電子政務頂層設計

精選優(yōu)質文檔-----傾情為你奉上精選優(yōu)質文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)專心---專注---專業(yè)精選優(yōu)質文檔-----傾情為你奉上專心---專注---專業(yè)電子政務頂層設計：國外實踐評述【摘要】：概述了國外電子政務頂層設計的總體進展;詳述了美國、英國、韓國和加拿大四國在開展電子政務頂層設計中所采用的模型和方法;總結、分析了國外開展頂層設計的共性特點，并提出了對中國電子政務建設的三點借鑒與啟示：頂層設計需要有方法論的支撐、頂層設計的落地實施需要與投資相掛鉤、頂層設計應注重縱橫關系的協(xié)調(diào)。【關鍵詞】：電子政務，頂層設計，國外實踐，借鑒啟示電子政務的頂層設計是一個中國化的概念，國外政府在頂層設計方面的研究和實踐主要體現(xiàn)在EA(EnterprlseArchitecture，總體架構)方法在政府部門的應用。20世紀90年代，隨著EA理論在企業(yè)信息化方面的廣泛應用。美國政府發(fā)現(xiàn)一種可以用于減少電子政務領域的重復投資、促進跨機構協(xié)作的方法——在聯(lián)邦政府機構內(nèi)開展EA規(guī)劃。自此，作為將組織戰(zhàn)略目標映射到IT總體目標的藍圖設計，EA在以美國為代表的發(fā)達：國家政府得到了廣泛和深入的應用。與發(fā)達國家相比，中國電子政務的頂層設計剛剛起步，理論和實踐均不成熟，國外的實踐經(jīng)驗對中國電子政務頂層設計具有重大參考價值和借鑒意義。一、總體進展EA是在信息系統(tǒng)架構設計與實施的實踐基礎上逐步發(fā)展起來的一個嶄新領域，現(xiàn)已發(fā)展成為國際上普遍采用的，IT規(guī)劃、管理和復雜系統(tǒng)設計與實施方面的理論、方法和工具。EA強調(diào)在對組織戰(zhàn)略目標和業(yè)務流程理解的基礎上，描繪出一個未來組織信息化中業(yè)務、信息、應用和技術互動的整體藍圖，展示了組織信息化建設的整體結構框架。當前，很多國家都將電子政務看作是國家的重要戰(zhàn)略和推進政府改革的重要手段，對其重視程度不斷加強，投資力度不斷加大。由于過去的電子政務建設缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和有效協(xié)調(diào)，項目之間彼此孤立、缺乏合作，造成了一個個信息孤島，在為公眾提供綜合性服務的時候就面臨數(shù)據(jù)整合困難和服務難以銜接的問題。因此，避免重復投資，促進互操作和跨部門協(xié)作，就成為各國政府電子政務建設的趨勢和方向。美國聯(lián)邦政府很早便意識到EA用于政府，T規(guī)劃和電子政務建設的價值，并迅速在20世紀90年代末將EA理論應用于聯(lián)邦政府電子政務建設中，先后開發(fā)出聯(lián)邦政府總體架構框架(FederalEnterpriseArchitectureFramework，F(xiàn)EAF)和聯(lián)邦政府總體架構(FederaIEnterpriseArchitecture，F(xiàn)EA)方法體系，從而帶動了EA的推廣;英國、加拿大、韓國、新加坡、澳大利亞等國紛紛將EA理論引入電子政務建設中，發(fā)布了本國政府的電子政務總體架構。EA理論的應用使越來越多的國家充分體驗了EA對整合數(shù)據(jù)和構建跨部門業(yè)務流程的巨大潛力。根據(jù)一項研究，67%的國家或地區(qū)政府已經(jīng)有EA項目，如果再加上那些正計劃在一兩年內(nèi)開始EA項目的國家，該比例將會是93.3%。基于對大量文獻研究和網(wǎng)絡調(diào)查，筆者總結了已經(jīng)開始電子政務頂層設計的幾個國家和地區(qū)(參見表1)。各國建設政府EA的主要目標是通過重新梳理業(yè)務流程、明確績效目標。建立信息架構、確定技術標準等環(huán)節(jié)，將信息技術與政府業(yè)務有機融合起來，通過結構化的方式統(tǒng)一政府部門的業(yè)務目標，提高跨部門工作的互操作性，提高政府信息資源管理、資金規(guī)劃和投資控制的效率，降低政府運作成本，從而實現(xiàn)政府部門之間的協(xié)同辦公和資源共享，并最終為公眾提供無縫服務。二、國外典型電子政務頂層設計進展(一)美國的FEA美國在實施電子政務的過程中也出現(xiàn)過諸如重復投資、重復建設、信息孤島、效益低下等問題。每當涉及年700億的電子政務投資決策時，美國國會決策者們都會擔心聯(lián)邦政府運作可能產(chǎn)生的低效率和無效能。1996年，美國國會通過《克林格-科恩法案》(Clinger-CohenAct.又稱信息技術管理改革法案)。該法案要求各個機構開發(fā)和維護信息技術架構從而使得政府內(nèi)部的信息技術應用能夠帶來更多收益。為此，在早期EA理論的基礎上，1999年9月美國聯(lián)邦首席信息官委員會發(fā)布了《聯(lián)邦政府總體架構框架》(FederalEnterpriseArchitectureFramework，F(xiàn)EAF)，旨在為聯(lián)邦機構提供一個架構的基礎性結構，促進聯(lián)邦政府各部門和其他政府實體之間的信息共享、互操作及通用業(yè)務過程的共享開發(fā)。FEAF是一個概念化的框架(參見圖1)，雖然說明了架構組件的整體結構和彼此之間的關系，以及如何開發(fā)和維護FEA，但卻沒有包含具體的架構內(nèi)容。為使得FEAF能夠更具體地指導聯(lián)邦政府的電子政務投資和互操作，2002年總統(tǒng)管理和預算辦公室(OMB)啟動了“聯(lián)邦政府總體架構”(FEA)項目并為此成立了項目管理辦公室(FEAPMO)。自2002年項目啟動開始，F(xiàn)EAPMO相繼開發(fā)出五大參考模型、一系列實施指南和管理工具。經(jīng)過10余年的發(fā)展，F(xiàn)EA已經(jīng)成為聯(lián)邦政府在各機構中間發(fā)現(xiàn)差距、共享、合作和復用機會的重要工具。成為頂層統(tǒng)籌規(guī)劃電子政務建設的有效方法，在美國電子政務集中統(tǒng)一管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。FEA的主要思想旨在從現(xiàn)行架構到目標架構轉換過程中采用參考模型的模式。各聯(lián)邦機構通過將自己的架構與FEA參考模型相匹配，并確保機構的每一項電子政務投資規(guī)劃與FEA參考模型相映射，從而便于OMB發(fā)現(xiàn)重復性項目和跨機構協(xié)作項目，實現(xiàn)頂層統(tǒng)籌和規(guī)劃。因此，參考模型是FEA的核心，分別從績效、業(yè)務、服務、數(shù)據(jù)，技術五個角度描述了聯(lián)邦政府的頂層架構(參見圖2)。為使得FEAF能夠更具體地指導聯(lián)邦政府的電子政務投資和互操作，2002年總統(tǒng)管理和預算辦公室(OMB)啟動了“聯(lián)邦政府總體架構”(FEA)項目并為此成立了項目管理辦公室(FEAPMO)。自2002年項目啟動開始，F(xiàn)EAPMO相繼開發(fā)出五大參考模型、一系列實施指南和管理工具。經(jīng)過10余年的發(fā)展，F(xiàn)EA已經(jīng)成為聯(lián)邦政府在各機構中間發(fā)現(xiàn)差距、共享、合作和復用機會的重要工具。成為頂層統(tǒng)籌規(guī)劃電子政務建設的有效方法，在美國電子政務集中統(tǒng)一管理中發(fā)揮著越來越重要的作用。FEA的主要思想旨在從現(xiàn)行架構到目標架構轉換過程中采用參考模型的模式。各聯(lián)邦機構通過將自己的架構與FEA參考模型相匹配，并確保機構的每一項電子政務投資規(guī)劃與FEA參考模型相映射，從而便于OMB發(fā)現(xiàn)重復性項目和跨機構協(xié)作項目，實現(xiàn)頂層統(tǒng)籌和規(guī)劃。因此，參考模型是FEA的核心，分別從績效、業(yè)務、服務、數(shù)據(jù)，技術五個角度描述了聯(lián)邦政府的頂層架構(參見圖2)。上述五個參考模型中，績效參考模型是政府業(yè)務目標的導向，位于最頂層，提供了一套績效評估的標準框架;業(yè)務參考模型是電子政務“電子化”過程的驅動，從政府職能視角(而非機構視角)提出一種旨在促進聯(lián)邦政府業(yè)務線的框架。避免機構業(yè)務之間相互孤立，便于機構發(fā)現(xiàn)相互協(xié)作的機會;FEA業(yè)務參考模型共包含4大業(yè)務域、39條業(yè)務線和153個子功能，是對聯(lián)邦政府所有業(yè)務的系統(tǒng)梳理和分析;服務構件參考模型用于建立業(yè)務參考模型和技術參考模型之間的映射關系，它提供了電子政務服務域橫向業(yè)務線共有或常用的功能模塊，便于實現(xiàn)部分業(yè)務重用，共包含用戶服務、業(yè)務流程自動化服務、業(yè)務管理服務、數(shù)字資產(chǎn)管理、業(yè)務分析服務、內(nèi)勤服務和支撐性服務七大領域的通用構件。數(shù)據(jù)是由業(yè)務過程產(chǎn)生的，因此數(shù)據(jù)參考模型與業(yè)務參考模型緊密結合。提供一系列標準規(guī)范旨在實現(xiàn)數(shù)據(jù)跨機構識別和共享。FEA參考模型自2002年發(fā)布以來，不斷調(diào)整更新，并每年用于聯(lián)邦政府電子政務項目的預算管理過程。(二)英國的e-GIF和xGEA政府信息共享和高效協(xié)同是電子政務的重要特征。為了加強政府公共部門之間數(shù)據(jù)和信息的互操作性，建立一種在公共部門之間能夠以一種無縫隙的、前后一致的方式進行相互可操作的體系框架，英國內(nèi)閣電子特使辦公室在2000年便開發(fā)了e-GIF(e-GovernmentInteroperabityFramework)，即“電子政務互操作框架，2004年6月內(nèi)閣辦公室的電子政務處建立并接替電子特使辦公室負責e-GIF的維護和更新，至2005年3月，e-GIF已經(jīng)更新至6.1版。e-GIF主要是定義跨政府和公共領域信息流的技術政策和規(guī)范，是一個對所有英國公共;部門都強制使用的標準。內(nèi)閣辦公室電子政務處負責對各部門執(zhí)行e-GIF的情況進行評估，嚴格遵從互操作標準的工程投資將被授予e-GIF獎，不符合規(guī)范的項目將停止：資金支持，系統(tǒng)不得接入政府網(wǎng)絡和政府門戶網(wǎng)站。e-GlF第6.1版規(guī)定，e-GIF包含以下內(nèi)容：①總體框架，具體內(nèi)容包括政府高層的政策文件、技術政策以及管理、實施和法規(guī)遵從制度;②e-GIF的注冊管理，：具體內(nèi)容包括電子政務元數(shù)據(jù)標準(e-GMS)、政府：目錄表(GCL)、政府數(shù)據(jù)標準目錄(TSC)、XML標準、技術標準目錄。e-GIF的體系架構參見圖3.作為國家電子政務頂層架構，e-GIF僅側重于數(shù)據(jù)交換，沒有強調(diào)政府的業(yè)務模型，因此在避免，IT投資的重復性，促進機構間協(xié)作和方案重用等方面發(fā)揮的作用有限。隨著總體架構(EA)理念和方法在英國公共部門內(nèi)部的普及，很多部門都開始開發(fā)和維護自己部門的EA.為提高各部門的架構設計能力、實現(xiàn)部門之間的互操作，從而為公眾提供更好的服務，英國首席技術官委員會(CTOCouncil)制定了“政府跨部門總體架構”(xGEA，cross-GovernmentEnterpriseArchitecture)，并發(fā)布了一系列政府跨部門業(yè)務架構的參考模型。xGEA是英國政府2005年11月頒布的“轉型政府：借助技術實現(xiàn)”(TransformationaIGovernment：EnabledbyTechnology)戰(zhàn)略的一個基本要素。xGEA旨在支持轉型政府戰(zhàn)略，它為政府提供了一個業(yè)務和肝的藍圖，以促進開發(fā)通用架構，改進風險管理，使業(yè)務和肝功能之間持續(xù)保持一致，通過對共享標準的認可實現(xiàn)機構之間更好的內(nèi)部協(xié)作。xGEA的第一版已于2006年發(fā)布，包含四部分內(nèi)容：①xGEA參考模型(xGEARM);②可供所有政府使用的EA資產(chǎn)庫;③九個域的牽頭部門列表;④基于行業(yè)實踐的、用于描述跨部門合作典型和EA模型的一整套方法流程。xGEA參考模型旨在通過一套共同認可的術語和定義來促成各協(xié)作部門之間的交流。參考模型由戰(zhàn)略域、渠道域、業(yè)務過程域、業(yè)務信息域、應用域、基礎設施域、集成域、信息安全域、服務管理域等九個域構成(參見圖4)，每個域都有其特定的過程、標準和規(guī)范。雖然xGEA第一版中并未對參考模型各個域的定義和具體內(nèi)容進行說明，但卻為各個域指定了牽頭部門負責每個域的研究。英國首席技術官委員會鼓勵通過最佳實踐促進對xGEA的研究和應用，例如英國機動車執(zhí)照局(DVLA)已經(jīng)在其2007年的IT戰(zhàn)略中基于xGEA參考模型開發(fā)出未來的IT架構藍圖，英國國際發(fā)展署(DFID)和公路管理署(HA)也在其最新的，IT戰(zhàn)略和政策中體現(xiàn)了對xGEA的遵從和應用。不過，目前xGEA的研究還較為緩慢，應用也才剛剛起步，還有待進一步完善和豐富。(三)韓國的GEAF為促進項目有效發(fā)揮作用，韓國政府一方面建立了有力的項目管理體制，經(jīng)國家信息戰(zhàn)略委員會的批準。由公共行政和安全部(MOPAS)負責管理國家層面的EA項目，發(fā)布相關指南和規(guī)劃，并指定國家信息社會研究院(NIA)作為支撐機構提供相應的研究和培訓。另一方面建立了強有力的法律法規(guī)和制度保障，2005年:12月頒布了《政府信息系統(tǒng)有效采購和運作法》。作為指導信息系統(tǒng)規(guī)劃和建設的法律;2009年5月修訂的《國家信息化法》規(guī)定各機構的首席信息官必須開發(fā)和使用總體架構，公共部門的電子政務工程也必須基于這一架構;2010年2月《政府信息系統(tǒng)有效采購和運作法》被整合進修訂后的《電子政務法》中，《電子政務：法》明確規(guī)定所有的電子政務工程都應該基于總體架構;2010年3月，編制了《IT重復投資消除計劃》。截至2010年12月底，韓國132個中央和地方機構中;已經(jīng)有100個機構應用了總體架構，應用普及率達到75.8%。由于韓國將總體架構工作與政府的電子政務投資相聯(lián)系，總體架構項目的開展對于加強政府電子政務管理和投資的作用十分明顯。據(jù)統(tǒng)計，通過審查2010年基于總體架構的政府電子政務投資，共節(jié)省了8880萬美元，其中發(fā)現(xiàn)了21個重復工程和20個相似工程(參見表2)。(四)加拿大的BTEP加拿大電子政務發(fā)展一直位于世界前列。該國的電子政務建設始終堅持“以公民為中”的發(fā)展戰(zhàn)略。以公民為中心，必然要求全面整合政府的各項業(yè)務，實現(xiàn)各部門之間的信息共享和業(yè)務協(xié)同。2002年5月，加拿大財政委員會秘書處發(fā)起了加拿大業(yè)務轉換賦能項目(BTEP)，旨在提供一個業(yè)務轉換工具包，通過政府支持的互操作和集成框架，實現(xiàn)科學的戰(zhàn)略規(guī)劃和集成的戰(zhàn)略設計。BTEP建立技術與業(yè)務之間的橋梁，使技術人員和業(yè)務人員溝通有共同語言。BTEPT工具主要有五個要素。1.轉換路線圖幫助各政府部門和機構的業(yè)務管理者確定他們的業(yè)務過程在互操作和業(yè)務集成方面的成熟度。路線圖中有三種業(yè)務集成水平：基礎性業(yè)務集成戰(zhàn)略、適應性業(yè)務集成戰(zhàn)略和轉換戰(zhàn)略?；A性戰(zhàn)略主要體現(xiàn)技術上的互操作。適應性業(yè)務集成戰(zhàn)略強調(diào)信息和業(yè)務的互操作，而轉換戰(zhàn)略則實現(xiàn)面向服務的政府轉換。2.政府戰(zhàn)略參考模型(GSRM)用于描述政府或者項目/過程是如何運作的或應該如何運作，例如主要確定了政府應該有哪些服務，為什么要有這些服務，誰將從這些服務中獲利等。GSRM是一個面向公共服務的政府業(yè)務建模語言，為加拿大各聯(lián)邦機構提供了一套共同詞匯和框架以設計各自的業(yè)務架構，使政府業(yè)務建模標準化。GSRM中包含項目和服務模型。項目與服務整合模型、信息模型、績效模型等9個子模型，其中最高層、最關鍵的是項目和服務模型(參見圖6)。在“項目模型”中，打破部門界限限制。從政府整體角度列舉出12個面向公眾的項目域和11個服務提供者項目域。每個項目域都由一到多個政府項目組成。而這些項目大多數(shù)來自不同政府機構。這種項目域設計對于識別冗余，集成各機構項目提供了很好的機會。“服務模型”基于業(yè)務活動的方式提出了19項標準的服務輸出類型，這些服務既有對內(nèi)的服務又有對外的服務。事實上，這些項目域和服務類下面又細分為很多業(yè)務線和服務子類。GSRM實現(xiàn)了橫跨不同類型項目和服務的業(yè)務過程的一致性分析。3.轉換框架該框架基于Zachman框架，橫向分別從是什么、怎么樣、在哪里、誰、何時、為什么的角度，縱向分別從：范圍和背景、概念、邏輯、物理、執(zhí)行和具體操作六個層面將業(yè)務要素分為36個，囊括了業(yè)務的所有方面和不同詳細程度，是業(yè)務轉換的藍圖。同時，轉換框架為GSRM提供了結構。GSRM中的很多子模型可以“組裝”到轉換框架中4.核心賦能點和需求域核心賦能點(enablers)是所有部門和機構都有的核心業(yè)務能力，可以實現(xiàn)互操作和集成。核心賦能點能夠使政府在實現(xiàn)其業(yè)務目標中增強其成熟度水平和靈活性，例如知識管理、信息管理、電子民主、資源管理等都是核心賦能點。需求域體現(xiàn)了各機構的共同需求。BTEP中列舉了10個核心賦能點，這些賦能點分別解決技術互操作、信息互操作和業(yè)務互操作這三個需求域。5.轉換的整體方法論提供了一個分步、重復的過程，可以用于開展從規(guī)劃到執(zhí)行的各種業(yè)務轉換工程、形成嚴格且可執(zhí)行的愿景、戰(zhàn)略、設計。標準、業(yè)務案例和執(zhí)行計劃。加拿大的BTEP為政府各類業(yè)務過程提供了清晰且整體性強的視圖，確定了哪些過程可以進行重新設計，并提供了持續(xù)的業(yè)務架構設計和執(zhí)行計劃。特別是GSRM通過規(guī)范通用的公共服務促進了機構之間的協(xié)作。目前，BTEP已經(jīng)在一些關鍵的政府行動中發(fā)揮了作用，例如加拿大政府的電子政務安全項目、老年人服務項目等。三、國外電子政務頂層設計的特點及其對中國的借鑒和啟示(一)國外電子政務頂層設計的主要特點為總結國外在頂層設計方面的特點和典型經(jīng)驗，筆者從項目目的、采用的理論和方法、項目內(nèi)容、開發(fā)機構等幾個維度對美國、英國、韓國和加拿大的頂層設計項目進行了比較分析(參見表3)。通過表3的分析可以看出，四個國家在電子政務頂層設計方面有以下幾個顯著的共性特點：第一，開展頂層設計的主要目的都是為了避免重復建設，促進政府部門之間的信息共享和業(yè)務協(xié)同。世界各國開展電子政務都有一個共同的目標，即通過電子政務建設提高政府的行政效能和改善公共服務。行政效能的提高要避免重復性、低效能的電子政務項目建設，提供更好更優(yōu)的公共服務需要政府面向公眾提供集成、整合性的電子化服務，必然需要實現(xiàn)各部門之間信息的互聯(lián)互通和相互的業(yè)務協(xié)同。例如。美國FEA的目的是改善美國聯(lián)邦政府跨部門協(xié)作，促進聯(lián)邦政府轉型為以公眾為中心、結果導向、高效率的政府;英國e-GIF的目的也是促使各部門提供一體化的電子化服務。第二，頂層設計都以總體架構(EA)理論和方法為基礎。EA是從全局審視信息化與業(yè)務之間的關系，建立組織的信息化整體架構。美國基于早期的EA理論開發(fā)出新的EA方法——FEAF，并制定了參考模型的詳細說明文檔，以及促進頂層設計應用實施的一系列指南和管理工具。英國的xGEA亦是采用EA理念，體現(xiàn)了戰(zhàn)略、業(yè)務和技術之間的融合。加拿大的轉換框架采用了最早的EA框架——Zachman框架，其政府戰(zhàn)略參考模型中采用EA方法設計項目模型和服務模型。韓國也不例外，基本是在美國FEA基礎上結合本國實際提出了總體架構。第三，頂層設計項目的落地實施大都與投資掛鉤。作為FEA的開發(fā)管理機構，OMB將FEA與其每年的，T項目預算投資相掛鉤。例如，當聯(lián)邦機構向OMB提交預算申請時，他們必須把預算需求中的IT投資與該投資可能支持的BRM相應的職能代碼進行鏈接。這樣，OMB一方面盡力找到了IT投資中的冗余。另一方面提高了FEA的應用水平。英