《財(cái)政金融學(xué)教程（第二版）》第8章 國(guó)家預(yù)算

第8章

國(guó)家預(yù)算本章結(jié)構(gòu)第一節(jié)國(guó)家預(yù)算概述第二節(jié)國(guó)家預(yù)算的編制和執(zhí)行第三節(jié)預(yù)算管理改革第一節(jié)國(guó)家預(yù)算概述知識(shí)框架一、什么是國(guó)家預(yù)算二、我國(guó)的國(guó)家預(yù)算體系三、復(fù)式預(yù)算一、什么是國(guó)家預(yù)算國(guó)家預(yù)算是國(guó)家的財(cái)政收支計(jì)劃,它是以收支一覽表的形式表現(xiàn)的、具有法律地位的文件,是國(guó)家財(cái)政實(shí)現(xiàn)計(jì)劃管理的工具。從國(guó)家預(yù)算產(chǎn)生的歷史來(lái)看,它具有以下特點(diǎn):(1)國(guó)家預(yù)算是政府某一財(cái)政年度的財(cái)政收支計(jì)劃,所謂計(jì)劃就是一種安排,并不是執(zhí)行的結(jié)果。(2)國(guó)家預(yù)算要經(jīng)過(guò)一國(guó)的立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)才能正式生效,在立法機(jī)構(gòu)審議和批準(zhǔn)以前它只是一種提案,不具有法律效力。(3)國(guó)家預(yù)算一經(jīng)立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn),就具有法律效力,政府部門必須認(rèn)真執(zhí)行,不經(jīng)過(guò)立法機(jī)構(gòu)的批準(zhǔn)不得隨意更改?，F(xiàn)代國(guó)家政府都要編制國(guó)家預(yù)算,我國(guó)的國(guó)家預(yù)算每年要由全國(guó)人民代表大會(huì)審議和批準(zhǔn)。二、我國(guó)的國(guó)家預(yù)算體系國(guó)家預(yù)算體系由中央預(yù)算和地方預(yù)算組成。地方預(yù)算由四級(jí)預(yù)算組成：省(自治區(qū)、直轄市)政府、市(自治州)政府、縣(市、旗、區(qū))政府、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府,加上中央預(yù)算,我國(guó)的國(guó)家預(yù)算共有五級(jí)。中央預(yù)算在國(guó)家預(yù)算體系中應(yīng)占主導(dǎo)地位。(1)中央預(yù)算是中央政府的財(cái)政收支計(jì)劃,而中央政府擔(dān)負(fù)著全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的重任,中央政府應(yīng)當(dāng)在財(cái)力上占主動(dòng)地位,這樣才能在經(jīng)濟(jì)上支配和調(diào)控地方政府的行為。(2)中央政府要負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、科技文化、國(guó)家重點(diǎn)建設(shè)、社會(huì)福利等全國(guó)性公共需要方面的開(kāi)支,從而需要中央預(yù)算能夠籌集一定規(guī)模的資金。(3)中央政府要通過(guò)中央預(yù)算平衡各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,特別是要對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)助,因而需要大量的資金。三、復(fù)式預(yù)算(一)復(fù)式預(yù)算的概念復(fù)式預(yù)算是與單式預(yù)算相對(duì)應(yīng)的一個(gè)概念,是指預(yù)算年度內(nèi)的全部財(cái)政收支按照經(jīng)濟(jì)性質(zhì)或類別分別被編入兩個(gè)或兩個(gè)以上收支計(jì)劃,分別交由立法機(jī)構(gòu)審批,并最終形成兩個(gè)或兩個(gè)以上國(guó)家預(yù)算。復(fù)式預(yù)算既是一種預(yù)算的編制方式,也是一種預(yù)算的結(jié)構(gòu)模式。國(guó)外典型的復(fù)式預(yù)算分為經(jīng)費(fèi)預(yù)算和資本預(yù)算。我國(guó)的預(yù)算法在要求中央政府公共預(yù)算(經(jīng)費(fèi)預(yù)算)不列赤字的同時(shí),允許國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算(資本預(yù)算)列有赤字,并通過(guò)發(fā)行國(guó)債來(lái)彌補(bǔ)赤字。目前我國(guó)的復(fù)式預(yù)算體系除了公共預(yù)算外,還包括政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算和社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算。這四大預(yù)算共同構(gòu)成了我國(guó)的復(fù)式預(yù)算體系。政府性基金預(yù)算是國(guó)家通過(guò)向社會(huì)征收以及出讓土地、發(fā)行彩票等方式取得收入,并專項(xiàng)用于支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展的財(cái)政收支預(yù)算。國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算(預(yù)算法稱其為“國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)預(yù)算”)是國(guó)家以所有者身份依法取得國(guó)有資本收益,并對(duì)所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項(xiàng)收支預(yù)算。社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算目前各地正在試編階段。(二)單式預(yù)算和復(fù)式預(yù)算的區(qū)別(1)從形式上分析:單式預(yù)算把全部財(cái)政收支編在一個(gè)預(yù)算內(nèi),而不區(qū)分各項(xiàng)財(cái)政收支的性質(zhì)。復(fù)式預(yù)算是將全部財(cái)政收支按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)劃分,分別匯集成兩個(gè)或兩個(gè)以上的預(yù)算。(2)從內(nèi)容上分析:單式預(yù)算的收大于支即為預(yù)算盈余,反之則為赤字。復(fù)式預(yù)算中由于資本預(yù)算主要以國(guó)債為收入來(lái)源,通常不存在盈余或赤字,但往往將經(jīng)費(fèi)預(yù)算的盈余或赤字轉(zhuǎn)入資本預(yù)算,使復(fù)式預(yù)算的盈余或赤字的性質(zhì)含混不清。(3)從國(guó)債收支的處理方式上分析:單式預(yù)算通常把國(guó)內(nèi)債務(wù)收入和債務(wù)支出作為一般的收入和支出項(xiàng)目對(duì)待,并納入總的收支項(xiàng)目,統(tǒng)一核算財(cái)政平衡。復(fù)式預(yù)算的經(jīng)費(fèi)預(yù)算中一般只列債務(wù)利息支出,不列債務(wù)本金。(4)從對(duì)財(cái)政活動(dòng)的反映程度上分析:單式預(yù)算可以比較明確地反映某一年度財(cái)政收支活動(dòng)的總體情況,但不能明確反映收支的結(jié)構(gòu)性,特別是不能反映經(jīng)濟(jì)建設(shè)工程效益的具體狀況。復(fù)式預(yù)算則可以清楚地反映財(cái)政收支結(jié)構(gòu)和財(cái)政安排的經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資支出的具體效益。(三)實(shí)行復(fù)式預(yù)算應(yīng)具備的條件(1)政府的財(cái)政收支可以真正分為兩本賬。所謂兩本賬,即政府的生產(chǎn)性支出和非生產(chǎn)性支出以及生產(chǎn)性的投資性支出和非生產(chǎn)性的投資性支出可以區(qū)分開(kāi)來(lái)。(2)經(jīng)濟(jì)建設(shè)預(yù)算能獨(dú)立。實(shí)行復(fù)式預(yù)算要單獨(dú)編制經(jīng)濟(jì)建設(shè)預(yù)算。而能否做到經(jīng)濟(jì)建設(shè)預(yù)算獨(dú)立,關(guān)鍵是建設(shè)性預(yù)算能否有充足的資金來(lái)源。(3)具有現(xiàn)代化的、科學(xué)的預(yù)算分析方法。復(fù)式預(yù)算只是一種預(yù)算編制形式,要發(fā)揮復(fù)式預(yù)算的作用,必須要有科學(xué)的預(yù)算分析方法,尤其是對(duì)投資性支出要能夠采用“成本—效益”分析。第二節(jié)國(guó)家預(yù)算的編制和執(zhí)行知識(shí)框架一、國(guó)家預(yù)算編制的原則二、國(guó)家預(yù)算的編制與審批三、國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行四、國(guó)家決算一、國(guó)家預(yù)算編制的原則(1)國(guó)家預(yù)算的編制要以黨和國(guó)家的路線方針政策為依據(jù)。國(guó)家預(yù)算是政府的財(cái)政收支計(jì)劃,它反映著政府活動(dòng)的方向和范圍。因此,國(guó)家預(yù)算的編制必須與黨和國(guó)家的方針政策相一致,要使財(cái)政預(yù)算充分反映黨和政府的路線、方針和政策。(2)國(guó)家預(yù)算的編制要以國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)。國(guó)家預(yù)算是政府的財(cái)政計(jì)劃,政府的財(cái)政支出對(duì)整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展有重大的影響。所以,編制政府的財(cái)政計(jì)劃必須與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃相配套。(3)編制國(guó)家預(yù)算要堅(jiān)持留有余地,建立后備力量,實(shí)現(xiàn)綜合平衡。留有余地和建立后備力量都是為了防止出現(xiàn)預(yù)算赤字,以實(shí)現(xiàn)財(cái)政、信貸、物資和外匯的綜合平衡。二、國(guó)家預(yù)算的編制與審批國(guó)務(wù)院每年要下達(dá)編制下一年度預(yù)算草案的指示,財(cái)政部門要根據(jù)國(guó)務(wù)院的指示精神部署有關(guān)預(yù)算草案編制的具體事項(xiàng)。各省(自治區(qū)、直轄市)級(jí)地方政府要在國(guó)務(wù)院規(guī)定的時(shí)間內(nèi)將本級(jí)總預(yù)算草案報(bào)國(guó)務(wù)院審核匯總。各級(jí)政府財(cái)政部門要在每年本級(jí)人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的一個(gè)月之前將本級(jí)預(yù)算草案主要內(nèi)容提交本級(jí)人民代表大會(huì)的專門委員會(huì)進(jìn)行初審,并在人民代表大會(huì)舉行會(huì)議時(shí)向大會(huì)作關(guān)于預(yù)算草案的報(bào)告。預(yù)算草案經(jīng)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)后才可成立。中央預(yù)算草案由全國(guó)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn);地方各級(jí)政府預(yù)算草案由本級(jí)人民代表大會(huì)審查和批準(zhǔn)。三、國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行(一)國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)國(guó)家預(yù)算的執(zhí)行是組織實(shí)現(xiàn)預(yù)算收支任務(wù)的活動(dòng),它是預(yù)算管理的中心環(huán)節(jié)。國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的任務(wù)是:(1)積極組織預(yù)算收入,及時(shí)足額繳入國(guó)庫(kù);(2)及時(shí)合理地?fù)芨顿Y金,提高預(yù)算資金的使用效益;(3)增收節(jié)支,不斷組織預(yù)算執(zhí)行中的綜合平衡。(二)預(yù)算調(diào)整所謂預(yù)算調(diào)整是指經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)的各級(jí)預(yù)算在執(zhí)行中因特殊情況需要增加支出或者減少收入,使總支出超過(guò)總收入或使原批準(zhǔn)的預(yù)算中舉借債務(wù)的數(shù)額增加所做的部分變更。預(yù)算調(diào)整必須經(jīng)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審查批準(zhǔn),未經(jīng)批準(zhǔn),不得進(jìn)行預(yù)算調(diào)整。調(diào)整方法主要包括:(1)預(yù)算科目之間的經(jīng)費(fèi)流動(dòng),即財(cái)政資金在預(yù)算支出科目之間的相互調(diào)劑。(2)動(dòng)用預(yù)備費(fèi)。預(yù)備費(fèi)是編制預(yù)算時(shí)事先安排的一筆不指定用途的資金,以應(yīng)付在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中意想不到的開(kāi)支。(3)預(yù)算的追加追減。即調(diào)整和改變?cè)蓄A(yù)算的收支規(guī)模。(4)預(yù)算的劃轉(zhuǎn)。即由于行政區(qū)劃或企事業(yè)單位的行政隸屬關(guān)系發(fā)生變化而相應(yīng)改變其預(yù)算的隸屬關(guān)系,將預(yù)算收支在地區(qū)或部門之間進(jìn)行調(diào)整的措施。四、國(guó)家決算國(guó)家決算是國(guó)家預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié),是國(guó)家預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果。它反映著在某一財(cái)政年度中政府財(cái)政的實(shí)際收支情況,是國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)在財(cái)政上的集中反映。國(guó)家決算與國(guó)家預(yù)算的數(shù)字往往不一致。國(guó)家決算的收支數(shù)額可能大于也可能小于國(guó)家預(yù)算的數(shù)字。第三節(jié)預(yù)算管理改革為了提高國(guó)家預(yù)算資金的使用效率,我國(guó)從20世紀(jì)90年代后期開(kāi)始實(shí)行政府采購(gòu)、部門預(yù)算、國(guó)庫(kù)集中收付和“收支兩條線”的預(yù)算管理改革。知識(shí)框架一、政府采購(gòu)二、部門預(yù)算三、國(guó)庫(kù)集中收付制度四、“收支兩條線”一、政府采購(gòu)政府采購(gòu)是指各級(jí)政府及其所屬單位通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的形式在市場(chǎng)上購(gòu)買其履行職能所需物品和勞務(wù)的一種制度。政府采購(gòu)辦法實(shí)施后,采購(gòu)方一律要通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)或競(jìng)爭(zhēng)性談判的方式選擇供應(yīng)商和確定采購(gòu)價(jià)格,而且采購(gòu)方還可以參加政府組織的集中采購(gòu)。根據(jù)2003年生效的《政府采購(gòu)法》,我國(guó)的政府采購(gòu)制度有如下主要內(nèi)容:(1)政府采購(gòu)法僅適用于各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。(2)政府采購(gòu)的當(dāng)事人包括采購(gòu)人、供應(yīng)商和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)等。(3)政府采購(gòu)的方式包括公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、單一來(lái)源采購(gòu)、詢價(jià)以及國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的其他采購(gòu)方式。但公開(kāi)招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式。(4)貨物或者服務(wù)項(xiàng)目采取邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的,采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)從符合相應(yīng)資格條件的供應(yīng)商中,通過(guò)隨機(jī)方式選擇三家以上的供應(yīng)商,并向其發(fā)出投標(biāo)邀請(qǐng)書(shū)。(5)采購(gòu)人和供應(yīng)商之間的權(quán)利和義務(wù),應(yīng)當(dāng)按照平等、自愿的原則以合同方式約定。二、部門預(yù)算部門預(yù)算就是按照部門(單位)編制的預(yù)算,它是國(guó)家預(yù)算的一種編制方式,也是一個(gè)部門的完整和綜合的預(yù)算。實(shí)行部門預(yù)算以后,國(guó)家預(yù)算的編制要按部門分類,一個(gè)部門只能有一本預(yù)算,全部預(yù)算資金統(tǒng)一由財(cái)政部門撥付,這充分體現(xiàn)了預(yù)算的整體性和完整性,同時(shí)也有利于財(cái)政部門對(duì)各單位財(cái)政資金使用情況的監(jiān)督和控制。三、國(guó)庫(kù)集中收付制度國(guó)庫(kù)集中收付制度是對(duì)財(cái)政資金實(shí)行集中收繳和支付的制度,它的核心是通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶對(duì)財(cái)政資金進(jìn)行集中管理。從收入角度看,全部財(cái)政收入都要直接繳入國(guó)庫(kù)(即進(jìn)入國(guó)庫(kù)在指定的代理行開(kāi)立的賬戶),征收機(jī)關(guān)、執(zhí)法機(jī)關(guān)設(shè)置的各種收入過(guò)渡性賬戶以及各部門、各單位自設(shè)的預(yù)算外資金賬戶都要被取消;從支付角度看,財(cái)政資金將由財(cái)政部門直接向商品和勞務(wù)的供應(yīng)商撥付,各預(yù)算單位雖享有財(cái)政資金的支配權(quán)和使用權(quán),但不再享有支付權(quán)。在這次國(guó)庫(kù)集中支付的改革過(guò)程中,國(guó)家結(jié)合具體的國(guó)情,設(shè)立了一個(gè)含有六類賬戶的賬戶群。這六類賬戶包括:(1)國(guó)庫(kù)單一賬戶,它開(kāi)設(shè)在中國(guó)人民銀行,用于核撥預(yù)算資金和專項(xiàng)建設(shè)基金。(2)財(cái)政部門的零余額賬戶,即財(cái)政部門在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的用于向供應(yīng)商付款的賬戶。(3)為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)的零余額賬戶,該賬戶由預(yù)算單位擁有,用于支付一些小額的、日常性的開(kāi)支。(4)小額資金賬戶,即預(yù)算單位在商業(yè)銀行開(kāi)設(shè)的資金賬戶,用于支付差旅費(fèi)、招待費(fèi)等一些零星的日常開(kāi)支。(5)預(yù)算外專戶,即為預(yù)算單位暫時(shí)保留的存儲(chǔ)預(yù)算外資金的賬戶。這類賬戶今后將逐步取消。(6)特設(shè)過(guò)渡性專戶,即設(shè)在政策性銀行內(nèi)的一些封閉性運(yùn)行的資金賬戶,例如,糧食風(fēng)險(xiǎn)基金賬戶等。四、“收支兩條線”“收支兩條線”是我國(guó)預(yù)算外資金管理辦法的一項(xiàng)重要改革。從收入角度看,各部門要做到收繳分離,即取消各執(zhí)收單位設(shè)立的各類預(yù)算外資金賬戶,改由財(cái)政部門按執(zhí)收單位分別開(kāi)設(shè)預(yù)算外資金財(cái)政匯繳專戶,該賬戶只能用于預(yù)算外收入的收繳,不能用于執(zhí)收單位的支出