我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性(修改)

1、PAGE 24PAGE 13第一章 我國建立環(huán)境公益訴訟制度的必要性伴隨著我國經(jīng)濟(jì)突飛猛進(jìn)的發(fā)展，環(huán)境污染與破壞現(xiàn)象日益突出，不僅給廣大民眾的人身與財(cái)產(chǎn)利益造成巨大的損失，而且也給生態(tài)環(huán)境本身造成損害，在一定程度上影響了社會(huì)的穩(wěn)定并阻礙了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展。雖然各部門已經(jīng)采取各種環(huán)境保護(hù)的措施，但仍不能阻止我國整體環(huán)境狀況進(jìn)一步惡化的趨勢，環(huán)境公益的損失難以獲得補(bǔ)救的現(xiàn)象依然存在。在此情形之下，有必要建立我國的環(huán)境公益訴訟制度，為環(huán)境公益的保護(hù)提供有效的制度保障。第一節(jié) 我國現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)手段難以有效保護(hù)環(huán)境公益環(huán)境污染和破壞表面上雖然給廣大民眾的人身和財(cái)產(chǎn)利益造成重大的甚至是不可挽回的損

2、失，但這只是環(huán)境損害后果的一個(gè)部分。環(huán)境損害的更為根本更為嚴(yán)重的后果就是對自然環(huán)境本身所造成的損害，廣大民眾的人身、財(cái)產(chǎn)損失也是由于環(huán)境本身的損害而產(chǎn)生的危害后果。這就決定在環(huán)境保護(hù)工作中，不僅要關(guān)心廣大民眾的人身財(cái)產(chǎn)利益，更重要更根本的任務(wù)還是要防止環(huán)境損害的發(fā)生，這才是環(huán)境保護(hù)工作的根本與核心所在。而我國現(xiàn)行的各種行政手段與司法途徑由于其自身的局限性卻難以有效地保護(hù)環(huán)境公益。一、單靠行政手段難以有效保護(hù)環(huán)境公益我國長期以來實(shí)行的是國家環(huán)境管理這一單軌運(yùn)行機(jī)制，通過各級政府的環(huán)境保護(hù)機(jī)關(guān)以國家名義，全面行使環(huán)境保護(hù)的監(jiān)督、管理職能。這一點(diǎn)也明顯地體現(xiàn)在我國的相關(guān)法律規(guī)定中，如我國環(huán)境保護(hù)法第

3、7條明確規(guī)定:“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對全國環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理?？h級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門，對本轄區(qū)的環(huán)境保護(hù)工作實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理。國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門和各級公安、交通、鐵道、民航管理部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對環(huán)境污染防治實(shí)施監(jiān)督管理。縣級以上人民政府的土地、礦產(chǎn)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利行政主管部門，依照有關(guān)法律的規(guī)定對資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理?！痹谄渌h(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中，大都有類似的規(guī)定，如噪聲污染防治法第6條、固體廢物污染防治法第10條、水污染防治法第4條、大氣污染防治法第4條、放射性污染防治法第8條、草原法第8條、水土保持法

4、第5、6、7條、清潔生產(chǎn)促進(jìn)法第4、5條、循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法第5條，等等。這些規(guī)定至少可以表明這樣一個(gè)事實(shí)，即在我國的環(huán)境保護(hù)中，政府起著核心作用。這一點(diǎn)本不存在可病詬之處，但若把環(huán)境保護(hù)的全部希望都寄托于政府而忽視了其他社會(huì)力量(如社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等)在環(huán)境保護(hù)中的作用，仍值得人們思考。從理論上講，我國政府應(yīng)當(dāng)能夠憑借其星羅棋布的行政權(quán)力網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)對各類環(huán)境危害行為的監(jiān)控，迅速制止各種環(huán)境侵害行為，及時(shí)地保護(hù)環(huán)境公共利益。 胡小紅：現(xiàn)代民法、現(xiàn)代行政法及社會(huì)法三者關(guān)系簡釋，河北法學(xué)2000年第1期。然而，事實(shí)并非如此。實(shí)踐證明，僅僅依靠政府環(huán)保部門、依靠行政手段“單打獨(dú)斗”，難以達(dá)到改善環(huán)境質(zhì)

5、量的目的。著力解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的突出問題2007年環(huán)保工作展望之一，中國環(huán)境報(bào)，2007-1-24。政府在環(huán)境保護(hù)中經(jīng)常表現(xiàn)出“失靈”現(xiàn)象，之所以如此，主要源于政府自身的局限性：首先，政府的理性有限。政府通過對公共物品的管理而維護(hù)公共利益，其前提是政府的決策是正確的。但人的認(rèn)識能力的有限性決定了政府的理性也是有限的，其決策未必符合社會(huì)公共利益。而且，由于政府的宏觀決策往往影響巨大，其失誤造成的社會(huì)損失也就相當(dāng)大。以至于“現(xiàn)在眾多的政府行為對廣大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，甚至影響到子孫后代的利益，例如攔河大壩的修建會(huì)造成河流兩岸的大規(guī)模的生態(tài)破壞，核電站的建設(shè)會(huì)造成不可預(yù)料

6、的環(huán)境影響?！?汪勁、田秦綠色正義環(huán)境的法律保護(hù)，廣州出版社2000年版，第205頁。此外，政府作為獨(dú)立的主體，其工作人員作為有“理性”的個(gè)人，都有其自身的特殊利益，即使清楚公共利益之所在，其決策也未必與之相符合。其次，政府中立的有限性。政府是由各部門、機(jī)構(gòu)所組成的聯(lián)合體，各部門、機(jī)構(gòu)都有一定的權(quán)力及利益，而環(huán)境作為利益的客體是多元性的。掌握環(huán)境監(jiān)管行政權(quán)力的國家機(jī)關(guān)一方面承擔(dān)執(zhí)行環(huán)境法的公共職能，同時(shí)也作為獨(dú)立的利益主體而存在，環(huán)境法規(guī)的執(zhí)行過程就表現(xiàn)為執(zhí)法機(jī)關(guān)的利益衡量過程。法定的義務(wù)主體總是在尋求一切途徑免于承擔(dān)義務(wù)和責(zé)任，而執(zhí)法機(jī)構(gòu)最有可能采取的方式不一定是依法行事，而是見機(jī)行事。政府

7、在執(zhí)行環(huán)境法中的不作為，在決策中忽視環(huán)境影響行為的背后，有著強(qiáng)有力的經(jīng)濟(jì)利益、政治利益的支撐。從政治影響看，政府及其環(huán)境管制機(jī)構(gòu)會(huì)屈從于彼政府機(jī)構(gòu)，甚至是被管制的排污企業(yè)的持續(xù)壓力，結(jié)果就是“機(jī)構(gòu)俘獲”。因?yàn)樵诃h(huán)保執(zhí)法機(jī)關(guān)與環(huán)保義務(wù)人的博奕中，除了執(zhí)法技術(shù)方面的問題外，具體的執(zhí)法機(jī)構(gòu)還需對上級政府負(fù)責(zé)，在我國，上級政府往往也同時(shí)是執(zhí)法機(jī)關(guān)，掌握有最終的決定權(quán)。在這種情況下，利益衡量可能就會(huì)發(fā)生變化，由于政府機(jī)關(guān)掌握著巨大的行政權(quán)力，環(huán)境法中的義務(wù)人很容易成為利益衡量中的贏家，整個(gè)的執(zhí)法過程容易演變?yōu)闄?quán)力的交易，出現(xiàn)執(zhí)法主體和守法主體普遍違法的現(xiàn)象。環(huán)境法就很可能成為擺設(shè)，成為沒有約束力的“軟法

8、”，“尋租”現(xiàn)象也借由具有壟斷性質(zhì)的行政權(quán)而滋生。如，根據(jù)我國有關(guān)法律的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)行政部門在對污染嚴(yán)重的企業(yè)實(shí)施“限期治理”的措施時(shí)，還有賴于有關(guān)政府的最后決定，其自身并沒有對污染企業(yè)進(jìn)行關(guān)、停、轉(zhuǎn)、并的權(quán)利。而政府的利益目標(biāo)往往多元化，不僅要保護(hù)環(huán)境，更重要的還是把注意力集中在經(jīng)濟(jì)發(fā)展上，由此造成環(huán)境保護(hù)工作在實(shí)踐中經(jīng)常被架空，達(dá)不到環(huán)境保護(hù)的目的。除非已經(jīng)造成重大的人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失，并引起社會(huì)的廣泛關(guān)注以及民眾抗議。最后，政府組織成本的高昂。與市場交易成本由私人承擔(dān)而趨于節(jié)約不同，政府組織成本由政府負(fù)擔(dān)，對于工作人員來說可能就是一種收益，為了防止工作人員“收益最大化”傾向，則需要進(jìn)行

9、監(jiān)督，因此造成政府行為的程式性、機(jī)械性、網(wǎng)絡(luò)性，不僅使組織成本高昂，而且缺乏靈活性。并且，環(huán)境問題的絕對規(guī)模和對有限的政府資源需求的增加的矛盾，環(huán)境資源以及人類與環(huán)境資源相關(guān)活動(dòng)的多樣性、復(fù)雜性、隨機(jī)性、偶然性，使政府對環(huán)境污染和環(huán)境破壞反應(yīng)遲緩，也造成了管理成本的高昂。正是由于政府自身存在的這些局限性，致使如果僅僅依靠政府的力量去實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)是非常困難的。二、我國現(xiàn)行的民事、行政訴訟制度不足以有效保護(hù)環(huán)境公益對于民事訴訟而言，要使遭受損害的公眾環(huán)境利益得到有效的補(bǔ)償而進(jìn)行訴訟，首先遇到的一個(gè)不利因素就是訴訟原告的問題。在民事訴訟中,要求原告必須是案件的直接利害關(guān)系人, 直接利害關(guān)系人之

10、外的人不能成為案件的當(dāng)事人, 也就是說任何人不得對與自己無關(guān)的人身與財(cái)產(chǎn)利益主張權(quán)利。我國民事訴訟法第108條規(guī)定了起訴必須符合的條件, 首要的一條便是“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織”。因自己權(quán)利受到侵犯或與他人發(fā)生爭議而提起訴訟的人及其相對方, 才是直接的利害關(guān)系人。對于因環(huán)境損害遭受人身財(cái)產(chǎn)利益之損害而提起訴訟來說，其中的每一個(gè)受害者都可以作為原告，這一點(diǎn)是毫無疑問的。但問題在于，除了這些受害者可以作為原告之外，其他組織或社會(huì)團(tuán)體能否作為原告而提起訴訟，以幫助這些受害者？因?yàn)樵诃h(huán)境損害而造成公眾人身財(cái)產(chǎn)利益損失的情況下，致害者一般都是在政治、經(jīng)濟(jì)等社會(huì)地位上的強(qiáng)者，占有

11、較多的社會(huì)資源，擁有較強(qiáng)的社會(huì)影響力，甚至能夠左右政府的態(tài)度，影響法院的裁判。而受害者都是廣大民眾，與致害者相比，屬于社會(huì)上的弱勢群體，社會(huì)地位具有明顯的不平等性。在這種情況下，如果僅僅依靠廣大的受害者自己去起訴，很難使其遭受的損害得到補(bǔ)救。原告的弱勢地位與現(xiàn)行法律對損害因果關(guān)系的確定以及證明責(zé)任的分配密切相連，進(jìn)一步阻礙了通過訴訟途徑對環(huán)境眾益的保護(hù)。依民事訴訟法所規(guī)定的一般舉證責(zé)任分配原則，當(dāng)受害人提出損害賠償請求時(shí)，必須就法律所規(guī)定的有關(guān)請求損害賠償之要件加以證明，其中包括有關(guān)加害行為與損害結(jié)果間因果關(guān)系存在的舉證。根據(jù)馬克思主義哲學(xué)原理，世界是普遍聯(lián)系的，聯(lián)系是事物本身所具有的本質(zhì)的必

12、然的關(guān)系，任何現(xiàn)象的出現(xiàn)都不是孤立的而一定有其產(chǎn)生的原因。在探討具體事物之間的關(guān)系時(shí)，必須把它們從普遍的聯(lián)系中抽出來，孤立地考察他們，在這里不斷更替的運(yùn)動(dòng)就顯現(xiàn)出來，一個(gè)為原因, 一個(gè)為結(jié)果。將該哲學(xué)原理導(dǎo)入法律則意味著只有當(dāng)行為人的行為與損害結(jié)果之間存在客觀、必然的聯(lián)系時(shí)才具有法律上的證明力，如果行為與結(jié)果之間是外在、偶然的聯(lián)系時(shí)則不認(rèn)為存在因果關(guān)系，這實(shí)際上就是傳統(tǒng)民法理論強(qiáng)調(diào)損害行為與損害結(jié)果之間存在客觀、必然的因果關(guān)系。但在環(huán)境公益損害賠償訴訟中，致害行為與損害結(jié)果之間的因果關(guān)系認(rèn)定是相當(dāng)困難的。首先，環(huán)境損害發(fā)生的原因在大多數(shù)情況下較為復(fù)雜。造成損害的原因復(fù)雜多樣，同一危害后果可能不

13、是由某個(gè)單一的加害行為而是由若干行為共同引起的，這對于個(gè)體來說很難確定危害結(jié)果發(fā)生的因素。并且，污染物輾轉(zhuǎn)進(jìn)入生態(tài)系統(tǒng)而發(fā)生諸如毒理與病理轉(zhuǎn)化、擴(kuò)散、吸收等物理、化學(xué)或生物反應(yīng)的過程復(fù)雜，在認(rèn)定時(shí)易致偏差。況且根據(jù)現(xiàn)有的科技水平難以對有害物質(zhì)的影響方式及其危害性有一個(gè)正確而全面的認(rèn)識，某物質(zhì)今天未發(fā)現(xiàn)是有害的，明天可能就被測定為有害物質(zhì)。其次，環(huán)境損害后果發(fā)生的長期性和反復(fù)性。污染物由廠礦企業(yè)進(jìn)入自然環(huán)境后與各環(huán)境要素之間以及他們相互間發(fā)生物理、化學(xué)和生物的反應(yīng)，通常使致害行為的實(shí)施與損害結(jié)果的發(fā)生在時(shí)間上間隔較長，在空間上相隔遙遠(yuǎn)，使因果關(guān)系表現(xiàn)得十分隱蔽和不緊密。但是這種潛伏一旦爆發(fā)，則勢

14、必在各種生物體上反復(fù)出現(xiàn)，危害相當(dāng)大。最后，環(huán)境損害查證的艱巨性。由于大多數(shù)環(huán)境損害的潛伏期較長，一旦發(fā)生損害，往往因歷時(shí)久遠(yuǎn)、證據(jù)滅失而使因果關(guān)系的證明相當(dāng)困難。一方面需要查找眾多可能致害的原因，另一方面需要對眾多的原因進(jìn)行排查，以確定因果關(guān)系。這就需要相關(guān)的科技知識和儀器設(shè)備，不僅原告難以查明，而且目前環(huán)保、司法部門在相關(guān)方面也存在一定的局限性。但法律上的因果關(guān)系不是演繹式地推導(dǎo)出某個(gè)公式，獲得某個(gè)法則，而是為一定目的，解決一定的問題，客觀、公正地確定責(zé)任的歸屬和責(zé)任的范圍。若以哲學(xué)上之因果聯(lián)系代替法律上之因果關(guān)系，在司法實(shí)踐中必然造成許多無辜受害人得不到法律保護(hù)，違反法律基本精神和社會(huì)公

15、平正義觀念。針對這些情況，國外采取因果關(guān)系推定原則，即因果關(guān)系存在與否的舉證，無須以嚴(yán)格的科學(xué)方法，只要達(dá)到一定可能性程度即可推定致害行為與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系，若致害人否認(rèn)，則應(yīng)證明其污染破壞行為與損害后果之間不存在因果關(guān)系。并先后創(chuàng)立了優(yōu)勢證據(jù)說、事實(shí)推定說、疫學(xué)因果關(guān)系說、間接反證說等方法學(xué)說，旨在減輕原告的舉證負(fù)擔(dān)，加重被告的舉證責(zé)任，從而提高原告請求損害賠償?shù)某晒β省?陳泉生：環(huán)境法學(xué)基本理論，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社2004年版，第488500頁。而這些還沒有得到我國相關(guān)法律的確認(rèn)。在舉證責(zé)任方面，我國民事訴訟法第64條第1款規(guī)定：“當(dāng)事人對自己提出的主張有責(zé)任提供證據(jù)。”首先

16、，當(dāng)事人對自己的主張，負(fù)有提供證據(jù)的責(zé)任；其次，當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)以證據(jù)為依據(jù)，證明自己所述事實(shí)的真實(shí)性；最后，當(dāng)事人不能提出證據(jù)或提供證據(jù)不足，而使其主張的真實(shí)性無法得到證明時(shí)，裁判可能對其不利。對于舉證責(zé)任的分配，“誰主張，誰舉證”的原則早已成為我國各級司法機(jī)關(guān)的共識。法律確立舉證責(zé)任分配法則的目的在于使雙方當(dāng)事人負(fù)擔(dān)均衡以求公平和有利于訴訟?？墒牵谀承┨厥馇闆r下，如果按照一般原則分擔(dān)舉證責(zé)任就違背了以上宗旨，法律就應(yīng)該對其做變通的規(guī)定。變通規(guī)定已經(jīng)成為世界各國舉證責(zé)任分擔(dān)的趨勢，其中之一，在理論上被稱為“舉證責(zé)任倒置”。1992年最高人民法院關(guān)于適用若干問題的意見（以下簡稱適用意見）第74條規(guī)

17、定：“在訴訟中，當(dāng)事人對自己提出的主張，有責(zé)任提供證據(jù)。但在下列侵權(quán)訴訟中，對原告提出的侵權(quán)事實(shí)，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證：(3)因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟；”2002年最高人民法院關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定（以下簡稱證據(jù)解釋）第4條規(guī)定：“下列侵權(quán)訴訟，按照以下規(guī)定承擔(dān)舉證責(zé)任：（三）因環(huán)境污染引起的損害賠償訴訟，由加害人就法律規(guī)定的免責(zé)事由及其行為與損害結(jié)果之間不存在因果關(guān)系承擔(dān)舉證責(zé)任；”與適用意見相比，證據(jù)解釋不再是籠統(tǒng)地規(guī)定“對原告提出的侵權(quán)事實(shí)，被告否認(rèn)的，由被告負(fù)責(zé)舉證”，而是對環(huán)境污染特殊侵權(quán)訴訟就其所要倒置的要件事實(shí)分別作出了不同的規(guī)定，強(qiáng)化了它的可操作性。但是，由于污染

18、與環(huán)境公益的損害之間存在因果復(fù)雜性，而正是這種復(fù)雜性恰恰可以使致害者比較容易否認(rèn)自己的污染行為與廣大民眾的人身財(cái)產(chǎn)利益損失之間具有因果關(guān)系，為致害者逃脫責(zé)任提供了機(jī)會(huì)。并且，實(shí)行舉證責(zé)任倒置并不意味著原告將一切舉證責(zé)任都轉(zhuǎn)移給被告方即致害者，自己不承擔(dān)任何舉證責(zé)任，而是只轉(zhuǎn)移依據(jù)傳統(tǒng)的證明責(zé)任原則本應(yīng)由原告承擔(dān)的部分證明責(zé)任，原告仍然承擔(dān)初步的證明責(zé)任。所以，舉證責(zé)任的倒置仍需要因果關(guān)系證明的改進(jìn)與之相配合，否則，也不能實(shí)現(xiàn)對環(huán)境眾益的有效保護(hù)。除此之外，我國現(xiàn)行法律有關(guān)訴訟時(shí)效的規(guī)定，也不利于環(huán)境眾益的保護(hù)。我國對與環(huán)境有關(guān)的民事訴訟時(shí)效期間的規(guī)定主要體現(xiàn)在民事通則第135條( “訴訟時(shí)效期

19、間為兩年, 法律另有規(guī)定的除外”)、第137 條(“權(quán)利被侵害之日起超過20年的, 人民法院不予保護(hù)”)以及環(huán)境保護(hù)法第42 條(“因環(huán)境損害賠償提起訴訟的時(shí)效期間為3 年”)。根據(jù)民法通則第137條和環(huán)境保護(hù)法第42條的規(guī)定，訴訟時(shí)效應(yīng)該“從權(quán)利人知道或者應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害時(shí)起算”， 即“從當(dāng)事人知道或者應(yīng)當(dāng)知道受到污染損害時(shí)起算”。權(quán)利人能行使其請求權(quán)須具備兩個(gè)條件：一是客觀上權(quán)利受到侵害；二是主觀上權(quán)利人知道或應(yīng)當(dāng)知道權(quán)利被侵害的事實(shí)。而對于環(huán)境損害行為，由于環(huán)境損害過程的復(fù)雜性，使得在有些環(huán)境損害賠償案件中，即使損害已經(jīng)發(fā)生，也可能沒有人能夠認(rèn)識到。即使后來認(rèn)識到自己遭受損害的事實(shí)，也

20、知道該損害是由環(huán)境污染引起的，但此時(shí)仍有可能因無法確定致害人而無法提起損害賠償訴訟。如果按照傳統(tǒng)的訴訟時(shí)效理論，此時(shí)環(huán)境損害訴訟時(shí)效期間就已經(jīng)開始計(jì)算，顯然對受害人不利。我國現(xiàn)行環(huán)境法訴訟時(shí)效期間起算點(diǎn)的設(shè)計(jì)，并未能反映出環(huán)境損害過程的復(fù)雜性這一特點(diǎn)。并且，20年的長期訴訟時(shí)效期間是從權(quán)利遭受侵害之日起算，不以原告方是否知道遭受損害為前提。而且，這20年的長期訴訟時(shí)效連續(xù)計(jì)算且不中斷，也不可延長。這對傳統(tǒng)民事侵權(quán)行為來說也許是合適的。如果把20年作為環(huán)境損害賠償案件的最長訴訟時(shí)效，可能就會(huì)出現(xiàn)明顯不公正的結(jié)果。我們知道，有些因環(huán)境污染而造成的環(huán)境公益損害，具有隱蔽性和潛伏性。在損害初期也許無人

21、知曉，等到損害癥狀陸續(xù)出現(xiàn)并明顯化時(shí)，才能引起人們的注意。此時(shí)，從環(huán)境公益被侵害到發(fā)現(xiàn)損害事實(shí)并確定致害人之間，往往會(huì)超過20年。對于行政訴訟而言，由于其是針對行政主體的具體行政為而提起的訴訟，對于因環(huán)境損害而導(dǎo)致公眾環(huán)境利益的損失而提起的行政訴訟來說，應(yīng)該具備行政主體的具體行政行為損壞環(huán)境進(jìn)而損害廣大民眾的人身財(cái)產(chǎn)利益這一前提條件。但行政主體本身并不具有直接損害環(huán)境的能力，其本身并不進(jìn)行工業(yè)生產(chǎn)、資源開發(fā)以及自然改造活動(dòng)，其行使的是管理職能，其對環(huán)境的破壞主要是通過積極或怠于履行管理職責(zé)并借助第三方主體（如企業(yè)）的直接環(huán)境利用活動(dòng)所造成。由于第三方主體并不具有法律上行政主體的職能，其所直接造

22、成的公眾人身財(cái)產(chǎn)利益的損害不能采取行政賠償?shù)耐緩郊右跃葷?jì)。所以，在現(xiàn)有的司法體制中，對因環(huán)境損害而導(dǎo)致的公眾人身財(cái)產(chǎn)利益損失的賠償不存在行政訴訟。如果通過行政訴訟來保護(hù)公眾環(huán)境利益，那就只能是要求相關(guān)行政主體撤銷其具體行政行為或要求其履行相關(guān)的管理職責(zé)。在這種情況下，對于人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利遭受損害的社會(huì)公眾來說，比提起民事訴訟的情況更為復(fù)雜和艱難。僅就從具體行政行為到公眾環(huán)境利益的損害這一過程而言，中間就參與了兩種因素，即直接破壞環(huán)境的第三方主體和環(huán)境本身遭受損害的事實(shí)。民事訴訟在保護(hù)公眾環(huán)境利益中的困境，在行政訴訟中同樣存在，并有過之而無不及。行政訴訟的原告資格在法律用語上雖然經(jīng)過變革，從198

23、9年行政訴訟法第2條規(guī)定的其“合法權(quán)益”遭受侵害的公民、法人和其他組織，到2000年3月實(shí)施的最高人民法院關(guān)于執(zhí)行中華人民共和國行政訴訟法若干問題的解釋第12條規(guī)定的與具體行政行為有“法律上利害關(guān)系”的公民、法人或者其他組織，但其對行政訴訟原告資格要求的含義并沒有改變，只有其法律權(quán)利遭受侵害的公民、法人和其他組織才能作為原告提起行政訴訟。此種原告的弱勢地位明顯可見。對于因果關(guān)系的證明而言，由于從具體行政行為到公眾環(huán)境利益的損害后果之間存在更為復(fù)雜的因素，行政訴訟的因果關(guān)系比民事訴訟中更難加以證明。并且，在我國的行政訴訟法中，只要求作為被告的行政主體對其行政行為的合法性負(fù)有證明責(zé)任，至于行政主體

24、的行政行為與原告的人身財(cái)產(chǎn)損害之間因果關(guān)系的證明及其舉證責(zé)任的負(fù)擔(dān)，則沒有明確規(guī)定。按照通常的理解，這一證明責(zé)任還是由原告負(fù)擔(dān)，這一條件更加大了行政訴訟的難度。對于行政訴訟中三個(gè)月的訴訟時(shí)效期間也幾乎使通過行政訴訟途徑來保護(hù)環(huán)境公益成為不可能。正是由于我國現(xiàn)行的民事、行政訴訟途徑難以有效保護(hù)因環(huán)境損害而遭受損害的人身、財(cái)產(chǎn)利益，所以，在實(shí)踐中，絕大多數(shù)環(huán)境糾紛案件中的受害者寧愿尋求行政調(diào)解以及信訪途徑，甚至是非正當(dāng)、非合法化的途徑，如暴力、集體抗議等，以期獲得救濟(jì)和保護(hù)。如果對我國現(xiàn)行民事、行政訴訟制度的缺陷加以修正，雖然可以在一定程度上達(dá)到保護(hù)因環(huán)境損害而產(chǎn)生的廣大民眾的人身、財(cái)產(chǎn)利益損失，

25、但其仍無法達(dá)到有效保護(hù)環(huán)境的目的，無法防止同樣的損害再次發(fā)生。三、我國現(xiàn)行的訴訟制度在本質(zhì)上難以有效保護(hù)環(huán)境我國現(xiàn)有的司法途徑也難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)，一方面是由于我國現(xiàn)有的民事、行政訴訟制度中存在不利于環(huán)境保護(hù)的諸多缺陷，另一方面，即使沒有前述缺陷，現(xiàn)行的訴訟制度在本質(zhì)上也難以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。環(huán)境公共利益是一種人類共同利益，其主體只能是全人類。而在環(huán)境利益遭受損害的現(xiàn)實(shí)中，其致害主體和受害主體都具有廣泛性，是所有的人。環(huán)境損害的至害人不僅有自然人、私法人以及公法人，還有廣泛的非法人組織，正是這些人的相互作用最終導(dǎo)致環(huán)境損害的發(fā)生。雖然在大多數(shù)情況下，環(huán)境損害都表現(xiàn)為由廣大的公司、企業(yè)及政

26、府的環(huán)境行為直接造成，但這些環(huán)境行為的背后都隱藏著更廣泛個(gè)人的動(dòng)因。個(gè)人的消費(fèi)需求是企業(yè)生產(chǎn)的直接動(dòng)因，政府組織開發(fā)利用資源的行動(dòng)也是為了更好的滿足廣大人民的各種需求。只要生活在地球上，人們對自然就有永無止境的各種需求，與此同時(shí)也不停地影響自然的生態(tài)環(huán)境，影響的程度隨著人口的增多和科技的發(fā)展而日益加劇，最終超出自然環(huán)境本身的承載能力，造成環(huán)境損害。所以，正是由于所有人的需求及活動(dòng)而造成了環(huán)境損害的發(fā)生，所有人都是環(huán)境損害的致害人。而環(huán)境損害對人類整體的生存構(gòu)成了確確實(shí)實(shí)的威脅，其所損害的是全體人類的環(huán)境利益。環(huán)境損害受害主體的人類整體性是生態(tài)環(huán)境本身的整體性與不可分性使然?！罢麄€(gè)地球是一個(gè)大的

27、封閉系統(tǒng)?！?美V.F.韋斯科夫：人類認(rèn)識的自然界，轉(zhuǎn)引自環(huán)境法新視野，呂忠梅著，中國政法大學(xué)出版社2000年版，第4頁?！碍h(huán)境的整體性不會(huì)因行政區(qū)劃的改變而改變，不會(huì)因國界的變更而變更?！?徐祥民：環(huán)境法學(xué)，北京大學(xué)出版社2005年版，第33頁。 局部的環(huán)境損害也許沒有讓我們緊迫的感覺到整個(gè)人類都是受害者，但是全球性環(huán)境危機(jī)的到來讓我們確確實(shí)實(shí)感受到我們每一個(gè)人都是環(huán)境損害的受害人。生態(tài)系統(tǒng)的整體性與不可分性把人類整體緊密地聯(lián)系在一起，無論我們能否感受到環(huán)境損害的發(fā)生，每一個(gè)環(huán)境損害都確確實(shí)實(shí)侵害了人類整體的環(huán)境利益。在這種“一切人”對“一切人”的損害中，致害人和受害人在很多情況下是不能夠被

28、特定化的，臭氧層空洞以及酸雨對人類造成的損害就是最有力的證明。而我國現(xiàn)有的民事和行政訴訟的提起都是建立在致害人與受害人明確特定的基礎(chǔ)之上的，所保護(hù)的是特定人的人身與財(cái)產(chǎn)利益，所制止和懲罰的是侵害人身、財(cái)產(chǎn)利益的特定行為的具體行為人。這就決定了我國現(xiàn)行訴訟法制度不能有效阻止環(huán)境侵害行為，從而達(dá)到保護(hù)環(huán)境的效果。我國民事訴訟法第108條第1項(xiàng)規(guī)定:“起訴必須符合下列條件:(一)原告必須是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！边@樣，有權(quán)提起訴訟的原告只能是受害者本人亦即實(shí)體權(quán)利關(guān)系人，而環(huán)境公益的一個(gè)重要特點(diǎn)就在于它是一種比較抽象的社會(huì)公共利益，任何單位和個(gè)人沒有專屬享用權(quán)，無法提起環(huán)境公益

29、民事訴訟。不僅如此，由于遭受的環(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”。因此，難以確定一個(gè)直接、具體的受害者擔(dān)當(dāng)原告。雖然民事訴訟法第15條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴?！钡爸С帧币馕吨鐣?huì)團(tuán)體的作用是輔助性的。一個(gè)得到環(huán)境行政機(jī)關(guān)行政許可的森林采伐行為危害區(qū)域的生態(tài)安全時(shí)，如果所有潛在的受害者在環(huán)境社會(huì)團(tuán)體的支持下仍然不敢提起排除危害之訴，環(huán)境社會(huì)團(tuán)體作用的局限性就表現(xiàn)出來了。并且，民事訴訟的事后補(bǔ)救性質(zhì)與環(huán)境公益的價(jià)值不可衡量性及其損害后果難以恢復(fù)性甚至是不可逆轉(zhuǎn)性不相協(xié)調(diào)。在民事訴訟中，除了消除危險(xiǎn)、排

30、除妨害之訴以外，其余都是對損害后果的補(bǔ)償救濟(jì)。而消除危險(xiǎn)、排除妨害之訴訟請求適用于對自己“專有物”的保護(hù)，無法適用于環(huán)境這一公共物品，也即環(huán)境公益。環(huán)境損害直接客體即環(huán)境利益的價(jià)值不可衡量性以及后果的難以恢復(fù)性，直接決定了保護(hù)環(huán)境只能走預(yù)防的道路，應(yīng)阻止環(huán)境損害的發(fā)生，而不能夠等到環(huán)境損害發(fā)生以后再進(jìn)行救濟(jì)。環(huán)境利益是人類一切利益存在的的基礎(chǔ)和源泉，是人類生存、發(fā)展并走向文明的必不可少的根基，如果人類失去了環(huán)境利益，人類也就失去了立命之本，更不用提發(fā)展與文明了，其他所有的利益對人類也將失去任何意義，皮之不存，毛之焉附？人類也會(huì)處在崩潰與滅亡的邊緣。環(huán)境損害的內(nèi)容，無論是自然的資源價(jià)值損害、生態(tài)

31、價(jià)值損害、精神價(jià)值損害還是生物多樣性的減少和喪失以及殘忍對待動(dòng)物， 徐祥民、鞏固：環(huán)境損害中的損害及其防治探析，社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線2007年第6期。哪一項(xiàng)都無法用金錢來衡量，再多數(shù)量的金錢也無法表示人類環(huán)境利益的損害。很典型的例子就是全球臭氧層空洞的出現(xiàn)可以折算為多少數(shù)量的金錢？一個(gè)生物物種的滅失又能用多少金錢來表示？用金錢的數(shù)量去衡量人類環(huán)境利益的損失只是自欺欺人的一廂情愿罷了。并且，在正常的生態(tài)系統(tǒng)中，雖然能量的流動(dòng)和物質(zhì)的循環(huán)連續(xù)不斷，但是在一定時(shí)期內(nèi)，生物與環(huán)境以及各種生物之間會(huì)保持著一種相對穩(wěn)定的狀態(tài)。也正是由于生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部不斷的循環(huán)與流動(dòng)，才能使得環(huán)境本身具有一定的張力去應(yīng)對和容納來自系

32、統(tǒng)外部的各種影響，只要各種影響的合力不超過生態(tài)系統(tǒng)自身的張力，生態(tài)系統(tǒng)就能夠繼續(xù)經(jīng)過不斷的循環(huán)與流動(dòng)而保持相對的穩(wěn)定狀態(tài)。否則，生態(tài)系統(tǒng)的相對穩(wěn)定狀態(tài)就會(huì)被打破，生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)遭受破壞性改變，生態(tài)系統(tǒng)的各種功能急劇衰退，造成生態(tài)環(huán)境的損害。也正是由于生態(tài)系統(tǒng)自身具有應(yīng)對一定程度的外界影響的張力，才導(dǎo)致大多數(shù)生態(tài)環(huán)境損害都不是及時(shí)顯現(xiàn)的，而是經(jīng)由相當(dāng)長時(shí)間的不斷積累和相當(dāng)廣范圍的物質(zhì)循環(huán)與流動(dòng)的積聚，才最終導(dǎo)致環(huán)境損害。再加上人類科學(xué)技術(shù)以及人類認(rèn)識本身的局限性，有些環(huán)境損害已經(jīng)在某個(gè)局部發(fā)生但人們還不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致這種長時(shí)性和廣泛性更加明顯，使環(huán)境損害后果的顯現(xiàn)具有緩發(fā)性。但是環(huán)境損害后果一

33、旦顯現(xiàn)，往往就難以消除和恢復(fù)，甚至是不可逆轉(zhuǎn)性的。如物種的滅失、臭氧層空洞的出現(xiàn)等都是不可逆轉(zhuǎn)的生態(tài)環(huán)境損害，重金屬造成的污染以及地下水的污染等也都是難以消除和恢復(fù)的。而事后補(bǔ)償?shù)木葷?jì)是以損害結(jié)果的存在為前提，要求被救濟(jì)的損害可以量化，并且最重要的是被救濟(jì)的損害可以通過補(bǔ)償救濟(jì)得以恢復(fù)到無害的程度。這些很明顯都與生態(tài)環(huán)境損害的無法量化性和難以恢復(fù)性、甚至不可逆轉(zhuǎn)性相矛盾。通過事后的補(bǔ)償救濟(jì)去保護(hù)生態(tài)環(huán)境，尤如緣木求魚，無果而終，最后只能導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。我國行政訴訟法第2條規(guī)定:“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！?/p>

34、這意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！爸苯永﹃P(guān)系”是指與具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，“法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”意味著原告必須是被侵害的實(shí)體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有。而許多環(huán)境因素，如清潔的大氣、潔凈的水等屬于典型的“共用”或“公有”的“財(cái)產(chǎn)”，河流屬于國家財(cái)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人沒有專屬享用權(quán)。因此按照我國行政訴訟法的規(guī)定，原告不能對導(dǎo)致污染和破壞公共環(huán)境的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟。環(huán)境保護(hù)法第6條規(guī)定:“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄翱馗妗背税?/p>

35、人民法院提起民事訴訟的方式之外，還包括向有關(guān)的國家機(jī)關(guān)告發(fā)一般違法與嚴(yán)重違法的事實(shí)或嫌疑人，要求依法處理的行為，但是對于向哪一國家機(jī)關(guān)告發(fā)、采用何種控告方式等問題則沒有進(jìn)一步明確，因此不具可操作性，有必要由單行的環(huán)境立法加以解決。基于此，新修正的水污染防治法、大氣污染防治法、海洋環(huán)境保護(hù)法就明確地對環(huán)境行政控告權(quán)進(jìn)行了闡述。如水污染防治法第5條規(guī)定:“因水污染危害直接受到損失的單位和個(gè)人，有權(quán)要求致害者排除危害和賠償損失。按照該規(guī)定，如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)的非職權(quán)行為造成了環(huán)境損失或危險(xiǎn)，侵犯了他人的環(huán)境權(quán)益及與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的其他權(quán)益，環(huán)境危害的訴訟救濟(jì)權(quán)只能通過要求排除危害或/和賠償損失的民事訴訟

36、方式來行使；如果環(huán)境損失或危險(xiǎn)是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)的具體行政行為造成的，那么環(huán)境危害的訴訟救濟(jì)權(quán)只能通過要求排除危害或/和賠償損失的行政訴訟方式來行使。但是，這一規(guī)定沒有明確界定“損失”二字的含義。從法理上講，“損失”不僅包括實(shí)質(zhì)性的損失，還包括視覺和精神感受等非實(shí)質(zhì)性的損失。那么人民法院能否受理非實(shí)質(zhì)性損害的環(huán)境行政訴訟案件呢? 我國的行政訴訟法和專門的環(huán)境立法都沒有做出規(guī)定。要解決這個(gè)問題必須先解決非實(shí)質(zhì)性損害的參照標(biāo)準(zhǔn)以及公民、單位在視覺、精神感覺等方面的忍受限度等問題。由于這些問題目前沒有得到解決，各級法院均沒有受理這類案件。 常紀(jì)文：我國環(huán)境公益訴訟立法存在的問題及其對策，現(xiàn)代法學(xué)200

37、7年第5期。但無論對這種“損失”作何種解釋，也無論它包括什么內(nèi)容，即使可以涵蓋非實(shí)質(zhì)性損失，則其前提條件就是環(huán)境本身已經(jīng)遭受了損害，環(huán)境公益的損害已成事實(shí)。在這種情況下再去提起任何類型的訴訟，包括行政訴訟，都有可能不能夠有效保護(hù)環(huán)境公益。1996年國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定第10條和2005年國務(wù)院關(guān)于落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)的決定第10條規(guī)定:“建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為?！比绻鐣?huì)團(tuán)體和與環(huán)境行政行為沒有直接利害關(guān)系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發(fā)環(huán)境違法行為，那么在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者基于外在的行政

38、壓力或經(jīng)濟(jì)原因不敢或不能提起環(huán)境行政訴訟，且環(huán)境行政管理機(jī)關(guān)及有關(guān)的職權(quán)機(jī)關(guān)也沒有糾正該違法行為時(shí)，危害或可能危害環(huán)境的行政行為就不可能得到有效的法律審查和控制。雖然我國已經(jīng)有社會(huì)團(tuán)體支持民事起訴的法律規(guī)定，如民事訴訟法第15條規(guī)定:“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴?！钡菍τ谏鐣?huì)團(tuán)體支持行政起訴以及環(huán)境社會(huì)團(tuán)體能否代表其成員提起環(huán)境行政訴訟的問題，我國的法律則沒有涉及。并且，行政訴訟法第12條第2項(xiàng)規(guī)定:“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項(xiàng)提起的訴訟:行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力

39、的決定、命令。”在市場化的進(jìn)程中，地方行政機(jī)關(guān)為了本地或某些單位或個(gè)人的利益，制定、發(fā)布具有普遍約束力的決定、命令損害環(huán)境公益的現(xiàn)象不可能杜絕。如果對我國現(xiàn)有的行政訴訟法律制度中不利于環(huán)境保護(hù)的部分進(jìn)行修改，使其完全能夠滿足保護(hù)環(huán)境公益的需要，這樣雖然既可以在形式上保持行政訴訟法的統(tǒng)一完整性，而且在實(shí)質(zhì)上也達(dá)到了環(huán)境保護(hù)的目的。但是，這些完全為了保護(hù)環(huán)境公益的內(nèi)容，在實(shí)質(zhì)上已經(jīng)不是傳統(tǒng)行政訴訟法律制度的內(nèi)容了。雖然從最終意義上講，環(huán)境公益與個(gè)人的私益是相符合的，保護(hù)了環(huán)境公益就是對所有人利益的保護(hù)。但從目前的現(xiàn)實(shí)意義上來看，保護(hù)環(huán)境公益的行為大多都是與私人的經(jīng)濟(jì)利益相矛盾，要保護(hù)環(huán)境公益，就必

40、須對個(gè)人的私益進(jìn)行一定的限制，使其不與環(huán)境公益相沖突。傳統(tǒng)行政訴訟法的目的就是為了保護(hù)個(gè)人權(quán)利免受行政公權(quán)力的侵害，但如果把純粹為了護(hù)環(huán)境公益的行政訴訟納入到為了保護(hù)私人利益的傳統(tǒng)行政訴訟法中，由于二者的法律目的截然相反，難以保證傳統(tǒng)行政訴訟法律制度自身的協(xié)調(diào)一致性。法律的目的是法律價(jià)值的直接體現(xiàn)，是一部法律的總綱，法律的原則與條文都是圍繞著法律目的而進(jìn)行展開并服務(wù)于法律目的，所以，在同一部法律中不可能存在兩個(gè)或兩個(gè)以上截然相反、相互矛盾的目的。并且，傳統(tǒng)的行政訴訟主要是通過對具體行政行為進(jìn)行司法審查的方式保護(hù)個(gè)人利益。一方面是為了保護(hù)救濟(jì)因行政主體的具體行政行為而直接遭受人身、財(cái)產(chǎn)損害的公民

41、、法人以及其他組織，另一方面，行政訴訟同時(shí)也發(fā)揮著權(quán)力制衡的作用，使司法權(quán)對具體行政行為進(jìn)行審查。即使我們認(rèn)為隨著我國法治水平的不斷提高，抽象行政行為最終會(huì)納入司法審查的范圍。但由于司法權(quán)本身的局限性，其不可能代替行政主體對復(fù)雜社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理，這也就決定了無論行政訴訟的可訴對象是具體行政行為還是抽象行政行為，法院審查的只能是行政行為的合法性，對于違法的行政行為責(zé)令行政機(jī)關(guān)作出或法院自己作出補(bǔ)救措施，對于合法的行政行為，法院則無權(quán)干涉。而現(xiàn)實(shí)中，除了違法行政行為對環(huán)境公益造成損害外，許多造成環(huán)境損害的行政行為都沒有違反法律法規(guī)的規(guī)定，如大型水利工程的修建、核電站的建設(shè)等等。對此，保護(hù)個(gè)人利益的

42、傳統(tǒng)行政訴訟制度無能為力。所以，傳統(tǒng)行政訴訟制度沒有足夠大的張力去容納為了保護(hù)環(huán)境公益而進(jìn)行的行政訴訟，后者已經(jīng)屬于新的訴訟制度。同理，專門為了保護(hù)環(huán)境公益而進(jìn)行的民事訴訟也應(yīng)屬于新的訴訟制度。這一點(diǎn)也可以從我國部分法院專設(shè)環(huán)境庭的體制改革嘗試中初見端倪。盡管我國刑事訴訟法明確規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)代表國家對侵害國家社會(huì)公共利益的行為提起訴訟。但是，由于環(huán)境犯罪的特殊性，適用現(xiàn)行刑事訴訟法在很多情況下難以有效地追究大量的侵害環(huán)境公益的犯罪行為。現(xiàn)行刑事訴訟法的立案標(biāo)準(zhǔn)過于嚴(yán)格，可能會(huì)致使大量的污染環(huán)境或破壞環(huán)境的犯罪案件被法律排除在外。由于環(huán)境犯罪具有不同于普通刑事犯罪的諸多特質(zhì)，如潛在危險(xiǎn)性、因果關(guān)

43、系難以判斷、危害過程復(fù)雜等，根據(jù)現(xiàn)行的法律規(guī)定確定環(huán)境犯罪案件的級別管轄，環(huán)境犯罪案件就有可能難以得到有效的追究。根據(jù)我國刑事訴訟法的規(guī)定，公訴案件的起訴權(quán)屬于人民檢察院，自訴案件由被害人提起，其它機(jī)關(guān)和個(gè)人都無權(quán)提起訴訟。環(huán)保機(jī)關(guān)不能直接提起訴訟，只能向公安、司法機(jī)關(guān)舉報(bào)，最終決定是否立案的卻是不具備專業(yè)知識的公安機(jī)關(guān)。就我國現(xiàn)行環(huán)境刑法的規(guī)定來看，大部分環(huán)境犯罪的追訴時(shí)效為10年，少數(shù)情況下為15年。現(xiàn)行刑事訴訟法和刑法的規(guī)定可能會(huì)導(dǎo)致大量的環(huán)境污染犯罪得不到追究，因?yàn)槲廴经h(huán)境的犯罪其危害結(jié)果具有長期潛伏性，其發(fā)案時(shí)間常常少則幾年，多則十幾年、二十幾年、幾十年。并且，我國現(xiàn)行刑事訴訟制度實(shí)

44、行無罪推定原則，對于污染環(huán)境類環(huán)境刑事案件來講，這就有可能造成放縱犯罪的惡果。因?yàn)楫?dāng)企業(yè)在經(jīng)營過程中污染環(huán)境時(shí)，常常難以查清該企業(yè)究竟是利用何種生產(chǎn)方法危害環(huán)境的。我國環(huán)境保護(hù)法第43條和第45條分別規(guī)定了兩類環(huán)境刑事法律責(zé)任。其中第43條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，造成重大環(huán)境污染事故，導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的，對直接責(zé)任人員追究刑事責(zé)任。”第45條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊的，由其所在單位或者上級主管機(jī)關(guān)給予行政處分，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。”與此類似的刑事責(zé)任在我國其他環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)中也有規(guī)定，如：海洋環(huán)境保護(hù)法第91條和第94條、大氣

45、污染防治法第61條和第65條、水污染防治法第57條和第58條、固體廢物污染防治法第72條和第73條、噪聲污染防治法第62條、水土保持法第40條，等等。這些規(guī)定與我國刑法的相關(guān)規(guī)定是一致的，都不是以保護(hù)生態(tài)環(huán)境的健康完整性、預(yù)防環(huán)境損害的發(fā)生為目的的一種刑事責(zé)任。污染者承擔(dān)刑事責(zé)任的條件是“造成重大海洋環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡嚴(yán)重后果”這與我國刑法中的相關(guān)規(guī)定如出一轍，刑法中規(guī)定的有關(guān)環(huán)境資源犯罪絕大多數(shù)都以“造成重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果”、“國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)植物”、“情節(jié)嚴(yán)重”或“數(shù)量較大”為處罰標(biāo)準(zhǔn)。生態(tài)環(huán)境損害

46、是生態(tài)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)遭受破壞性改變，從而使生態(tài)系統(tǒng)的各種功能急劇衰退，某一局部的生態(tài)系統(tǒng)具有相對的獨(dú)立性和完整性，其完整性的改變會(huì)造成局部的生態(tài)環(huán)境損害，這種損害并不一定必然造成人身傷亡與財(cái)產(chǎn)損失，這種環(huán)境損害也不一定是因破壞國家保護(hù)的珍稀動(dòng)植物而造成的，破壞情節(jié)不嚴(yán)重或破壞的數(shù)量較小也可以造成這種生態(tài)環(huán)境損害的發(fā)生。所以，環(huán)境損害與是否造成人員傷亡和財(cái)產(chǎn)損失、與破壞對象是否為國家保護(hù)的珍稀動(dòng)植物、與破壞情節(jié)是否嚴(yán)重和破壞的數(shù)量較大沒有必然的聯(lián)系。而上述的刑法規(guī)定表明：假如沒有“造成人身財(cái)產(chǎn)損害的嚴(yán)重后果”，即使“污染了環(huán)境”，造成了生態(tài)環(huán)境損害的后果，也未必適用刑罰手段，這顯然是為了保護(hù)人身和財(cái)

47、產(chǎn)，而不是保護(hù)生態(tài)環(huán)境；假如沒有涉及“國家重點(diǎn)保護(hù)的珍貴、瀕危野生動(dòng)植物”，即使“捕殺”等行為破壞了某一生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，也不一定構(gòu)成犯罪；假如沒有構(gòu)成“情節(jié)嚴(yán)重”或“數(shù)量較大”，即使造成某一特定生態(tài)系統(tǒng)的破壞，也不一定構(gòu)成犯罪。所謂的“環(huán)境犯罪”，其真正保護(hù)的不是環(huán)境本身，如此規(guī)范也難以起到保護(hù)環(huán)境的作用。環(huán)境監(jiān)督管理人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，導(dǎo)致環(huán)境污染損害時(shí)，其所獲得的懲罰性責(zé)任是行政處分，僅僅由于造成環(huán)境污染損害不一定構(gòu)成犯罪，是否構(gòu)成犯罪，需要根據(jù)刑法的有關(guān)規(guī)定進(jìn)行確認(rèn)。我國刑法在“瀆職罪”中（即第408條）規(guī)定了“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員”的犯罪，但是這一犯

48、罪的構(gòu)成要件是“發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果”，所以，如果沒有“財(cái)產(chǎn)重大損失或人身傷亡的嚴(yán)重后果”，即使發(fā)生“環(huán)境污染事故”并造成環(huán)境損害的惡果，也不會(huì)對負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)督管理的國家工作人員定罪。這就意味著按照環(huán)境法的相關(guān)規(guī)定，僅僅造成環(huán)境損害的而沒有人身傷亡或重大財(cái)產(chǎn)損失，環(huán)境監(jiān)督管理人員的失職是不會(huì)獲得刑事責(zé)任的懲罰，只能給與行政處分。這種刑事責(zé)任的規(guī)定，名義上保護(hù)生態(tài)環(huán)境，實(shí)際上保護(hù)的則是人身與財(cái)產(chǎn)利益，不能充當(dāng)保護(hù)環(huán)境的有效武器。由于刑事訴訟本來就是為了保護(hù)社會(huì)公共利益而進(jìn)行的，其各項(xiàng)要件都是由法律直接規(guī)定的。要想通過刑事訴訟的途徑保護(hù)環(huán)境，只需要

49、對我國現(xiàn)行的刑事法律以及刑事訴訟法律的有關(guān)規(guī)定加以修改，從而體現(xiàn)保護(hù)環(huán)境公益的目的，這也是為了保護(hù)環(huán)境公益而進(jìn)行的刑事訴訟所追求的目標(biāo)。“環(huán)境公益刑事訴訟”實(shí)質(zhì)上就是一種語義重復(fù)，不是構(gòu)建環(huán)境公益訴訟制度的重點(diǎn)。環(huán)境公益訴訟制度主要體現(xiàn)在環(huán)境公益民事訴訟和環(huán)境公益行政訴訟上。正是由于行政手段和現(xiàn)行司法手段難以有效保護(hù)環(huán)境，才導(dǎo)致我國的環(huán)境狀況不斷惡化，這一點(diǎn)從我國每年公布的中國環(huán)境狀況公報(bào)中可以得到比較有力的證明。經(jīng)過多年的環(huán)境保護(hù)和治理，直到2007年，我國的環(huán)境狀況仍很糟糕： 2007中國環(huán)境狀況公報(bào)全國地表水污染依然嚴(yán)重，在197條河流407個(gè)斷面中，劣V類水質(zhì)的斷面比例為23.6%；全

50、國近岸海域一、二類海水比例為62.8%，比上年下降4.9個(gè)百分點(diǎn)，三類為11.8%，上升3.8個(gè)百分點(diǎn)，四類、劣四類為25.4%，上升1.1個(gè)百分點(diǎn)；全國空氣質(zhì)量總體良好，但部分城市污染仍較嚴(yán)重，全國酸雨分布區(qū)域保持穩(wěn)定，但酸雨污染仍較嚴(yán)重；瀕危物種數(shù)量急劇上升，約有40005000種高等植物處于瀕?；蚴芡{狀態(tài)，占我國高等植物總數(shù)的15%20%，高于世界平均水平；水土流失面積356萬平方公里，占國土面積的37.08%，耕地質(zhì)量退化趨勢加重，退化面積占耕地總面積的40%以上；農(nóng)村環(huán)境保護(hù)形勢依然嚴(yán)峻，生活污染加劇，面源污染加重，工礦污染凸顯，飲用水存在安全隱患，生態(tài)退化尚未得到有效遏制；等等。

51、這些狀況進(jìn)一步向我們證實(shí)了這樣一個(gè)事實(shí)，即僅僅依靠現(xiàn)有的行政及司法手段難以有效保護(hù)環(huán)境，從而扭轉(zhuǎn)我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢。要想保護(hù)環(huán)境，不僅要依靠政府的力量，還需要全社會(huì)的廣泛參與，不僅需要對環(huán)境損害后果進(jìn)行救濟(jì)，更需要把環(huán)境損害消除在萌芽狀態(tài)，阻止其發(fā)生。這就需要有新的制度滿足這一要求，而環(huán)境公益訴訟制度正適合了這一要求，以保護(hù)環(huán)境為最終目的。此外，在現(xiàn)行的環(huán)境糾紛處理途徑中還有一個(gè)不能不讓我們提起的途徑，那就是環(huán)境糾紛行政處理，雖然在一定程度上它能夠“以較少的成本是糾紛得以較好的解決”，“節(jié)約了訴訟成本和時(shí)間”，在客觀上也能起到靈活解決糾紛的社會(huì)功能， 徐祥民主編：環(huán)境法學(xué)，北京大學(xué)出版

52、社2005年版，第565頁。但其也難以達(dá)到有效保護(hù)環(huán)境的目的。這一點(diǎn)可以從我國逐年上升的環(huán)境信訪案件數(shù)量上得到有力證明。我國20012006年全國環(huán)境統(tǒng)計(jì)公報(bào)公布的全國環(huán)境糾紛信訪總數(shù)如下：這樣的數(shù)字至少可以給我們這樣一個(gè)結(jié)論性啟示，那就是環(huán)境糾紛的行政處理不能夠從根本上解決環(huán)境問題，從而保護(hù)環(huán)境，減少或阻止環(huán)境損害的再次發(fā)生。它只能夠暫時(shí)解決人們眼前的人身與財(cái)產(chǎn)利益沖突，而不能夠消解人身、財(cái)產(chǎn)利益沖突背后的更為根本的環(huán)境利益沖突。否則，就不會(huì)出現(xiàn)由于環(huán)境污染愈演愈烈而導(dǎo)致信訪案件逐年上升的現(xiàn)象。第二節(jié) 環(huán)境公益訴訟制度具有獨(dú)特的環(huán)境公益保護(hù)功能雖然有關(guān)國家在環(huán)境公益訴訟的具體規(guī)定方面存在差異

53、，但他們制定環(huán)境公益訴訟制度的目的是明確的，那就是為了有效的保護(hù)環(huán)境。正是由于這一環(huán)境保護(hù)的目的，決定著環(huán)境公益訴訟制度本身存在一些有利于環(huán)境保護(hù)的獨(dú)特措施。如：美國在環(huán)境保護(hù)法中確立了“公民訴訟”條款，公民可以依法對違法排污者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟。為了方便公民進(jìn)行訴訟,各單行環(huán)境法規(guī)還規(guī)定了較完備的相關(guān)條款。為了減輕原告的訴訟費(fèi)用負(fù)擔(dān),鼓勵(lì)公眾對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督,清潔空氣法規(guī)定法院可決定訴訟費(fèi)用(包括合理數(shù)額的律師費(fèi)和專家作證費(fèi))由訴訟雙方的任一方承擔(dān)。美國環(huán)境法中的公民訴訟在性質(zhì)上屬于公益訴訟的一環(huán)。美國公益訴訟的原告資格從“法律上的權(quán)利者”擴(kuò)展到“實(shí)際上的損害者”。最初法

54、院拘泥于所謂“法律上的權(quán)利”原則，除非原告能積極證明其法律上保障的權(quán)利已經(jīng)或正遭侵害，否則欠缺原告適格。隨后，法院面對有關(guān)公益的爭執(zhí)日益增加，將“法律上的權(quán)利”放寬為“實(shí)際上的損害”,不以法律上保障的權(quán)利受侵害為條件。加拿大環(huán)境保護(hù)法規(guī)定公眾、個(gè)人都可以對環(huán)境違法行為提出調(diào)查請求,如果部長調(diào)查后未采取適當(dāng)行動(dòng),可以對違法者提出屬于公益訴訟的環(huán)境保護(hù)訴訟,要求法院判令停止損害；因環(huán)境違法行為遭受人身財(cái)產(chǎn)損害的,則可以通過民事訴訟要求損害賠償。加拿大的安大略省的環(huán)境權(quán)利法案（EBR）在此方面走在前列。它確立了寬松的起訴資格，每個(gè)人都有權(quán)因他人有破壞公共資源的行為或者是個(gè)人或他們的財(cái)產(chǎn)受到了導(dǎo)致環(huán)境

55、破壞的公共妨害行為的影響時(shí)而起訴他，起訴資格沒有必須受到某種直接損失的限制。EBR通過很多途徑給公眾起訴的機(jī)會(huì)。任何兩個(gè)安大略省居民如果認(rèn)為某人的行為違反了EBR的有關(guān)規(guī)定，則可要求有關(guān)部門展開調(diào)查。如果該調(diào)查申請是正當(dāng)?shù)?，有關(guān)部門在調(diào)查后會(huì)站在此人的立場上提出訴訟。當(dāng)某人違法行事導(dǎo)致公共資源遭受破壞或即將受到破壞，而政府又沒有采取行動(dòng)時(shí)，公眾可以去法庭提起訴訟。EBR還提供了法定監(jiān)察措施對抗給安大略省公共資源帶來嚴(yán)重危害的環(huán)境違法行為。環(huán)境公益訴訟制度的獨(dú)特措施正彰顯了其在環(huán)境保護(hù)方面的獨(dú)特功能，能夠?qū)Ω鞣N環(huán)境損害行為及早發(fā)現(xiàn)并及時(shí)制止，把環(huán)境損害消除在萌芽狀態(tài)。首先，環(huán)境公益訴訟有助于實(shí)現(xiàn)

56、司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約，糾正和預(yù)防政府在環(huán)境保護(hù)中的“失靈”現(xiàn)象。上文我們已經(jīng)論述，政府由于自身的人力有限、理性有限以及監(jiān)督不力等原因造成了政府在環(huán)境保護(hù)中的“失靈”現(xiàn)象，對此，環(huán)境公益訴訟制度可以有力地加以預(yù)防和控制。一方面，環(huán)境公益訴訟主要是針對政府的環(huán)境行為而進(jìn)行的。無論是政府的抽象行政行為還是具體行政行為，只要其違反了法律的相關(guān)規(guī)定，并可能對環(huán)境造成損害，而無論其是否已經(jīng)給環(huán)境造成損害，都可以作為環(huán)境公益訴訟的對象訴請法院對此加以司法審查。這樣，就可以促使政府機(jī)關(guān)依法行政，積極對待自己的法定職責(zé)，從而有效地預(yù)防和制止環(huán)境侵害行為。在我國“環(huán)?？空钡那樾蜗?，人們習(xí)慣上認(rèn)為只要解決了

57、政府機(jī)關(guān)的不作為問題，環(huán)境保護(hù)難題就會(huì)迎刃而解，其實(shí)對環(huán)境利益影響更深遠(yuǎn)涉及面更廣的往往是國家機(jī)關(guān)的作為。眾多的政府行為對廣大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，需要對政府的環(huán)境行為進(jìn)行更為廣泛的司法審查，以有效保護(hù)環(huán)境。另一方面，環(huán)境公益訴訟制度可以充分發(fā)揮廣大社會(huì)公眾的監(jiān)督作用?？梢蕴崞瓠h(huán)境公益訴訟的原告主體一般都很廣泛，這樣廣泛的社會(huì)主體可以有效監(jiān)督各種類型的社會(huì)主體的環(huán)境違法行為。環(huán)境污染或環(huán)境破壞行為所引起的損害具有特殊性，可能引起對環(huán)境的損害和對人的損害的雙重后果，而對人的損害是通過環(huán)境媒介產(chǎn)生的。環(huán)境作為一種典型的公共物品，與每個(gè)人的利益都密切相關(guān)，從理論上講，只要有導(dǎo)致環(huán)境公益發(fā)生

58、危險(xiǎn)或損害的行為，任何人都可以提起訴訟，對其加以制止。其次，環(huán)境公益訴訟不僅可以像傳統(tǒng)訴訟制度一樣對環(huán)境損害加以補(bǔ)救，更重要的是其能夠?qū)Νh(huán)境損害加以有效的預(yù)防，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的。一方面，在環(huán)境公益訴訟中，原告的請求，不是要求被告對所受損害的簡單的金錢賠償或恢復(fù)原狀，而是要求其采取有效措施防范環(huán)境損害結(jié)果的發(fā)生，避免或減輕損害的出現(xiàn)和擴(kuò)大；甚至要求國家修改、變更有關(guān)政策和事業(yè)規(guī)模，禁止從事?lián)p害環(huán)境的生產(chǎn)、經(jīng)營和建設(shè)等活動(dòng)。也就是說，環(huán)境公益訴訟的請求內(nèi)容已經(jīng)不僅針對過去已發(fā)生的事件采取救濟(jì)措施，還具有指向未來、防止或減輕環(huán)境公益損害結(jié)果發(fā)生的意義。因而提起環(huán)境公益訴訟的請求更重要的就是禁止令

59、狀、停止侵害及排除妨礙和宣告性判決，而非損害賠償。另一方面，與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有環(huán)境損害的后果發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有環(huán)境公益損害的潛在可能，亦可提起訴訟，要求違法行為人承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。這樣就可以把環(huán)境違法行為消滅在萌芽狀態(tài)，防止環(huán)境損害后果的發(fā)生，從而有效地保護(hù)環(huán)境。再次，環(huán)境公益訴訟可以促進(jìn)或形成環(huán)境保護(hù)政策。環(huán)境公益訴訟中，對立的利害關(guān)系具有公共性，當(dāng)事人的主張?bào)w現(xiàn)的是整體性和普遍性利益，因此其波及的范圍呈現(xiàn)廣域化和規(guī)?；奶攸c(diǎn)。原告的請求不是要對原告進(jìn)行金錢賠償，而是要求停止某種對環(huán)境造成威脅的行為，甚至是要求通過法院的禁止令或宣告性判決

60、來影響和改變環(huán)境公共政策。其裁判效力不僅直接拘束本案的訴訟當(dāng)事人，而且對未參加訴訟的一般公眾也產(chǎn)生拘束力和引導(dǎo)力，其他公民或團(tuán)體不得以同樣的理由再次提起訴訟。正是這種裁決的擴(kuò)張效力，環(huán)境公益訴訟起著形成或促進(jìn)環(huán)境保護(hù)公共政策的作用。最后，環(huán)境公益訴訟為公眾參與環(huán)境保護(hù)提供重要途徑。環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開社會(huì)公眾的廣泛參與，這一點(diǎn)已經(jīng)為世界各國的環(huán)境保護(hù)實(shí)踐證明。隨著民主法治進(jìn)程的加快，公民的參政意識和對國家機(jī)關(guān)的監(jiān)督意識都日益增強(qiáng)，人們逐步認(rèn)識到，國家公權(quán)力來源于公民權(quán)利并且國家公權(quán)的運(yùn)行是為實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利服務(wù)的。同時(shí)法律由個(gè)人主義的權(quán)利本位觀開始向社會(huì)本位觀轉(zhuǎn)變。這種權(quán)利本位觀的轉(zhuǎn)變要求國家