對新能源的政策支持應(yīng)適度

國信觀點(diǎn)

對新能源的政策支持應(yīng)適度

大力發(fā)展新能源對我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的積極意義已經(jīng)無須多言，然而，在如何發(fā)展新能源的具體路徑上卻值得商榷，尤其是政府該如何扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。目前，上至中央政府，下至地方各級政府，都對新能源產(chǎn)業(yè)傾注了極大的熱情，可是，也許正是政策用力過猛，方式欠妥，讓我國新能源的發(fā)展節(jié)奏過快，并且過亂。最終，在國家與地方政府共同用力過度的支持下，中國新能源產(chǎn)業(yè)尚未真正勃發(fā)，便已開始品嘗產(chǎn)能過剩的苦果。

一、國家大力扶持新能源發(fā)展的決心毋庸置疑

近年來，國家扶持新能源發(fā)展可謂不遺余力。早在1995年的八屆人大四次會(huì)議審議通過的《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2014年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》中，正式確立了“以電力為中心，以煤炭為基礎(chǔ)，加強(qiáng)石油、天然氣資源的勘探開發(fā)，積極發(fā)展可再生能源，改善能源結(jié)構(gòu)”的能源發(fā)展方針和政策。同年，國家計(jì)委、國家科委、國家經(jīng)貿(mào)委制定印發(fā)了《新能源和可再生能源發(fā)展綱要》。1998年《節(jié)約能源法》頒布，再次肯定了可再生能源對于節(jié)能減排、改善環(huán)境的重要戰(zhàn)略作用和地位。2006年1月1日,《中華人民共和國可再生能源法》正式開始實(shí)施。

尤其是2008年金融危機(jī)以來，為發(fā)揮新能源的積極作用，拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長和促進(jìn)轉(zhuǎn)型，對新能源的扶持力度進(jìn)一步加碼。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，僅2012年九、十月份，針對光伏行業(yè)的支持政策就多達(dá)6個(gè)。9月12日，國家能源局發(fā)布《太陽能發(fā)電發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，“十二五”期間，建設(shè)100個(gè)新能源示范城市和1000個(gè)新能源示范園區(qū)；9月14日，國家能源局發(fā)布《關(guān)于申報(bào)分布式光伏發(fā)電規(guī)?；瘧?yīng)用示范區(qū)的通知》；9月27日，國家開發(fā)銀行完成關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)金融信貸扶持光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的建議，重點(diǎn)確保12家光伏企業(yè)授信額度；10月16日，國家能源局下發(fā)了關(guān)于印發(fā)《分布式光伏發(fā)電示范區(qū)實(shí)施方案編制大綱》的通知；10月24日，國務(wù)院新聞辦公室發(fā)表《中國的能源政策（2012）》白皮書，指出要大力發(fā)展新能源和可再生能源，積極利用太陽能；10月26日，國家電網(wǎng)公布《關(guān)于做好分布式光伏發(fā)電并網(wǎng)服務(wù)工作的意見》，10千伏以下電壓等級接入電網(wǎng)而且單個(gè)并網(wǎng)總裝機(jī)容量不超過6兆瓦，將免費(fèi)提供接入服務(wù)，并且全額收購這些項(xiàng)目富余的電量。

進(jìn)入2013年，扶持政策依然接連不斷，2013年7月15日，國務(wù)院正式下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，將光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展目標(biāo)定為到2015年總裝機(jī)容量達(dá)到3500萬千瓦以上，對比之前光伏產(chǎn)業(yè)“十二五”規(guī)劃中2100萬千瓦的目標(biāo)，有了極大幅度的提升。并要求與光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)部委在短期內(nèi)拿出具體的實(shí)施細(xì)則，之后不久，光伏分布式補(bǔ)貼價(jià)格、國開行金融扶持政策、四類資源地區(qū)標(biāo)桿電價(jià)、涉及國稅總局退稅以及土地性質(zhì)問題等關(guān)鍵政策都陸續(xù)出臺(tái)。如8月30日，國家發(fā)改委出臺(tái)了《關(guān)于發(fā)揮價(jià)格杠桿作用促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的通知》明確對光伏電站根據(jù)光資源優(yōu)劣實(shí)行三類地區(qū)標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)，分別為0.9元/度、0.95元/度和1元/度；分布式光伏補(bǔ)貼為0.42元/度。此次公布的電價(jià)標(biāo)準(zhǔn)高于市場預(yù)期，也明顯高于3月份征求意見稿的水平。與光伏行業(yè)的情形類似，在風(fēng)電領(lǐng)域，各種規(guī)劃以及政策支持同樣給力。密集的支持政策發(fā)布頻率將國家不遺余力發(fā)展新能源的決心顯露無疑。

二、地方政府積極跟進(jìn)熱捧新能源

新能源產(chǎn)業(yè)不但能拉動(dòng)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入和GDP，還符合了“經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型”的中央命題，地方官員當(dāng)然趨之若鶩。國家大力發(fā)展新能源的戰(zhàn)略被各地政府快速跟進(jìn)。如果說國家層面的大力支持為新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，那地方政府提供的各項(xiàng)支持則給予了各個(gè)業(yè)內(nèi)企業(yè)最真切的誘惑。

首先是土地出讓條件極為優(yōu)惠。按照規(guī)定，對使用未列入耕地后備資源且尚未確定土地使用權(quán)人（或承包經(jīng)營權(quán)人）的國有沙地、裸土地、裸巖石礫地的工業(yè)項(xiàng)目用地，在確定土地出讓價(jià)格時(shí)可按不低于所在地土地等別相對應(yīng)最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的30%執(zhí)行。各地對風(fēng)電、光伏發(fā)電項(xiàng)目基本上都按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)出讓。如甘肅瓜州土地等別的最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)為每平方米84元，因此當(dāng)?shù)仫L(fēng)電場拿地成本低至每平方米25.2元。更有意思的是，占地面積巨大的風(fēng)電場并不需要支付所有覆蓋面積的土地出讓金。一般而言，風(fēng)電場布置風(fēng)電機(jī)組時(shí)，在行距上要求機(jī)組間相隔5-9倍風(fēng)輪直徑，在列距上要求機(jī)組間相隔3-5倍風(fēng)輪直徑。但政府在出讓土地時(shí)，只按照風(fēng)機(jī)的實(shí)際占地面積計(jì)算。例如瓜州某風(fēng)電場單個(gè)風(fēng)機(jī)所占土地面積僅按照400平方米計(jì)算，也即“點(diǎn)征”，這就大大降低了項(xiàng)目需要支付的土地成本。

其次，在項(xiàng)目的審批上各地政府也大開綠燈。隨著中央簡政放權(quán)步伐的加快，地方政府也開始大手筆批復(fù)項(xiàng)目。以前省一級發(fā)改委的光伏審批權(quán)限只有10兆瓦，現(xiàn)在則取消了規(guī)模限制，這導(dǎo)致各地電站裝機(jī)容量劇增。如2009年甘肅敦煌地區(qū)的裝機(jī)容量為20兆瓦，到了2013年，就已經(jīng)增加到了200兆瓦。原來的項(xiàng)目多為9兆瓦，現(xiàn)在幾十兆瓦的項(xiàng)目也不斷出現(xiàn)了。

最后，各地對新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也提供了便利的資金支持。例如，根據(jù)《江西省光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，對于新能源項(xiàng)目，優(yōu)先安排省級資金。對光伏產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款，優(yōu)先提供財(cái)政貼息。此外，還為企業(yè)融資提供貸款擔(dān)保等。

三、新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展過快的后遺癥日益顯現(xiàn)

在政策的鼓勵(lì)和扶持下，近年來我國新能源發(fā)展突飛猛進(jìn)。截至2012年底，我國水電裝機(jī)容量2.49億千瓦，風(fēng)電并網(wǎng)裝機(jī)6300萬千瓦，太陽能光伏發(fā)電裝機(jī)650萬千瓦，太陽能熱水器總集熱面積2.58億平方米，淺層地?zé)崮軕?yīng)用面積3億平方米，沼氣年產(chǎn)量150多億立方米，各類生物質(zhì)能年利用量3000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤?？稍偕茉窗l(fā)電裝機(jī)規(guī)模占總發(fā)電裝機(jī)比例達(dá)28%，比2005年提高了5個(gè)百分點(diǎn)。可再生能源發(fā)電量約占全國總發(fā)電量的20%，比2005年提高4個(gè)百分點(diǎn)。截至2012年底，全國商品化可再生能源年利用量約占一次能源消費(fèi)總量的9%。盡管成績有目共睹，然而各種后遺癥也日益凸現(xiàn)。

首先，質(zhì)量安全問題日趨突出。新能源電力大規(guī)模接入電網(wǎng)可能會(huì)產(chǎn)生諧波、逆流、網(wǎng)壓過高等問題，對電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行帶來新的問題和挑戰(zhàn)，主要體現(xiàn)在：電網(wǎng)調(diào)峰調(diào)頻壓力增大、電壓控制難度提高、電網(wǎng)安全穩(wěn)定運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)增加等。近期，甘肅酒泉、甘肅瓜州與河北張家口等地接連發(fā)生風(fēng)電機(jī)組脫網(wǎng)事故。如2011年2月，發(fā)生在酒泉的一起“脫網(wǎng)”事故，導(dǎo)致附近16個(gè)風(fēng)電場的598臺(tái)風(fēng)電機(jī)組脫網(wǎng)，損失出力84萬千瓦，占事故前酒泉地區(qū)風(fēng)電出力的54.4%。

其次，新能源“并網(wǎng)難”問題嚴(yán)重。新能源雖然清潔環(huán)保，但是卻在很大程度上受到了地域的限制，如太陽能多集中在西部、風(fēng)電多集中在內(nèi)蒙等。而我國一些大型的高耗能企業(yè)多集中于東部和北部，靠近城市位置。形成了目前這種“兩地相隔”的局面，一邊是國家耗巨資建設(shè)的新能源電廠，一邊是翹首期盼、能源短缺的高耗能地區(qū)的企業(yè)，新能源并網(wǎng)和跨區(qū)輸電困難重重。幾乎所有的企業(yè)都不能全負(fù)荷發(fā)電，新能源發(fā)電被嚴(yán)重制約。從2013年5月開始，整個(gè)敦煌地區(qū)的光伏企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)限量并網(wǎng)，各家企業(yè)只能并網(wǎng)50%的電力。

最后，產(chǎn)能過剩苗頭開始顯現(xiàn)。目前各地對新能源熱情高漲，據(jù)報(bào)道，當(dāng)下有上百個(gè)城市在做新能源發(fā)展規(guī)劃。僅2009年，江蘇省的13個(gè)地級市中就有10個(gè)在打造新能源產(chǎn)業(yè)基地?！懊憾肌贝笸蟮堕煾剡M(jìn)軍光伏產(chǎn)業(yè)，并稱到“十二五”末，光伏產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值將等同于當(dāng)?shù)孛禾慨a(chǎn)業(yè)產(chǎn)值。“十二五”期間，我國地方政府規(guī)劃建設(shè)千億光伏產(chǎn)業(yè)園區(qū)就達(dá)到二十個(gè)，規(guī)劃產(chǎn)值達(dá)到2萬億元，而據(jù)EPIA預(yù)計(jì)，2015年全球光伏裝機(jī)約為45GW，按8元/瓦計(jì)，全球市場安裝需求也僅為3600億元。

四、改革完善新能源補(bǔ)貼機(jī)制，適度扶持新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展

我國新能源迅速發(fā)展與國家扶持密不可分，然而，現(xiàn)有補(bǔ)貼機(jī)制可能大幅增加財(cái)政負(fù)擔(dān)。新能源項(xiàng)目大部分是地方核準(zhǔn)，補(bǔ)貼卻是由全網(wǎng)分?jǐn)?，等于“地方請客，中央買單”。我國實(shí)現(xiàn)“十二五”新能源規(guī)劃目標(biāo)資金保障能力嚴(yán)重不足。按照已公布的規(guī)劃，到2015年，風(fēng)電將產(chǎn)生電量2000億千瓦時(shí)，約需補(bǔ)貼400億元；光伏發(fā)電裝機(jī)3500萬千瓦，當(dāng)年產(chǎn)生電量500億千瓦時(shí)，按每千瓦時(shí)0.5元計(jì)算，需補(bǔ)貼250億元；生物質(zhì)能發(fā)電裝機(jī)1300萬千瓦，電量700億千瓦時(shí)，需補(bǔ)貼280億元；電網(wǎng)接入還需補(bǔ)貼100億元。以上合計(jì)，2015年補(bǔ)貼資金不少于1000億元。按目前每千瓦時(shí)8厘錢的補(bǔ)貼水平測算，即使做到應(yīng)收盡收，2015年當(dāng)年可用于可再生能源電價(jià)補(bǔ)貼的資金為480億左右，仍有500多億的資金缺口。因此，今后鼓勵(lì)新能源發(fā)電應(yīng)適度補(bǔ)貼，防止補(bǔ)貼規(guī)模過大超出可支付能力。國家應(yīng)進(jìn)一步完善補(bǔ)貼政策，提高補(bǔ)貼績效，在有限的補(bǔ)貼額度內(nèi)，帶動(dòng)盡可能多的新能源發(fā)電。

首先，應(yīng)明確補(bǔ)貼重點(diǎn)與環(huán)節(jié)。與國外主要通過稅收環(huán)節(jié)扶持新能源產(chǎn)業(yè)的政策相比，中國政府的扶持力度更大，包括廉價(jià)的土地成本、環(huán)境成本以及財(cái)政補(bǔ)貼。我們的光伏產(chǎn)業(yè)主要是光伏電池的制造和光伏組件的生產(chǎn)，因而補(bǔ)貼鼓勵(lì)的不是科學(xué)研發(fā)，而是傳統(tǒng)的制造業(yè)。工業(yè)社會(huì)以來，任何一個(gè)新技術(shù)的興起和推廣，都絕非財(cái)政補(bǔ)貼的結(jié)果。補(bǔ)貼本身并沒有問題，但往哪里補(bǔ)、怎么補(bǔ)值得商榷，尤其應(yīng)該仔細(xì)考量補(bǔ)貼怎樣用在擴(kuò)大市場規(guī)模上，怎樣用在提升研發(fā)力量上。

其次，補(bǔ)貼規(guī)模應(yīng)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢相適應(yīng)。為避免削弱企業(yè)競爭力，今后幾年電價(jià)不宜大幅上調(diào)。建議可再生能源基金征收標(biāo)準(zhǔn)維持在每千瓦時(shí)8厘的水平。為了落實(shí)“十二五”規(guī)劃確定的各項(xiàng)新能源發(fā)展目標(biāo)，有關(guān)部門和電網(wǎng)企業(yè)應(yīng)通過可再生能源基金應(yīng)收盡收、挖掘潛力來解決，不宜用財(cái)政資金替電網(wǎng)預(yù)撥新能源補(bǔ)貼。

再次，建立單位補(bǔ)貼額度逐年降低的機(jī)制。為了提高有限補(bǔ)貼資金的績效，建議對新能源發(fā)電普遍推行招標(biāo)定價(jià)