淺談官員問(wèn)責(zé)制

1、目錄 TOC o 1-3 h u HYPERLINK l _Toc31332 摘要 PAGEREF _Toc31332 1 HYPERLINK l _Toc1087 關(guān)鍵詞 PAGEREF _Toc1087 1 HYPERLINK l _Toc626 引言 PAGEREF _Toc626 2 HYPERLINK l _Toc922 一、 官員問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀及迫切性 PAGEREF _Toc922 2 HYPERLINK l _Toc27087 （一）官員問(wèn)責(zé)制的概念 PAGEREF _Toc27087 2 HYPERLINK l _Toc2778 (二）我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀 PAGEREF _T

2、oc2778 3 HYPERLINK l _Toc15015 （三）官員問(wèn)責(zé)制的迫切性 PAGEREF _Toc15015 3 HYPERLINK l _Toc2208 （四）國(guó)外官員問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn) PAGEREF _Toc2208 3 HYPERLINK l _Toc1028 二、 現(xiàn)行官員問(wèn)責(zé)制存在的缺陷 PAGEREF _Toc1028 4 HYPERLINK l _Toc10654 （一）法律制度缺失 PAGEREF _Toc10654 4 HYPERLINK l _Toc23152 1.我國(guó)現(xiàn)有官員問(wèn)責(zé)制缺少一部規(guī)范性的法律 PAGEREF _Toc23152 4 HYPERLIN

3、K l _Toc26700 2.我國(guó)現(xiàn)有官員問(wèn)責(zé)制規(guī)范性文件是地方政府規(guī)章而不是專(zhuān)門(mén)性法律 PAGEREF _Toc26700 4 HYPERLINK l _Toc3636 （二）職責(zé)、權(quán)限劃分不清 PAGEREF _Toc3636 5 HYPERLINK l _Toc23736 1.政府內(nèi)部職責(zé)權(quán)限劃分不清 PAGEREF _Toc23736 5 HYPERLINK l _Toc25703 2.黨政之間職責(zé)權(quán)限不清廣少 PAGEREF _Toc25703 5 HYPERLINK l _Toc6104 3.問(wèn)責(zé)判定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng),缺少操作性 PAGEREF _Toc6104 5 HYPERLIN

4、K l _Toc29050 （三）行政問(wèn)責(zé)文化滯后 PAGEREF _Toc29050 5 HYPERLINK l _Toc20067 1.“官本位”思想根深蒂固 PAGEREF _Toc20067 5 HYPERLINK l _Toc26922 2.部分官員民主法治意識(shí)淡薄 PAGEREF _Toc26922 6 HYPERLINK l _Toc30590 三、官員問(wèn)責(zé)制制度化法制化的對(duì)策建議 PAGEREF _Toc30590 6 HYPERLINK l _Toc5886 （一）不斷加快官員問(wèn)責(zé)制制度的建設(shè)的步伐 PAGEREF _Toc5886 6 HYPERLINK l _Toc260

5、43 1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，健全權(quán)責(zé)明確的行政架構(gòu) PAGEREF _Toc26043 6 HYPERLINK l _Toc3003 2.進(jìn)一步完善和明確行政問(wèn)責(zé)主體，強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé) PAGEREF _Toc3003 6 HYPERLINK l _Toc21828 3.全面界定官員問(wèn)責(zé)的范圍及標(biāo)準(zhǔn) PAGEREF _Toc21828 6 HYPERLINK l _Toc12150 (二)加快推進(jìn)官員問(wèn)責(zé)制的法治化進(jìn)程 PAGEREF _Toc12150 7 HYPERLINK l _Toc41 1. 制定一部全國(guó)統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)法律 PAGEREF _Toc41 7 HYPERLINK l _Toc

6、9511 2.以法律的形式明確責(zé)任劃分 PAGEREF _Toc9511 7 HYPERLINK l _Toc4634 3. 在制定的關(guān)于問(wèn)責(zé)制的法律中，同時(shí)完善官員問(wèn)責(zé)制的救濟(jì)制度 PAGEREF _Toc4634 7 HYPERLINK l _Toc5101 四、 結(jié)語(yǔ) PAGEREF _Toc5101 8 HYPERLINK l _Toc24354 參考文獻(xiàn) PAGEREF _Toc24354 9 PAGE 9 摘要 官員問(wèn)責(zé)制是責(zé)任政府建設(shè)的一種重要體現(xiàn)形式,是民主政治進(jìn)步的象征,是政府對(duì)民眾、社會(huì)負(fù)責(zé)的一個(gè)重要載體,是社會(huì)發(fā)展的一種必然。自從2003年“非典”事件以來(lái),官員問(wèn)責(zé)就逐步

7、進(jìn)入國(guó)人視線,在以胡錦濤為總書(shū)記的新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體的高度重視和支持下,得到了較快的發(fā)展。與此同時(shí)廣大人民群眾也希望更為廣泛、更加深入地實(shí)施官員問(wèn)責(zé)制,進(jìn)而打造責(zé)任型政府,因此對(duì)于官員問(wèn)責(zé)作用的期望也越來(lái)越高。本文結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況分析了我國(guó)實(shí)施官員問(wèn)責(zé)制以來(lái)所面臨的一系列問(wèn)題如職責(zé)劃分不清，行政文化滯后，問(wèn)責(zé)法律依據(jù)的缺失，異體問(wèn)責(zé)的不完全等;再次，通過(guò)對(duì)世界先進(jìn)國(guó)家和地區(qū)實(shí)施的官員問(wèn)責(zé)制的發(fā)展現(xiàn)狀的總結(jié)，提出了對(duì)我國(guó)構(gòu)建完善的官員問(wèn)責(zé)制的一些有益啟示，如健全法律機(jī)制，完善公民參與機(jī)制，發(fā)揮新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督和問(wèn)責(zé)功能，實(shí)現(xiàn)政府信息公開(kāi)法制化，落實(shí)人大的質(zhì)詢權(quán)、調(diào)查權(quán)，實(shí)現(xiàn)黨政分開(kāi)，努力培養(yǎng)一個(gè)

8、成熟的公民社會(huì)等;最后，借鑒西方國(guó)家官員問(wèn)責(zé)的經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，指出了完善我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制的對(duì)策:制定一部全國(guó)統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)法律，加快推進(jìn)官員問(wèn)責(zé)制的法制化進(jìn)程，進(jìn)一步加快官員問(wèn)責(zé)制的配套制度建設(shè)。關(guān)鍵詞 官員問(wèn)責(zé)制；問(wèn)題；對(duì)策淺談官員問(wèn)責(zé)制引言我國(guó)行政問(wèn)責(zé)由于沒(méi)有一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的科學(xué)性、規(guī)范性、操作性強(qiáng)的制度體系作支撐，官員問(wèn)責(zé)制在實(shí)踐中難以發(fā)揮其應(yīng)有的制度效應(yīng)，從而直接影響到實(shí)施官員問(wèn)責(zé)制的社會(huì)效果。所以，當(dāng)前完善行政問(wèn)責(zé)重在制度化建設(shè)。行政問(wèn)責(zé)做為中國(guó)政壇的新生事物，仿佛像一棵剛鉆出土的新苗，它的成長(zhǎng)更多的取決于下面的土壤。土壤良好，它的生長(zhǎng)才能夠健康，根基才能夠穩(wěn)固。判斷一個(gè)政治體制優(yōu)

9、劣有諸多標(biāo)準(zhǔn)，其中之一就是制度化與程序化的程度。制度化產(chǎn)生可預(yù)期性，一套制度化的官員問(wèn)責(zé)制會(huì)使大眾對(duì)官員的行為有某種預(yù)期，也使官員對(duì)自己施政行為可能給自己帶來(lái)的后果有某種預(yù)期。這種預(yù)期會(huì)促使官員努力奮進(jìn)。而缺乏制度化、程序化的官員問(wèn)責(zé)制僅僅在官員頭上高懸了一把隨意的利劍。這把劍可能會(huì)使官員謹(jǐn)慎，但決不會(huì)使其奮進(jìn)。故本論文將在官員問(wèn)責(zé)制度化方面作一些初步的嘗試性工作，以求達(dá)到拋磚引玉之功。官員問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀及迫切性（一）官員問(wèn)責(zé)制的概念 官員問(wèn)責(zé)制，在西方社會(huì)指的是一種人事制度。即從民選中當(dāng)選的國(guó)家首長(zhǎng)親自選出合適的官員來(lái)負(fù)責(zé)各項(xiàng)事務(wù);當(dāng)政策出現(xiàn)失誤時(shí)，那么犯錯(cuò)的官員要離職以示向首長(zhǎng)問(wèn)責(zé);如果因犯

10、錯(cuò)而引致政策失誤過(guò)于嚴(yán)重的話，首長(zhǎng)便須下臺(tái)，向其他官員和市民問(wèn)責(zé)。 官員問(wèn)責(zé)制之法理分析劉瀟瀟 2011-10 武陵學(xué)刊-第35卷第6期在我國(guó)內(nèi)地，由“SAI LS”事件波及的“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”使有關(guān)問(wèn)責(zé)制的研究成為學(xué)界關(guān)注的熱點(diǎn)主題，但究競(jìng)什么是官員問(wèn)責(zé)制的法律本質(zhì)以及問(wèn)責(zé)制的內(nèi)涵包括哪些內(nèi)容等問(wèn)題暫時(shí)還沒(méi)有得到統(tǒng)一的解釋。從法理學(xué)層面上來(lái)理解，官員問(wèn)責(zé)制，就是法定的問(wèn)責(zé)主體對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的一切行為和后果都必須而目能夠追究責(zé)任的法律制度的總稱(chēng)。孟德斯鳩在其1748年的著作論法的精神指出:建立一個(gè)不同于專(zhuān)制而又溫和的政體的必要條件就是將政府的活動(dòng)劃分為幾個(gè)獨(dú)立的職能，并把這此獨(dú)立職能分給不同的機(jī)構(gòu)去

11、承擔(dān)。這樣就形成了一個(gè)相互制衡的民主體系。有了這個(gè)體系，政府就有了依托，關(guān)官員問(wèn)責(zé)制就有了保障。盧梭認(rèn)為:“全體公民拿出自己的一部分權(quán)利交由一個(gè)民選的集團(tuán)來(lái)統(tǒng)一行使，并與之簽詞契約;如不能很好地服務(wù)公眾，這個(gè)集團(tuán)將承擔(dān)違約的責(zé)任被人民罷免。各國(guó)關(guān)于官員問(wèn)責(zé)制的理論研究都是以此為理論基礎(chǔ)的。 (二）我國(guó)官員問(wèn)責(zé)制的現(xiàn)狀2008年，針對(duì)各地發(fā)生的一系列突發(fā)事件，中國(guó)政壇再次掀起了新一輪“問(wèn)責(zé)風(fēng)暴”。特別是當(dāng)年9月份，從9月14日到22日，短短9天，因?yàn)橄宸跐问鹿?、二鹿奶粉事件、深圳特大火?zāi)等一些重大責(zé)任事故的出現(xiàn)，全國(guó)各地20余名高級(jí)別的官員因問(wèn)責(zé)而被革去原有職務(wù)。進(jìn)入10月份，又有數(shù)名地方官員

12、相繼落馬的報(bào)道，有媒體形象地稱(chēng)之為“官員問(wèn)責(zé)年”?！靶姓?wèn)責(zé)”給中國(guó)4000多萬(wàn)名各級(jí)干部的仕途平添了風(fēng)險(xiǎn)，使為宮變成了一種高風(fēng)險(xiǎn)職業(yè)，它必然會(huì)增強(qiáng)官員的責(zé)任心，并會(huì)促進(jìn)干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變，有利于整肅吏治。然而由于這一制度在我國(guó)尚屬初創(chuàng)，不可避免會(huì)有不完善的地方。一般輿論認(rèn)為，中國(guó)啟動(dòng)行政問(wèn)責(zé)是在2003年的非典時(shí)期，包括前衛(wèi)生部部長(zhǎng)張文康、前北京市市長(zhǎng)孟學(xué)農(nóng)兩名省部級(jí)高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處，這是新中國(guó)歷史上首次在突發(fā)災(zāi)害事件中，短時(shí)間內(nèi)就同一問(wèn)題連續(xù)地、大范圍地追究官員責(zé)任。國(guó)家行政學(xué)院教授杜鋼建認(rèn)為“張文康、孟學(xué)農(nóng)被免職的消息公布后，迅速扭轉(zhuǎn)了被動(dòng)局面，恢復(fù)了政府的公

13、信力，贏得了民眾的信任和國(guó)際社會(huì)的贊賞。從某種意義上說(shuō)，官員問(wèn)責(zé)制的啟動(dòng)，成為中國(guó)戰(zhàn)勝非典危機(jī)的轉(zhuǎn)折點(diǎn)?！?兩會(huì)風(fēng)向：可問(wèn)責(zé)政府雛現(xiàn) 它從實(shí)踐的角度診釋了“權(quán)為民所用、利為民所謀、情為民所系”的深刻內(nèi)涵，它有利于充分體現(xiàn)立黨為公、執(zhí)政為民的宗旨，有利于充分體現(xiàn)依法行政、從嚴(yán)治政的要求，對(duì)于推進(jìn)全面的行政體制和政府人事制度改革具有革命性的意義。（三）官員問(wèn)責(zé)制的迫切性縱觀近幾年的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐，我國(guó)行政問(wèn)責(zé)還帶有大量的人治色彩，在一定程度上看，目前的官員問(wèn)責(zé)制在許多時(shí)候仍然是一種“運(yùn)動(dòng)式的行政問(wèn)責(zé)”，“人治式的行政問(wèn)責(zé)”，遠(yuǎn)沒(méi)有走上程序性行政問(wèn)責(zé)的軌道。目前各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)分管范圍內(nèi)的

14、責(zé)任追究工作過(guò)問(wèn)較少，組織人事部門(mén)對(duì)應(yīng)給予組織處理的責(zé)任追究事項(xiàng)關(guān)注不夠，凡提起黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的事情或問(wèn)題就往紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)一推了之。這種官員問(wèn)責(zé)制的特點(diǎn)是，行政問(wèn)責(zé)往往取決于領(lǐng)導(dǎo)人的意愿和意志，也就是說(shuō)，由行政領(lǐng)導(dǎo)確定是否要行政問(wèn)責(zé)，什么樣的事情需要行政問(wèn)責(zé)，什么樣的事情不需要行政問(wèn)責(zé)，行政問(wèn)責(zé)的力度如何，什么樣的人應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任，什么樣的人可以不承擔(dān)責(zé)任。領(lǐng)導(dǎo)重視了，行政問(wèn)責(zé)就進(jìn)入實(shí)踐，其力度也大，領(lǐng)導(dǎo)有其他考慮了，行政問(wèn)責(zé)就會(huì)退而變成次要工作，力度下降，有時(shí)候甚至是停止運(yùn)作。所以，這種行政問(wèn)責(zé)帶有很大的偶然性和隨意性，行政問(wèn)責(zé)的結(jié)果難以服眾。同時(shí)，由于不具備完整的規(guī)制體系，欠缺切實(shí)

15、有效的行政問(wèn)責(zé)辦法，行政問(wèn)責(zé)在很多時(shí)候并沒(méi)有得到貫徹落實(shí)。當(dāng)前，我國(guó)的輿論監(jiān)督力度不夠，當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)過(guò)失或不作為時(shí)，很少有輿論壓力迫使問(wèn)責(zé)主體對(duì)其提出問(wèn)責(zé)。（四）國(guó)外官員問(wèn)責(zé)制的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)美國(guó)是現(xiàn)在世界上最大的發(fā)達(dá)國(guó)家，號(hào)稱(chēng)是世界上最大的、最徹底的“民主國(guó)家”，美國(guó)的問(wèn)責(zé)制主要包括四個(gè)方面的內(nèi)容，分別是議會(huì)問(wèn)責(zé)、司法問(wèn)責(zé)、政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)和選民問(wèn)責(zé)。彈劾的提案權(quán)歸屬于眾議院，按照由眾議院提出彈劾案，然后交常設(shè)委員會(huì)或特別調(diào)查委員會(huì)調(diào)查，再由眾議員以 1/2 以上的多數(shù)票議決追訴的程序進(jìn)行。參議院有審議彈劾之權(quán)力。美國(guó)司法審查制度是對(duì)行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的最有力的方式，也是美國(guó)問(wèn)責(zé)法律制度的特色體現(xiàn)。彈劾

16、制度在 1787 年美國(guó)憲法中得以確立。美國(guó)設(shè)立了由政府道德辦公室、監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和功績(jī)制保護(hù)委員會(huì)等部門(mén)組成的專(zhuān)門(mén)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使政府內(nèi)部問(wèn)責(zé)制度不斷健全和完善。在美國(guó)的憲政制度一個(gè)中心原則便是政府應(yīng)為其所有的行為向公民負(fù)責(zé)任。美國(guó)政治學(xué)家古德諾(Frank Johnson.Goodnow)提出了責(zé)任政府理念和構(gòu)建責(zé)任體制的設(shè)想，他認(rèn)為“政府負(fù)責(zé)任這個(gè)特點(diǎn)，使得整個(gè)政治體制成了責(zé)任體制”；查爾斯吉爾伯特(Charles Gilbert)則提出了兩個(gè)層面、四種途徑建立行政責(zé)任機(jī)制的模型；羅斯(S.Ross)和休斯(Owen Hughes)等學(xué)者從代議制角度揭示了問(wèn)責(zé)制度的內(nèi)在邏輯 周亞越.行政問(wèn)責(zé)制

17、研究M.北京:中國(guó)檢察出版社,2006.美國(guó)最著名的官員問(wèn)責(zé)制是水門(mén)事件 。在1974年，參議院水門(mén)委員會(huì)對(duì)水門(mén)事件的調(diào)查，導(dǎo)致美國(guó)總統(tǒng)尼克松在一片彈劾聲中宣布辭職，就是這一制度運(yùn)用的例子。再如，另一個(gè)引人關(guān)注的案例就是美國(guó)“911”事件獨(dú)立調(diào)查委員會(huì)曾緊鑼密鼓地進(jìn)行相關(guān)責(zé)任的調(diào)查。該委員會(huì)成立于2002年底，負(fù)責(zé)對(duì)“911”前后美國(guó)的外交、情報(bào)、移民、商業(yè)飛行以及恐怖組織資金流動(dòng)等方面進(jìn)行調(diào)查，并對(duì)布什政府和前克林頓政府的主要官員包括國(guó)家安全助理進(jìn)行質(zhì)詢，主要內(nèi)容是澄清日前有關(guān)兩屆政府都存在忽視“基地”威脅，得到情報(bào)后沒(méi)有及時(shí)采取軍事行動(dòng)，以致外交和軍事雙失敗，從而導(dǎo)致“9.11”慘劇發(fā)生的

18、情況。嚴(yán)厲的監(jiān)督調(diào)查程序以及接踵而至的壓力甚至制裁表明，失職所要支付的代價(jià)昂貴?，F(xiàn)行官員問(wèn)責(zé)制存在的缺陷（一）法律制度缺失1.我國(guó)現(xiàn)有官員問(wèn)責(zé)制缺少一部規(guī)范性的法律 我國(guó)涉及官員問(wèn)責(zé)制方面的制度不少，但就全國(guó)范圍而言，它只是中央制定的政策。具有代表性的政策有2004年2月中共中央通過(guò)的黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)，其中有關(guān)于“詢問(wèn)和質(zhì)詢”、“罷免或撤換”的規(guī)定;同時(shí)頒布實(shí)施的中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例專(zhuān)門(mén)規(guī)定了對(duì)有失職、讀職行為的黨員干部給予相應(yīng)處分。這兩個(gè)文件中對(duì)具有黨員資格的政府領(lǐng)導(dǎo)的問(wèn)責(zé)，是屬于官員問(wèn)責(zé)制的范疇。但這兩個(gè)政策文件都是針對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，而沒(méi)有包括非黨員的領(lǐng)導(dǎo)干部。2004年4月中共中央

19、黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定，對(duì)“因公辭職”、“自愿辭職”、“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”規(guī)定了嚴(yán)格的規(guī)范。其中“引咎辭職”、“責(zé)令辭職”兩方面涉及到問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例中也有關(guān)于黨政領(lǐng)導(dǎo)干部免職、辭職、降職的規(guī)定，但這些規(guī)定中的官員問(wèn)責(zé)制僅是針對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，而沒(méi)有包括政府非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公務(wù)員?？梢?jiàn)上述種種規(guī)定，一方面它并非法律，另一方面它并沒(méi)有覆蓋到全體公務(wù)員。2.我國(guó)現(xiàn)有官員問(wèn)責(zé)制規(guī)范性文件是地方政府規(guī)章而不是專(zhuān)門(mén)性法律 我國(guó)涉及到對(duì)行政問(wèn)責(zé)的法律有2005年4月頒布的中華人民共和國(guó)公務(wù)員法，但它不是專(zhuān)門(mén)的關(guān)于官員問(wèn)責(zé)制的法律。該法是一部對(duì)公務(wù)員進(jìn)行人事管理的法律，涉及公務(wù)員

20、的責(zé)任追究?jī)H在第九章和第十七章中有部分內(nèi)容。2001年國(guó)務(wù)院頒布了特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定，其問(wèn)責(zé)事由僅僅是特大安全事故，而實(shí)際上問(wèn)責(zé)事由不應(yīng)僅僅是特大安全事故。因此，不能認(rèn)為它們是真正意義的、全面的、專(zhuān)門(mén)的問(wèn)責(zé)法律。我國(guó)僅有的專(zhuān)門(mén)問(wèn)責(zé)的立法形式只是地方政府規(guī)章。2007年4月4日，國(guó)務(wù)院第173次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例進(jìn)入2009年，問(wèn)責(zé)制度化的特征更加明顯。2009年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定再次發(fā)出中央加強(qiáng)反腐倡廉、整頓吏治的強(qiáng)烈信號(hào)。標(biāo)志著我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制度化達(dá)到了“高峰”。暫行規(guī)定的出臺(tái)，為我們?cè)诠珓?wù)員法和黨政領(lǐng)導(dǎo)

21、干部選拔任用工作條例之外，如何對(duì)官員問(wèn)責(zé)，提供了一個(gè)具體的制度規(guī)定和明確的操作標(biāo)準(zhǔn)。但必須看到，它們?nèi)匀粚儆诘胤秸?guī)章，法的效力層級(jí)不高適用范圍不大。（二）職責(zé)、權(quán)限劃分不清權(quán)責(zé)明晰是建立和推行官員問(wèn)責(zé)制的前提和關(guān)鍵。發(fā)生重大事故、決策失誤、工作執(zhí)行不力等等，由誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)，負(fù)什么樣的責(zé)任，應(yīng)該由清晰明了的規(guī)章制度加以明確，只有這樣，才能把行政問(wèn)責(zé)落到實(shí)處。1.政府內(nèi)部職責(zé)權(quán)限劃分不清 第一，是中央和地方政府職責(zé)和權(quán)限范圍的模糊性，中央政府向地方政府放權(quán)時(shí)在范圍上的規(guī)定模糊，放權(quán)又不統(tǒng)一，不同的地方有不同的權(quán)力范圍，這種情況導(dǎo)致了中央和地方職責(zé)權(quán)限模糊不清，重疊多變，造成中央和地方有權(quán)的無(wú)職無(wú)責(zé)

22、，無(wú)權(quán)的有職有責(zé)，無(wú)權(quán)的確要承擔(dān)責(zé)任的錯(cuò)位局面。第二，要經(jīng)過(guò)省、是行政機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理?？v向上看，我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的層次太多，從中央到地方，市、縣、責(zé)任從橫向上看不清。鄉(xiāng)多個(gè)層次。如此之多的行政層次，出了問(wèn)題，到底追究哪一級(jí)政府的我國(guó)行政機(jī)構(gòu)的職能部門(mén)劃分過(guò)細(xì)，過(guò)細(xì)的分工必然帶來(lái)職能交叉、權(quán)責(zé)不清。2.黨政之間職責(zé)權(quán)限不清廣少 由于傳統(tǒng)體制的慣性，黨政關(guān)系沒(méi)有完全理順，以黨代政的現(xiàn)象在出了問(wèn)題，責(zé)任究竟在黨委，還是在政府，很難確定。而且黨政官員之間，責(zé)任如何分配，也帶有一定的不可預(yù)期性。這種不可預(yù)期性又與權(quán)責(zé)不清相連，因而很難令當(dāng)事人心服口服。在已有的行政問(wèn)責(zé)實(shí)踐中，行政一把手被問(wèn)責(zé)而黨的一把手卻少

23、有問(wèn)責(zé)，也是黨政之間一個(gè)有待解決的問(wèn)題。3.問(wèn)責(zé)判定標(biāo)準(zhǔn)過(guò)于籠統(tǒng),缺少操作性 當(dāng)前,無(wú)論是在中央的規(guī)范性文件中,還是在各地方自行制定的問(wèn)責(zé)辦法里,問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)都過(guò)于模糊籠統(tǒng),缺少操作性,比如雖然關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定中第七條明確了實(shí)行問(wèn)責(zé)的方式分為“責(zé)令公開(kāi)道歉、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職”五種,但是某個(gè)事件發(fā)生以后,具體到底該適用哪一種問(wèn)責(zé)方式,卻并沒(méi)有明確。還需要出臺(tái)配套的細(xì)則,對(duì)哪些人要問(wèn)責(zé)、問(wèn)責(zé)到什么程度,還需要進(jìn)行科學(xué)而細(xì)致的量化區(qū)分,否則就可能導(dǎo)致權(quán)力的濫用或者不用。（三）行政問(wèn)責(zé)文化滯后行政問(wèn)責(zé)文化是人們對(duì)于官員問(wèn)責(zé)制及其實(shí)踐的態(tài)度、情感和思想的綜合體，是官員問(wèn)責(zé)

24、制的靈魂。我國(guó)受長(zhǎng)期的封建專(zhuān)制統(tǒng)治的影響，缺乏適宜的問(wèn)責(zé)文化氛圍。而相對(duì)滯后的問(wèn)責(zé)文化將導(dǎo)致政府官員問(wèn)責(zé)制的空置和扭曲。行政問(wèn)責(zé)文化的滯后主要表現(xiàn)在:1.“官本位”思想根深蒂固 中國(guó)有2000多年君主專(zhuān)制的歷史，受“官本位”影響至深。在一些人看來(lái)，當(dāng)官是光宗耀祖，是獲得豐厚傣祿的捷徑，“官老爺”高高在上，大權(quán)獨(dú)攬，終身受用，是可以利用手中的職權(quán)為自己謀取利益的有效手段。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，行政權(quán)力對(duì)社會(huì)無(wú)限滲透以及改革開(kāi)放以來(lái)政府權(quán)力在資源配置中的主導(dǎo)地位，形成了制度變遷中的“路徑依賴”，使得權(quán)力本位的思想根深蒂固，而責(zé)任本位的思想?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有確立并固定下來(lái)。所以“官本位”的傳統(tǒng)觀念短時(shí)間內(nèi)不可能徹底

25、消除。2.部分官員民主法治意識(shí)淡薄 民主和法制意識(shí)淡薄首先表現(xiàn)在公民和社會(huì)中。我國(guó)的公民沒(méi)有濃郁的公民民主意識(shí)和主人公意識(shí)，對(duì)權(quán)力的敬畏和官員的依賴意識(shí)還很強(qiáng)，對(duì)政府的過(guò)度依賴，導(dǎo)致了政府權(quán)力在某種程度上的膨脹。盡管社會(huì)公民的自覺(jué)、自立、自主意識(shí)大為增強(qiáng)，但是傳統(tǒng)的“小民意識(shí)”的影響仍然無(wú)處不在，公民初步覺(jué)醒的政治參與意識(shí)有限，民主、法治、監(jiān)督意識(shí)也有限，參與問(wèn)責(zé)的能力相對(duì)較低。三、官員問(wèn)責(zé)制制度化法制化的對(duì)策建議（一）不斷加快官員問(wèn)責(zé)制制度的建設(shè)的步伐1.進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，健全權(quán)責(zé)明確的行政架構(gòu) 溫家寶總理說(shuō)過(guò)，政府的一切權(quán)力都是人民賦予的，只有人民監(jiān)督政府，政府才不會(huì)懈怠，要強(qiáng)調(diào)“有權(quán)必

26、有責(zé)，用權(quán)受監(jiān)督，侵權(quán)需賠償”。轉(zhuǎn)變政府職能是深化政治體制改革、行政管理體制改革的核心和關(guān)鍵，這是我們總結(jié)改革開(kāi)放以來(lái)歷次改革經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上得出的重要結(jié)論。應(yīng)該說(shuō)，經(jīng)過(guò)多次改革，各級(jí)政府的職能已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變，正朝著與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制、與社會(huì)主義民主政治相配套的方向前進(jìn)。但是，政府職能仍然還存在著越位、缺位和錯(cuò)位問(wèn)題。實(shí)踐證明，“政府責(zé)任缺失現(xiàn)象總是和政府職能過(guò)多、權(quán)力過(guò)大有關(guān)，因?yàn)檎毮艿臒o(wú)限性和政府責(zé)任承擔(dān)能力的有限性是永遠(yuǎn)相矛盾的?！?杜曉. 歷經(jīng)四年探索.黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)漸入佳境INI.法制日?qǐng)?bào)，2010年10 月因此，必須通過(guò)加快行政體制改革，轉(zhuǎn)變政府職能，使政府盡快實(shí)現(xiàn)從全能政府向有限

27、政府、從任性政府向責(zé)任政府、從權(quán)力政府向服務(wù)政府轉(zhuǎn)變。2.進(jìn)一步完善和明確行政問(wèn)責(zé)主體，強(qiáng)化異體問(wèn)責(zé) “問(wèn)責(zé)制”的關(guān)鍵之一，就是要弄清楚主要由誰(shuí)來(lái)發(fā)問(wèn)。當(dāng)前我國(guó)啟動(dòng)的官員問(wèn)責(zé)制存在著較為突出的主體缺失。官員問(wèn)責(zé)制應(yīng)該實(shí)現(xiàn)問(wèn)責(zé)主體的多元化。異體問(wèn)責(zé)制的內(nèi)容主要是五大涉憲主體之間的問(wèn)責(zé)制，其中包括人大代表對(duì)政府的問(wèn)責(zé)制、民主黨派對(duì)政府和執(zhí)政黨的問(wèn)責(zé)制、新聞媒體對(duì)執(zhí)政黨和政府的問(wèn)責(zé)制、法院對(duì)執(zhí)政黨組織和政府的問(wèn)責(zé)制。具體而言，問(wèn)責(zé)制主要是同體問(wèn)責(zé)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，問(wèn)責(zé)制應(yīng)該重在異體問(wèn)責(zé)，離開(kāi)異體問(wèn)責(zé)的問(wèn)責(zé)制是蒼白無(wú)力、缺乏持續(xù)性的。誠(chéng)如溫總理所言，政府的權(quán)力來(lái)源于人民，人民具有去問(wèn)“上邊”的事的權(quán)利，以使

28、其不敢“懈怠”。如何從制度上保障公眾可以順利地對(duì)官員的言行發(fā)問(wèn)，是“問(wèn)責(zé)制”全面落實(shí)的關(guān)鍵之一，而上述各方對(duì)政府的問(wèn)責(zé)，就屬于“異體問(wèn)責(zé)”。各級(jí)政府要自覺(jué)接受同級(jí)人大及其常委會(huì)的民主監(jiān)督，同時(shí)，要接受新聞?shì)浾摵蜕鐣?huì)公眾監(jiān)督。3.全面界定官員問(wèn)責(zé)的范圍及標(biāo)準(zhǔn) 問(wèn)責(zé)的范圍，即什么情況可以引起對(duì)相關(guān)官員的問(wèn)責(zé)，也可稱(chēng)為問(wèn)責(zé)的觸發(fā)機(jī)制。我國(guó)行政問(wèn)責(zé)的客體是各級(jí)政府及公務(wù)員，他們經(jīng)人民的同意和授予掌握公共權(quán)力。行政權(quán)力的性質(zhì)，決定了行使的目的只能是維護(hù)人民大眾的公共利益，政府的全部活動(dòng)都必須圍繞公共利益來(lái)開(kāi)展，而不是為了某一私人或個(gè)別集團(tuán)利益服務(wù)。因此，“所有的公共行政人員的行為都要以是否符合公共利益為

29、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)衡量是否是負(fù)責(zé)任的行為?！闭捌涔賳T如果違背對(duì)社會(huì)公眾的承諾、背離社會(huì)公眾的期望、損害社會(huì)公共利益，都應(yīng)受到責(zé)任的追究，承擔(dān)相應(yīng)的后果。因此，在問(wèn)責(zé)范圍上，不能僅局限于嚴(yán)重的生產(chǎn)安全事故、生命安全公害事故、突發(fā)性災(zāi)難以及嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)事件，而是一切涉及公共利益的政府及其官員所做出的決策行為、執(zhí)行行為、監(jiān)督行為都在可問(wèn)責(zé)之列。(二)加快推進(jìn)官員問(wèn)責(zé)制的法治化進(jìn)程1. 制定一部全國(guó)統(tǒng)一的問(wèn)責(zé)法律 全國(guó)統(tǒng)一的法律，可以使問(wèn)責(zé)的法律依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)更加明確。從權(quán)威性方面來(lái)說(shuō)，全國(guó)性的關(guān)于官員問(wèn)責(zé)制法律在權(quán)威性上一定會(huì)強(qiáng)于地方性的法律、法規(guī)或散見(jiàn)于其它文件中的只言片語(yǔ)，這也體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)官員問(wèn)責(zé)制的重視及該制

30、度本身的重要性。這部全國(guó)統(tǒng)一的關(guān)于官員問(wèn)責(zé)制的法律應(yīng)在充分了解我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的基礎(chǔ)上，針對(duì)政府部門(mén)的工作特點(diǎn)，由全國(guó)人大頒布并要求中央政府、地方各級(jí)政府貫徹執(zhí)行。2.以法律的形式明確責(zé)任劃分 要以法律的形式明確黨務(wù)系統(tǒng)與政務(wù)系統(tǒng)之間的職責(zé)劃分，對(duì)黨委的同體問(wèn)責(zé)加以具體化。還要加強(qiáng)政府縱向和橫向部門(mén)之間的職能權(quán)限，切實(shí)解決部門(mén)之間職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)及政出多門(mén)等問(wèn)題，并對(duì)政府公務(wù)員的權(quán)力與責(zé)任進(jìn)行制度化、規(guī)范化的界定，將公務(wù)員的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)在法律中均詳細(xì)規(guī)定。對(duì)行政權(quán)力進(jìn)行規(guī)范約束和全面監(jiān)控，最大限度地減少權(quán)力失衡或者濫用權(quán)力不承擔(dān)責(zé)任的可能性。在以法律形式明確責(zé)任劃分時(shí)，必須遵循合理與適當(dāng)?shù)脑瓌t?！翱s小責(zé)任范圍意味著有些權(quán)力沒(méi)有責(zé)任，從而違背民主政治的初衷;擴(kuò)大責(zé)任范圍不僅意味著有失公允，挫傷政府及其官員的積極性，而且可能使責(zé)任無(wú)法實(shí)現(xiàn)