最低生活保障制度課件

最低生活保障制度

1最低生活保障制度1目錄：一.最低生活保障的內(nèi)容概況二.城市最低生活保障制度三.農(nóng)村最低生活保障制度四.最低生活保障制度的評(píng)估五.最低生活保障制度存在的問題及解決對(duì)策六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望2目錄：一.最低生活保障的內(nèi)容概況2一.最低生活保障的內(nèi)容概況

（一）最低生活保障的含義:

國家和社會(huì)為生活在最低生活保障線之下的社會(huì)成員提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會(huì)救助制度安排。這項(xiàng)制度具有以下3個(gè)特點(diǎn)：1.國家和社會(huì)是最低生活保障制度的責(zé)任主體，同時(shí)獲取最低生活保障是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利2.最低生活保障制度的目標(biāo)是克服現(xiàn)實(shí)的貧困，能否得到社會(huì)救助的關(guān)鍵是申請(qǐng)者個(gè)人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定的最低生活保障線

3.社會(huì)救助或最低生活保障制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或?qū)嵨?/p>

3一.最低生活保障的內(nèi)容概況

（一）最低生活保障的含義:3（二）最低生活保障的基本原則

1.生存保障原則。生存權(quán)不僅是公民在現(xiàn)代生活中最重要的權(quán)利,也是公民享受其他合法權(quán)益的基礎(chǔ)，保障國民的生存權(quán)是國家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，最低生活保障制度就是為保障國民生存權(quán)而建立的制度安排。

2.普遍性原則。最低生活保障的對(duì)象是低于最低生活保障線的個(gè)人和家庭，社會(huì)成員無論其身份地位、有無職業(yè)，只要陷入困境，即應(yīng)一視同仁地予以救助。

3.與當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平相聯(lián)系。即與當(dāng)?shù)鼐用竦目傮w生活水平和各方承受能力相適應(yīng)，避免水平過高過低的現(xiàn)象。

4.維護(hù)受助者尊嚴(yán)原則。社會(huì)救助之所以在現(xiàn)代社會(huì)上升到法律規(guī)范的層面，其所體現(xiàn)的恰恰是國家和社會(huì)對(duì)解決貧困問題的責(zé)任和義務(wù)，而接受救助則是社會(huì)成員在遭遇生活困境時(shí)應(yīng)享受的法定權(quán)益，因此最低生活保障制度在實(shí)施中應(yīng)維護(hù)受助者尊嚴(yán)。4（二）最低生活保障的基本原則1.生存保障原則。生存權(quán)（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)1.含義又稱最低生活保障線，是指在社會(huì)發(fā)展的某一時(shí)期，由政府制定的，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，在衣食住行等方面保障居民生存最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。2.確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的方法（1）生活需求法又稱“市場(chǎng)菜籃法”，即根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持最低生活所需的物品和服務(wù)列出一張清單，然后根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算出擁有這些物品和服務(wù)需要多少現(xiàn)金，由此確定的現(xiàn)金額即為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。（2）國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法這是一種收入比例法，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出，以一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)平均收入的50%-60%作為這個(gè)國家或地區(qū)的貧困線，即為最低生活保障線，這種方法需要對(duì)該國或該地區(qū)的收入狀況進(jìn)行全面調(diào)查。5（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)1.含義5（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（3）生活形態(tài)法首先從人們的生活方式、消費(fèi)行為等生活形態(tài)入手，提出一系列有關(guān)貧困居民生活形態(tài)的問題，然后選出若干剝奪指標(biāo)，即在某種生活形態(tài)中舍棄某種方式、行為，再根據(jù)這些剝奪指標(biāo)及被調(diào)查者的實(shí)際生活狀況確定哪些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費(fèi)和收入，由此得出貧困線，即最低生活保障線。（4）恩格爾系數(shù)法源自恩格爾定律，是以居民用于食品消費(fèi)上的絕對(duì)支出除以已知的恩格爾系數(shù)，求出所需的消費(fèi)支出，國際糧農(nóng)組織認(rèn)為，恩格爾系數(shù)在59%以上的屬于貧困，用這個(gè)數(shù)據(jù)求出的消費(fèi)支出即為貧困線，即最低生活保障線。3.最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的原則（1）分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則（2）與物價(jià)掛鉤的原則6（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（3）生活形態(tài)法6二.城市最低生活保障制度（一）背景（城市新貧困）

20世紀(jì)70年代中期以來，由于世界經(jīng)濟(jì)重構(gòu)以及社會(huì)變遷所造成的以失業(yè)為主的新的城市貧困問題，表明一個(gè)處于社會(huì)底層的新的貧困階層產(chǎn)生。20世紀(jì)90年代以來，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，以及城市化進(jìn)程的加速，區(qū)別于改革開放前均衡狀態(tài)下普遍的城市貧困以及改革開放初期以“三無”人員為主傳統(tǒng)城市貧困，以下崗職工、失業(yè)人員和流動(dòng)人口貧困為主的城市新貧困問題凸顯。面對(duì)隨著城鎮(zhèn)下崗失業(yè)而來的新貧困問題，我國傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度改革創(chuàng)新勢(shì)在必行，最低生活保障制度就是改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，這項(xiàng)制度從1993年在上海初創(chuàng)迄今，大致分為五個(gè)階段，具體如下。7二.城市最低生活保障制度（一）背景（城市新貧困）7二.城市最低生活保障制度（二）城市最低生活保障制度的發(fā)展歷程：1.試點(diǎn)階段（1993.06-1995.05）1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉開了城市社會(huì)救助制度改革的序幕，在1994年第十次全國民政會(huì)議上，民政部肯定了上海的經(jīng)驗(yàn)，提出了“對(duì)城市社會(huì)救助對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”的改革目標(biāo)。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個(gè)大中城市相繼建立了城市居民最低生活保障制度。2.推廣階段（1995.05-1997.08）1995年5月民政部召開了全國城市最低生活保障工作座談會(huì)，號(hào)召將這項(xiàng)制度推向全國，截止1997年5月，全國有206個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度。3.普及階段（1997.08-1999年年底）1997年9月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求把建立城市居民最低生活保障制度作為8二.城市最低生活保障制度（二）城市最低生活保障制度的發(fā)展歷程二.城市最低生活保障制度一項(xiàng)重要工作來抓。1999年9月28日，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國城市低保制度已經(jīng)建立起來。截至1999年9月底，全國668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立低保制度。4.擴(kuò)面階段（1999年底-2003年底）低保制度在全國推開后，人們首先關(guān)注的是“應(yīng)保盡?！眴栴}，為了確保應(yīng)保盡保，我國擴(kuò)大了低保制度的覆蓋面，享受低保人數(shù)從2000年402.6萬人迅速增加到2003年的2246.8萬人，人數(shù)基本穩(wěn)定在2200萬人左右，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。5.完善階段（2003年底至今）從2004年起,完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”。民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進(jìn)行協(xié)商,總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn),著手探索和建立以城市低保制度為主體,以優(yōu)惠政策和臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充,以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會(huì)救助體系,爭(zhēng)取為城市貧困9二.城市最低生活保障制度一項(xiàng)重要工作來抓。1999年9月二.城市最低生活保障制度居民解決更多的實(shí)際困難，使保障水平不斷提高。

相關(guān)的政策法規(guī)：2004《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》2004《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》2004《關(guān)于做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知》2005《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》2007《民政部關(guān)于進(jìn)一步建立健全臨時(shí)救助制度的通知》2007《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》2007《廉租住房保障辦法》2009《民政部關(guān)于積極開展城市低收入家庭認(rèn)定工作的若干意見》2010《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》

2010《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對(duì)象認(rèn)定工作的通知》

2011《民政部等四部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》2012《上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)實(shí)施細(xì)則》試行10二.城市最低生活保障制度居民解決更多的實(shí)際困難，使保障水二.城市最低生活保障制度（三）城市最低生活保障的主要內(nèi)容:1.保障對(duì)象：《條例》第2條規(guī)定，“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利?！?.保障標(biāo)準(zhǔn)：《條例》第6條規(guī)定，“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定?！?/p>

3.資金來源：《條例》第5條規(guī)定，“城市居民最低生活保障所需資金，由地方政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ?。國家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)資助，所提供的捐贈(zèng)資助，全部納入當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ腺Y金。”11二.城市最低生活保障制度（三）城市最低生活保障的主要內(nèi)容:1二.城市最低生活保障制度4.管理機(jī)構(gòu)：

《條例》第4條規(guī)定，“實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)最低生活保障的管理工作；財(cái)政部門按照規(guī)定落實(shí)城市居民最低生活保障資金；統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、審計(jì)、勞動(dòng)保障和人事等部門分工負(fù)責(zé)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的有關(guān)工作?？h級(jí)人民政府部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)最低生活保障的具體管理審批工作；居民委員會(huì)根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，承擔(dān)最低生活保障的日常管理、服務(wù)工作；國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國城市居民最低生活保障的管理工作?！?.申請(qǐng)和審批程序：

《條例》第7條規(guī)定，“由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請(qǐng)，并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》；居民提出書面申請(qǐng)后，由所在的街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府初審，并將有關(guān)材料和初審意見報(bào)送縣級(jí)人民政府民政部門審批，管理審批機(jī)關(guān)通過人戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，確定其最低生活保障待遇?！?2二.城市最低生活保障制度4.管理機(jī)構(gòu)：12二.城市最低生活保障制度

6.保障待遇及發(fā)放形式：

《條例》第8條規(guī)定，各級(jí)人民政府民政部門經(jīng)審查，對(duì)符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭，應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列不同情況批準(zhǔn)其享受城市居民最低生活保障待遇：（1）對(duì)無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受。（2）對(duì)尚有一定收入的城市居民，批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受，在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)。地方各級(jí)人民政府及有其關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民在就業(yè)、從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)等方面給予必要的扶持和照顧。13二.城市最低生活保障制度6.保障待遇及發(fā)放形式：13二.城市最低生活保障制度1999-2010年城市低?？?cè)藬?shù)和增長(zhǎng)率

14二.城市最低生活保障制度1999-2010年城市低保總?cè)藬?shù)和二.城市最低生活保障制度

2003-2010年城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)和平均支出單位:元/人.月15二.城市最低生活保障制度2003-2010年城市低保三.農(nóng)村最低生活保障制度

（一）農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程：在城市居民最低生活保障制度改革的進(jìn)程中，一些地區(qū)也開始了農(nóng)村居民最低生活保障制度的探索。1.最早開展的是1994年山西省民政廳在陽泉市開展建立農(nóng)村社會(huì)保障制度試點(diǎn)。2.1996年，民政部又確定山東煙臺(tái)、河北平泉、四川彭州市和甘肅永昌縣作為發(fā)達(dá)、中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)三種不同類型的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的試點(diǎn)縣市，最低生活保障制度也是其中的一項(xiàng)基本內(nèi)容。3.1996年底，民政部在總結(jié)各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，正式印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，要求各地把建立農(nóng)村居民最低生活保障制度作為農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)來抓。自1997年開始，有條件的地區(qū)開始逐步建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。到2001年底，全國有27個(gè)省、市、自治區(qū)的2037個(gè)縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，占應(yīng)建縣市區(qū)總數(shù)的16三.農(nóng)村最低生活保障制度（一）農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷三.農(nóng)村最低生活保障制度81%，受助人口344萬人，占農(nóng)業(yè)人口的0.4%。4.2004年中共十六屆四中全會(huì)以后,確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),農(nóng)村低保制度建設(shè)擺上了黨和政府的議事日程。2004年的說法是“有條件的地方,要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”;到2005年,探索之前加上了“積極”二字;到2006年,干脆就說“逐步建立”了。5.2007年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對(duì)農(nóng)村最低生活保障工作做出了一些方向性、原則性的規(guī)范，這是迄今為止指導(dǎo)我國農(nóng)村最低生活保障工作的最高文件?？偨Y(jié)：2007年享受低保的農(nóng)村居民在3500萬人左右,2008年超過4300萬,2009年超過4700萬,2010年已經(jīng)超過5200萬。農(nóng)村低保支出也是一樣,2007年是100億元上下,此后是每年以超過50-150億元的幅度增加,2008年超過200億元;2009年接近350億元;2010年則已突破400億元。17三.農(nóng)村最低生活保障制度81%，受助人口344萬人，占三.農(nóng)村最低生活保障制度相關(guān)的政策法規(guī)：2007國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國發(fā)〔2007〕19號(hào)）2007中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見2008全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)2012財(cái)政部、民政部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障資金使用管理有關(guān)問題的通知2012國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見的通知2012民政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見2012國家統(tǒng)計(jì)局國家發(fā)展改革委民政部財(cái)政部國務(wù)院扶貧辦關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)工作的通知18三.農(nóng)村最低生活保障制度相關(guān)的政策法規(guī)：18三.農(nóng)村最低生活保障制度（二）農(nóng)村最低生活保障制度的主要內(nèi)容：1.保障對(duì)象：

一般而言，具有當(dāng)?shù)卣睫r(nóng)業(yè)戶口，共同生活的家庭成員年人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的人都可申請(qǐng)享受農(nóng)村低保。與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度相比，農(nóng)村低保制度的保障對(duì)象有所擴(kuò)大，除了“五保戶”、“特困戶”外，還包括下列人員：家庭成員無勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無勞動(dòng)力戶；家庭主要成員雖在勞動(dòng)年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力，家庭生活困難者；家庭成員在勞動(dòng)年齡段，因長(zhǎng)年有病，基本喪失或大部分喪失勞動(dòng)能力，家庭生活困難者；家庭主要成員因病、因?yàn)?zāi)死亡，其子女不到勞動(dòng)年齡或是在校學(xué)生，生活特別困難者。2.資金來源：就全國而言，目前，一般由省以下各級(jí)財(cái)政和村集體共同負(fù)擔(dān)，一些地區(qū)還還致力于探索多元化的籌資渠道，例如動(dòng)員社會(huì)和民間組織以及個(gè)人為農(nóng)村低保工作提供捐贈(zèng)資助，以改善低保對(duì)象的生活。19三.農(nóng)村最低生活保障制度（二）農(nóng)村最低生活保障制度的主要內(nèi)容三.農(nóng)村最低生活保障制度3.保障標(biāo)準(zhǔn)：由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所需的吃、穿、水、電等費(fèi)用確定，報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布實(shí)施。4.實(shí)施程序：農(nóng)村最低生活保障的管理與城市最低生活保障基本相同，實(shí)施程序大體如下：由本人向村委會(huì)提出申請(qǐng)；提交村民代表會(huì)議評(píng)定，以村民小組為單位對(duì)申請(qǐng)貧困救助者進(jìn)行評(píng)議，填寫《社會(huì)保障金申請(qǐng)表》；基層組織審核，再經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政辦公室審核把關(guān)；報(bào)縣民政局批準(zhǔn)確定是否救助及救助待遇，發(fā)給保障對(duì)象《社會(huì)保障金領(lǐng)取證》；張榜公布，接受群眾監(jiān)督。5.管理體制：農(nóng)村最低生活保障工作的管理體制可以概括為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政管理、部門協(xié)助、社會(huì)參與”。20三.農(nóng)村最低生活保障制度3.保障標(biāo)準(zhǔn)：20（三）最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異

1.表現(xiàn)：

(1)法律建設(shè)上的差異(2)資金投入上的差異(3)低保標(biāo)準(zhǔn)和給付水平上的差異(4)管理體制上的差異

2.差異形成的原因：（1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（2）城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)（3）根深蒂固的土地保障和家庭保障觀念(4)農(nóng)村地區(qū)已有的貧困人口救助方式21（三）最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異1.表現(xiàn)：212007年36個(gè)中心城市城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)（元/人.月）城市農(nóng)村北京330140天津330125石家莊22070太原22090呼和浩特23083沈陽260125長(zhǎng)春24554-100哈爾濱24583上海350159南京300180杭州300-340220-240合肥26083福州228-248190-210南昌21080濟(jì)南28080鄭州260110武漢24883長(zhǎng)沙220100-130城市農(nóng)村廣州330230南寧22054海口29393成都245108重慶21066昆明21070貴陽21580拉薩23066西安17865蘭州23057西寧17865銀川20045-50烏魯木齊15680大連280137青島30090寧波300100-116深圳361361廈門260-315165222007年36個(gè)中心城市城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)（元/人.月）四.最低生活保障制度的評(píng)估

從某種意義上說所有的社會(huì)政策都是“雙刃劍”，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時(shí),我們可以清醒地從這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)和缺陷兩個(gè)方面來進(jìn)行分析與評(píng)估。

（一）最低生活保障制度的優(yōu)點(diǎn)：

能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。

（二）最低生活保障制度的缺陷：

1.低保制度并不能幫助低保對(duì)象脫貧在國際上低保制度亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標(biāo)都是“維持”受助者最起碼的生活水準(zhǔn)。從這一點(diǎn)上說，這項(xiàng)制度本身是“被動(dòng)的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。

2.低保制度需要大量的人工成本

3.低保制度容易同時(shí)受到來自兩個(gè)方面的攻擊

（1）養(yǎng)懶漢問題，騙保問題嚴(yán)重（2）救助對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)苛刻化，附加條件強(qiáng)制化和公示制度非規(guī)范化等不良趨勢(shì)，例如：在許多地方存在著各種“土政策”23四.最低生活保障制度的評(píng)估從某種意義上說所四.最低生活保障制度的評(píng)估低保案例：

案例1：自2011年以來，人民網(wǎng)等媒體相繼報(bào)道了多地區(qū)清查“騙?！?、“假低?！笔录Ｈ纾骸逗颖鞭r(nóng)民報(bào)》刊發(fā)的《永年縣李溝村低?！氨！绷苏l？》一文，該文披露：全村127名低保對(duì)象中，合格的僅十幾名，其余110多人或死亡多時(shí)，或開小車住樓房，有的干脆就是村干部直系親屬。至2011年末，山西大同市清查“假低?！?691人；江蘇徐州市有9969“假低保者”被清退；2012年5月“湖南婁底2021人因騙保被清退。

案例2：2006年新華網(wǎng)刊登了一篇題為《女兒擇校父失低保，政策能否“有情”操作》的報(bào)道，在社會(huì)上引起了巨大的反響。這個(gè)新聞事件發(fā)生在武漢，43歲的低保對(duì)象管清華因?yàn)樵谟H戚的幫助下湊錢給“學(xué)習(xí)很好”的女兒擇校上學(xué)，被民政部門取消了低保待遇。

案例3：2004年民政部指出低保對(duì)象要參加社區(qū)公益勞動(dòng)，這是民政部門為完善低保制度而出臺(tái)的一項(xiàng)措施，即對(duì)有勞動(dòng)能力和就業(yè)條件的困難人員，無正當(dāng)理由拒不接受社區(qū)介紹就業(yè)者，原則上不應(yīng)納入低保。這條新聞引起了眾家媒體和社會(huì)公眾的關(guān)注，還有媒體以《享受低保者必須做“義工”嗎？》為題發(fā)表了一則報(bào)道，實(shí)際上也是在對(duì)這項(xiàng)政策提出疑問。24四.最低生活保障制度的評(píng)估低保案例：24四.最低生活保障制度的評(píng)估

案例4：有手機(jī)、養(yǎng)寵物是否可以領(lǐng)取低保？

例如：山東省明確規(guī)定養(yǎng)寵物、有手機(jī)等12類人不能吃低保。其他地區(qū)還存在著各種各樣的“土政策”和“潛規(guī)則”，表現(xiàn)為：排斥“有處于勞動(dòng)年齡并有勞動(dòng)能力成員”的家庭；排斥“有固定收入來源”的家庭；排斥“有子女的老人”，等等。

思考：1.假低?！?、“騙?！笔录楹螌医恢梗咳绾畏乐埂凹俚捅！?、“騙?！笔录脑俅伟l(fā)生？2.你如何看待“養(yǎng)寵物不能獲得低?！薄ⅰ坝惺謾C(jī)不能獲得低?！钡鹊捅Ｖ贫葘?shí)施中的“土政策”與“潛規(guī)則”的規(guī)定？它們是否可以并且應(yīng)當(dāng)作為衡量“貧困”的合理標(biāo)準(zhǔn)？25四.最低生活保障制度的評(píng)估案例4：有手機(jī)、養(yǎng)寵物是否可以五.最低生活保障制度存在的問題及解決對(duì)策（一）最低生活保障制度存在的問題：

1.城鄉(xiāng)最低生活保障制度發(fā)展不平衡2.在低保標(biāo)準(zhǔn)方面，低保標(biāo)準(zhǔn)偏低3.未能實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，且準(zhǔn)入制度過于死板,對(duì)低保戶要求過于苛刻4.城鄉(xiāng)低保制度與其他保障制度之間缺乏有效銜接和有機(jī)聯(lián)動(dòng)

5.貧困邊緣人員難以被現(xiàn)行制度覆蓋6.缺乏有效的監(jiān)督管理7.資金來源單一，影響低保資金的穩(wěn)定性8.低保工作者的整體素質(zhì)參差不齊26五.最低生活保障制度存在的問題及解決對(duì)策（一）最低生活保障制五.最低生活保障制度存在的問題及解決對(duì)策

（二）針對(duì)低保問題的解決對(duì)策：1.擴(kuò)大低保制度覆蓋面，實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保

2.適當(dāng)提高低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)3.在籌資方面，在維持低保資金穩(wěn)定性的同時(shí)，力圖實(shí)現(xiàn)資金來源的多元化

4.完善各項(xiàng)配套設(shè)施，對(duì)不同人群實(shí)行分類救助

5.健全監(jiān)督機(jī)制,落實(shí)責(zé)任追究制度6.提高低保工作人員的素質(zhì)7.加大對(duì)農(nóng)村低保工作的扶持力度27五.最低生活保障制度存在的問題及解決對(duì)策（二）針對(duì)低保問題六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望

（一）建立城鄉(xiāng)一體化低保制度：

1.城鄉(xiāng)低保制度銜接的必要性與可行性：必要性：第一，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度銜接是由社會(huì)保障體系建設(shè)的目標(biāo)任務(wù)所決定的。第二，城鄉(xiāng)低保制度銜接是適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化加快發(fā)展的需要?？尚行裕?/p>

第一，國民經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展為城鄉(xiāng)低保制度銜接提供了物質(zhì)基礎(chǔ)。第二，部分省份的試點(diǎn)為城鄉(xiāng)低保制度銜接提供了經(jīng)驗(yàn)。

2.加快城鄉(xiāng)低保制度一體化的具體措施：（1）盡快構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的低保法律體系

28六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望

（一）建立城鄉(xiāng)一體化低保六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望

（2）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保資金，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)保障范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)的一體化（3）整合城鄉(xiāng)最低生活保障制度管理體制和運(yùn)行機(jī)制（4）構(gòu)建城鄉(xiāng)最低生活保障制度合理的責(zé)任分擔(dān)機(jī)制總結(jié)：隨著社會(huì)保障體系建設(shè)的推進(jìn)以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度的銜接勢(shì)在必然，同時(shí)必須承認(rèn)最低生活保障制度要完全實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化需要一個(gè)過程，這需要尊重目前的城鄉(xiāng)差距，經(jīng)過城鄉(xiāng)受助者享受差別待遇階段，然后逐漸過渡到城鄉(xiāng)居民享受平等的受助權(quán)力。

29六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望（2）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保資金，六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望（二）城鄉(xiāng)最低生活保障制度與其他保障制度的銜接最低生活保障制度救助對(duì)象的有限性、保障待遇的低水平，救助者僅僅靠低保難以維持基本生活，同時(shí)低保制度作為社會(huì)保障體系的一部分不是單獨(dú)存在的，必須與其他制度相銜接。因此，低保制度應(yīng)與其他制度相協(xié)調(diào)，以提高低保對(duì)象的基本生活水平。具體如下：1.低保制度與專項(xiàng)救助的協(xié)調(diào)（與醫(yī)療、住房、教育的銜接）2.低保制度與社會(huì)保險(xiǎn)的協(xié)調(diào)3.低保制度與社會(huì)福利的協(xié)調(diào)4.低保制度與慈善事業(yè)的銜接

30六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望（二）城鄉(xiāng)最低生活保障制度六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望（三）與其他反貧困政策相協(xié)調(diào)目前，可以與低保政策相輔相成的其他反貧困政策有：社區(qū)組織、可持續(xù)生計(jì)、資產(chǎn)建設(shè)和勞動(dòng)力流動(dòng)。

“社區(qū)組織”是指以社區(qū)為單位將低保人員組織起來，盡量爭(zhēng)取為他們提供一些臨時(shí)性、季節(jié)性的工作機(jī)會(huì)。在沒有工作的時(shí)候，則進(jìn)行學(xué)習(xí)、交流，也為社區(qū)提供一些志愿服務(wù)。這樣做，可以避免他們因長(zhǎng)期失業(yè)而導(dǎo)致的“邊緣化”傾向，使他們回歸到主流社會(huì)中來，達(dá)到“增權(quán)”的目的。

“可持續(xù)生計(jì)”是指要幫助低保人員打破固有的“就業(yè)”觀念—8小時(shí)工作、按時(shí)上下班、按月領(lǐng)工資……而去盡力適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，努力幫助他們找到一種既適合自己又可持續(xù)的謀生手段，這種“生計(jì)”大多與自謀職業(yè)相關(guān)。

“資產(chǎn)建設(shè)”是指鼓勵(lì)低保人員建立自己的金融資產(chǎn)—個(gè)人發(fā)展賬戶。低保政策不再“逼迫”低保人員在收入和財(cái)產(chǎn)方面必須永遠(yuǎn)處于“山窮水盡”的窘境。用指定的目標(biāo)，譬如子女教育、發(fā)展可持續(xù)生計(jì)、治病……來引導(dǎo)他們向指定的個(gè)人賬戶中存錢，同時(shí)在他們動(dòng)用這筆存款時(shí)，政府給與一定的配比。

31六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望（三）與其他反貧困政策相六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望

“勞動(dòng)力流動(dòng)”是指鼓勵(lì)低保人員向有就業(yè)機(jī)會(huì)的地方流動(dòng)，尤其是“資源枯竭型”城市?？偨Y(jié)：以上的“政策組合”實(shí)際上是用低保制度來維持城鄉(xiāng)貧困人口的最起碼的生活條件，以達(dá)到安撫人心、穩(wěn)定社會(huì)的目標(biāo)；然后，在這個(gè)基礎(chǔ)上，又要采取更加積極的政策引導(dǎo)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象尋找他們的“可持續(xù)生計(jì)”，建立他們的“個(gè)人發(fā)展賬戶”，促使其積極的就業(yè)，從而走出貧困的困境。

32六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望“勞動(dòng)力流最低生活保障制度

33最低生活保障制度1目錄：一.最低生活保障的內(nèi)容概況二.城市最低生活保障制度三.農(nóng)村最低生活保障制度四.最低生活保障制度的評(píng)估五.最低生活保障制度存在的問題及解決對(duì)策六.最低生活保障制度的未來發(fā)展展望34目錄：一.最低生活保障的內(nèi)容概況2一.最低生活保障的內(nèi)容概況

（一）最低生活保障的含義:

國家和社會(huì)為生活在最低生活保障線之下的社會(huì)成員提供滿足最低生活需要的物質(zhì)幫助的一種社會(huì)救助制度安排。這項(xiàng)制度具有以下3個(gè)特點(diǎn)：1.國家和社會(huì)是最低生活保障制度的責(zé)任主體，同時(shí)獲取最低生活保障是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利2.最低生活保障制度的目標(biāo)是克服現(xiàn)實(shí)的貧困，能否得到社會(huì)救助的關(guān)鍵是申請(qǐng)者個(gè)人收入或家庭成員的人均收入是否低于政府事先確定的最低生活保障線

3.社會(huì)救助或最低生活保障制度提供的僅僅是滿足最低生活需求的資金或?qū)嵨?/p>

35一.最低生活保障的內(nèi)容概況

（一）最低生活保障的含義:3（二）最低生活保障的基本原則

1.生存保障原則。生存權(quán)不僅是公民在現(xiàn)代生活中最重要的權(quán)利,也是公民享受其他合法權(quán)益的基礎(chǔ)，保障國民的生存權(quán)是國家和社會(huì)義不容辭的責(zé)任和義務(wù)，最低生活保障制度就是為保障國民生存權(quán)而建立的制度安排。

2.普遍性原則。最低生活保障的對(duì)象是低于最低生活保障線的個(gè)人和家庭，社會(huì)成員無論其身份地位、有無職業(yè)，只要陷入困境，即應(yīng)一視同仁地予以救助。

3.與當(dāng)?shù)貙?shí)際生活水平相聯(lián)系。即與當(dāng)?shù)鼐用竦目傮w生活水平和各方承受能力相適應(yīng)，避免水平過高過低的現(xiàn)象。

4.維護(hù)受助者尊嚴(yán)原則。社會(huì)救助之所以在現(xiàn)代社會(huì)上升到法律規(guī)范的層面，其所體現(xiàn)的恰恰是國家和社會(huì)對(duì)解決貧困問題的責(zé)任和義務(wù)，而接受救助則是社會(huì)成員在遭遇生活困境時(shí)應(yīng)享受的法定權(quán)益，因此最低生活保障制度在實(shí)施中應(yīng)維護(hù)受助者尊嚴(yán)。36（二）最低生活保障的基本原則1.生存保障原則。生存權(quán)（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)1.含義又稱最低生活保障線，是指在社會(huì)發(fā)展的某一時(shí)期，由政府制定的，與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的，在衣食住行等方面保障居民生存最低限度的基本生活標(biāo)準(zhǔn)。2.確定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的方法（1）生活需求法又稱“市場(chǎng)菜籃法”，即根據(jù)當(dāng)?shù)鼐S持最低生活所需的物品和服務(wù)列出一張清單，然后根據(jù)市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算出擁有這些物品和服務(wù)需要多少現(xiàn)金，由此確定的現(xiàn)金額即為最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。（2）國際貧困標(biāo)準(zhǔn)法這是一種收入比例法，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織提出，以一個(gè)國家或地區(qū)社會(huì)平均收入的50%-60%作為這個(gè)國家或地區(qū)的貧困線，即為最低生活保障線，這種方法需要對(duì)該國或該地區(qū)的收入狀況進(jìn)行全面調(diào)查。37（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)1.含義5（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（3）生活形態(tài)法首先從人們的生活方式、消費(fèi)行為等生活形態(tài)入手，提出一系列有關(guān)貧困居民生活形態(tài)的問題，然后選出若干剝奪指標(biāo)，即在某種生活形態(tài)中舍棄某種方式、行為，再根據(jù)這些剝奪指標(biāo)及被調(diào)查者的實(shí)際生活狀況確定哪些人屬于貧困者，再分析他們被剝奪的需求及消費(fèi)和收入，由此得出貧困線，即最低生活保障線。（4）恩格爾系數(shù)法源自恩格爾定律，是以居民用于食品消費(fèi)上的絕對(duì)支出除以已知的恩格爾系數(shù)，求出所需的消費(fèi)支出，國際糧農(nóng)組織認(rèn)為，恩格爾系數(shù)在59%以上的屬于貧困，用這個(gè)數(shù)據(jù)求出的消費(fèi)支出即為貧困線，即最低生活保障線。3.最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的原則（1）分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果的原則（2）與物價(jià)掛鉤的原則38（三）最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)（3）生活形態(tài)法6二.城市最低生活保障制度（一）背景（城市新貧困）

20世紀(jì)70年代中期以來，由于世界經(jīng)濟(jì)重構(gòu)以及社會(huì)變遷所造成的以失業(yè)為主的新的城市貧困問題，表明一個(gè)處于社會(huì)底層的新的貧困階層產(chǎn)生。20世紀(jì)90年代以來，伴隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)軌和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)向現(xiàn)代工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，以及城市化進(jìn)程的加速，區(qū)別于改革開放前均衡狀態(tài)下普遍的城市貧困以及改革開放初期以“三無”人員為主傳統(tǒng)城市貧困，以下崗職工、失業(yè)人員和流動(dòng)人口貧困為主的城市新貧困問題凸顯。面對(duì)隨著城鎮(zhèn)下崗失業(yè)而來的新貧困問題，我國傳統(tǒng)的社會(huì)救助制度改革創(chuàng)新勢(shì)在必行，最低生活保障制度就是改革創(chuàng)新的產(chǎn)物，這項(xiàng)制度從1993年在上海初創(chuàng)迄今，大致分為五個(gè)階段，具體如下。39二.城市最低生活保障制度（一）背景（城市新貧困）7二.城市最低生活保障制度（二）城市最低生活保障制度的發(fā)展歷程：1.試點(diǎn)階段（1993.06-1995.05）1993年6月1日，上海市率先建立了城市居民最低生活保障制度，拉開了城市社會(huì)救助制度改革的序幕，在1994年第十次全國民政會(huì)議上，民政部肯定了上海的經(jīng)驗(yàn)，提出了“對(duì)城市社會(huì)救助對(duì)象逐步實(shí)行按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行救濟(jì)”的改革目標(biāo)。到1995年上半年，已有上海、廈門、青島、大連、福州、廣州等6個(gè)大中城市相繼建立了城市居民最低生活保障制度。2.推廣階段（1995.05-1997.08）1995年5月民政部召開了全國城市最低生活保障工作座談會(huì)，號(hào)召將這項(xiàng)制度推向全國，截止1997年5月，全國有206個(gè)城市建立了這項(xiàng)制度。3.普及階段（1997.08-1999年年底）1997年9月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，要求把建立城市居民最低生活保障制度作為40二.城市最低生活保障制度（二）城市最低生活保障制度的發(fā)展歷程二.城市最低生活保障制度一項(xiàng)重要工作來抓。1999年9月28日，國務(wù)院頒布了《城市居民最低生活保障條例》，標(biāo)志著我國城市低保制度已經(jīng)建立起來。截至1999年9月底，全國668個(gè)城市和1638個(gè)縣政府所在地的建制鎮(zhèn)已經(jīng)全部建立低保制度。4.擴(kuò)面階段（1999年底-2003年底）低保制度在全國推開后，人們首先關(guān)注的是“應(yīng)保盡?！眴栴}，為了確保應(yīng)保盡保，我國擴(kuò)大了低保制度的覆蓋面，享受低保人數(shù)從2000年402.6萬人迅速增加到2003年的2246.8萬人，人數(shù)基本穩(wěn)定在2200萬人左右，實(shí)現(xiàn)了應(yīng)保盡保。5.完善階段（2003年底至今）從2004年起,完善城市低保制度的重點(diǎn)走向了“配套措施”和“分類救助”。民政部積極與其他相關(guān)的政府部門進(jìn)行協(xié)商,總結(jié)、推廣部分省、市的經(jīng)驗(yàn),著手探索和建立以城市低保制度為主體,以優(yōu)惠政策和臨時(shí)救助制度為補(bǔ)充,以醫(yī)療救助、教育救助、住房救助等相配套的綜合性社會(huì)救助體系,爭(zhēng)取為城市貧困41二.城市最低生活保障制度一項(xiàng)重要工作來抓。1999年9月二.城市最低生活保障制度居民解決更多的實(shí)際困難，使保障水平不斷提高。

相關(guān)的政策法規(guī)：2004《城鎮(zhèn)最低收入家庭廉租住房管理辦法》2004《關(guān)于進(jìn)一步做好城鄉(xiāng)特殊困難未成年人教育救助工作的通知》2004《關(guān)于做好普通高等學(xué)校困難畢業(yè)生救助工作的通知》2005《國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)就業(yè)再就業(yè)工作的通知》2007《民政部關(guān)于進(jìn)一步建立健全臨時(shí)救助制度的通知》2007《國務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》2007《廉租住房保障辦法》2009《民政部關(guān)于積極開展城市低收入家庭認(rèn)定工作的若干意見》2010《城市低收入家庭認(rèn)定辦法》

2010《民政部關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市低保對(duì)象認(rèn)定工作的通知》

2011《民政部等四部委關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定和調(diào)整工作的指導(dǎo)意見》2012《上海市城鄉(xiāng)居民最低生活保障申請(qǐng)家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)實(shí)施細(xì)則》試行42二.城市最低生活保障制度居民解決更多的實(shí)際困難，使保障水二.城市最低生活保障制度（三）城市最低生活保障的主要內(nèi)容:1.保障對(duì)象：《條例》第2條規(guī)定，“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物質(zhì)幫助的權(quán)利。”2.保障標(biāo)準(zhǔn)：《條例》第6條規(guī)定，“城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，按照當(dāng)?shù)鼐S持城市居民基本生活所需的衣、食、住費(fèi)用，并適當(dāng)考慮水電燃煤（燃?xì)猓┵M(fèi)用以及未成年人的義務(wù)教育費(fèi)用確定。”

3.資金來源：《條例》第5條規(guī)定，“城市居民最低生活保障所需資金，由地方政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目，專項(xiàng)管理，?？顚Ｓ?。國家鼓勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人為城市居民最低生活保障提供捐贈(zèng)資助，所提供的捐贈(zèng)資助，全部納入當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ腺Y金?！?3二.城市最低生活保障制度（三）城市最低生活保障的主要內(nèi)容:1二.城市最低生活保障制度4.管理機(jī)構(gòu)：

《條例》第4條規(guī)定，“實(shí)行地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)制，縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府民政部門具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)最低生活保障的管理工作；財(cái)政部門按照規(guī)定落實(shí)城市居民最低生活保障資金；統(tǒng)計(jì)、物價(jià)、審計(jì)、勞動(dòng)保障和人事等部門分工負(fù)責(zé)，在各自的職責(zé)范圍內(nèi)負(fù)責(zé)城市居民最低生活保障的有關(guān)工作?？h級(jí)人民政府部門以及街道辦事處和鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)最低生活保障的具體管理審批工作；居民委員會(huì)根據(jù)管理審批機(jī)關(guān)的委托，承擔(dān)最低生活保障的日常管理、服務(wù)工作；國務(wù)院民政部門負(fù)責(zé)全國城市居民最低生活保障的管理工作。”5.申請(qǐng)和審批程序：

《條例》第7條規(guī)定，“由戶主向戶籍所在地的街道辦事處或者鎮(zhèn)人民政府提出書面申請(qǐng)，并出具有關(guān)證明材料，填寫《城市居民最低生活保障待遇審批表》；居民提出書面申請(qǐng)后，由所在的街道辦事處或鎮(zhèn)人民政府初審，并將有關(guān)材料和初審意見報(bào)送縣級(jí)人民政府民政部門審批，管理審批機(jī)關(guān)通過人戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證等方式對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平進(jìn)行調(diào)查核實(shí)后，確定其最低生活保障待遇?！?4二.城市最低生活保障制度4.管理機(jī)構(gòu)：12二.城市最低生活保障制度

6.保障待遇及發(fā)放形式：

《條例》第8條規(guī)定，各級(jí)人民政府民政部門經(jīng)審查，對(duì)符合享受城市居民最低生活保障待遇條件的家庭，應(yīng)當(dāng)區(qū)分下列不同情況批準(zhǔn)其享受城市居民最低生活保障待遇：（1）對(duì)無生活來源、無勞動(dòng)能力又無法定贍養(yǎng)人、扶養(yǎng)人或者撫養(yǎng)人的城市居民批準(zhǔn)其按照當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受。（2）對(duì)尚有一定收入的城市居民，批準(zhǔn)其按照家庭人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的差額享受，在就業(yè)年齡內(nèi)有勞動(dòng)能力但尚未就業(yè)的城市居民，在享受城市居民最低生活保障待遇期間，應(yīng)當(dāng)參加其所在的居民委員會(huì)組織的公益性社區(qū)服務(wù)勞動(dòng)。地方各級(jí)人民政府及有其關(guān)部門應(yīng)當(dāng)對(duì)享受城市居民最低生活保障待遇的城市居民在就業(yè)、從事個(gè)體經(jīng)營(yíng)等方面給予必要的扶持和照顧。45二.城市最低生活保障制度6.保障待遇及發(fā)放形式：13二.城市最低生活保障制度1999-2010年城市低?？?cè)藬?shù)和增長(zhǎng)率

46二.城市最低生活保障制度1999-2010年城市低保總?cè)藬?shù)和二.城市最低生活保障制度

2003-2010年城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)和平均支出單位:元/人.月47二.城市最低生活保障制度2003-2010年城市低保三.農(nóng)村最低生活保障制度

（一）農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷程：在城市居民最低生活保障制度改革的進(jìn)程中，一些地區(qū)也開始了農(nóng)村居民最低生活保障制度的探索。1.最早開展的是1994年山西省民政廳在陽泉市開展建立農(nóng)村社會(huì)保障制度試點(diǎn)。2.1996年，民政部又確定山東煙臺(tái)、河北平泉、四川彭州市和甘肅永昌縣作為發(fā)達(dá)、中等發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)三種不同類型的農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的試點(diǎn)縣市，最低生活保障制度也是其中的一項(xiàng)基本內(nèi)容。3.1996年底，民政部在總結(jié)各地試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，正式印發(fā)了《關(guān)于加快農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的意見》和《農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)指導(dǎo)方案》，要求各地把建立農(nóng)村居民最低生活保障制度作為農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè)的重點(diǎn)來抓。自1997年開始，有條件的地區(qū)開始逐步建立農(nóng)村居民最低生活保障制度。到2001年底，全國有27個(gè)省、市、自治區(qū)的2037個(gè)縣（市、區(qū)）建立了農(nóng)村居民最低生活保障制度，占應(yīng)建縣市區(qū)總數(shù)的48三.農(nóng)村最低生活保障制度（一）農(nóng)村最低生活保障制度的發(fā)展歷三.農(nóng)村最低生活保障制度81%，受助人口344萬人，占農(nóng)業(yè)人口的0.4%。4.2004年中共十六屆四中全會(huì)以后,確立了構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的戰(zhàn)略目標(biāo),農(nóng)村低保制度建設(shè)擺上了黨和政府的議事日程。2004年的說法是“有條件的地方,要探索建立農(nóng)村最低生活保障制度”;到2005年,探索之前加上了“積極”二字;到2006年,干脆就說“逐步建立”了。5.2007年國務(wù)院頒布了《國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知》，對(duì)農(nóng)村最低生活保障工作做出了一些方向性、原則性的規(guī)范，這是迄今為止指導(dǎo)我國農(nóng)村最低生活保障工作的最高文件?？偨Y(jié)：2007年享受低保的農(nóng)村居民在3500萬人左右,2008年超過4300萬,2009年超過4700萬,2010年已經(jīng)超過5200萬。農(nóng)村低保支出也是一樣,2007年是100億元上下,此后是每年以超過50-150億元的幅度增加,2008年超過200億元;2009年接近350億元;2010年則已突破400億元。49三.農(nóng)村最低生活保障制度81%，受助人口344萬人，占三.農(nóng)村最低生活保障制度相關(guān)的政策法規(guī)：2007國務(wù)院關(guān)于在全國建立農(nóng)村最低生活保障制度的通知（國發(fā)〔2007〕19號(hào)）2007中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見2008全國基層低保規(guī)范化建設(shè)暫行評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)2012財(cái)政部、民政部關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村最低生活保障資金使用管理有關(guān)問題的通知2012國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)扶貧辦等部門關(guān)于做好農(nóng)村最低生活保障制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接擴(kuò)大試點(diǎn)工作意見的通知2012民政部關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村最低生活保障工作的指導(dǎo)意見2012國家統(tǒng)計(jì)局國家發(fā)展改革委民政部財(cái)政部國務(wù)院扶貧辦關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村貧困監(jiān)測(cè)工作的通知50三.農(nóng)村最低生活保障制度相關(guān)的政策法規(guī)：18三.農(nóng)村最低生活保障制度（二）農(nóng)村最低生活保障制度的主要內(nèi)容：1.保障對(duì)象：

一般而言，具有當(dāng)?shù)卣睫r(nóng)業(yè)戶口，共同生活的家庭成員年人均收入低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的人都可申請(qǐng)享受農(nóng)村低保。與傳統(tǒng)的社會(huì)救濟(jì)制度相比，農(nóng)村低保制度的保障對(duì)象有所擴(kuò)大，除了“五保戶”、“特困戶”外，還包括下列人員：家庭成員無勞動(dòng)能力或基本喪失勞動(dòng)能力的無勞動(dòng)力戶；家庭主要成員雖在勞動(dòng)年齡段，但因嚴(yán)重殘疾而喪失勞動(dòng)能力，家庭生活困難者；家庭成員在勞動(dòng)年齡段，因長(zhǎng)年有病，基本喪失或大部分喪失勞動(dòng)能力，家庭生活困難者；家庭主要成員因病、因?yàn)?zāi)死亡，其子女不到勞動(dòng)年齡或是在校學(xué)生，生活特別困難者。2.資金來源：就全國而言，目前，一般由省以下各級(jí)財(cái)政和村集體共同負(fù)擔(dān)，一些地區(qū)還還致力于探索多元化的籌資渠道，例如動(dòng)員社會(huì)和民間組織以及個(gè)人為農(nóng)村低保工作提供捐贈(zèng)資助，以改善低保對(duì)象的生活。51三.農(nóng)村最低生活保障制度（二）農(nóng)村最低生活保障制度的主要內(nèi)容三.農(nóng)村最低生活保障制度3.保障標(biāo)準(zhǔn)：由縣級(jí)以上地方人民政府按照能夠維持當(dāng)?shù)剞r(nóng)村居民全年基本生活所需的吃、穿、水、電等費(fèi)用確定，報(bào)上一級(jí)地方人民政府備案后公布實(shí)施。4.實(shí)施程序：農(nóng)村最低生活保障的管理與城市最低生活保障基本相同，實(shí)施程序大體如下：由本人向村委會(huì)提出申請(qǐng)；提交村民代表會(huì)議評(píng)定，以村民小組為單位對(duì)申請(qǐng)貧困救助者進(jìn)行評(píng)議，填寫《社會(huì)保障金申請(qǐng)表》；基層組織審核，再經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民政辦公室審核把關(guān)；報(bào)縣民政局批準(zhǔn)確定是否救助及救助待遇，發(fā)給保障對(duì)象《社會(huì)保障金領(lǐng)取證》；張榜公布，接受群眾監(jiān)督。5.管理體制：農(nóng)村最低生活保障工作的管理體制可以概括為“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民政管理、部門協(xié)助、社會(huì)參與”。52三.農(nóng)村最低生活保障制度3.保障標(biāo)準(zhǔn)：20（三）最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異

1.表現(xiàn)：

(1)法律建設(shè)上的差異(2)資金投入上的差異(3)低保標(biāo)準(zhǔn)和給付水平上的差異(4)管理體制上的差異

2.差異形成的原因：（1）城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)（2）城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)（3）根深蒂固的土地保障和家庭保障觀念(4)農(nóng)村地區(qū)已有的貧困人口救助方式53（三）最低生活保障制度的城鄉(xiāng)差異1.表現(xiàn)：212007年36個(gè)中心城市城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)（元/人.月）城市農(nóng)村北京330140天津330125石家莊22070太原22090呼和浩特23083沈陽260125長(zhǎng)春24554-100哈爾濱24583上海350159南京300180杭州300-340220-240合肥26083福州228-248190-210南昌21080濟(jì)南28080鄭州260110武漢24883長(zhǎng)沙220100-130城市農(nóng)村廣州330230南寧22054?？?9393成都245108重慶21066昆明21070貴陽21580拉薩23066西安17865蘭州23057西寧17865銀川20045-50烏魯木齊15680大連280137青島30090寧波300100-116深圳361361廈門260-315165542007年36個(gè)中心城市城鄉(xiāng)居民低保標(biāo)準(zhǔn)（元/人.月）四.最低生活保障制度的評(píng)估

從某種意義上說所有的社會(huì)政策都是“雙刃劍”，如今在討論低保制度的現(xiàn)狀時(shí),我們可以清醒地從這項(xiàng)制度的優(yōu)點(diǎn)和缺陷兩個(gè)方面來進(jìn)行分析與評(píng)估。

（一）最低生活保障制度的優(yōu)點(diǎn)：

能夠保證將有限的資金用到“最需要的人”身上。

（二）最低生活保障制度的缺陷：

1.低保制度并不能幫助低保對(duì)象脫貧在國際上低保制度亦即“收入維持制度”。此類制度的政策目標(biāo)都是“維持”受助者最起碼的生活水準(zhǔn)。從這一點(diǎn)上說，這項(xiàng)制度本身是“被動(dòng)的”和“消極的”，并不能幫助受助者脫貧。

2.低保制度需要大量的人工成本

3.低保制度容易同時(shí)受到來自兩個(gè)方面的攻擊

（1）養(yǎng)懶漢問題，騙保問題嚴(yán)重（2）救助對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)苛刻化，附加條件強(qiáng)制化和公示制度非規(guī)范化等不良趨勢(shì)，例如：在許多地方存在著各種“土政策”55四.最低生活保障制度的評(píng)估從某種意義上說所四.最低生活保障制度的評(píng)估低保案例：

案例1：自2011年以來，人民網(wǎng)等媒體相繼報(bào)道了多地區(qū)清查“騙?！薄ⅰ凹俚捅！笔录?。如：《河北農(nóng)民報(bào)》刊發(fā)的《永年縣李溝村低?！氨！绷苏l？》一文，該文披露：全村127名低保對(duì)象中，合格的僅十幾名，其余110多人或死亡多時(shí)，或開小車住樓房，有的干脆就是村干部直系親屬。至2011年末，山西大同市清查“假低?！?691人；江蘇徐州市有9969“假低保者”被清退；2012年5月“湖南婁底2021人因騙保被清退。

案例2：2006年新華網(wǎng)刊登了一篇題為《女兒擇校父失低保，政策能否“有情”操作》的報(bào)道，在社會(huì)上引起了巨大的反響。這個(gè)新聞事件發(fā)生在武漢，43歲的低保對(duì)象管清華因?yàn)樵谟H戚的幫助下湊錢給“學(xué)習(xí)很好”的女兒擇校上學(xué)，被民政部門取消了低保待遇。

案例3：2004年民政部指出低保對(duì)象要參加社區(qū)公益勞動(dòng)，這是民政部門為完善低保制度而出臺(tái)的一項(xiàng)措施，即對(duì)有勞動(dòng)能力和就業(yè)條件的困難人員，無正當(dāng)理由拒不接受社區(qū)介紹就業(yè)者，原則上不應(yīng)納入低保。這條新聞引起了眾家媒體和社會(huì)公眾的關(guān)注，還有媒體以《享受低保者必須做“義工”嗎？》為題發(fā)表了一則報(bào)道，實(shí)際上也是在對(duì)這項(xiàng)政策提出疑問。56四.最低生活保障制度的評(píng)估低保案例：24四.最低生活保障制度的評(píng)估

案例4：有手機(jī)、養(yǎng)寵物是否可以領(lǐng)取低保？

例如：山東省明確規(guī)定養(yǎng)寵物、有手機(jī)等12類人不能吃低保。其他地區(qū)還存在著各種各樣的“