有一個共同點，那就是進(jìn)入“風(fēng)險新常態(tài)”——各種不確定性因素疊加，財政風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險和金融風(fēng)險等各類風(fēng)險在相互轉(zhuǎn)化中呈擴(kuò)散狀態(tài)當(dāng)前條件分析我國陷入全面危機的可能性近乎為零但刻認(rèn)識各類風(fēng)險轉(zhuǎn)化卻十分重要是防控系統(tǒng)性公共風(fēng)險從而真正避免全面性危機的前提條件。

經(jīng)濟(jì)是財政收入之源，財政與經(jīng)濟(jì)是緊密連在一起的。作為一種公共風(fēng)險，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險、金融風(fēng)險通常會轉(zhuǎn)化為財政風(fēng)險既有被動轉(zhuǎn)化的經(jīng)下行導(dǎo)致稅源減少政減收，再如金融面臨危機，財政被迫救援；也有主動轉(zhuǎn)化的，如實行擴(kuò)張性財政政策，主動降稅、增支來定經(jīng)濟(jì)社會斷式經(jīng)濟(jì)滑坡以及失業(yè)人群迅速擴(kuò)大所引致的公共危機。無論是被動的還是主動的風(fēng)險轉(zhuǎn)化具有隱蔽性，難以正面識別，等到發(fā)現(xiàn)的時候已是危機的前兆如美國金融危轉(zhuǎn)化為財政危機質(zhì)上是被迫救援造成的而歐盟出現(xiàn)的財政危機卻是主動轉(zhuǎn)化造成的，是沒有把握好“度”，并非倉促展開救援所致，因為歐盟的財政風(fēng)險敞口一直很大。在現(xiàn)代社會為府重要的政工具政基本功能是防范化解經(jīng)濟(jì)風(fēng)險等各類公共風(fēng)險，以維持整個經(jīng)濟(jì)社會系統(tǒng)的穩(wěn)定，熨平波動性，實現(xiàn)發(fā)展的可持續(xù)性。就此而論，財政風(fēng)險適當(dāng)主動擴(kuò)大有時候是必要的就像遭遇特大洪水時采取的“分洪”措施，有利于降低系統(tǒng)性公共風(fēng)險，以避免全局性的公共危機。面對防控公共風(fēng)險和公共危機這個目標(biāo)，當(dāng)今世界各國都把財政作為與之相匹配的主要手段。尤其是當(dāng)面臨經(jīng)濟(jì)危機、金融危機時，政府應(yīng)用的主要手段都是財政言而喻無是年度預(yù)算還是中長期預(yù)算府算安排都要體現(xiàn)防范化解公共風(fēng)險這一目的，這是一個永恒的預(yù)算政策主題。我國當(dāng)前的公共風(fēng)險主要是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定風(fēng)險會民生風(fēng)險和生態(tài)環(huán)境風(fēng)險成為當(dāng)下財稅改革及預(yù)算收支安排的基本導(dǎo)向短期內(nèi)三類風(fēng)險是相互隔離的會相互疊加。但從長期分析極能相互轉(zhuǎn)化為這三類風(fēng)險短期逆轉(zhuǎn)的趨勢雖然不明顯但只要不斷積累下去怕風(fēng)險累積速度慢下來也會外溢形成相互轉(zhuǎn)化的態(tài)勢此言割包圍各類風(fēng)險并采取有效防控措施能避免它們相互轉(zhuǎn)化而導(dǎo)致系統(tǒng)性公共風(fēng)險的擴(kuò)散。從年度預(yù)算安排來看，可以有重點地防控經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定風(fēng)險。但從中期財政規(guī)劃來看，統(tǒng)籌考慮上述三類風(fēng)險就顯得極其重要。作為政府政策工具，財政自身具有不確定性財政作為政府的政策工具并非是確定性的與我們長期以來形成的印象不相吻合各種無法預(yù)見的不確定性因素影響府做出的預(yù)算收支安排可能無法達(dá)成致政自身風(fēng)險擴(kuò)大這能反過來影響經(jīng)社會的穩(wěn)定與發(fā)展為經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險的新來源反而擴(kuò)大了公共風(fēng)險。今年的政府預(yù)算草案對年全國的一般預(yù)算收入和一般預(yù)算支出都提出了明確的預(yù)期增長目標(biāo)，分別是7.3%10.6%。是對2015年財政能力的預(yù)估，目標(biāo)能否達(dá)成，對2015年濟(jì)社會目標(biāo)實現(xiàn)至關(guān)重要。如果財政減收，收入預(yù)算沒有完成，就會影響支出預(yù)算，政府用于投資、科研、節(jié)能減排、環(huán)境治理的資金就會短缺，用于教育、醫(yī)療、社會保障、就業(yè)、安居工程等公共服務(wù)的支出也可能會打折扣。所以說，財政的運行狀態(tài)會影響到經(jīng)濟(jì)社會的穩(wěn)定與發(fā)展這個意義上財內(nèi)在于經(jīng)濟(jì)社會當(dāng)中并非傳統(tǒng)理論所描述的那樣，是一個外生變量。在當(dāng)前條件下，我國財政面臨的最大的不確定性是籌資。7左右的經(jīng)濟(jì)增長狀態(tài)下，稅源收縮稅收入增長速度下至個位數(shù)管在預(yù)算安排中已充分考慮到了這一點降低了2015年政收入增長的預(yù)，但依然不確定，實際增長有可能仍然低于預(yù)期。從今年頭兩個月的稅收增長情況來看人以樂觀年中央收入預(yù)算的完成也是在采取了特殊措施下才實現(xiàn)的如讓煙草企業(yè)分國有金融機構(gòu)增加利潤上繳而這樣的措施往往是一次性的。從地方來說，除了稅收，土地出讓收入是重要的財政收入來源，是這些年來地方上項目搞設(shè)的主要融資杠桿當(dāng)房地產(chǎn)市場深度調(diào)整，土地出讓收入快速下降，對主要依靠土地來融資的地方政府來說資的不確定性更大了年的政府工作報告強調(diào)實施結(jié)構(gòu)性減稅和普遍性降費方稅收收入和非稅收入的增長將面臨很大的下行風(fēng)險果考

慮到去年增收壓力下出現(xiàn)的一些地方財政收入存在水分今實際可支配的財力將更為緊張，財政風(fēng)險可能比預(yù)想的更大。對此應(yīng)有預(yù)案準(zhǔn)備，不能以老眼光來看新常態(tài)。今年加大了積極財政政策的力度在財力約束越來越緊的情況下府只有兩個可能的選擇是適當(dāng)減支收入預(yù)算無法完成的條件下，調(diào)整預(yù)算，相應(yīng)調(diào)減支出維原來支出預(yù)算短缺口用發(fā)債來彌補，也就是擴(kuò)大赤字規(guī)模。這同樣也是調(diào)整預(yù)算大赤字預(yù)算，用擴(kuò)大財政風(fēng)險的方式來保障支出做何種選擇取決經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險與財政承受能力的配比公風(fēng)險與財政風(fēng)險的權(quán)衡，沒有一定之規(guī)。財政以防控經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險為己任求公共風(fēng)險最小化但反過來公共風(fēng)險最小化以財政風(fēng)險的天花板為條件能出財政的最大承受能力通過擴(kuò)大財政風(fēng)險來防范化解公共風(fēng)險是有限度的，不然會起負(fù)面作用，反而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險擴(kuò)大。歐盟是前車之鑒：救援經(jīng)濟(jì)金融危機結(jié)導(dǎo)致財危機財政要遵循審慎原則，是與財政赤字、債務(wù)的不可逆性特征相聯(lián)系的。政府赤字、債務(wù)上升很容易，有如氫氣球，不控制就會自動上升；而下降卻很難，有如逆水行舟，許多國家的經(jīng)驗都證明了這一點。年我國預(yù)算的赤字率比2014年高了個百分點，從2.1%提高2.3%，字規(guī)模也增加了2700億元但實安排的赤字率達(dá)到了已接近國際上常用的3%這個經(jīng)驗臨界點么實際安排的赤率更高呢？這是因為盤活以前年度的財政結(jié)余資金以及增加了列入基金預(yù)算的專項債務(wù)增加的預(yù)算支出無法在年一般預(yù)算中反映出來，因此實際安排的支出更多，收支缺口也就更大。這也說明，從整體來看，預(yù)算支出規(guī)模比一般預(yù)算表達(dá)的要更大一些明府準(zhǔn)備用更大的財政風(fēng)險來化解經(jīng)濟(jì)社會風(fēng)險控公共風(fēng)險累積擴(kuò)大就而言積極財政政策的力度確實加大了且超出了一般公共預(yù)算中所表達(dá)的力度。以整體論來分析適擴(kuò)大財風(fēng)險的方式來化解公共風(fēng)險