社會衛(wèi)生政策分析課件

1、社會衛(wèi)生政策分析social health policy analysis同濟(jì)醫(yī)學(xué)院社會醫(yī)學(xué)系Faculty of social medicine of Tongji medical college1outlineGeneral description Common methods of health policy analysisFormulation , implementation and evaluation of health policy analysis2第一節(jié) 概述General description 衛(wèi)生政策分析（health policy analysis） 是政府為解決

2、衛(wèi)生問題而進(jìn)行的政策本質(zhì)、產(chǎn)生原因及實施效果的研究，它是一個系統(tǒng)、連續(xù)的過程，貫穿于政策制訂的各個環(huán)節(jié)，用于社會衛(wèi)生策略及衛(wèi)生措施的研究及制訂。3一、政策的本質(zhì)與功能 （essence and functions of policy）（一）政策本質(zhì)(essence of policy) 政策（policy）是國家機關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時期為實現(xiàn)或服務(wù)于一定社會政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行動準(zhǔn)則，是一系列謀略、法令、措施、方法、條例等的總稱。 4政策具有以下幾個方面的特征： 利益傾向：代表本階級的利益目標(biāo)取向：明確的目標(biāo)合法性：涉及對象的認(rèn)可和接受權(quán)威性：政策的強制性功

3、能多樣性：正功能和負(fù)功能；顯功能和潛功能； 可預(yù)測的功能和不可預(yù)測的功能。（計劃生育政策）價值取向：制定者價值觀的影響。如公平與效率。過程及階段性：政策制定階段和政策執(zhí)行階段。 5調(diào)控功能（control） 政府運用政策，對社會公共事務(wù)中出現(xiàn)的各種利益矛盾進(jìn)行調(diào)節(jié)和控制（價格、信貸等經(jīng)濟(jì)手段），如醫(yī)療保險政策。 直接調(diào)控和間接調(diào)控 利益分配功能（benefit allocation） 需要政策來調(diào)節(jié)利益關(guān)系，以減少各個集團(tuán)之間利益沖突（衛(wèi)生資源配置問題）。7二、政策分析理論和原則 （theories and principles of policy analysis）（一）公共選擇理論（pub

4、lic choice theory） 按照美國學(xué)者C.沃爾夫的觀點，公共政策干預(yù)的主要理由在于市場存在著缺陷，并可能發(fā)生市場失靈； 市場失靈（market failure ）：是指由于市場機制本身的某些缺陷和外部環(huán)境的某些限制，使單純的市場機制無法把資源有效地配置到最佳狀態(tài)，即經(jīng)濟(jì)學(xué)的“帕累托最優(yōu)”狀態(tài)； 8為了彌補市場在資源配置等方面的失靈，政府必須介入，并采取相應(yīng)的政策對市場進(jìn)行干預(yù)； 社會成員通過某種政治程序或以公共政策形式出現(xiàn)的這種非市場的解決（市場失靈）方式稱為公共選擇過程，實際上就是對各種公共物品（public goods）的供給問題做出決策，而政府干預(yù)就是公共選擇過程的具體形式。

5、 10（二）政策分析原則 （principles of policy analysis）系統(tǒng)原則（systemic principle） 政策本身就是一個系統(tǒng),政策分析要考慮局部與整體、內(nèi)部和外部、眼前和長遠(yuǎn)利益、主要目的和次要目的關(guān)系。衛(wèi)生改革是市場經(jīng)濟(jì)改革有機組成。非典問題。預(yù)測原則（predictable principle） 制訂政策是對未來行為所作的一種設(shè)想，遠(yuǎn)景規(guī)劃，十五規(guī)劃。11協(xié)調(diào)原則（concerted principle） 政策出臺，是利益相互妥協(xié)的結(jié)果。公共政策協(xié)調(diào)的最基本特征是利益的協(xié)調(diào)，包括不同人、不同事物間互斥利益的協(xié)調(diào)；多樣性原則（principle of div

6、ersity） 多樣性是一個系統(tǒng)的可能狀態(tài)的數(shù)量；12三、政策分析的框架和要素 (frame and elements of health policy analysis)（一）政策分析的框架 公共政策問題的構(gòu)建公共政策方案的制定與通過公共政策內(nèi)容的實施公共政策效果的評價14（二）政策分析的要素政策問題：來自大量社會問題，如愛滋病的流行政策目標(biāo)：希望取得的結(jié)果或者完成的任務(wù)政策方案：實現(xiàn)目標(biāo)的具體手段、對策或者措施政策模型：復(fù)雜問題變成易于處理的簡單模式政策資源：利益各方顯示其政治影響力的基礎(chǔ)政策評價標(biāo)準(zhǔn)：技術(shù)理性、經(jīng)濟(jì)理性、法律理性、 社會理性、實質(zhì)理性(荻辛)政策效果：取得的成果政策環(huán)境：

7、外在的制約和影響因素政策信息：信息的收集、傳遞、加工、使用和反饋15（二）漸進(jìn)決策模型 （gradual decision-making model） 特點： 采用不斷嘗試的方法，找出滿意的結(jié)果 從若干個相差不大的方案中選擇相對較好的方案 使利益相關(guān)集團(tuán)達(dá)成共識，協(xié)調(diào)各種沖突的目標(biāo) 漸進(jìn)決策模型能及時糾正錯誤，比較穩(wěn)妥，容易控制17（三）精英決策模型 （estate decision-making model） 精英決策模型，是將公共政策看成是反映占統(tǒng)治地位的精英們的價值和偏好的一種決策理論。該模型認(rèn)為： 只有少數(shù)掌權(quán)的人為社會分配價值 群眾對社會的影響可以忽略 占統(tǒng)治地位的精英們決定公共政策

8、，然后由政府機構(gòu)和官員加以實施 精英決策模型不適用于大眾參政議政程度較高的社會 18（四）集團(tuán)決策模型 （group decision-making models）集團(tuán)決策模型強調(diào)利益集團(tuán)之間的相互作用，認(rèn)為政策是利益集團(tuán)之間爭斗所達(dá)到的平衡； 優(yōu)點：充分考慮利益集團(tuán)在決策過程中的作用，對分析和處理具有利益沖突的各種政治、經(jīng)濟(jì)和社會行為有較好的作用，但過分夸大了集團(tuán)的重要性，低估了決策者的作用及其他因素的影響； 19（五）系統(tǒng)決策模型 （systemic decision-making model）系統(tǒng)決策模型從系統(tǒng)論的觀點出發(fā)，把政策視為政治系統(tǒng)對來自環(huán)境需求的反應(yīng)；政治系統(tǒng)是復(fù)雜的，按照系

9、統(tǒng)論的觀點，可以把政治過程看作一個黑箱，人們不需要詳細(xì)研究其具體結(jié)構(gòu)，只需要了解投入和產(chǎn)出，了解政策制訂系統(tǒng)與環(huán)境的作用，而這種相互影響是一個動態(tài)的過程；在穩(wěn)定的環(huán)境里，政治系統(tǒng)的反應(yīng)可以是漸進(jìn)性地修改政策；而在快速變遷的環(huán)境中，則需要對政治系統(tǒng)進(jìn)行徹底的變革； 20第二節(jié) 衛(wèi)生政策分析方法common methods of policy analysis利益相關(guān)集團(tuán)分析（stakeholder analysis） 政策圖解法（political mapping） 政策網(wǎng)絡(luò)分析（policy network analysis） 場力分析法（force-field analysis） SWOT分

10、析（SWOT analysis） 21一、利益相關(guān)者分析 （stakeholder analysis）（一）利益相關(guān)者（stakeholder） 利益相關(guān)者是指某些人、團(tuán)體或者機構(gòu)，他們能夠改變某個政策的目標(biāo)，影響政策目標(biāo)的實現(xiàn)；或是當(dāng)政策目標(biāo)實現(xiàn)后，他們的利益會受到影響。22（二）利益相關(guān)集團(tuán)分析的意義 制訂一個政策，實現(xiàn)政策的目標(biāo)，一定要考慮利益相關(guān)集團(tuán)的利益，否則就會導(dǎo)致政策目標(biāo)的削弱或者失敗。 某些利益相關(guān)集團(tuán)所處地位非常有力，能夠加強或者削弱決策者的自主權(quán)，如政府； 某些集團(tuán)支持態(tài)度很堅決，決策者應(yīng)當(dāng)特別注意這些集團(tuán)，與其保持密切聯(lián)系，以獲得足夠的支持，如群眾； 某些集團(tuán)可能會影響決

11、策的方向或者政策目標(biāo)，如媒體。 關(guān)注兩點：各個集團(tuán)的利益和影響組織決策的力量，即所能動用的資源24（三）利益相關(guān)集團(tuán)分析的4個步驟 確定利益相關(guān)集團(tuán)估計利益相關(guān)集團(tuán)的利益以及政策目標(biāo)對其利益的可能影響評價利益相關(guān)集團(tuán)動用資源的能力判斷各個利益相關(guān)集團(tuán)的立場25（五）利益相關(guān)集團(tuán)分析實例 以英國政府資助的項目提高貧困地區(qū)結(jié)核病患者的發(fā)現(xiàn)率為例。在我國很多地區(qū)，尤其是貧困農(nóng)村，結(jié)核病仍然是威脅地區(qū)居民健康的主要病因。原因在于很多結(jié)核病人沒有被發(fā)現(xiàn)，所以提高結(jié)核病人的發(fā)現(xiàn)率，就成為控制結(jié)核病的一個關(guān)鍵因素。 27利益相關(guān)集團(tuán)集團(tuán)的利益資源動用資源能力立場病人（病情輕，尚能勞動）不去就醫(yī)，能挺就挺不完

12、整的信息一些家產(chǎn)沒有金錢不會動用家產(chǎn)不去就醫(yī)，無法發(fā)現(xiàn)病人（病情重，喪失勞動力）希望趕快治好不完整的信息一些家產(chǎn)變賣家產(chǎn)去治病去就醫(yī)，可能發(fā)現(xiàn)家人希望患者康復(fù)不完整的信息一些家產(chǎn)變賣家產(chǎn)治病社區(qū)鄰里害怕傳染信息提供治療線索可能發(fā)現(xiàn)社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)者勸患者就醫(yī)信息和社會地位提供治療線索，宣傳結(jié)核危害可能發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)匦l(wèi)生工作者通過治療獲取經(jīng)濟(jì)效益信息、社會地位、影響力轉(zhuǎn)送患者到專業(yè)機構(gòu)治療可能發(fā)現(xiàn)衛(wèi)生防疫部門控制結(jié)核病發(fā)生和蔓延信息、社會地位、技術(shù)為合乎條件的患者免費治療發(fā)現(xiàn)綜合醫(yī)院通過治療病人獲得經(jīng)濟(jì)效益信息、社會地位、技術(shù)提供治療發(fā)現(xiàn)專業(yè)醫(yī)院控制結(jié)核病的發(fā)生和蔓延信息、社會地位、技術(shù)提供治療發(fā)現(xiàn)媒體提供新

13、聞熱點，獲得群眾關(guān)注，信息提供治療線索，包括免費治療地點，醫(yī)生選擇幫助發(fā)現(xiàn)28二、政策圖解法（political mapping）宏觀政策圖解法微觀政策圖解法政策網(wǎng)絡(luò)分析國家大政方針如法律的制定微觀領(lǐng)域如衛(wèi)生部的規(guī)章制度制定29（一）宏觀政策圖解法 （macro-political mapping） 宏觀政策圖解法，就是借助地圖圖解，找出主要的利益相關(guān)集團(tuán)，并在地圖上標(biāo)注出他們之間以及他們和政策制訂者之間的相互關(guān)系，以達(dá)到簡化環(huán)境因素，精簡信息量的目的； 地圖中央：政策制訂者 縱軸：各個可能的政策參與者 橫軸：團(tuán)體對政策制訂者的支持程度，越靠 近中央，支持程度越高，反之越低 30政策圖解分析要

14、考慮兩個重要的變量1.政策參與者是支持還是反對該政策的制訂 該團(tuán)體基本同意政策博奕的根本規(guī)則； 該團(tuán)體同意新政策的目標(biāo)、目的和策略； 該團(tuán)體對于政策制訂者和執(zhí)行者完成目標(biāo)的權(quán)力至關(guān)重要； 該團(tuán)體對于實施某些重大政策具有影響力； 該團(tuán)體可以獲得很多好處 2.政策參與者是處在政策制訂者左邊還是右邊 基本上依據(jù)的是主觀判斷，根據(jù)研究的目的，把保守派和改革派、左派和右派區(qū)分開來 31反對者支持者反對者外部參與者 世界銀行 IMF USAID私有銀行國際投資立場反抗法律反對道義支持 核心支持道義支持法律反對反抗社會團(tuán)體城市中產(chǎn)階級城市工人小農(nóng)戶大農(nóng)戶企業(yè)家政黨促進(jìn)民主黨 全國聯(lián)盟真正自由黨自由黨壓力團(tuán)體

15、社會勞工聯(lián)合會農(nóng)業(yè)勞工聯(lián)合會經(jīng)貿(mào)委軍隊農(nóng)協(xié)工業(yè)會所 政策制定者出口商城市中產(chǎn)階級商人議會雇工聯(lián)合會商業(yè)會所銀行聯(lián)合會32通過政策圖解分析可以回答：1政策的支持程度2支持的凝聚程度，搖擺程度，分裂 3支持的位置 33宏觀政策圖解分析需要注意：1有多少反對團(tuán)體？2反對的程度有多大？ 3有多少團(tuán)體是真正反對？ 4在政策制訂或執(zhí)行過程中是否有新的聯(lián)盟形成？ 5反對派的力量能否被平衡？ 34宏觀政策圖解分析的優(yōu)點：第一，形象地了解所要制訂政策的處境；第二，了解政策的弱點；第三，發(fā)現(xiàn)潛在的反對和支持聯(lián)盟；第四，了解政策的權(quán)威性；第五，清楚政策實施者的能力；第六，明確政策的方向。 35（二）微觀政策圖解法

16、(micro-political mapping） 微觀政策圖解法可以用來分析對某一政策具體問題的支持程度，分析一些團(tuán)體對特定政策做出的反應(yīng)，或者同一個部門中的不同組織對于該政策的不同態(tài)度。 36反對道義支持核心支持道義支持反對把巴拉圭政府農(nóng)業(yè)部改變農(nóng)產(chǎn)品價格的政策進(jìn)一步明確為減少農(nóng)產(chǎn)品價格控制，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，再進(jìn)行微觀政策圖解分析。國際捐助機構(gòu)城市中產(chǎn)階級國會農(nóng)業(yè)部政黨城市勞工聯(lián)合會小農(nóng)戶農(nóng)業(yè)會所軍隊經(jīng)貿(mào)委商業(yè)會所國際貨幣基金組織谷農(nóng)37（三）政策網(wǎng)絡(luò)分析 （policy network analysis）重點關(guān)注某一個特定的政策政策網(wǎng)絡(luò)分析通過如下步驟，繪制政策網(wǎng)絡(luò)圖： 首先，搞清政策的

17、通過和實施要經(jīng)過哪幾個關(guān)鍵點？第二步，每一個步驟的關(guān)鍵人物是誰？第三步，政府官員如何接近這些關(guān)鍵人物？最后，政府官員如何對這些步驟施加影響？38市長聯(lián)合會全國合作協(xié)會衛(wèi)生部長醫(yī)學(xué)會衛(wèi)生協(xié)會總統(tǒng)議會農(nóng)業(yè)協(xié)會財政委員會預(yù)算委員會內(nèi)閣總理預(yù)算辦公室財政部長國家衛(wèi)生系統(tǒng)的政策網(wǎng)絡(luò)圖直接聯(lián)系間接聯(lián)系39（四）場力分析(force-field analysis) 場力分析就是劃出一條線，一端是“強烈支持”，另一端是“強烈反對”，把相關(guān)的團(tuán)體放在這條連續(xù)線的相應(yīng)位置上。 場力分析的最大用途，是把不同的利益相關(guān)集團(tuán)進(jìn)行分類，以便進(jìn)一步的分析，同時給管理者一個初步的印象，知道哪些是主要的支持方和反對方。 40反

18、對中立支持城市中產(chǎn)階級國會商業(yè)會所小農(nóng)戶城市勞工聯(lián)合會國際貨幣基金組織經(jīng)貿(mào)委國際捐助機構(gòu)政黨軍隊農(nóng)業(yè)會所 谷農(nóng)以巴拉圭政府農(nóng)業(yè)部減少農(nóng)產(chǎn)品價格控制政策為例 41三、SWOT分析 （SWOT analysis） SWOT分析就是把組織內(nèi)外影響成功的因素進(jìn)行綜合分析，了解組織的優(yōu)勢（strengths）、劣勢（weaknesses）、機會（opportunities）和挑戰(zhàn)（threats）。 42（一） strengths 、 weaknesses 、 opportunities and threats優(yōu)勢：組織擁有的任何內(nèi)部資產(chǎn)（包括技術(shù)、內(nèi)驅(qū)力、技能、資金、商務(wù)關(guān)系）； 劣勢：組織內(nèi)部的一些

19、不足，可能會阻礙組織實現(xiàn)目標(biāo)； 機會：意味著任何外部環(huán)境或者趨勢，能夠有利于組織實現(xiàn)一個特定的目標(biāo)； 挑戰(zhàn)：意味著任何外部環(huán)境或者趨勢，不利于組織實現(xiàn)一個特定的目標(biāo) ；43（二） problems resolved by SWOT analysis 我們的目標(biāo)是什么？ 我們的服務(wù)對象需要什么？ 我們與競爭對手的不同之處是什么？ 我們?nèi)绾胃纳谱约旱姆?wù)？ 我們?nèi)绾螀^(qū)分內(nèi)部條件（優(yōu)勢和劣勢）與外部環(huán)境（機會和挑戰(zhàn)）？ 44（三）procedures of SWOT analysis 在對組織的上述問題意見達(dá)成一致之后，分析團(tuán)隊就可以通過頭腦風(fēng)暴法(brain storm method)找出該組織的

20、所有優(yōu)勢、劣勢、機會和挑戰(zhàn)。在分析之前，可以選出一個主持人，負(fù)責(zé)發(fā)放卡片。分析分四個步驟，每個步驟只分析一個內(nèi)容（如優(yōu)勢）。每個步驟完成后，對所提出的內(nèi)容進(jìn)行歸納，在團(tuán)隊內(nèi)基本認(rèn)同后，再進(jìn)行下一個步驟的分析。如果大家都覺得分析某一個內(nèi)容（如挑戰(zhàn)）有難處，就可以設(shè)計一個情景，把問題放在具體的環(huán)境當(dāng)中進(jìn)行分析。 45（四）example of SWOT analysis例：2002年，我國學(xué)者對加入世界貿(mào)易組織后的公立醫(yī)院發(fā)展，進(jìn)行了SWOT分析。優(yōu)勢：公立醫(yī)院歷史悠久，在醫(yī)療服務(wù)市場上占據(jù)主導(dǎo)地位，國家給予包括稅收減免、財政補貼、大型基本建設(shè)項目和大型醫(yī)用設(shè)備采購支出等待遇；技術(shù)力量強，獲得群眾

21、認(rèn)可；是醫(yī)療保險定點單位；基礎(chǔ)設(shè)施好；容易吸引患者。 46劣勢：公立醫(yī)院產(chǎn)權(quán)制度不清，政府對管理干預(yù)過多；運行機制不靈活，難以很快適應(yīng)市場的變化；觀念陳舊；后勤保障運行成本高；服務(wù)價格受到管制；人事分配制度僵化，激勵機制存在缺陷，員工積極性調(diào)動不足；經(jīng)營管理人才缺乏。47機會：有利于醫(yī)療服務(wù)管理水平的提高：學(xué)習(xí)國外先進(jìn)的管理經(jīng)驗，如全面質(zhì)量管理等；促進(jìn)臨床醫(yī)學(xué)的繁榮和診斷治療水平的提高：醫(yī)學(xué)領(lǐng)域的科研、交流增多；進(jìn)一步明確公立醫(yī)院的市場定位和在醫(yī)療服務(wù)體系中的職責(zé)：中外合資醫(yī)院和民營醫(yī)院的崛起將逐步使公立醫(yī)院從多重社會角色的沖突中解放出來，貫徹非營利的本質(zhì)屬性；開拓國際醫(yī)療服務(wù)市場；挑戰(zhàn)：醫(yī)療

22、機構(gòu)之間競爭更加激烈；公立醫(yī)療機構(gòu)人才流失的挑戰(zhàn)；公立醫(yī)院的治理結(jié)構(gòu)面臨挑戰(zhàn) 。48第三節(jié) 衛(wèi)生政策的制定與實施formulation and implementation of health policy analysis提出衛(wèi)生政策問題衛(wèi)生政策的制定衛(wèi)生政策的實施衛(wèi)生政策效果評價49一、提出衛(wèi)生政策問題（provision of health policy problem）（一）衛(wèi)生政策問題的構(gòu)建1大眾傳播媒介的力量 2問題解決的可能性 3政策的倡導(dǎo)者 ：經(jīng)歷、關(guān)注點4自然災(zāi)害或者經(jīng)濟(jì)危機：非典 5政治時機：反恐 6新的政治角色進(jìn)入 7社會文化的影響 8重要人物的影響：決定力量的領(lǐng)導(dǎo)者 5

23、0（二）建立衛(wèi)生政策問題議程衛(wèi)生改革政策取得成功的條件： 政治學(xué)家肯頓認(rèn)為，一項衛(wèi)生改革政策要想取得成功，最好要滿足以下三個條件： 第一，符合客觀實際，即它確實是專家和群眾所認(rèn)可的熱點問題； 第二，有解決的可能性； 第三，符合政治事件發(fā)展的規(guī)律，政治可行性 。對衛(wèi)生工作者來說，最復(fù)雜、最難以把握的是政治事件發(fā)展的規(guī)律 51二、衛(wèi)生政策的制定 （formulation of health policy）1確定政策目標(biāo)2. 設(shè)計政策方案3. 備選方案的選定4. 方案的論證5. 方案的合法采納52（一）確定政策目標(biāo)（conformation of policy objective） 政策目標(biāo)具體明確

24、：政策目標(biāo)有效協(xié)調(diào)：一致性、同向性，避免沖突性政策目標(biāo)與手段要統(tǒng)一：構(gòu)成手段目標(biāo)鏈 53（二）設(shè)計政策方案 （design of policy project）備選方案的設(shè)計是個動態(tài)的過程，包括設(shè)想、分析、初選、評定、淘汰等環(huán)節(jié)；兩個過程： 大膽尋找：就是完成對政策方案的輪廓設(shè)想，一般從經(jīng)驗和已有知識入手 ； 精心設(shè)計：就是要把每個備選方案盡量細(xì)化，更重要的是，要對方案可能產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行預(yù)測。54備選方案庫應(yīng)當(dāng)具有以下特征： 1所擬定的所有方案都應(yīng)當(dāng)進(jìn)入方案庫； 2方案之間必須互相排斥，如方案甲不能包括方案乙； 3擬定的方案在考慮經(jīng)濟(jì)可行性、技術(shù)可行性的前提下，必須考慮政治可行性。55（三）備

25、選方案的選定 （selection of policy project）最大限度地實現(xiàn)政策目標(biāo) 最少地消耗各種政策資源 對多種風(fēng)險具有最大的應(yīng)變性 在政策實施中產(chǎn)生最小的負(fù)面效應(yīng) 56（四）方案的論證（argumentation of policy project）尋找證據(jù)支持自己的主張、反駁他人看法的過程就是政策論證。是一個互動的過程。 論證的目的： 一是再次檢驗政策提出的理由，促使提出者審慎地對待自己的結(jié)論，反思分析的方法； 二是通過這種批判式的交流活動，使得相互沖突的組織，在說服與爭論中達(dá)成相互理解，接受所認(rèn)同的政策主張 57（五）方案的合法采納（legitimation of policy project）政策方案被選出來之后，未必立即付諸實施。它需要依照一定的法律程序予以審定，即合法化（legit