人行與銀監(jiān)會(huì)分工

關(guān)于中國(guó)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)職責(zé)分工的探討［摘要］：中國(guó)人民銀行和銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)分工是修改《中國(guó)人民銀行法》與制定《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的重要背景。這兩部法律對(duì)二者的職責(zé)作了相對(duì)清晰的界定，對(duì)其職責(zé)協(xié)調(diào)問(wèn)題亦有一定規(guī)定。雖然兩法的實(shí)施績(jī)效尚待觀(guān)察，雖然在具體實(shí)施中仍會(huì)產(chǎn)生各種問(wèn)題，但它們的出臺(tái)，對(duì)于加強(qiáng)人民銀行的宏觀(guān)調(diào)控、規(guī)范銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管職責(zé)的履行、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、促進(jìn)金融體制改革，無(wú)疑具有重大意義。［關(guān)鍵詞］：中國(guó)人民銀行；銀監(jiān)會(huì)；職責(zé)分工2003年4月，銀監(jiān)會(huì)在千呼萬(wàn)喚之后終告成立。由此而帶來(lái)的一個(gè)問(wèn)題，就是關(guān)于銀監(jiān)會(huì)與中國(guó)人民銀行的職責(zé)如何界分與協(xié)調(diào)。盡管2003年12月修改的《中國(guó)人民銀行法》與新出臺(tái)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》，對(duì)兩者的職責(zé)分工作出了相對(duì)清晰的界定，對(duì)其職責(zé)協(xié)調(diào)問(wèn)題亦有一定規(guī)定，但其實(shí)施績(jī)效仍有待觀(guān)察，其理論上的爭(zhēng)論也遠(yuǎn)未結(jié)束，還存在許多值得我們進(jìn)一步探究的地方。一、中國(guó)人民銀行與銀監(jiān)會(huì)職責(zé)分工的演進(jìn)（一）中國(guó)人民銀行職責(zé)的演變中國(guó)人民銀行的成立及其作為我國(guó)的中央銀行，迄今已有55年的歷史。然而，直到1983年與國(guó)有專(zhuān)業(yè)銀行的分立，它才成為真正意義上的中央銀行。之后它又經(jīng)歷了三次職責(zé)上的分離，即1992年證監(jiān)會(huì)的成立，將對(duì)證券市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)從人民銀行中剝離；1998年保監(jiān)會(huì)的成立，將對(duì)保險(xiǎn)市場(chǎng)的監(jiān)管職責(zé)加以剝離；及至銀監(jiān)會(huì)的成立，其對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)再次被剝離。與此同時(shí)，中國(guó)人民銀行在自身機(jī)構(gòu)設(shè)置上也在為其職責(zé)的優(yōu)化不斷地進(jìn)行調(diào)整。1995年通過(guò)的《人民銀行法》，賦予了人民銀行（簡(jiǎn)稱(chēng)央行）廣泛的職責(zé)，其基本職能可以歸納為金融調(diào)控、金融監(jiān)管和金融服務(wù)。1997年，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，人民銀行設(shè)立了貨幣政策委員會(huì)，強(qiáng)化了其金融調(diào)控的能力。1998年，央行對(duì)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行重大調(diào)整，跨區(qū)域設(shè)置了九大分行和21個(gè)地方監(jiān)管辦，使貨幣政策由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的直接計(jì)劃管理向借助市場(chǎng)工具的間接調(diào)控方式轉(zhuǎn)變。2003年12月27日，經(jīng)過(guò)修訂的《人民銀行法》于十屆全國(guó)人大常委會(huì)六次會(huì)議正式表決通過(guò)，強(qiáng)化了人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策、進(jìn)行宏觀(guān)調(diào)控方面的職能，明確地規(guī)定了其“防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”的職責(zé)。從央行的發(fā)展歷程可以看出，央行的職責(zé)越來(lái)越得以專(zhuān)業(yè)化，即它已不再像以前那樣負(fù)責(zé)金融業(yè)的方方面面，而是將監(jiān)管職責(zé)逐步剝離開(kāi)來(lái)，使其更關(guān)注于貨幣政策的制定與執(zhí)行，著眼于整個(gè)金融體系的穩(wěn)定，從而強(qiáng)化其職責(zé)執(zhí)行的效力，增強(qiáng)其貨幣政策的獨(dú)立性。因此可以說(shuō)，央行的管理體制和基本職能也隨之跨入了一個(gè)嶄新的歷史發(fā)展時(shí)期。（二）銀監(jiān)會(huì)的成立及職責(zé)發(fā)展過(guò)程2003年3月10日，十屆人大一次會(huì)議審議通過(guò)了國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，決定設(shè)立銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)即銀監(jiān)會(huì)。同年4月26日，十屆人大常委會(huì)第二次會(huì)議審議通過(guò)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于提請(qǐng)審議中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)行使原來(lái)由中國(guó)人民銀行行使的監(jiān)督管理職權(quán)的議案》，使銀監(jiān)會(huì)享有了銀行業(yè)監(jiān)督管理的職權(quán)。4月28日，銀監(jiān)會(huì)正式掛牌成立。為了使銀監(jiān)會(huì)所享有的職責(zé)得到初步明確，同日公布的銀監(jiān)會(huì)2003年第一號(hào)公告將其主要職責(zé)進(jìn)行列舉，共分八項(xiàng)①。12月27日，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》與修改過(guò)的《人民銀行法》同時(shí)于十屆人大常委會(huì)六次會(huì)議上通過(guò)，為銀監(jiān)會(huì)履行監(jiān)督管理職責(zé)提供了明確的法律依據(jù)?？v觀(guān)銀監(jiān)會(huì)的短暫發(fā)展歷程，可以看出，銀監(jiān)會(huì)的成立與職責(zé)明確的過(guò)程同時(shí)也就是人民銀行職責(zé)專(zhuān)業(yè)化的過(guò)程，兩者正是在這一期間進(jìn)行職責(zé)分工的明確與細(xì)化。央行監(jiān)管職責(zé)的剝離與銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立，實(shí)現(xiàn)金融宏觀(guān)調(diào)控與金融微觀(guān)監(jiān)管的分離，是與我國(guó)目前的經(jīng)濟(jì)、金融發(fā)展大環(huán)境密不可分的，是金融監(jiān)管與調(diào)控的對(duì)象-金融業(yè)、金融市場(chǎng)日益復(fù)雜化、專(zhuān)業(yè)化、技術(shù)化的必然要求。二、中國(guó)人民銀行所獨(dú)有的職責(zé)《人民銀行法》的修改和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》的出臺(tái)，一個(gè)重要的背景就是適應(yīng)銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立，將原屬于人民銀行的金融監(jiān)管職能分離出來(lái)交由銀監(jiān)會(huì)行使，使人民銀行更加獨(dú)立自主地制定和實(shí)施貨幣政策、加強(qiáng)宏觀(guān)調(diào)控，同時(shí)藉此增強(qiáng)對(duì)銀行業(yè)監(jiān)管的規(guī)范性、有效性。這一主旨就為央行和銀監(jiān)會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)的界分奠定了基礎(chǔ)。然而，透過(guò)新修法條的字里行間，我們不難發(fā)現(xiàn)，有關(guān)人民銀行職責(zé)界定的規(guī)定能否達(dá)到預(yù)期目的，仍有待于實(shí)踐的進(jìn)一步檢驗(yàn)與完善。（一）央行獨(dú)有職責(zé)確立的出發(fā)點(diǎn)-貨幣政策職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)的剝離貨幣政策職責(zé)作為央行所獨(dú)有的職責(zé)，這是無(wú)可置疑、舉世皆然的，但在央行應(yīng)否具有監(jiān)管職責(zé)的問(wèn)題上，歷來(lái)爭(zhēng)議頗大。盡管目前看來(lái)，廢除央行監(jiān)管職責(zé)已是大勢(shì)所趨、法有明定，但有關(guān)論爭(zhēng)的觀(guān)點(diǎn)仍然值得我們重視與反思，因?yàn)檫@將有益于我們對(duì)相關(guān)具體制度作進(jìn)一步的完善。1.堅(jiān)持央行應(yīng)具有監(jiān)管職責(zé)的理由堅(jiān)持央行應(yīng)具有監(jiān)管職責(zé)的理由，主要包括：（1）貨幣政策職責(zé)與監(jiān)管職責(zé)在實(shí)際上是密切聯(lián)系的，在一定意義上說(shuō)，央行貨幣政策職責(zé)的實(shí)施是以監(jiān)管職責(zé)為前提的，通過(guò)有效而全面的監(jiān)管來(lái)為貨幣政策的制定提供實(shí)踐基礎(chǔ)，也為其執(zhí)行創(chuàng)造有利條件。（2）獨(dú)立和強(qiáng)有力的中央銀行是承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的最佳機(jī)構(gòu)。美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備理事會(huì)前主席沃爾克曾經(jīng)說(shuō)到：“要進(jìn)行行之有效的監(jiān)督，具有一個(gè)強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)也是十分重要的?！绻O(jiān)督者軟弱無(wú)力，就不能那么有效地施行謹(jǐn)慎性、安全性和健全性的各項(xiàng)職能……由于政治和其他種種原因，中央銀行可能是最強(qiáng)有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這一點(diǎn)是很清楚的，至少在美國(guó)是這樣，因?yàn)橹醒脬y行是獨(dú)立和嚴(yán)格的，最不受那些常常削弱監(jiān)督機(jī)構(gòu)監(jiān)督工作的政治和其他壓力的制約?！盵1]盡管這段話(huà)針對(duì)的是美國(guó)的情況，但對(duì)于監(jiān)管職責(zé)所要求的獨(dú)立的和強(qiáng)有力的特性而言，央行無(wú)疑在這方面比起其他機(jī)構(gòu)更勝一籌。而且，我國(guó)理論界對(duì)于央行獨(dú)立性地位的呼聲也越來(lái)越高，這些都對(duì)其監(jiān)管職責(zé)的剝離產(chǎn)生了一定的沖擊。（3）央行在承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)上有著許多便利的信息來(lái)源。央行在維護(hù)支付、清算系統(tǒng)的正常運(yùn)行，經(jīng)理國(guó)庫(kù)，負(fù)責(zé)金融業(yè)的統(tǒng)計(jì)、調(diào)查、分析和預(yù)測(cè)等方面，積累了許多的經(jīng)驗(yàn)，也創(chuàng)建了不少的信息收集渠道，這些傳統(tǒng)的央行職責(zé)無(wú)疑為其監(jiān)管職責(zé)的行使提供了有利的條件。尤其是它在宏觀(guān)調(diào)控過(guò)程中所進(jìn)行的再貼現(xiàn)、公開(kāi)市場(chǎng)操作等職責(zé)，掌握了大量的經(jīng)濟(jì)金融信息，使得監(jiān)管的承擔(dān)會(huì)更加有效與方便。2.廢除和剝離央行監(jiān)管職責(zé)的理由盡管存在諸多保留央行監(jiān)管職責(zé)的理由，但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與國(guó)際金融形勢(shì)的變化，越來(lái)越多的學(xué)者對(duì)這一觀(guān)點(diǎn)持批判態(tài)度，提出了許多的辯駁理由，使得廢除央行監(jiān)管職責(zé)的觀(guān)點(diǎn)逐漸占據(jù)上風(fēng)，并最終通過(guò)本次立法得以明確下來(lái)。這些論點(diǎn)主要有：（1）從我國(guó)的金融實(shí)踐來(lái)看，央行監(jiān)管職責(zé)的存在不但使金融監(jiān)管得不到充分有效的行使，還在同時(shí)影響到了貨幣政策的實(shí)施。因?yàn)樵谖覈?guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，央行與各被監(jiān)管的金融機(jī)構(gòu)特別是國(guó)有銀行金融機(jī)構(gòu)，相互間有著錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系，根本就不可能實(shí)現(xiàn)真正意義上的有力監(jiān)管。對(duì)此，有學(xué)者曾一針見(jiàn)血地指出，人民銀行與和四大國(guó)有商業(yè)銀行之間是“婆媳關(guān)系”，它與信用社間更是一種“父子關(guān)系”。［2］（2）貨幣政策與監(jiān)管這兩種職責(zé)在本質(zhì)上是不同的。貨幣政策屬于短期的宏觀(guān)政策行為，具有較強(qiáng)的彈性和伸縮性；而監(jiān)管則屬于政府職能之一，應(yīng)該從嚴(yán)進(jìn)行，持之以恒，不能忽緊忽松。［3］（3）央行監(jiān)管職責(zé)的剝離有利于提高貨幣政策及監(jiān)管職責(zé)各自的專(zhuān)業(yè)化水平。（4）監(jiān)管職責(zé)的剝離有利于央行貨幣政策的超然實(shí)施。筆者認(rèn)為，以上關(guān)于央行監(jiān)管職責(zé)存廢的爭(zhēng)論，首先在事實(shí)上反映了金融業(yè)發(fā)展過(guò)程中不同階段的要求。在早期的分業(yè)監(jiān)管時(shí)期，由于經(jīng)濟(jì)金融形勢(shì)不太復(fù)雜，因此，央行即使一身兼二職，亦能勝任。但是，隨著混業(yè)監(jiān)管時(shí)期的到來(lái)，以及金融創(chuàng)新和法律變革的挑戰(zhàn)，金融監(jiān)管與調(diào)控日益復(fù)雜，使得央行在承擔(dān)貨幣政策這一日益繁重職責(zé)的同時(shí)，要很好地實(shí)施監(jiān)管就成為了一個(gè)巨大難題，難免會(huì)顧此失彼。其次，央行的監(jiān)管還與其獨(dú)立性的強(qiáng)弱有關(guān)。具有較強(qiáng)獨(dú)立性的央行，一般是不兼有監(jiān)管職責(zé)的，因?yàn)樵撀氊?zé)本質(zhì)上的管理性質(zhì)使其應(yīng)該歸屬于政府職能的范疇，而央行的獨(dú)立性很大程度上正是體現(xiàn)在與政府的相對(duì)獨(dú)立上，這也決定其不應(yīng)具有監(jiān)管職責(zé)。雖然我國(guó)目前央行的超然獨(dú)立性還很難確保，但它是一個(gè)發(fā)展的必然方向，因而未來(lái)央行獨(dú)立性地位的確立，同樣要求監(jiān)管職責(zé)的剝離。最后，各國(guó)的金融變革也紛紛趨向于央行貨幣政策與監(jiān)管職責(zé)分立的體制。德國(guó)等實(shí)行全能銀行制的國(guó)家和正在向全能銀行制過(guò)渡的英國(guó)、日本等國(guó)，央行已經(jīng)不再具有監(jiān)管的職責(zé)。同時(shí)，經(jīng)驗(yàn)表明，央行兼有監(jiān)管職責(zé)的國(guó)家，要比央行不負(fù)該職責(zé)的國(guó)家，具有更高的通貨膨脹，一般要高出50%以上。［4］深究其原因，正在于央行貨幣政策與監(jiān)管職責(zé)的融為一體，會(huì)使央行運(yùn)用“最后貸款人”的特權(quán)保護(hù)瀕臨倒閉的銀行，從而導(dǎo)致低質(zhì)量信貸的增加，通貨膨脹也持續(xù)上升。（二）修改后的《人民銀行法》關(guān)于央行獨(dú)有職責(zé)的變動(dòng)按照央行貨幣政策與監(jiān)管職責(zé)相剝離的主旨，新修改的《人民銀行法》將原賦予央行制定和執(zhí)行貨幣政策、實(shí)施金融監(jiān)管和提供金融服務(wù)三方面的職能，調(diào)整為制定和執(zhí)行貨幣政策、維護(hù)金融穩(wěn)定和提供金融服務(wù)。②具體而言，此次對(duì)央行獨(dú)有職責(zé)的修改主要表現(xiàn)在：第一,強(qiáng)化了人民銀行在制定和執(zhí)行貨幣政策方面的職責(zé)。第二，明確賦予了人民銀行以維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，即由過(guò)去主要通過(guò)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立審批、業(yè)務(wù)審批和高級(jí)管理人員任職資格審查和日常監(jiān)督管理等直接監(jiān)管的職能轉(zhuǎn)換為履行對(duì)金融業(yè)宏觀(guān)調(diào)控和防范與化解系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的職能。第三，增加了反洗錢(qián)的職能?！度嗣胥y行法》第4條中規(guī)定，人民銀行指導(dǎo)、部署金融業(yè)反洗錢(qián)工作，負(fù)責(zé)反洗錢(qián)的資金監(jiān)測(cè)。從以上修改可以看出，央行獨(dú)有職責(zé)的變動(dòng)主要是體現(xiàn)在日常微觀(guān)監(jiān)管職責(zé)的剝離與維護(hù)金融穩(wěn)定職能的明確上。實(shí)際上，央行以前同樣具有維護(hù)金融穩(wěn)定這一職能，只不過(guò)該職能的內(nèi)容隱含于央行各項(xiàng)職責(zé)的規(guī)定之中未予明示罷了。而此次《人民銀行法》的修改，則在突出位置（第2條）明確無(wú)誤地宣示了央行防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定的職能，并為其職責(zé)的履行提供了具體的法律保證。關(guān)于這一點(diǎn)，在《人民銀行法》修訂前央行曾明確為三個(gè)方面：一是作為最后貸款人在必要時(shí)救助高風(fēng)險(xiǎn)金融機(jī)構(gòu)；二是共享監(jiān)管信息，采取各種措施防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)；三是由國(guó)務(wù)院建立監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。而修改后的《人民銀行法》更設(shè)計(jì)了近10個(gè)法律條文（參見(jiàn)第9條、第34條、第35條等），具體規(guī)定了各種可供央行行使該職責(zé)的法律手段，此足見(jiàn)我國(guó)對(duì)金融安全問(wèn)題、對(duì)央行穩(wěn)定職能認(rèn)識(shí)的提高。（三）修改后的《人民銀行法》關(guān)于央行獨(dú)有職責(zé)規(guī)定存在的問(wèn)題盡管修改后的《人民銀行法》對(duì)央行的獨(dú)有職責(zé)作出了較為明確的法律規(guī)定，但在這些規(guī)定的背后，仍潛在著許多亟待解決的問(wèn)題。這些問(wèn)題如解決不好，必然會(huì)影響到央行職責(zé)的切實(shí)履行。1.關(guān)于貨幣政策委員會(huì)的定性與作用新修改的《人民銀行法》，其第12條是關(guān)于貨幣政策委員會(huì)的專(zhuān)門(mén)規(guī)定。該條相對(duì)于原法條，增加了一款，強(qiáng)調(diào)“貨幣政策委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在國(guó)家宏觀(guān)調(diào)控、貨幣政策制定和調(diào)整中，發(fā)揮重要作用”。從中可以看出，國(guó)家立法機(jī)構(gòu)對(duì)于貨幣政策委員會(huì)的作用的認(rèn)識(shí)，可以說(shuō)已經(jīng)提高到了一個(gè)新的高度。但是，《人民銀行法》對(duì)于貨幣政策委員會(huì)的性質(zhì)并未提及，因此，關(guān)于其定性，只能從國(guó)務(wù)院頒布的《中國(guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》中去尋求答案。按該條例第2條之規(guī)定：“貨幣政策委員會(huì)是中國(guó)人民銀行制定貨幣政策的咨詢(xún)議事機(jī)構(gòu)?！睙o(wú)疑，這一規(guī)定令委員會(huì)只是一個(gè)咨詢(xún)議事機(jī)構(gòu)，而不享有真正意義上的決策權(quán)。然而，該條例卻賦予了貨幣委員會(huì)以廣泛的職權(quán)，包括：依據(jù)國(guó)家的宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)調(diào)控目標(biāo)，討論貨幣政策的制定、調(diào)整；提出貨幣政策控制目標(biāo)；運(yùn)用貨幣政策工具；提出有關(guān)貨幣政策的重要措施；進(jìn)行貨幣政策與其他宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策的協(xié)調(diào)等等。應(yīng)該說(shuō)，這些職權(quán)實(shí)際上也是央行所承擔(dān)的貨幣政策職責(zé)。但限于貨幣委員會(huì)的咨詢(xún)議事機(jī)構(gòu)的定位，它所享有的職權(quán)能否得到真正的落實(shí)，不能不令人質(zhì)疑。而如果該委員會(huì)不能真正行使這些權(quán)利，央行的貨幣政策職責(zé)又如何得以獨(dú)立地制定與執(zhí)行呢？進(jìn)一步說(shuō)，修改后的《人民銀行法》也只是強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮該委員會(huì)的“重要作用”，而不是它應(yīng)享有的“決策性作用”，盡管這已是一個(gè)很大的進(jìn)步，但并未達(dá)到它最終的目標(biāo)。如果貨幣委員會(huì)仍然停留在咨詢(xún)議事機(jī)構(gòu)的地位上，必然會(huì)影響到央行在貨幣政策上的獨(dú)立發(fā)言權(quán)，因?yàn)樵谀壳暗捏w制下，央行還只是國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下的一個(gè)組成部門(mén)，它沒(méi)有獨(dú)立的發(fā)言權(quán)也就意味著貨幣政策的最終制定權(quán)還是在國(guó)務(wù)院手中。因此，可以說(shuō)，不解決貨幣政策委員會(huì)的定位問(wèn)題，央行在貨幣政策問(wèn)題上的獨(dú)特和巨大的作用就很難完全發(fā)揮出來(lái)。2.關(guān)于央行征信管理職責(zé)的有無(wú)按2003年9月30日公布的關(guān)于人民銀行的新“三定”方案，央行的主要職責(zé)計(jì)有14項(xiàng)，其中的第11項(xiàng)即為：“管理信貸征信業(yè)，推動(dòng)建立社會(huì)信用體系?！睋?jù)此，應(yīng)可理解為征信管理職責(zé)也是央行的主要職責(zé)之一。然而，令人意外的是，修改后的《人民銀行法》唯獨(dú)沒(méi)有將新“三定”方案中的這一職責(zé)納入其中。由此帶來(lái)疑問(wèn)是，征信管理是不是央行的職責(zé)之一？為何不將這一職責(zé)明確規(guī)定于《人民銀行法》中呢？由央行承擔(dān)征信管理職責(zé)，主要原因在于：一方面，大量的征信信息中，銀行貸款記錄占了90%以上，這種情況也已被國(guó)外征信實(shí)踐所證實(shí)；［5］另一方面，銀行也是征信信息的主要需求方。這兩者促使銀行金融機(jī)構(gòu)迫切地需要承擔(dān)征信職責(zé)。但是，由于征信業(yè)涉及領(lǐng)域眾多，是一項(xiàng)全新的、專(zhuān)門(mén)的服務(wù)行業(yè)，直接關(guān)系到我國(guó)誠(chéng)信制度的創(chuàng)建，因此有必要設(shè)立或指定一個(gè)部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施該職責(zé)。鑒于央行在銀行體系中的領(lǐng)頭地位及強(qiáng)有力性，成為這一職責(zé)的承擔(dān)主體當(dāng)不失為最佳選擇。事實(shí)上，依據(jù)人民銀行新的“三定”方案，在央行內(nèi)部就已專(zhuān)門(mén)設(shè)立征信管理局來(lái)負(fù)責(zé)這一職責(zé)，并且央行也已經(jīng)實(shí)際承擔(dān)起了征信業(yè)的管理工作，如它已經(jīng)為國(guó)務(wù)院代擬了《征信管理?xiàng)l例》，對(duì)征信機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，包括信息的收集、保存、加工和產(chǎn)品出售等做出了規(guī)定。正因?yàn)槿绱?，針?duì)《人民銀行法》的規(guī)定，央行負(fù)責(zé)人早已明確表示，雖然《人民銀行法》并未規(guī)定人民銀行履行信貸征信業(yè)的管理職責(zé)，但管理信貸征信業(yè)仍然是人民銀行的法定職責(zé)之一。③ 筆者認(rèn)為，由于目前我國(guó)的社會(huì)征信工作還處于試點(diǎn)階段，征信業(yè)務(wù)又需要多方位監(jiān)管，而部委之間征信監(jiān)管分工目前尚不明確，所以一時(shí)難以以法律的形式確定下來(lái)，這也是改革過(guò)程中的正常現(xiàn)象。但這并不能因此就否定央行的征信管理職能，因?yàn)?，《人民銀行法》第4條所規(guī)定的央行最后一項(xiàng)職責(zé)-“國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他職責(zé)”是一個(gè)兜底條款，據(jù)此條款，人民銀行依國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的“三定”方案享有的征信管理職責(zé)就可以合法地納入其職責(zé)范圍之內(nèi)，只是相對(duì)央行的其它職責(zé)而言，在法律明確性上欠缺了一些，應(yīng)在條件成熟時(shí)予以明確。三、銀監(jiān)會(huì)的獨(dú)有職責(zé)新出臺(tái)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)銀監(jiān)會(huì)的職責(zé)作了比較詳細(xì)的規(guī)定，它將央行原來(lái)承擔(dān)的監(jiān)管職責(zé)轉(zhuǎn)移給了這個(gè)新成立的機(jī)構(gòu)，并為其設(shè)定了各種職權(quán)、實(shí)施措施以及制約機(jī)制等。（一）《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》關(guān)于銀監(jiān)會(huì)獨(dú)有職責(zé)的規(guī)定《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》共6章50條，具體地規(guī)定了銀行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)、監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管目標(biāo)和原則、監(jiān)管職責(zé)和措施等內(nèi)容。該法第三章對(duì)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督管理職責(zé)作出了全面界定，緊隨其后又用專(zhuān)章對(duì)監(jiān)督管理的措施作了專(zhuān)門(mén)規(guī)定，立法者對(duì)銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管職責(zé)及其行使的重視程度，由此可見(jiàn)一斑。依據(jù)該法的規(guī)定，銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)主要為：制定和發(fā)布有關(guān)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管的規(guī)章、規(guī)則；審批銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)及分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止及其業(yè)務(wù)范圍；對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)和非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，依法對(duì)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處；審查銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)高級(jí)管理人員任職資格；負(fù)責(zé)統(tǒng)一編制全國(guó)銀行數(shù)據(jù)、報(bào)表，并按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定予以公布；負(fù)責(zé)國(guó)有重點(diǎn)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)監(jiān)事會(huì)的日常管理工作；承辦國(guó)務(wù)院交辦的其他事項(xiàng)等。此次《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》對(duì)于銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管職責(zé)的設(shè)定體現(xiàn)出了兩大特點(diǎn)：第一，大量吸收和借鑒了國(guó)際銀行業(yè)監(jiān)管的先進(jìn)理念和其他國(guó)家或地區(qū)銀行業(yè)的法律制度。尤其顯著的是，該法將2001年確定的新巴塞爾資本協(xié)議框架對(duì)各國(guó)監(jiān)管當(dāng)局提出的監(jiān)管理念與要求納入其中，使之更符合國(guó)際化發(fā)展的潮流。其二，該法在具體規(guī)定了銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管職責(zé)的同時(shí)，還強(qiáng)化了其監(jiān)管手段和措施，并對(duì)監(jiān)管權(quán)力的運(yùn)作進(jìn)行了規(guī)范和約束，系統(tǒng)地建立了對(duì)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)督制約和問(wèn)責(zé)機(jī)制，體現(xiàn)了依法行政、依法監(jiān)管的要求。因而可以說(shuō)是我國(guó)法律體系中的一次立法創(chuàng)新。（二）銀監(jiān)會(huì)承擔(dān)獨(dú)有監(jiān)管職責(zé)過(guò)程中面臨的難題對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)已經(jīng)從央行中剝離出來(lái)，并在《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中被正式明文賦予銀監(jiān)會(huì)行使。然而，對(duì)于這個(gè)新成立的機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，要它在短時(shí)間內(nèi)承擔(dān)起這個(gè)重任，還面臨著極大的挑戰(zhàn)，也需要克服不少隨之而來(lái)的問(wèn)題。1.對(duì)于央行監(jiān)管職責(zé)剝離后行使效果的質(zhì)疑如前所述，央行原來(lái)的監(jiān)管職責(zé)與其貨幣政策職責(zé)在本質(zhì)上是存在著沖突的，正是這一沖突最終導(dǎo)致了當(dāng)前立法上將監(jiān)管職責(zé)從央行剝離出來(lái)，并將其賦予了一個(gè)新成立的機(jī)構(gòu)-銀監(jiān)會(huì)。然而，不可忽視的是，央行貨幣政策職責(zé)的存在在一定程度上也有利于監(jiān)管工作的開(kāi)展。因?yàn)檠胄性谪泿耪叩闹贫ê蛨?zhí)行過(guò)程中可以有意地為監(jiān)管創(chuàng)造便利條件，從而提高監(jiān)管的效率；同時(shí)，央行在其日常業(yè)務(wù)中還享有指導(dǎo)和介入權(quán)，例如資金周轉(zhuǎn)、支付應(yīng)急和票據(jù)再貼現(xiàn)等，使得各個(gè)銀行金融機(jī)構(gòu)能夠更易于接受央行的監(jiān)督管理。正是央行所具有的這雙重職責(zé)，讓它在金融機(jī)構(gòu)中享有很高的權(quán)威，其當(dāng)年監(jiān)管職責(zé)的開(kāi)展也完全可以用“恩威并重”這一詞語(yǔ)來(lái)加以概括。[6]因此，銀監(jiān)會(huì)未來(lái)履行監(jiān)管職責(zé)是否也會(huì)有這一效果性，是一些學(xué)者所不斷置疑乃至加以詬病之處。[7]筆者認(rèn)為，盡管在監(jiān)管職責(zé)的行使上，相對(duì)于當(dāng)年的央行而言，目前的銀監(jiān)會(huì)還有許多需要充實(shí)與彌縫的地方。最明顯的正是銀監(jiān)會(huì)缺乏央行的業(yè)務(wù)介入權(quán)，使得它在監(jiān)管職責(zé)實(shí)施中難以達(dá)到得心應(yīng)手的地步，這也是它在權(quán)力結(jié)構(gòu)微妙變化過(guò)程中所留下的一道坎。但是，監(jiān)管職責(zé)的剝離與銀監(jiān)會(huì)的設(shè)立，無(wú)疑是一個(gè)發(fā)展的方向，這個(gè)改革的過(guò)程中必然會(huì)同時(shí)存在利與弊。在對(duì)這兩種行使方式進(jìn)行仔細(xì)審視后就會(huì)發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管職責(zé)由銀監(jiān)會(huì)所獨(dú)享更有利于整個(gè)金融體制的穩(wěn)定與發(fā)展，這一職責(zé)的行使不能也不應(yīng)再像以前那樣，更多地通過(guò)各種非專(zhuān)門(mén)監(jiān)管手段進(jìn)行。畢竟這些非專(zhuān)門(mén)手段的運(yùn)用并不總是與期望中的一致，會(huì)帶來(lái)積極的后果；相反，它們有時(shí)會(huì)使監(jiān)管職責(zé)流失于無(wú)形之中，從而抹煞了使用這些手段的原意。因此，某些手段的缺乏，固然會(huì)使銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管職責(zé)履行面臨很大困難，但對(duì)于在機(jī)構(gòu)縮減改革中逆勢(shì)而出的銀監(jiān)會(huì)而言，克服這些困難征是其“應(yīng)有之義”，是其在漫漫發(fā)展道路上必須跨越的溝壑。2.銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管重點(diǎn)的轉(zhuǎn)移-從合規(guī)性監(jiān)管到合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的并重所謂“合規(guī)性監(jiān)管”是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)銀行執(zhí)行有關(guān)政策、法律、法規(guī)情況所實(shí)施的監(jiān)管。所謂“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”是指監(jiān)管當(dāng)局對(duì)商業(yè)銀行的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性、盈利性和管理水平等所實(shí)施的監(jiān)管。［8］銀監(jiān)會(huì)成立后，其監(jiān)管的重點(diǎn)必然不能再像以前那樣只注重合規(guī)性監(jiān)管，而應(yīng)將風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管也提高到同等甚至更加重要的高度上。將合規(guī)性監(jiān)管與風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管并重，其原因主要有兩個(gè)方面：其一，合規(guī)性監(jiān)管本身固有的缺陷使它不再是當(dāng)前監(jiān)管重點(diǎn)的唯一選擇，因?yàn)樗鼘?duì)市場(chǎng)的敏感度較低，往往不能及時(shí)而全面地反映金融機(jī)構(gòu)及整個(gè)金融系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)所在，導(dǎo)致監(jiān)管的實(shí)施出現(xiàn)滯后性。其二，隨著金融創(chuàng)新和變革的不斷發(fā)展，金融業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)也存在于該行業(yè)的方方面面，既有根源于金融內(nèi)部機(jī)構(gòu)的弊病而產(chǎn)生，也有外部政府和市場(chǎng)的作用而導(dǎo)致；既有道德風(fēng)險(xiǎn)的因素，也有社會(huì)信用環(huán)境的影響。［9］因而，目前對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管要應(yīng)付的是一個(gè)綜合性的頑癥，在合規(guī)性監(jiān)管的基礎(chǔ)上，采用風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管的方法，能夠?qū)Ω鞣N外在及潛在的因素進(jìn)行全面考慮，更有利于銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管職責(zé)的順利行使。正由于這樣，我國(guó)剛出臺(tái)的《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》參考了新巴塞爾協(xié)議中的核心監(jiān)管原則，借鑒了美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本等國(guó)家關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的法律制度，明定了一系列關(guān)于風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的內(nèi)容。未來(lái)銀監(jiān)會(huì)的監(jiān)管將會(huì)以合規(guī)性監(jiān)管為基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管為主題，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)金融業(yè)的監(jiān)督管理，從而促進(jìn)金融業(yè)的良性發(fā)展，這是勿庸置疑的。3.對(duì)《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》規(guī)定的監(jiān)管措施的置疑《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四章是關(guān)于監(jiān)管措施的全面規(guī)定，其中不乏有創(chuàng)新之處。這也突出體現(xiàn)了“依法行政、規(guī)范監(jiān)管行為”的立法意圖，是我國(guó)金融法制建設(shè)的重大進(jìn)步。但是這些措施能否真正落到實(shí)處，實(shí)現(xiàn)有效促進(jìn)銀行監(jiān)管的目標(biāo)，仍然有待實(shí)踐來(lái)檢驗(yàn)。例如該法第37條規(guī)定：銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的，逾期未改正或行為嚴(yán)重的，銀監(jiān)會(huì)可以責(zé)令其暫停部分業(yè)務(wù)、停止批準(zhǔn)開(kāi)辦新業(yè)務(wù)；限制分配紅利和其他收入；限制資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓?zhuān)回?zé)令控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利；責(zé)令調(diào)整董事、高級(jí)管理人員或者限制其權(quán)利；停止批準(zhǔn)增設(shè)分支機(jī)構(gòu)。應(yīng)該說(shuō)，這些措施是相當(dāng)嚴(yán)厲的，也說(shuō)明了國(guó)家對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)從嚴(yán)整頓的決心。但是，審慎經(jīng)營(yíng)中對(duì)銀行金融機(jī)構(gòu)所要求的資本充足率、資產(chǎn)負(fù)債比例、資產(chǎn)質(zhì)量、流動(dòng)性及盈利性等方面的內(nèi)容，在目前我國(guó)的金融界中，是一個(gè)很高的要求。甚至可以說(shuō)，我國(guó)目前的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)很少有達(dá)到這種高層次要求的。這就產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，如果出現(xiàn)違反審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的行為，銀監(jiān)會(huì)是否會(huì)嚴(yán)格依法采取上述措施？如果采取的話(huà)，大多數(shù)銀行金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)會(huì)出現(xiàn)停頓乃至癱瘓的狀況；如果不采取的話(huà)，這些規(guī)定就會(huì)成為一紙空文。這種情況的出現(xiàn)，必然會(huì)使銀監(jiān)會(huì)的實(shí)際監(jiān)管工作陷入兩難的境地。此外，該法第35條還規(guī)定：“銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)的需要，可以與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)董事、高級(jí)管理人員進(jìn)行監(jiān)督管理談話(huà)?！边@樣的規(guī)定在國(guó)內(nèi)的同類(lèi)法律中尚屬首例。但其是否真能有效促進(jìn)銀行業(yè)的監(jiān)管，亦還有待于實(shí)踐的檢驗(yàn)。四、央行與銀監(jiān)會(huì)應(yīng)予協(xié)調(diào)的職責(zé)盡管修改后的《中國(guó)人民銀行法》和新出臺(tái)的《銀行監(jiān)督管理法》對(duì)央行與銀監(jiān)會(huì)的各自職責(zé)作出了明確的分工，但在個(gè)別領(lǐng)域上，二者仍然存在著應(yīng)該互相協(xié)調(diào)的地方。因?yàn)闊o(wú)論是央行抑或是銀監(jiān)會(huì)，其履行職責(zé)的出發(fā)點(diǎn)均是立足于廣大金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)行為及其決策，只是側(cè)重點(diǎn)有所不同。央行職責(zé)的行使主要是通過(guò)制定和執(zhí)行貨幣政策來(lái)實(shí)現(xiàn)，而銀監(jiān)會(huì)則通過(guò)對(duì)各金融機(jī)構(gòu)具體且微觀(guān)的監(jiān)管來(lái)實(shí)施其職責(zé)。亦即前者是為了維護(hù)宏觀(guān)金融秩序的穩(wěn)定；后者是著眼于金融機(jī)構(gòu)的合法穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)及自由公平的金融競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境的營(yíng)造上。即便如此，這兩個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)也不是能夠截然分開(kāi)的，二者的職責(zé)還是會(huì)相互滲透，和影響，因此，它們還是存在著應(yīng)加以互相協(xié)調(diào)的職責(zé)，這在《人民銀行法》和《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》中也有體現(xiàn)。主要有：（一）監(jiān)管信息的共享《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第6條明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)和中國(guó)人民銀行、國(guó)務(wù)院其他金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)建立監(jiān)督管理信息共享機(jī)制。”《人民銀行法》第35條第2款也有類(lèi)似的規(guī)定。由此，銀監(jiān)會(huì)與央行在監(jiān)管信息的共享上就存在了需要彼此協(xié)調(diào)的地方，這也是二者在職責(zé)分工基礎(chǔ)上的一個(gè)交叉點(diǎn)。在央行和銀監(jiān)會(huì)間實(shí)行監(jiān)管信息的共享，其原因有二：一是這些機(jī)構(gòu)在履行各自職責(zé)的過(guò)程中會(huì)占有一定的信息資料，其中有不少是對(duì)另一個(gè)機(jī)構(gòu)有用的信息，如果二者缺乏交流，一方面會(huì)增加這兩個(gè)機(jī)構(gòu)履行職責(zé)的成本，另一方面也會(huì)影響它們決策的準(zhǔn)確有力性；二是可以最大限度地減少銀行等金融機(jī)構(gòu)不必要的負(fù)擔(dān)，使它們無(wú)須疲命于一次又一次重復(fù)的信息供給要求，也在另一個(gè)側(cè)面盡可能地提高央行和銀監(jiān)會(huì)履行職責(zé)的效率。在監(jiān)管信息共享上，國(guó)外有著不同的實(shí)踐做法。在英國(guó)，英格蘭銀行（即中央銀行）、金融監(jiān)管局與財(cái)政局之間存在著一個(gè)三方小組會(huì)議機(jī)制，進(jìn)行定期磋商，互換信息。而在日本，日本銀行（即中央銀行）與承擔(dān)監(jiān)管職責(zé)的日本金