地方公共政策

1、淺析我國地方政府公共政策現(xiàn)狀、問題及對策李珊珊 內(nèi)容摘要：近年來，中國地方政府在地方的作用日漸顯著，其決策往往決定一個 地區(qū)的發(fā)展，但各地區(qū)決策的水平、能力相差很大，造成許多不必要 的損失。本文試圖分析我國地方政府公共決策的現(xiàn)狀，找出問題，進(jìn) 而提出相關(guān)的建議。關(guān)鍵詞： 地方政府 公共決策 建議一、地方政府公共政策的現(xiàn)狀自 80 年代以來，中國地方政府在經(jīng)濟(jì)活動中作用嶄露頭角且日漸顯著。通過有 效的公共政策來保障經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不僅是中央政府的職責(zé)，也是地方政府的職責(zé)。從規(guī)范的角度看，一方面，地方政府負(fù)有使中央政府制定的公共政策在本地 區(qū)內(nèi)得以貫徹執(zhí)行的責(zé)任，另一方面，按照中國的現(xiàn)行體制，縣級以上的

2、地方政 府有權(quán)制定本地區(qū)的國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計(jì)劃，決定本地區(qū)的政治、經(jīng)濟(jì)、教育、 科學(xué)、文化、衛(wèi)生、民政等重大事項(xiàng)；省、自治區(qū)、直轄市及其所在地的市和經(jīng) 國務(wù)院批準(zhǔn)的較大的市的人民代表大會，可以制定地方性法規(guī)。這些都屬于公共 政策的范疇。從經(jīng)驗(yàn)層面上考察，近年來中國地方政府在本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展上的作用，已遠(yuǎn) 遠(yuǎn)超出了規(guī)范層面的限度。這是基于兩個方面的動向。（1）政府的經(jīng)濟(jì)管制權(quán)從中央向地方下移。到90 年代，地方政府已擁有地 方自主投資權(quán)和“直接融資自主權(quán)”等許多重要經(jīng)濟(jì)權(quán)力；中央政府指令性計(jì)劃 的比例不斷減少，在1993 年工業(yè)產(chǎn)值中的比重已降至 16以下，中央控制的商 品種類也由原來的 722

3、 種下降至 30 種，這客觀上都有助于地方政府經(jīng)濟(jì)管制權(quán) 的擴(kuò)張。（2）政府財(cái)政資源由中央向地方傾斜。特別是1984 年開始的城市經(jīng)濟(jì)體制 改革，在中央和地方之間采用了“分灶吃飯”的財(cái)政機(jī)制，地方政府財(cái)政支出的 比例不斷增大，在80 年代相對于中央政府上升了十多個百分點(diǎn)。90 年代這種趨 勢仍在加強(qiáng)，中央財(cái)政的比重已降至 30以下。這樣，地方政府由于較大的經(jīng) 濟(jì)實(shí)力而強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)職能。雖然上述狀況存在不合理性，超出了一般意義上的地方分權(quán)范疇，但已成為 事實(shí)，即使通過加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控和分稅制的改革來抑制這種勢頭的增長，在相 當(dāng)時期內(nèi)也難以改變地方政府擁有強(qiáng)大經(jīng)濟(jì)功能的基本格局。這就意味著，中央 政

4、府的公共政策功能遭到了削弱，而地方政府相對于中央發(fā)揮著更大的作用，因 此，地方政府優(yōu)化其促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公共政策的功能就比以前更為緊要，其公共 政策功能的失調(diào)可導(dǎo)致的紊亂和危害也就顯而易見了。二、地方政府公共政策存在的問題社會轉(zhuǎn)型時期是一個很容易產(chǎn)生觀念誤區(qū)的時期。一來社會利益格局發(fā)生了 很大變化，“利益本位化”逐步確立，公共政策的產(chǎn)生、作用以及社會評價都是 以某種利益為轉(zhuǎn)移的。從我國實(shí)踐來看，有過且迄今依然存在著不少觀念誤區(qū)， 使公共政策經(jīng)常缺乏綱領(lǐng)性、長期性、穩(wěn)定性、連續(xù)性和有效性。這樣的觀念誤區(qū)或政策選擇中的預(yù)設(shè)陷阱有很多表現(xiàn)。公共政策的短期化傾 向就是其中最常見的表現(xiàn)?！罢叨唐诨钡木?/p>

5、體涵義，是指政治體系在制訂公 共政策時常常表現(xiàn)出急功近利的傾向，而對它可能引起的當(dāng)前和長遠(yuǎn)的后果則不 加以重視。一句話，政策短期化就是政治體系放棄長期(遠(yuǎn))利益而追逐短(近) 期利益的行為和觀念。這在現(xiàn)實(shí)生活中主要存在如下幾種現(xiàn)象：“你有政策，我有對策”替換性執(zhí)行替換性執(zhí)行是指當(dāng)需要執(zhí)行的政策與負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)、部門存在利益沖突 時，執(zhí)行機(jī)關(guān)就有可能制定出與上級公共政策目標(biāo)表面一致，實(shí)際相違的執(zhí)行措 施，妨礙公共政策的全部實(shí)施。這是政策執(zhí)行者主觀反對政策的一種重要表現(xiàn)形 式，這種現(xiàn)象實(shí)際上是一些地方想擴(kuò)大權(quán)力、獲取地方和個人利益的反映，實(shí)際 上是鉆政策的空子。( 2)搞“土政策”附加性執(zhí)行 附加

6、性執(zhí)行指在公共政策執(zhí)行中，執(zhí)行部門常附加一些原目標(biāo)所沒有的內(nèi) 容，致使政策不能到位或政策失真。而所謂“土政策”，使執(zhí)行復(fù)雜化，影響目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)， 打著貫徹上級政策要結(jié)合實(shí)際的旗號，另立一套，自行其是，謀取私利。（3）斷章取義，為我所用，選擇性執(zhí)行選擇性執(zhí)行是指有些地區(qū)或單位有對上級指令、命令進(jìn)行過濾，選擇對自身 “有利”的規(guī)定政策執(zhí)行。公共政策的實(shí)行，本應(yīng)是全面的理解并貫徹執(zhí)行，但 有些地區(qū)或單位在大局 利益和局部私利沖撞抵觸時，符合自己利益的就執(zhí)行，不合自己的就不執(zhí)行。（4）“陽奉陰違”，“虎頭蛇尾”象征性、敷衍性執(zhí)行 這是指只做表面文章，沒有具體措施，或者執(zhí)行政策虎頭蛇尾、前緊后松， 敷衍塞

7、責(zé)、延宕推拖的一種現(xiàn)象。實(shí)施政策要堅(jiān)決貫徹、善始善終。但在現(xiàn)實(shí)中， 有些部門、有些地區(qū)，相互推脫，互相扯皮，敷衍了事。三、地方政府公共政策的功能定位加強(qiáng)中央政府和地方政府之間的政策調(diào)適，實(shí)現(xiàn)政府系統(tǒng)的政策整合，是現(xiàn) 階段中國政府系統(tǒng)面臨的一個基本問題。這不能僅僅依靠政府官員的主觀愿望， 更主要的是依靠行政體制來加以解決，要適當(dāng)加強(qiáng)中央政府的集權(quán)，重塑中央和 地方的關(guān)系。在實(shí)現(xiàn)政策整合的基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)該調(diào)適自身的公共政策功能，減輕中 央政府政策的負(fù)荷，使公共政策兼具統(tǒng)一性和靈活性，實(shí)現(xiàn)中央政府和地方在經(jīng) 濟(jì)發(fā)展中公共政策的良性循環(huán)。地方政府相對于中央政府而言，應(yīng)著重于公共政策的以下三個方面。

8、（1）保證中央政府的公共政策在本行政區(qū)域內(nèi)的實(shí)施。時下公共政策方面 最大的問題就是政策功能障礙，其主要表現(xiàn)是政策執(zhí)行不力，“上有政策，下有 對策”。在這方面，地方政府負(fù)有重要責(zé)任。就規(guī)范意義而言，地方政府具有雙 重角色，即中央政府在地方的代理者和地方利益的代表者。但實(shí)際上目前前一種 角色已大大淡化，后一種角色卻大大增強(qiáng)。這一狀況出現(xiàn)的根本原因在于體制性 和結(jié)構(gòu)性因素，（2）提供地方性公共品服務(wù)的公共政策。地方的交通設(shè)施、市政建設(shè)、水 電供應(yīng)、基礎(chǔ)教育、環(huán)境保護(hù)、人口控制、信息提供等地方性公共品主要應(yīng)由地 方政府出面規(guī)劃和提供，而不能指望企業(yè)來承擔(dān)，也不能全由中央政府來提供。（3）通過地方性產(chǎn)業(yè)政策和地方性法規(guī)來調(diào)控地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。目前中央 政府一級的宏觀