發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算管理規(guī)章制度分析報(bào)告

1、105/105發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算治理制度的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)不是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，而是不同國(guó)家各有自己國(guó)情、各有自己特色。發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)也不是一個(gè)抽象的概念，而是蘊(yùn)含在預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等各個(gè)具體治理環(huán)節(jié)之中，具有鮮亮的實(shí)踐特征。因此，我們借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算治理經(jīng)驗(yàn)必須進(jìn)行各國(guó)之間的橫向比較，必須對(duì)各國(guó)經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行深入剖析，把握各國(guó)財(cái)政預(yù)算治理經(jīng)驗(yàn)之靈魂，采擷各國(guó)財(cái)政預(yù)算治理經(jīng)驗(yàn)之精華，抓住各國(guó)財(cái)政預(yù)算治理經(jīng)驗(yàn)之細(xì)節(jié)，以此作為我國(guó)財(cái)政預(yù)算治理改革的參照，推動(dòng)我國(guó)財(cái)政預(yù)算治理制度進(jìn)展。第一節(jié) 發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算治理機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算活動(dòng)的科學(xué)、規(guī)范，首要的前提是有一個(gè)權(quán)力相互制約、設(shè)置相對(duì)分離的組織架構(gòu)作保

2、證。在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家，負(fù)責(zé)、參與財(cái)政預(yù)算治理事務(wù)的機(jī)構(gòu)有四部分組成：議會(huì)、政府內(nèi)閣、預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)。這四個(gè)部分分工明確、職責(zé)清晰，共同組成了一個(gè)完整的財(cái)政預(yù)算治理體系。一、議會(huì)發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)在財(cái)政預(yù)算治理中作為公眾的托付代理人行使財(cái)政資源配置的最終決定權(quán)，要緊負(fù)責(zé)預(yù)算的審批，預(yù)算執(zhí)行中重大事項(xiàng)的決策，對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行評(píng)價(jià)。為了確保議會(huì)行使財(cái)政預(yù)算職權(quán)的需要，發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)一般都設(shè)有專門審查預(yù)算事項(xiàng)的專門委員會(huì)來(lái)負(fù)責(zé)實(shí)質(zhì)性的預(yù)算審查工作。在財(cái)政預(yù)算治理中，議會(huì)下設(shè)委員會(huì)一般具有以下權(quán)力：（1）質(zhì)詢權(quán)。議員以口頭或書面形式向政府首腦或政府部長(zhǎng)提出問(wèn)題，要求

3、答復(fù)。（2）調(diào)查權(quán)。委員會(huì)能夠針對(duì)某一問(wèn)題開展特不調(diào)查。這是議會(huì)監(jiān)督權(quán)的引申。因?yàn)楸O(jiān)督政府，必須掌握充分的資料。（3）否決權(quán)。委員會(huì)認(rèn)為財(cái)政預(yù)算安排中財(cái)政資金安排不合理時(shí)，能夠予以否決。因此，不同國(guó)家，議會(huì)否決權(quán)的大小不一樣。（4）彈劾權(quán)。當(dāng)委員會(huì)認(rèn)為政府高級(jí)官員在財(cái)政治理中有犯罪或嚴(yán)峻失職時(shí)，能夠向議會(huì)提出彈劾案。總之，發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)在法律授權(quán)下，履行財(cái)政預(yù)算治理的最終決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。議會(huì)下設(shè)預(yù)算委員會(huì)、撥款委員會(huì)等專門委員會(huì)的這種組織架構(gòu)，為議會(huì)履行財(cái)政預(yù)算治理決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)提供了組織保障，從而給予了議會(huì)財(cái)政預(yù)算治理職權(quán)的實(shí)質(zhì)性意義。二、政府內(nèi)閣政府內(nèi)閣在政府預(yù)算治理中是最高決策機(jī)構(gòu)，它的作

4、用要緊是，召開內(nèi)閣會(huì)議對(duì)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)提出的年度預(yù)算收支建議做出決策，確定各部門的預(yù)算支出限額，討論、敲定年度預(yù)算草案并提交議會(huì)進(jìn)行審議。各國(guó)內(nèi)閣行使財(cái)政預(yù)算職權(quán)的方式不盡相同，差不多上是三種模式：一是內(nèi)閣成立某種委員會(huì)對(duì)預(yù)算編制有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行研究討論，而后由內(nèi)閣全體成員共同作出決定。比如澳大利亞，專門成立由總理、國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)、財(cái)政部長(zhǎng)和其他五名負(fù)責(zé)支出的內(nèi)閣部長(zhǎng)組成的支出審核委員會(huì)，為每一財(cái)政年度制定適當(dāng)?shù)念A(yù)算程序，設(shè)定預(yù)算目標(biāo)，評(píng)估新的預(yù)算政策建議。在此基礎(chǔ)上，最后由內(nèi)閣全體成員決定預(yù)算草案。奧地利、比利時(shí)、加拿大等國(guó)也為此成立不同人員組成的委員會(huì)。二是預(yù)算建議由內(nèi)閣全體會(huì)議或全體成員集體決定。比

5、如，芬蘭是由內(nèi)閣全體會(huì)議來(lái)討論、研究財(cái)政部提出的預(yù)算建議；法國(guó)是在財(cái)政部提出預(yù)算建議后，發(fā)給內(nèi)閣全體成員征求意見(jiàn)，最后由總理決定；德國(guó)也是由內(nèi)閣所有成員來(lái)討論財(cái)政部的預(yù)算建議。三是預(yù)算草案由總統(tǒng)作出最后決定。這以美國(guó)為代表。美國(guó)總統(tǒng)對(duì)預(yù)算的權(quán)力較大，具有最終決定權(quán)。議會(huì)討論通過(guò)后要報(bào)總統(tǒng)批準(zhǔn)。因此，在預(yù)算評(píng)價(jià)過(guò)程中，總統(tǒng)與預(yù)算辦公室、其他政府機(jī)構(gòu)要保留信息上的交流互動(dòng)。三、預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)預(yù)算編制機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互分離是發(fā)達(dá)國(guó)家的一個(gè)顯著特點(diǎn)?？偟目矗腥N模式：一是財(cái)政部門內(nèi)設(shè)預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，預(yù)算編制和執(zhí)行在財(cái)政部門內(nèi)部相對(duì)分離。奧地利、芬蘭、法國(guó)、德國(guó)、希臘、日本、荷蘭、新西蘭、英國(guó)

6、、西班牙等國(guó)都屬于這種模式。預(yù)算編制由財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)的預(yù)算局、預(yù)算司負(fù)責(zé)，預(yù)算執(zhí)行由財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)的國(guó)庫(kù)司（國(guó)庫(kù)局）負(fù)責(zé)。這種設(shè)置，預(yù)算司（局）只負(fù)責(zé)宏觀經(jīng)濟(jì)的預(yù)測(cè)、預(yù)算政策的制定、編制預(yù)算收支打算，因此，往往是財(cái)政部門最重要的司（局），人員配置較強(qiáng)。比如，法國(guó)財(cái)政部設(shè)7個(gè)處，有250個(gè)職員。而國(guó)庫(kù)司（國(guó)庫(kù)局）只負(fù)責(zé)預(yù)算資金收付等具體執(zhí)行工作。這種設(shè)置，在財(cái)政部門內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了預(yù)算編制與執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離，管編制的不管執(zhí)行，管執(zhí)行的不管編制，二者相互獨(dú)立、相互制約。二是預(yù)算編制由財(cái)政部門與財(cái)政部門并行的其他部門共同負(fù)責(zé)，一部分預(yù)算編制職能脫離于財(cái)政部門之外，預(yù)算編制與執(zhí)行在財(cái)政部門之外相對(duì)分離。比如，澳大利亞

7、設(shè)有國(guó)庫(kù)部和財(cái)政部，國(guó)庫(kù)部負(fù)責(zé)總體的預(yù)算戰(zhàn)略，并編制收入和借款預(yù)算，財(cái)政部負(fù)責(zé)編制支出預(yù)算，并負(fù)責(zé)組織預(yù)算收支的執(zhí)行。加拿大設(shè)有財(cái)政部和預(yù)算局，預(yù)算局是一個(gè)部長(zhǎng)組成的委員會(huì)，負(fù)責(zé)決定和批準(zhǔn)所有政府項(xiàng)目支出，擬定預(yù)備金狀況，為國(guó)會(huì)正式批準(zhǔn)項(xiàng)目進(jìn)行資源估算，以及提出一般公共資源有效治理的建議；財(cái)政部負(fù)責(zé)制定宏觀經(jīng)濟(jì)政策，擬定財(cái)政政策框架，確定支出上限，制定收入政策，治理政府債務(wù)，并負(fù)責(zé)組織預(yù)算的執(zhí)行。意大利設(shè)有財(cái)政部和國(guó)庫(kù)部，財(cái)政部要緊負(fù)責(zé)財(cái)政收入政策和組織預(yù)算執(zhí)行；國(guó)庫(kù)部負(fù)責(zé)支出預(yù)算編制的有關(guān)事項(xiàng)?？傊?，在這些國(guó)家，預(yù)算執(zhí)行由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，預(yù)算編制由財(cái)政部門和其他部門共同負(fù)責(zé)，預(yù)算編制和執(zhí)行的相

8、對(duì)獨(dú)立性更強(qiáng)。三是預(yù)算編制由財(cái)政部門之外的機(jī)構(gòu)獨(dú)立負(fù)責(zé)，預(yù)算執(zhí)行依舊由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，預(yù)算編制與執(zhí)行絕對(duì)地分開。最典型的是美國(guó)。美國(guó)聯(lián)邦政府部門中要緊由預(yù)算治理辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算編制工作，財(cái)政部只負(fù)責(zé)稅收政策、稅收估算和預(yù)算執(zhí)行。預(yù)算治理辦公室有一個(gè)主任和兩個(gè)副主任，三人均由總統(tǒng)任命。辦公室大約有600名成員。協(xié)調(diào)和審議政府預(yù)算項(xiàng)目、編制預(yù)算、編制財(cái)政經(jīng)濟(jì)和財(cái)務(wù)分析與預(yù)測(cè)、參與制定預(yù)算、信貸和財(cái)政政策等，都由預(yù)算治理辦公室負(fù)責(zé)。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置使預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行完全分開，為實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算權(quán)力制約提供了更加可靠的保證。四、專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政監(jiān)督制度比較嚴(yán)格，普遍實(shí)行獨(dú)立審計(jì)制度，即審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于

9、政府之外，獨(dú)立行使對(duì)政府預(yù)算的審計(jì)監(jiān)督職權(quán)。審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性被視為西方監(jiān)督制度的“生命之水”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)的設(shè)置差不多上是四種模式：一是司法型審計(jì)，即審計(jì)法院模式，審計(jì)工作由審計(jì)法院負(fù)責(zé)，審計(jì)法院具有司法權(quán)，這以法國(guó)為代表；二是立法型審計(jì)，即審計(jì)機(jī)構(gòu)隸屬于議會(huì)，這以英、美等國(guó)為代表；三是獨(dú)立型審計(jì)，即審計(jì)機(jī)構(gòu)與政府、議會(huì)、法院并行，如德國(guó)。四是行政型審計(jì)，即審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部，東歐一些國(guó)家屬于這種模式?？傊?，大多發(fā)達(dá)國(guó)家審計(jì)相關(guān)于政府獨(dú)立存在，或者直接隸屬于議會(huì)，或者與議會(huì)保持緊密的工作關(guān)系。比如，德國(guó)審計(jì)院盡管不隸屬于議會(huì)，但充當(dāng)著議會(huì)的助手職責(zé)，要定期向議會(huì)報(bào)告工作。審計(jì)機(jī)構(gòu)從政

10、府中獨(dú)立出來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)議會(huì)負(fù)責(zé)而不是對(duì)政府首腦負(fù)責(zé)，是財(cái)政預(yù)算權(quán)回歸公眾的一個(gè)重要標(biāo)志。除審計(jì)監(jiān)督以外，在一些國(guó)家財(cái)政部門內(nèi)部也設(shè)有專門的財(cái)政監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)財(cái)政運(yùn)行安全發(fā)揮著特不重要的作用。比如，芬蘭財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)監(jiān)控處和信息處，負(fù)責(zé)對(duì)財(cái)政部門內(nèi)部預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督和操縱。波蘭財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)公共支出監(jiān)督司、稅務(wù)檢查司、內(nèi)審司等專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)對(duì)公共資金支出情況進(jìn)行監(jiān)督檢查。德國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)審計(jì)站，代表審計(jì)院進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)。法國(guó)財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)財(cái)政監(jiān)察員、公共會(huì)計(jì)、財(cái)政稽查總署。財(cái)政監(jiān)察員負(fù)責(zé)對(duì)大區(qū)和部門進(jìn)行監(jiān)督。公共會(huì)計(jì)負(fù)責(zé)對(duì)公共支出進(jìn)行監(jiān)督。財(cái)政稽查總署是財(cái)政部下屬的稽查機(jī)構(gòu)，由財(cái)政部長(zhǎng)直接領(lǐng)導(dǎo)。它的要緊任

11、務(wù)是隨時(shí)依照部長(zhǎng)指示對(duì)涉及國(guó)家財(cái)政收支的活動(dòng)及其他有關(guān)事項(xiàng)進(jìn)行專項(xiàng)監(jiān)督檢查，稽查范圍包括所有公共會(huì)計(jì)和受國(guó)家補(bǔ)貼的機(jī)構(gòu)和公共機(jī)構(gòu)。財(cái)政稽查總署既負(fù)責(zé)對(duì)內(nèi)檢查財(cái)政部?jī)?nèi)設(shè)的各業(yè)務(wù)司，也負(fù)責(zé)檢查各部門的財(cái)政收支以及可能阻礙財(cái)政的有關(guān)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。總的來(lái)看，大多發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政部門內(nèi)設(shè)監(jiān)督機(jī)構(gòu)差不多上對(duì)外部監(jiān)督的補(bǔ)充。五、啟發(fā)與借鑒財(cái)政預(yù)算治理機(jī)構(gòu)的設(shè)置，實(shí)質(zhì)上反映的是預(yù)算決策、執(zhí)行監(jiān)督體系的差不多架構(gòu)。我國(guó)財(cái)政預(yù)算治理機(jī)構(gòu)的總體架構(gòu)應(yīng)該講與發(fā)達(dá)國(guó)家差不多類似，問(wèn)題是在運(yùn)作機(jī)制上還有差距。發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)啟發(fā)我們：第一，我國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)及其常委會(huì)的財(cái)政預(yù)算治理職權(quán)發(fā)揮的還不夠。法律職責(zé)雖有明確，但實(shí)質(zhì)作用發(fā)揮

12、的還不夠。在機(jī)構(gòu)設(shè)置上，人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)財(cái)政監(jiān)督的專門委員會(huì)力量較為薄弱，人數(shù)少，缺乏職業(yè)化、專家型委員。這是各級(jí)預(yù)算治理機(jī)構(gòu)需要加強(qiáng)的重要方面。第二，審計(jì)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性不夠。我國(guó)目前審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部，是行政型的審計(jì)體制，這在世界上已不多見(jiàn)。為加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督的權(quán)威性、公正性，我國(guó)審計(jì)體制改革應(yīng)朝著審計(jì)的獨(dú)立制度方向進(jìn)展。第三，預(yù)算編制與執(zhí)行機(jī)構(gòu)都設(shè)在財(cái)政部門內(nèi)部，同時(shí)職責(zé)交叉、重合，權(quán)力制約機(jī)制不夠完善。這是我國(guó)財(cái)政預(yù)算治理機(jī)構(gòu)存在的最突出問(wèn)題。從發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)?zāi)軌蚩闯?，決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分離是構(gòu)建權(quán)力制約機(jī)制最通行的做法。發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算治理機(jī)構(gòu)從宏觀架構(gòu)方面實(shí)現(xiàn)了議會(huì)、政府、審計(jì)機(jī)構(gòu)之間三分

13、離，從具體操作層面做到了預(yù)算編制與執(zhí)行機(jī)構(gòu)分離。實(shí)踐證明，這種組織架構(gòu)有利于權(quán)力制約、嚴(yán)格治理、減少腐敗。從我國(guó)情況看，要在人大、政府、審計(jì)機(jī)構(gòu)之間形成實(shí)質(zhì)性的權(quán)力制約尚需一個(gè)較長(zhǎng)的歷史過(guò)程?，F(xiàn)實(shí)的選擇是，領(lǐng)先在具體操作層面上進(jìn)行改革，在考慮我國(guó)國(guó)情的前提下選擇可行的改革方案，逐步向預(yù)算編制和執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互分離的方向進(jìn)展。第二節(jié) 發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算編制制度預(yù)算編制是財(cái)政預(yù)算治理的起點(diǎn)，也是科學(xué)配置財(cái)政資源的決定性環(huán)節(jié)?？偟膩?lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編制制度是一個(gè)議會(huì)、政府及政府各個(gè)部門等利益相關(guān)各方的共同治理機(jī)制，是一個(gè)議會(huì)、政府、財(cái)政部門和政府其他部門之間的權(quán)力制衡機(jī)制，是一個(gè)廣泛集納意見(jiàn)、科學(xué)分析

14、預(yù)測(cè)、反復(fù)咨詢論證的決策機(jī)制。一、預(yù)算治理周期各國(guó)的預(yù)算年度起止時(shí)刻不一樣，但都在預(yù)算年度開始前通過(guò)預(yù)算。通常有以下幾種：一是預(yù)算年度與公歷年度一致。從1月1日開始至12月31日止。如法國(guó)、德國(guó)、匈牙利等國(guó)。二是從4月1日至次年的3月31日。如日本、加拿大、英國(guó)、新加坡等國(guó)；三是從7月1日至起至次年的6月31日止。如澳大利亞；四是從10月1日至次年的9月31日，如美國(guó)聯(lián)邦預(yù)算。美國(guó)州預(yù)算的起始時(shí)刻與聯(lián)邦預(yù)算并不一致，大部分州的預(yù)算年度是從7月1日至次年的6月31日。所謂的預(yù)算治理周期，是指從年度預(yù)算編制開始至年度決算結(jié)束所通過(guò)的時(shí)刻。從發(fā)達(dá)國(guó)家來(lái)看，各國(guó)的預(yù)算治理周期差不多上固定的，同時(shí)時(shí)刻都

15、比較長(zhǎng)。一般情況下，預(yù)算編制至少在10個(gè)月，預(yù)算執(zhí)行需要12個(gè)月，決算需要6個(gè)月，一個(gè)周期許多于20個(gè)月。發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算治理周期占用時(shí)刻較長(zhǎng)，要緊是因?yàn)轭A(yù)算編制的時(shí)刻長(zhǎng)。大多數(shù)國(guó)家從預(yù)算編制布置到預(yù)算被通過(guò)都在半年以上，有的需要一年多時(shí)刻。如美國(guó)總統(tǒng)預(yù)算案的起草工作至少在預(yù)算年度起始前18個(gè)月開始，正式的預(yù)算編制工作需要10個(gè)月，國(guó)會(huì)審查需要8個(gè)月。加拿大預(yù)算從上兩年的10月份開始布置，通過(guò)14個(gè)月的工作時(shí)刻，至預(yù)算年度開始前的3個(gè)月議會(huì)通過(guò)。英國(guó)從上年2月份提出預(yù)算原則至次年5月份批準(zhǔn)預(yù)算需要15個(gè)月。法國(guó)的年度預(yù)算從上年4月份開始編制，一直到來(lái)年9月份總統(tǒng)決定下年度的國(guó)家預(yù)算草案，然后提交議

16、會(huì)討論，在12月底完成討論，最后通過(guò)決議批準(zhǔn)，預(yù)算編制和批準(zhǔn)的時(shí)刻是18個(gè)月。德國(guó)提早一年編制預(yù)算，從上年1月份開始編，到12月底前議會(huì)批準(zhǔn)。日本預(yù)算布置從上年7月份開始，下年1月份提交議會(huì)通過(guò)，需要半年多。澳大利亞預(yù)算上年從10月份開始至次年5月份通過(guò)，歷時(shí)8個(gè)月時(shí)刻?，F(xiàn)在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家都編制3-5年的多年度預(yù)算，假如把這3-5年的時(shí)刻算上去，預(yù)算編制的時(shí)刻就更長(zhǎng)。由此可見(jiàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家把花費(fèi)較長(zhǎng)時(shí)刻對(duì)預(yù)算編制進(jìn)行研究論證，作為提高預(yù)算編制質(zhì)量的一個(gè)重要保證。二、預(yù)算編制方法從發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編制制度來(lái)看，由于各個(gè)國(guó)家的文化傳統(tǒng)不一樣，預(yù)算編制方法不盡相同，都有自己的特點(diǎn)?？偟膩?lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算

17、編制方法能夠從以下幾個(gè)方面予以描述和分類。（一）立法撥款授權(quán)。也確實(shí)是講，所有政府支出均應(yīng)以預(yù)算立法授權(quán)為基礎(chǔ)。這種撥款授權(quán)要緊有以下類型：一是固定性撥款。所謂固定性撥款要緊是指那些具有明確法律依據(jù)的經(jīng)常性撥款，不必在每年立法機(jī)構(gòu)對(duì)預(yù)算審查中審議批準(zhǔn)，但一般在預(yù)算年度內(nèi)可能出現(xiàn)的有關(guān)支出預(yù)測(cè)中進(jìn)行講明。對(duì)大多數(shù)國(guó)家而言，政府債務(wù)的還本付息、社會(huì)保險(xiǎn)金以及其他公民的權(quán)利性撥款等都屬于固定性撥款的范圍。對(duì)某一個(gè)國(guó)家而言，哪些撥款屬于固定性撥款，法律能夠另行規(guī)定。比如，在有的國(guó)家，憲法規(guī)定，法官的薪金屬于固定性撥款，無(wú)需立法機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)。在不同國(guó)家，固定性撥款在總的預(yù)算支出中所占份額不一樣，有的還比較大

18、，比如，加拿大每年需要議會(huì)批準(zhǔn)的預(yù)算大約只占總支出的30%，而其余撥款都為固定性撥款。二是現(xiàn)金撥款授權(quán)。要緊是指年度撥款授權(quán)，一般以年度預(yù)算的撥款法案方式授權(quán)，要求在預(yù)算年度內(nèi)進(jìn)行現(xiàn)金支出。從原則上講，這種撥款授權(quán)不能超出現(xiàn)金額度。三是應(yīng)付款制撥款授權(quán)。這類撥款沒(méi)有預(yù)先規(guī)定的時(shí)刻限制，它授權(quán)政府作出支出承諾并進(jìn)行支出，有其使用年限，但不限于一年，換句話講，確實(shí)是一次授權(quán)，多年支出，如此的撥款一般用于政府特不支出打算，如美國(guó)制定的太平洋愛(ài)護(hù)打算。在授權(quán)年度要通過(guò)議會(huì)批準(zhǔn)。四是權(quán)責(zé)發(fā)生制撥款。要緊為政府部門資產(chǎn)（如辦公大樓）和負(fù)債的增加和減少提供資金。具體而言，確實(shí)是把政府資產(chǎn)折舊、存貨、負(fù)債等計(jì)

19、入到權(quán)責(zé)發(fā)生制會(huì)計(jì)中，依照其成本，通過(guò)撥款予以補(bǔ)足。這種撥款一般不經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。五是遠(yuǎn)期承付撥款授權(quán)。在有的國(guó)家，比如法國(guó)、美國(guó)，把一些用于投資的遠(yuǎn)期承付款項(xiàng)也列入預(yù)算。這種遠(yuǎn)期承付款項(xiàng)是一種跨年度授權(quán)，然而在進(jìn)行年度支出時(shí)還需要年度授權(quán)。在有的國(guó)家，比如澳大利亞，遠(yuǎn)期承付撥款授權(quán)并不列入預(yù)算，而只是作為跨年度預(yù)測(cè)的一部分。(二)預(yù)算基礎(chǔ)。預(yù)算基礎(chǔ)是與撥款制度緊密相關(guān)的。差不多上是兩大類：一種是現(xiàn)金預(yù)算。即預(yù)算中絕大部分撥款采納現(xiàn)金方式?，F(xiàn)金預(yù)算能夠?qū)ｉT好地滿足支出操縱的要求，承付款項(xiàng)和支出依照議會(huì)預(yù)算撥款授權(quán)進(jìn)行操縱，現(xiàn)金結(jié)余直接與撥款聯(lián)系在一起。一種是權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算。即預(yù)算撥款采納權(quán)責(zé)發(fā)生制

20、，同時(shí)不對(duì)現(xiàn)金支出和承付款項(xiàng)進(jìn)行限制。權(quán)責(zé)發(fā)生制的優(yōu)點(diǎn)是能夠提高業(yè)績(jī)，因?yàn)槿砍杀径加?jì)入預(yù)算，政府各部門有強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)對(duì)其成本進(jìn)行評(píng)估。此外，采納權(quán)責(zé)發(fā)生制形式把負(fù)債和利息補(bǔ)貼列入預(yù)算，提高了預(yù)算的透明性。其不利之處在于，權(quán)責(zé)發(fā)生制無(wú)法直接對(duì)現(xiàn)金支出和承付款項(xiàng)進(jìn)行操縱，需要建立另外的現(xiàn)金操縱機(jī)制。（三）政策性與合規(guī)性的預(yù)算編制方法。預(yù)算編制目標(biāo)是使預(yù)算成為滿足政策要求和遵守財(cái)政規(guī)定的工具。預(yù)算內(nèi)的各項(xiàng)支出按照支出類型和功能進(jìn)行分類，比如，交通運(yùn)輸、科技文化、外交國(guó)防等，以此對(duì)資金使用進(jìn)行操縱。發(fā)達(dá)國(guó)家傳統(tǒng)預(yù)算編制大多采納這種方式，利用這種方式通常分類較細(xì)，在有些國(guó)家中這種預(yù)算包括多達(dá)幾千種分項(xiàng)。

21、然而，由于這種預(yù)算編制方法不能較好地反映和處理預(yù)算與政府目標(biāo)的關(guān)系，以及政府投入與政府產(chǎn)出之間的關(guān)系，從20世紀(jì)50年代以來(lái)，發(fā)達(dá)國(guó)家逐漸推行以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算編制方法改革。（四）績(jī)效預(yù)算編制方法。所謂績(jī)效預(yù)算編制方法，確實(shí)是在預(yù)算中綜合考慮支出目的、成本、項(xiàng)目打算、打算產(chǎn)生的結(jié)果等各種因素，以結(jié)果為導(dǎo)向的一種預(yù)算編制方法。更為具體的講，績(jī)效預(yù)算編制方法有兩個(gè)要緊特征：一是把政府活動(dòng)細(xì)分為職能、打算、活動(dòng)、成本等因素。“職能”對(duì)應(yīng)于一個(gè)預(yù)算目標(biāo)，比如，教育部門對(duì)應(yīng)的預(yù)算目標(biāo)確實(shí)是“促進(jìn)教育進(jìn)展”?！按蛩恪贝_實(shí)是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所開展的活動(dòng)，比如，開展九年制義務(wù)教育?！盎顒?dòng)”確實(shí)是為實(shí)現(xiàn)打算把打算細(xì)分

22、為一個(gè)一個(gè)的項(xiàng)目，比如，某一個(gè)教育投資項(xiàng)目?！俺杀尽贝_實(shí)是為實(shí)現(xiàn)目標(biāo)所需要的財(cái)政投資，以此作為確定預(yù)算的依據(jù)。二是確定一套業(yè)績(jī)指標(biāo)體系，并對(duì)業(yè)績(jī)指標(biāo)和成本進(jìn)行測(cè)量和報(bào)告。三、預(yù)算編制程序由于各個(gè)國(guó)家預(yù)算年度和政府運(yùn)作機(jī)制不盡相同，預(yù)算編制程序并沒(méi)有時(shí)刻安排上的統(tǒng)一規(guī)律，但總的來(lái)看，各個(gè)國(guó)家都有各自較為規(guī)范的運(yùn)作程序。綜合發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算編制程序的共同特點(diǎn)，其預(yù)算編制程序大體上都分為四個(gè)步驟。第一，進(jìn)行經(jīng)濟(jì)和財(cái)政形勢(shì)預(yù)測(cè)，確定預(yù)算總目標(biāo)。大多數(shù)國(guó)家在新的預(yù)算年度開始就著手下一年度預(yù)算編制工作。大約用3-4個(gè)月的時(shí)刻，要緊進(jìn)行宏觀經(jīng)濟(jì)和財(cái)政形勢(shì)的預(yù)測(cè)。專門多國(guó)家都有專門的預(yù)測(cè)機(jī)構(gòu)，比如法國(guó)財(cái)政部設(shè)有預(yù)

23、測(cè)司，美國(guó)預(yù)算辦公室也設(shè)有預(yù)測(cè)處。經(jīng)濟(jì)和財(cái)政預(yù)測(cè)建立在大量翔實(shí)的數(shù)據(jù)和科學(xué)的預(yù)測(cè)技術(shù)基礎(chǔ)之上。一般都對(duì)前三年經(jīng)濟(jì)形勢(shì)數(shù)據(jù)、上一年預(yù)算執(zhí)行情況、上一年預(yù)算執(zhí)行情況與預(yù)測(cè)情況的偏差、當(dāng)年前三個(gè)月的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行分析。在此基礎(chǔ)上，財(cái)政部長(zhǎng)、國(guó)庫(kù)部長(zhǎng)等負(fù)責(zé)預(yù)算編制的內(nèi)閣成員在反復(fù)磋商的基礎(chǔ)上向總統(tǒng)、總理提出修改多年度預(yù)算、操縱財(cái)政開支、總預(yù)算收入和總預(yù)算支出限額的建議。第二，在預(yù)算編制機(jī)構(gòu)與各部門廣泛談判磋商的基礎(chǔ)上，內(nèi)閣確定各部門的預(yù)算支出限額。內(nèi)閣在對(duì)總的預(yù)算限額討論決定的基礎(chǔ)上，由財(cái)政部長(zhǎng)或預(yù)算編制機(jī)構(gòu)各位首長(zhǎng)與各部門進(jìn)行多邊或雙邊談判。談判的內(nèi)容要緊是預(yù)算編制機(jī)構(gòu)要求各部門提出節(jié)支

24、方案，各部門向預(yù)算編制機(jī)構(gòu)陳述增加支出的理由，在討價(jià)還價(jià)的基礎(chǔ)上確定各部門支出限額，交由內(nèi)閣決定。這一時(shí)期大致需要兩個(gè)月左右時(shí)刻。第三，政府各部門在預(yù)算限額內(nèi)就預(yù)算支出的具體項(xiàng)目進(jìn)行磋商確定。內(nèi)閣討論決定后，正式向各部門下達(dá)預(yù)算支出限額，與此同時(shí)，向各部門發(fā)出預(yù)算綱領(lǐng)，解釋預(yù)算限額和應(yīng)當(dāng)注意的事項(xiàng)，各部門在此框架內(nèi)編制部門預(yù)算草案。在此過(guò)程中，各部門要與預(yù)算編制機(jī)構(gòu)保持經(jīng)常性磋商、討論，研究預(yù)算草案的合理性，并最終確定部門的預(yù)算草案向預(yù)算編制機(jī)構(gòu)提交。這一時(shí)期大致需要兩個(gè)月左右的時(shí)刻。第四，預(yù)算編制機(jī)構(gòu)向內(nèi)閣提出預(yù)算建議，內(nèi)閣決定預(yù)算草案。預(yù)算編制機(jī)構(gòu)對(duì)部門提交的預(yù)算草案進(jìn)行認(rèn)真審查，并與各部

25、門進(jìn)行討論。之后，將預(yù)算建議提交內(nèi)閣討論決定。內(nèi)閣討論后提交議會(huì)審議。一般要在新的預(yù)算年度開始前三個(gè)月左右提交議會(huì)。四、預(yù)算預(yù)備金制度。所有國(guó)家在年度預(yù)算中都會(huì)為應(yīng)付不可預(yù)期的支出作預(yù)備，為此通常在預(yù)算編制時(shí)都會(huì)建立一個(gè)需要應(yīng)對(duì)不可預(yù)期支出的預(yù)備金，預(yù)備金因而也成為預(yù)算編制中的重要內(nèi)容之一。預(yù)備金的設(shè)立，一般分為兩種形式：一種是政府設(shè)立總預(yù)備金，一種是各部門設(shè)立預(yù)備金。近年來(lái)的趨勢(shì)表明，西方越來(lái)越傾向政府設(shè)總預(yù)備金。比如，英國(guó)和加拿大差不多放棄部門設(shè)立預(yù)備金的做法，而是由中央建立統(tǒng)一操縱的預(yù)備金。英國(guó)每年的支出打算中，都有一項(xiàng)包括本年度和以后兩年在內(nèi)的預(yù)備金。設(shè)立預(yù)備金的目的是保證因?yàn)檎咦兓?/p>

26、、突發(fā)事件、支出估算的調(diào)整等造成的超支可不能突破打算。一般在一個(gè)打算周期內(nèi)，后一、兩年的預(yù)備金比例要高于第一年。比如，在1989-1992年的打算周期中，第一年預(yù)備金是總支出的2%，最后一年上升為5-6%。加拿大在上個(gè)世紀(jì)70年代的時(shí)候，為實(shí)現(xiàn)部門政策目標(biāo)和活動(dòng)，每個(gè)部門都有政策性預(yù)備金，為新項(xiàng)目和老項(xiàng)目超支提供補(bǔ)充資金。這些預(yù)備金大約占到總預(yù)算的6%。這種政策助長(zhǎng)了部門的支出欲望，到80年代，隨著政府債務(wù)和赤字的增加，政府逐步壓減了部門預(yù)備金，到80年代中期，這部分預(yù)備金差不多不到總預(yù)算的1%。與此同時(shí)，由財(cái)政部長(zhǎng)掌握，為應(yīng)付緊急情況的中央預(yù)備金制度建立，政府能夠集中投資于關(guān)鍵的、鼓舞優(yōu)先進(jìn)

27、展的領(lǐng)域。相比部門預(yù)備金制度，中央預(yù)備金決策更為集中。除此之外，也有一些國(guó)家預(yù)備金的設(shè)立比較靈活。比如，日本規(guī)定，新的項(xiàng)目支出必須從舊的結(jié)余中解決。在美國(guó)，總統(tǒng)能夠提出追加資金的項(xiàng)目，一般都由各部門自行解決資金來(lái)源，不再增加國(guó)家支出成本。奧地利每年的預(yù)算并不列出一般的應(yīng)急預(yù)備金，而是預(yù)留一定比例的象征性資金應(yīng)付不時(shí)之需，同時(shí)預(yù)算法規(guī)定，政府在一定范圍內(nèi)能夠超支，在出現(xiàn)特定經(jīng)濟(jì)問(wèn)題時(shí)財(cái)政部長(zhǎng)還能夠動(dòng)用應(yīng)急預(yù)算資金。在大多數(shù)國(guó)家，動(dòng)用預(yù)備金要經(jīng)財(cái)政部長(zhǎng)同意。由財(cái)政部長(zhǎng)依照預(yù)備金和公共支出項(xiàng)目的情況，向議會(huì)提出申請(qǐng)，獲得議會(huì)批準(zhǔn)后方可支出。比如在澳大利亞，假如部門遇到緊急情況，部門首長(zhǎng)要向財(cái)政部長(zhǎng)提

28、出追加資金的申請(qǐng)，財(cái)政部長(zhǎng)視情況從預(yù)備金中解決部分追加支出。多年度支出規(guī)劃近年來(lái)，多年度支出規(guī)劃在發(fā)達(dá)國(guó)家越來(lái)越被認(rèn)可。在OECD的大部分國(guó)家都有多年度支出規(guī)劃。多年度支出規(guī)劃是總的中期目標(biāo)和年度預(yù)算的橋梁。由于政府機(jī)構(gòu)規(guī)模的膨脹、政府行為對(duì)經(jīng)濟(jì)的阻礙以及當(dāng)年預(yù)算活動(dòng)的長(zhǎng)遠(yuǎn)阻礙，政府需要一個(gè)多年度預(yù)算來(lái)適應(yīng)情況的變化。如此，年度預(yù)算就能夠與可行的財(cái)政目標(biāo)保持一致，使中期財(cái)政目標(biāo)分時(shí)期完成。發(fā)達(dá)國(guó)家的多年度支出打算的編制差不多是兩種情況，第一種是具有法律效力的預(yù)算文件，需要提交議會(huì)審議批準(zhǔn)，如加拿大、荷蘭、美國(guó)；第二種是盡管提交議會(huì)討論但不是法律文件，比如，奧地利、瑞典等，多年度預(yù)算打算提交議會(huì)

29、但不必經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)。還有一些國(guó)家，盡管沒(méi)有多年度預(yù)算或多年度打算，但采取其他方式保證年度預(yù)算與預(yù)算中期目標(biāo)相一致。比如希臘盡管沒(méi)有多年度預(yù)算，但要求每個(gè)年度預(yù)算必須與歐盟的“經(jīng)濟(jì)趨同打算”保持一致，以實(shí)現(xiàn)馬約所規(guī)定的財(cái)政目標(biāo)。愛(ài)爾蘭也沒(méi)有中期支出打算，但要求各部門必須提早三到四年進(jìn)行資金需求預(yù)測(cè)，這種預(yù)測(cè)每年都進(jìn)行，并為經(jīng)濟(jì)和預(yù)算治理提供信息資料。從編制多年度支出規(guī)劃的國(guó)家看，編制多年度支出規(guī)劃要緊有兩個(gè)方面的意義：一是操縱支出目標(biāo)。從20世紀(jì)80年代中期起，跨年度支出規(guī)劃體系從一種為新打算提供融資的機(jī)制轉(zhuǎn)向改善支出操縱和資源配置的工具。為此，要求多年度支出規(guī)劃實(shí)現(xiàn)兩個(gè)方面的目標(biāo)：一方面，提供質(zhì)

30、量更高的經(jīng)常性支出政策中期成本信息，為一年以上的政策變動(dòng)留出余地；另一方面，能夠揭示資本支出與以后經(jīng)常性成本之間的聯(lián)系。二是降低預(yù)算治理成本。比如，在澳大利亞等編制多年度預(yù)算的國(guó)家，多年度預(yù)算具有嚴(yán)明的紀(jì)律性，政府要將多年度預(yù)算公之于眾，并以此承諾遵守財(cái)經(jīng)紀(jì)律，操縱支出增長(zhǎng)。年度預(yù)算編制過(guò)程中，以多年度預(yù)算為藍(lán)本，只考慮經(jīng)濟(jì)參數(shù)的變化和政策變化因素，對(duì)部門年度支出限額等不必要年年進(jìn)行談判，大大簡(jiǎn)化了行政治理，降低了治理成本。五、啟發(fā)與分析通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算編制制度進(jìn)行分析，結(jié)合我國(guó)目前的財(cái)政預(yù)算編制制度，我們最起碼得出以下啟發(fā)：第一，必須把預(yù)算編制質(zhì)量放在預(yù)算編制首位。財(cái)政預(yù)確實(shí)是公共需求

31、的綜合反映。要使財(cái)政預(yù)算能夠較好地反映公共需求，預(yù)算編制制度就必須提供一種匯合各方面公共需求信息，并能夠?qū)Ω鞣N信息的甄不、篩選、比較、反映的機(jī)制。從發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算編制經(jīng)驗(yàn)不難看出，預(yù)算編制是一個(gè)信息反復(fù)交換的過(guò)程。一般情況下，預(yù)算編制信息要在財(cái)政部門與支出部門之間進(jìn)行反復(fù)交換，通過(guò)從上到下、從下到上多次反復(fù)和財(cái)政部門與支出部門之間多次磋商。那個(gè)過(guò)程是對(duì)財(cái)政預(yù)算反復(fù)論證的過(guò)程，是財(cái)政預(yù)算編制質(zhì)量的重要保證。相對(duì)而言，我國(guó)目前財(cái)政預(yù)算編制質(zhì)量還不夠高，尤其在搜集公共信息、論證預(yù)算項(xiàng)目方面還缺乏可靠的制度保證、隨意性比較大。為此，我國(guó)財(cái)政預(yù)算治理改革和預(yù)算法制建設(shè)應(yīng)把規(guī)范預(yù)算編制程序，提高預(yù)算編制質(zhì)量

32、放在首位，力爭(zhēng)使預(yù)算編制制度和機(jī)制逐漸與發(fā)達(dá)國(guó)家接軌，這是提高財(cái)政資源配置和運(yùn)行效率的一項(xiàng)重要基礎(chǔ)工作。第二，我國(guó)財(cái)政預(yù)算編制制度建設(shè)應(yīng)在健全預(yù)算功能方面努力。從國(guó)外的財(cái)政預(yù)算編制制度來(lái)看，差不多形成一套較為完整的制度體系和技術(shù)規(guī)范。從多樣化的預(yù)算編制方法到嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的預(yù)算程序，再到靈活有度的預(yù)算預(yù)備金制度，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算治理法律性、規(guī)范性、靈活性的有機(jī)結(jié)合，使財(cái)政預(yù)算在依靠法律權(quán)威發(fā)揮資源配置和資金操縱功能的同時(shí)，能夠應(yīng)對(duì)政治經(jīng)濟(jì)生活中的各種可變因素。反觀我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度，存在的要緊問(wèn)題是比較粗放、規(guī)范性、權(quán)威性不夠，但另一方面，財(cái)政預(yù)算制度應(yīng)對(duì)各種突發(fā)情況的能力也比較差、靈活性又不夠，致使在

33、某種程度上或某種情況下財(cái)政功能發(fā)揮不到位。因此，在推進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度改革過(guò)程中，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算編制的具體經(jīng)驗(yàn)，逐步法律性、原則性、政策性、靈活性有機(jī)結(jié)合的財(cái)政預(yù)算編制制度，使我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度功能發(fā)揮得更充分。第三，應(yīng)準(zhǔn)確把握財(cái)政預(yù)算編制方法的進(jìn)展規(guī)律，腳踏實(shí)地地推進(jìn)我國(guó)財(cái)政預(yù)算編制制度改革。從發(fā)達(dá)國(guó)家的預(yù)算編制方法看，差不多從合規(guī)性和政策性的預(yù)算編制方法進(jìn)展到績(jī)效預(yù)算的編制方法，從傳統(tǒng)的資金操縱為主轉(zhuǎn)向以結(jié)果導(dǎo)向?yàn)橹鳌Ｘ?cái)政預(yù)算編制方法的這種轉(zhuǎn)變，是部門理財(cái)從控權(quán)到放權(quán)的一種時(shí)期性提升，意味著財(cái)政預(yù)算治理理念由操縱理財(cái)主體的權(quán)力為主轉(zhuǎn)向依靠理財(cái)主體的自律和激勵(lì)。這是財(cái)政預(yù)算制度進(jìn)展和人們思

34、想觀念進(jìn)步的結(jié)果，也是財(cái)政預(yù)算制度進(jìn)展的一種必定趨向。吾庸置疑，我國(guó)財(cái)政預(yù)算治理改革之方向必定是建立起績(jī)效導(dǎo)向型的財(cái)政預(yù)算制度。但同時(shí)又必須看到，我國(guó)財(cái)政預(yù)算治理改革尚處于初級(jí)時(shí)期，面臨的要緊問(wèn)題是解決財(cái)政預(yù)算治理規(guī)范性不夠、嚴(yán)肅性不夠的問(wèn)題。當(dāng)前最迫切的任務(wù)仍然是搞好部門預(yù)算改革，提高預(yù)算編制質(zhì)量。這項(xiàng)改革到位，需要幾年甚至更長(zhǎng)的歷史時(shí)期。這是建立績(jī)效導(dǎo)向型財(cái)政預(yù)算制度的一項(xiàng)基礎(chǔ)性工程，待這項(xiàng)改革完成之后，才能向績(jī)效預(yù)算時(shí)期逐步推進(jìn)。假如我們超越那個(gè)時(shí)期，在部門預(yù)算尚不夠規(guī)范的前提下過(guò)早實(shí)行績(jī)效預(yù)算，專門可能使財(cái)政預(yù)算治理改革走彎路、甚至失敗。第三節(jié) 發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)的財(cái)政預(yù)算審批制度 公共支出

35、的立法操縱是民主政治制度的顯著特征。政府依照議會(huì)的法律授權(quán)治理、使用公共資金，是發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算制度的重要原則。議會(huì)具體行使職權(quán)的方式方法上各個(gè)國(guó)家也不盡相同。一、議會(huì)審查財(cái)政預(yù)算的機(jī)構(gòu)發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)一般都下設(shè)若干個(gè)專門委員會(huì)，預(yù)算審查工作由一個(gè)或幾個(gè)專門委員會(huì)負(fù)責(zé)。從審查預(yù)算的角度講，委員會(huì)按照分工能夠分為四類：一是預(yù)算委員會(huì)。大部分國(guó)家議會(huì)都設(shè)有預(yù)算委員會(huì)，美國(guó)、英國(guó)、日本、澳大利亞等參議院、眾議院都分不設(shè)有預(yù)算委員會(huì)。預(yù)算委員會(huì)一般都由財(cái)政方面的專家組成，同時(shí)往往規(guī)模最大。比如，德國(guó)預(yù)算委員會(huì)由41名議員組成，在22個(gè)委員會(huì)中人數(shù)最多。預(yù)算委員會(huì)在預(yù)算審查中的作用專門重要。在英、美等議會(huì)設(shè)有撥

36、款委員會(huì)的國(guó)家，預(yù)算委員會(huì)要緊負(fù)責(zé)審查總預(yù)算。在沒(méi)有撥款委員會(huì)的國(guó)家，預(yù)算委員會(huì)會(huì)同其他各專門委員會(huì)審查總預(yù)算，也審查撥款法案，在審查預(yù)算中起管總的作用。由于預(yù)算委員會(huì)在預(yù)算審查中承擔(dān)專門大的工作量、發(fā)揮得作用比較大，在美國(guó)、日本等國(guó)，議會(huì)預(yù)算委員會(huì)每個(gè)議員背后都配備助手和工作人員，而且還設(shè)有專門為預(yù)算委員會(huì)提供信息服務(wù)的辦公室。因此，有的國(guó)家不設(shè)預(yù)算委員會(huì)，但也有與預(yù)算委員會(huì)類似的機(jī)構(gòu)。比如加拿大，議會(huì)中設(shè)有供應(yīng)委員會(huì)，供應(yīng)委員會(huì)由議會(huì)下設(shè)的經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易等其他專門委員會(huì)抽調(diào)人員組成，在預(yù)算審查中發(fā)揮類似其他國(guó)家預(yù)算委員會(huì)的作用。二是各專業(yè)委員會(huì)。幾乎所有國(guó)家議會(huì)都按照專業(yè)分工設(shè)有若干個(gè)專業(yè)委員

37、會(huì)，比如美國(guó)就設(shè)有國(guó)防、農(nóng)業(yè)、能源、教育、金融、司法等20個(gè)委員會(huì)（其中包括預(yù)算委員會(huì)和司法委員會(huì)），澳大利亞眾議院設(shè)有A、B、C、D、E 5個(gè)專業(yè)預(yù)算委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)有關(guān)部門的預(yù)算審查工作。在預(yù)算審查過(guò)程中，預(yù)算委員會(huì)要征求各專業(yè)委員會(huì)的意見(jiàn)。在設(shè)有預(yù)算委員會(huì)的國(guó)家，總預(yù)算經(jīng)預(yù)算委員會(huì)審查后，具體支出預(yù)算往往要按口分到各專業(yè)委員會(huì)審查，最后再匯總到預(yù)算委員會(huì)。三是撥款委員會(huì)。美國(guó)、英國(guó)議會(huì)中設(shè)有撥款委員會(huì)。撥款委員會(huì)要緊負(fù)責(zé)撥款的審查。在美國(guó)，撥款委員會(huì)下設(shè)13個(gè)小組委員會(huì)，參、眾兩院通過(guò)關(guān)于總預(yù)算的決議后，總統(tǒng)提交的撥款法案就要按口分到這13個(gè)小組委員會(huì)，由小組委員會(huì)進(jìn)行審查，小組委員會(huì)對(duì)

38、撥款法案的審查擁有實(shí)質(zhì)性權(quán)力。四是其他委員會(huì)。議會(huì)中還設(shè)有一些負(fù)責(zé)財(cái)政預(yù)算事務(wù)的其他委員會(huì)，這以美國(guó)、英國(guó)較為典型。比如，美國(guó)參議院、眾議院中都分不設(shè)有籌款委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)稅收、國(guó)債方面的審議和立法。美國(guó)眾議院中還設(shè)有條律委員會(huì)，當(dāng)參議院、眾議院就預(yù)算問(wèn)題發(fā)生分歧，條律委員會(huì)負(fù)責(zé)裁決并作出最后決定。二、議會(huì)審查財(cái)政預(yù)算的程序和內(nèi)容從各國(guó)情況看，議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算審查，一般分四個(gè)時(shí)期進(jìn)行。 第一時(shí)期，預(yù)算委員會(huì)審查總預(yù)算。在大多數(shù)國(guó)家，政府預(yù)算提交議會(huì)后，議會(huì)首先要對(duì)總預(yù)算進(jìn)行審查。所謂總預(yù)算，一般是指關(guān)于下年度乃至以后五年的預(yù)算藍(lán)本，其內(nèi)容要緊包括對(duì)下年度和以后五年的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)預(yù)測(cè)，下年度財(cái)政收入和

39、支出額度，下年度赤字水平、舉債情況和財(cái)政赤字總額，以及下年度各部門支出限額等。幾乎在所有國(guó)家對(duì)總預(yù)算的審議都要通過(guò)一個(gè)決議，但那個(gè)決議并不作為法律，只是對(duì)撥款法案的制定有專門強(qiáng)的約束作用。議會(huì)審查總預(yù)算要緊由議會(huì)的預(yù)算委員會(huì)負(fù)責(zé)，有的國(guó)家預(yù)算委員會(huì)與各專業(yè)委員會(huì)一起審議。在此過(guò)程中，預(yù)算委員會(huì)要進(jìn)行大量的聽(tīng)證、咨詢和協(xié)商工作，通過(guò)若干個(gè)審議時(shí)期而后再通過(guò)決議。以美國(guó)為例，審議總預(yù)算就要通過(guò)以下時(shí)期：（1）2月份第一個(gè)星期一，議會(huì)接到總統(tǒng)提交預(yù)算草案以后就著手組織審議總預(yù)算。（2）2月15日之前，國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室要向國(guó)會(huì)預(yù)算委員會(huì)提交關(guān)于預(yù)算草案的報(bào)告。國(guó)會(huì)預(yù)算辦公室要緊是依照自己對(duì)經(jīng)濟(jì)和財(cái)政情況

40、的掌握，對(duì)總統(tǒng)預(yù)算草案提出初步意見(jiàn)，供預(yù)算委員會(huì)參考。（3）在總統(tǒng)提交預(yù)算草案的6個(gè)星期之內(nèi)，國(guó)會(huì)的各個(gè)委員會(huì)要向預(yù)算委員會(huì)提交關(guān)于總統(tǒng)預(yù)算案的意見(jiàn)。（4）4月1日之前，參、眾兩院的預(yù)算委員會(huì)要分不進(jìn)行關(guān)于預(yù)算事項(xiàng)的聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取政府官員和議會(huì)專家們的意見(jiàn)。在預(yù)算決議中預(yù)算委員會(huì)能夠提出修改意見(jiàn)，兩個(gè)預(yù)算委員會(huì)要提交一個(gè)格式統(tǒng)一的決議。那個(gè)決議是下一個(gè)財(cái)年乃至以后五年的預(yù)算藍(lán)圖，要包括下一個(gè)財(cái)年和以后五年支出限額、年度預(yù)算赤字以及總預(yù)算赤字規(guī)劃、為達(dá)此目標(biāo)所制定的規(guī)劃以及參、眾兩院各委員會(huì)修改有關(guān)支出授權(quán)方面法律的指南。（5）4月15日之前，參、眾兩院全院大會(huì)要通過(guò)關(guān)于總統(tǒng)預(yù)算案協(xié)商一致的決議案

41、。預(yù)算委員會(huì)提交預(yù)算決議后，參、眾兩院分不通過(guò)。之后，兩院要分不委派談判員就兩院預(yù)算決議中的分歧進(jìn)行談判，最后形成一個(gè)內(nèi)容一致的文本，那個(gè)文本至少要一半以上的談判員簽字才能生效。那個(gè)協(xié)商一致的文本要分不經(jīng)兩院多數(shù)投票通過(guò)。在眾議院，那個(gè)決議被提交大會(huì)通過(guò)之前，要先由條律委員會(huì)認(rèn)可并對(duì)一些分歧作最后的決定。在參議院，則依照預(yù)算法來(lái)處理一些分歧。那個(gè)協(xié)商一致的決議無(wú)需總統(tǒng)簽字，但在預(yù)算中發(fā)揮的作用專門大。其他國(guó)家也大致要通過(guò)類似的過(guò)程，但專門多國(guó)家不像美國(guó)那樣復(fù)雜。第二時(shí)期，撥款委員會(huì)審查撥款法案。議會(huì)審查總預(yù)算之后，就進(jìn)入審查撥款法案程序。撥款法案在發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算治理中具有重要作用，一般撥款法案通

42、過(guò)后就成為預(yù)算法律，具有法律強(qiáng)制力。撥款法案代表法律對(duì)財(cái)政支出的授權(quán)，一般依照政府部門的業(yè)務(wù)分工把業(yè)務(wù)相近的部門并在一起制定一個(gè)撥款法案，有的部門單獨(dú)制定一個(gè)撥款法案?？傊總€(gè)預(yù)算年度要通過(guò)若干個(gè)撥款法案，各個(gè)國(guó)家不一樣。比如，美國(guó)每年要通過(guò)外交、國(guó)防、農(nóng)業(yè)、教育、能源等13個(gè)撥款法案。撥款法案內(nèi)容一般包括撥款法案內(nèi)容的總體介紹、部門（按口）職責(zé)的講明、支出項(xiàng)目、支出額度(在編制多年度預(yù)算的國(guó)家不僅包括下一年度的支出額度，也包括以后五年的支出額度)，以及關(guān)于部門資產(chǎn)和負(fù)債的總體情況、削減財(cái)政支出的講明、撥款委員會(huì)修改項(xiàng)目的講明等。撥款法案的支出項(xiàng)目一般分為兩大類，一類為固定性撥款，差不多有關(guān)

43、法律授權(quán)、不用議會(huì)審議，但在撥款法案中要予以講明，在有關(guān)表格中要予以體現(xiàn)；一類是年度撥款，需要議會(huì)進(jìn)行審議。年度撥款是議會(huì)審議撥款法案的要緊內(nèi)容。撥款法案的審議由因此議會(huì)審議預(yù)算的要緊內(nèi)容，因此，通過(guò)的時(shí)刻較長(zhǎng)、程序也較多。仍以美國(guó)為例，每年的5月15日，撥款委員會(huì)開始討論年度撥款法案。參、眾兩院的撥款委員會(huì)把總預(yù)算分不交給13個(gè)小組委員會(huì)。13個(gè)小組委員會(huì)在各口（部門）的總限額之內(nèi)討論具體的支出項(xiàng)目。兩院都有一個(gè)授權(quán)委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)以司法形式進(jìn)行支出授權(quán)。理想的結(jié)果是，所有的支出項(xiàng)目都在授權(quán)范圍之內(nèi)。但事實(shí)上，不可能所有項(xiàng)目都曾被司法授權(quán)，由此導(dǎo)致?lián)芸钗瘑T會(huì)與司法委員會(huì)之間的一些分歧。6月1

44、0日之前，撥款委員會(huì)完成對(duì)年度撥款法案的討論。在此過(guò)程中，撥款委員會(huì)能夠召開聽(tīng)證會(huì)，也能夠?qū)σ恍╉?xiàng)目做出修改。關(guān)于撥款委員會(huì)與授權(quán)委員會(huì)的分歧，眾議院通過(guò)條律委員會(huì)來(lái)解決，參議院按照法律程序解決。最后，撥款法案在兩院要經(jīng)多數(shù)投票通過(guò)。6月15日之前，參眾兩院完成關(guān)于撥款法案的協(xié)商。兩院要分不委派談判員成立協(xié)商委員會(huì)就撥款法案中一些分歧進(jìn)行協(xié)商，最后達(dá)成一致意見(jiàn)。那個(gè)一致的意見(jiàn)要經(jīng)協(xié)商委員會(huì)半數(shù)以上同意。6月30日之前，年度撥款法案在兩院要獲多數(shù)通過(guò)。其他國(guó)家審議撥款法案程序也較多。比如加拿大，在正常情況下，撥款法案要在眾議院討論三次，然后報(bào)參議院，參議院討論三次之后，才能報(bào)皇家認(rèn)可。在日本，假

45、如參議院與眾議院就撥款法案的意見(jiàn)不一致，兩院要派員進(jìn)行聯(lián)席會(huì)議，假如仍無(wú)法取得一致，就以眾議院的意見(jiàn)作為國(guó)會(huì)的決定。英國(guó)批準(zhǔn)政府預(yù)算的權(quán)力掌握在下院手中，上院通常會(huì)對(duì)下院的決定表示認(rèn)可。下院將提交的年度財(cái)政預(yù)算草案交撥款委員會(huì)對(duì)支出項(xiàng)目進(jìn)行審核，提出審核報(bào)告，經(jīng)全體議會(huì)表決批準(zhǔn)。第三時(shí)期，議會(huì)大會(huì)表決通過(guò)預(yù)算。議會(huì)撥款委員會(huì)審議完撥款法案后，要提交議會(huì)全院通過(guò)，議會(huì)大會(huì)通過(guò)后完成議會(huì)審議程序。第四時(shí)期，預(yù)算成為法律。預(yù)算經(jīng)議會(huì)大會(huì)審議后如何成為法律，各國(guó)做法也不一樣。差不多上是兩大類：第一類是經(jīng)總統(tǒng)簽字后才能成為法律。這以美國(guó)最為典型?？偨y(tǒng)在接到議會(huì)通過(guò)的預(yù)算10天之內(nèi)能夠做出以下選擇：（1）

46、簽字同意，則撥款法案成為法律。（2）予以否決，發(fā)回國(guó)會(huì)就一些項(xiàng)目重新討論。德國(guó)、法國(guó)等預(yù)算成為法律也需總統(tǒng)簽字。第二類是無(wú)需總統(tǒng)簽字。議會(huì)通過(guò)后即成為法律。英國(guó)對(duì)議定支出的部分，下院全體議會(huì)表決批準(zhǔn)后，形成“撥款法”；收入預(yù)算和國(guó)債，形成“籌資法”。日本是眾議院通過(guò)預(yù)算后自動(dòng)成為法律。加拿大議會(huì)通過(guò)的預(yù)算，要象征性地經(jīng)皇家認(rèn)可才能成為法律。三、議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的修正權(quán)由于各國(guó)的國(guó)情和政治制度不同，發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)在審批財(cái)政預(yù)算過(guò)程中的權(quán)力大小也不一樣。差不多上是以下三種模式。第一，不受限制的權(quán)力。是指議會(huì)無(wú)須經(jīng)政府同意即可直接修改預(yù)算?？偨y(tǒng)制國(guó)家往往屬于這種模式，以美國(guó)、挪威、菲律賓等國(guó)最典型。第二

47、，受限制的權(quán)力。是指議會(huì)修改預(yù)算的權(quán)力限制在規(guī)定的框架之內(nèi)，通常只能在增加支出或減少收入的最大幅度內(nèi)進(jìn)行調(diào)整。這種權(quán)力受限制的程度各國(guó)不盡相同。比如，英國(guó)、法國(guó)和大多英聯(lián)邦國(guó)家，議會(huì)不能提出增加支出的修正案，權(quán)力十分有限。由于這些國(guó)家政府通常是多數(shù)黨操縱的政府，會(huì)利用國(guó)會(huì)中的多數(shù)來(lái)反對(duì)這種修正。相反，在德國(guó)同意議會(huì)提出修正案，但只有在征得政府同意時(shí)方可。權(quán)力受限制的議會(huì)只能阻礙資源分配，并間接地阻礙運(yùn)行治理。第三，平衡預(yù)算的權(quán)力。是指為了保持預(yù)算平衡，議會(huì)有權(quán)提出實(shí)現(xiàn)預(yù)算平衡的措施，包括增加和減少收支，但議會(huì)不審議具體的收支打算。比如芬蘭即屬于這種模式。芬蘭議會(huì)的預(yù)算委員會(huì)負(fù)責(zé)預(yù)算平衡的審議，

48、假如需要修正政府的預(yù)算案，預(yù)算委員會(huì)要向議會(huì)提交報(bào)告，國(guó)會(huì)會(huì)對(duì)預(yù)算進(jìn)行討論和表決。為了平衡預(yù)算，國(guó)會(huì)能夠提出削減支出、增加稅收、借債等措施和建議。四、分析與啟發(fā)發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)批準(zhǔn)財(cái)政預(yù)算制度，是在其專門的民主政治制度下形成的。我國(guó)與發(fā)達(dá)國(guó)家的政治制度不同，也不可能照搬。但發(fā)達(dá)國(guó)家的一些具體經(jīng)驗(yàn)也昭示了預(yù)算治理的差不多政體，從中我們能夠得出以下啟下。第一，要不斷提高我國(guó)人大審議預(yù)算的效能。發(fā)達(dá)國(guó)家的議會(huì)審批模式，發(fā)揮著議會(huì)對(duì)預(yù)算修正的實(shí)質(zhì)性作用。議會(huì)在審議預(yù)算過(guò)程中，往往要召開大量的聽(tīng)證會(huì)、咨詢會(huì)，匯合方方面面的公共需求信息，這是議會(huì)發(fā)揮優(yōu)化財(cái)政決策作用的機(jī)制保障。我國(guó)目前人民代表大會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的

49、監(jiān)督隨著民主法治建設(shè)的推進(jìn)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革的深入，差不多取得專門大進(jìn)步，但總體上還處在以程序性審議為主的時(shí)期，實(shí)質(zhì)性的制約作用還專門不夠。為此，應(yīng)隨著我國(guó)政治制度的不斷完善和財(cái)政預(yù)算制度的改革，逐步改進(jìn)我國(guó)的人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度，探究在我國(guó)政治體制和制度之下的實(shí)質(zhì)性人大預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范其程序、健全其法制、提高其效果，使我國(guó)的人大財(cái)政監(jiān)督成為具有實(shí)質(zhì)制約和決策權(quán)的制度。第二，要加強(qiáng)我國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督的制度建設(shè)。通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)審批財(cái)政預(yù)算制度進(jìn)行分析并與我國(guó)現(xiàn)狀相對(duì)比，不難發(fā)覺(jué)，我國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督制度最大的不足要緊表現(xiàn)在操作性制度的研究和構(gòu)建上。由于我國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督制度尚處于探究時(shí)期，我們對(duì)人大監(jiān)

50、督什么、如何監(jiān)督，財(cái)政預(yù)算公開什么、如何公開，人大對(duì)財(cái)政預(yù)算如何表決、表決什么等問(wèn)題，需要在實(shí)踐中不斷探究。發(fā)達(dá)國(guó)家預(yù)算審批制度技術(shù)層面的具體經(jīng)驗(yàn)，啟發(fā)我們，人大財(cái)政監(jiān)督制度建設(shè)不僅僅要取決于政治制度層面的完善，而且取決于技術(shù)操作層面上制度的完善和機(jī)制的改進(jìn)。這應(yīng)該成為我國(guó)議會(huì)財(cái)政預(yù)算審批制度改革的著力點(diǎn)。第三，要加強(qiáng)我國(guó)各級(jí)人大財(cái)政預(yù)算專業(yè)人才培養(yǎng)和專業(yè)機(jī)構(gòu)建設(shè)。發(fā)達(dá)國(guó)家議會(huì)審議財(cái)政預(yù)算，除了依靠其發(fā)達(dá)的民主機(jī)制外，要緊依靠的是一大批具有專業(yè)知識(shí)背景的專家議員以及議會(huì)所設(shè)的預(yù)算辦公室和其他咨詢機(jī)構(gòu)。這使得議會(huì)對(duì)財(cái)政預(yù)算的審議能夠建立在可靠的信息資料分析和較高的專業(yè)評(píng)價(jià)基礎(chǔ)之上，這是議會(huì)監(jiān)督能

51、夠被政府所認(rèn)可的一個(gè)重要條件。議會(huì)對(duì)政府財(cái)政預(yù)算的監(jiān)督事實(shí)上是知識(shí)博奕、信息博奕的過(guò)程，只有議會(huì)擁有對(duì)財(cái)政預(yù)算更多的知識(shí)、更多的信息，才可能修正政府的決策。我國(guó)人大財(cái)政監(jiān)督，除了要加強(qiáng)制度建設(shè)外，最突出的確實(shí)是還要解決好目前財(cái)政監(jiān)督中機(jī)構(gòu)不健全、人才匱乏、信息缺乏問(wèn)題。一個(gè)專門化、專業(yè)化、專家型的人大財(cái)政監(jiān)督隊(duì)伍，必將給我國(guó)人大財(cái)政預(yù)算監(jiān)督制度的進(jìn)展帶來(lái)希望。第四節(jié) 發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行制度在發(fā)達(dá)國(guó)家，議會(huì)通過(guò)的預(yù)算作為法律必須嚴(yán)格執(zhí)行，任何人都無(wú)權(quán)擅自變更、修改。為了保證預(yù)算的嚴(yán)格執(zhí)行，發(fā)達(dá)國(guó)家在長(zhǎng)期的實(shí)踐中形成了以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中收付制度，確保預(yù)算機(jī)構(gòu)對(duì)財(cái)政資金運(yùn)行實(shí)行強(qiáng)

52、有力的操縱。與此同時(shí)，發(fā)達(dá)國(guó)家的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行制度還充分考慮了如何調(diào)動(dòng)各個(gè)部門的積極性，以節(jié)支增效和應(yīng)對(duì)預(yù)算法案中沒(méi)有預(yù)見(jiàn)的問(wèn)題，為此，設(shè)計(jì)了較為可行的自由裁量權(quán)制度。一、以國(guó)庫(kù)單一賬戶為基礎(chǔ)的國(guó)庫(kù)集中收付制度發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)庫(kù)集中收付制度是以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)的。國(guó)庫(kù)單一賬戶是指一個(gè)賬戶或一組彼此相關(guān)的帳戶，通過(guò)那個(gè)賬戶政府能夠完成所有支出。國(guó)庫(kù)單一賬戶的優(yōu)點(diǎn)是能夠有效地監(jiān)控資金流淌，能夠有效地集中現(xiàn)金余額。發(fā)達(dá)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的國(guó)庫(kù)單一賬戶一般按如下原則設(shè)置：一是各部門在中央銀行開立賬戶，作為國(guó)庫(kù)賬戶的附屬機(jī)構(gòu)。二是垂直治理系統(tǒng)的下屬支出機(jī)構(gòu)或者在中央銀行開立賬戶，或者在商業(yè)銀行開立賬戶，但不管在哪

53、開立賬戶均須得到國(guó)庫(kù)授權(quán)。三是支出機(jī)構(gòu)賬戶均為零余額賬戶，進(jìn)入這些賬戶的資金必須是經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算支出。四是支出機(jī)構(gòu)賬戶每天結(jié)算時(shí)自動(dòng)清零。五是中央銀行在每天結(jié)束前合并政府賬戶頭寸，包括所有政府機(jī)構(gòu)賬戶中的余額。在實(shí)踐中，發(fā)達(dá)國(guó)家的國(guó)庫(kù)單一帳戶有多種做法。有的實(shí)行國(guó)庫(kù)單一賬戶和集中會(huì)計(jì)操縱，國(guó)庫(kù)對(duì)資金運(yùn)行的操縱作用比較大。支出申請(qǐng)書被提交給國(guó)庫(kù)，國(guó)庫(kù)操縱支出申請(qǐng)書并打算各項(xiàng)支出。比如，英國(guó)政府各預(yù)算部門沒(méi)有自己的賬戶,支出票據(jù)經(jīng)單位負(fù)責(zé)人簽字后到國(guó)庫(kù)相應(yīng)的預(yù)算科目下報(bào)銷，國(guó)庫(kù)負(fù)責(zé)辦理相應(yīng)的手續(xù)，英格蘭銀行負(fù)責(zé)從國(guó)家賬戶向供應(yīng)商撥款。同時(shí)，實(shí)行分項(xiàng)撥款，按照有關(guān)撥款法案分項(xiàng)核撥，保證專項(xiàng)專用。有的是

54、國(guó)庫(kù)的操縱作用相對(duì)較弱。各項(xiàng)支出由負(fù)責(zé)支出的機(jī)構(gòu)作出決策，然而通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶來(lái)完成。比如，美國(guó)財(cái)政部在全國(guó)有6個(gè)地區(qū)性的支付中心,70個(gè)支付辦公室負(fù)責(zé)預(yù)算的執(zhí)行。政府部門對(duì)列入預(yù)算的項(xiàng)目需要向供應(yīng)商支付貨款時(shí),先向財(cái)政部支付辦公室發(fā)一個(gè)支付通知,支付辦公室審核確認(rèn)后,即向供應(yīng)商開出支票,供應(yīng)商憑支票到商業(yè)銀行兌現(xiàn),商業(yè)銀行再將指標(biāo)送美國(guó)聯(lián)邦儲(chǔ)備銀行,美聯(lián)儲(chǔ)依照支票向商業(yè)銀行支付款項(xiàng),然后再將兌現(xiàn)后的支票送回財(cái)政部的財(cái)政治理局,財(cái)政治理局記賬，完成整個(gè)支付程序。日本也屬這種類型。政府各部部長(zhǎng)負(fù)責(zé)依照議會(huì)通過(guò)的部門預(yù)算數(shù)額制定支付打算，財(cái)政部負(fù)責(zé)依照國(guó)庫(kù)財(cái)力、收入和金融狀況對(duì)打算進(jìn)行核準(zhǔn)，并向日

55、本銀行通報(bào)。在需要支付資金時(shí)，財(cái)政部負(fù)責(zé)支付的政府官員給日本銀行開具支票，日本銀行依照支票撥款。總之，國(guó)庫(kù)單一帳戶制度較好地實(shí)現(xiàn)了對(duì)現(xiàn)金的流淌和操縱，既沒(méi)有剝奪支出機(jī)構(gòu)的支出責(zé)任，又保證資金運(yùn)行的安全和效率。二、具有法律剛性的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行制度在大多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的剛性都比較強(qiáng)，都規(guī)定只能在法定的支出限額內(nèi)支出。議會(huì)在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行的剛性方面發(fā)揮著重要作用，具體要緊有四個(gè)方面。一是臨時(shí)撥款。按照財(cái)政預(yù)算程序，在預(yù)算年度開始時(shí)，假如議會(huì)未能及時(shí)制定出授權(quán)法案和撥款法案，或者撥款法案被總統(tǒng)否決，議會(huì)應(yīng)參照上個(gè)預(yù)算年度開支情況，進(jìn)行臨時(shí)撥款，直到有關(guān)撥款法案通過(guò)為止。二是對(duì)稅收、舉債操縱。在發(fā)達(dá)

56、國(guó)家，關(guān)于增加稅收和舉借國(guó)債議會(huì)具有絕對(duì)的操縱權(quán)，以此防止政府隨意擴(kuò)大支出，使納稅人的利益受損。比如在美國(guó)，只有眾議院能夠提出征稅和舉債法案，征稅目的是“償付國(guó)債，并籌劃國(guó)防和全民福利”，政府和其他機(jī)構(gòu)均無(wú)權(quán)提出征稅、增稅或者減稅和舉債。三是對(duì)支出調(diào)整的操縱。在大多發(fā)達(dá)國(guó)家，支出調(diào)整的決定權(quán)保留在議會(huì)，特不是追加撥款極為嚴(yán)格，非經(jīng)議會(huì)同意任何調(diào)整都不能進(jìn)行。比如，美國(guó)在遇有自然災(zāi)難等專門情況需要追加支出時(shí)，國(guó)會(huì)需追加撥款案。在不同預(yù)算帳戶之間調(diào)撥資金必須得到國(guó)會(huì)的許可，在同一賬戶內(nèi)調(diào)撥資金只需得到國(guó)會(huì)相關(guān)的委員會(huì)同意即可實(shí)施。按照有關(guān)規(guī)定，預(yù)算變更須經(jīng)三分之一以上議員同意方為有效。未經(jīng)議會(huì)批準(zhǔn)

57、而修訂預(yù)算的行為，需負(fù)法律責(zé)任。英國(guó)對(duì)追加支出有嚴(yán)格規(guī)定，遇有突發(fā)事件，政府需要緊急款項(xiàng)時(shí)要向下院提出緊急補(bǔ)充預(yù)算，議會(huì)下院全院大會(huì)對(duì)緊急補(bǔ)充預(yù)算進(jìn)行表決。年度預(yù)算法案通過(guò)后，部門假如要追加支出，首先經(jīng)財(cái)政部審查，然后提交議會(huì)下院表決，在議會(huì)沒(méi)通過(guò)前，任何人無(wú)權(quán)追加支出。在德國(guó)，追加預(yù)算首先要報(bào)財(cái)政部審核，再報(bào)議會(huì)審批，議會(huì)沒(méi)有審批之前，包括首相在內(nèi)，任何人都無(wú)權(quán)同意追加支出。四是定期的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度。為確保議會(huì)通過(guò)的預(yù)算得以執(zhí)行，加強(qiáng)日常監(jiān)督，各國(guó)都制定了財(cái)政預(yù)算執(zhí)行報(bào)告制度，要求財(cái)政部長(zhǎng)必須在預(yù)算執(zhí)行一定時(shí)期后向國(guó)會(huì)報(bào)告預(yù)算執(zhí)行情況。澳大利亞的財(cái)政部長(zhǎng)必須公布月度中央政府資金往來(lái)報(bào)告

58、，這一報(bào)告包括所有的資金往來(lái)，年內(nèi)的預(yù)算可能數(shù)、本月預(yù)算執(zhí)行情況、本年累計(jì)數(shù)據(jù)以及上年同期數(shù)據(jù)，同時(shí)還包括重大事項(xiàng)變動(dòng)緣故的解釋以及對(duì)全年預(yù)算執(zhí)行的阻礙。新西蘭在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，政府需要提供兩種報(bào)告：一方面各部必須向其部長(zhǎng)和國(guó)庫(kù)局提供月度監(jiān)督報(bào)告，報(bào)告內(nèi)容包括撥款類型、部門預(yù)算執(zhí)行情況、現(xiàn)金流和資產(chǎn)負(fù)債表等，以及必須提供目前產(chǎn)出狀況的季報(bào)，以便于監(jiān)控預(yù)算執(zhí)行的整體情況。另一方面，各部和政府向國(guó)會(huì)提交年度財(cái)務(wù)報(bào)告（政府還需要提交半年一次的財(cái)務(wù)報(bào)告）。除了政府半年報(bào)告，年度財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容包括資產(chǎn)負(fù)債表、現(xiàn)金流量表、借債需求、承諾支出、緊急支出、會(huì)計(jì)政策等。三、制約有力的財(cái)政部門操縱制度在發(fā)達(dá)國(guó)家，大

59、多都特不重視財(cái)政部門在預(yù)算執(zhí)行中的操縱作用，讓財(cái)政部門在財(cái)政預(yù)算執(zhí)行中發(fā)揮“閘門”作用，既保證預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性、安全性，也給予一定的靈活性。從發(fā)達(dá)國(guó)家的做法看，財(cái)政部門要緊進(jìn)行三個(gè)方面的操縱。一是對(duì)其他部門財(cái)政支出事前操縱。在法國(guó)、比利時(shí)、土耳其、希臘等一些國(guó)家，部門財(cái)政支出要先由財(cái)政部門授權(quán)，然后再支出。這種操縱要緊通過(guò)對(duì)部門派駐財(cái)政監(jiān)督員的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。比如，在法國(guó)，財(cái)政部向每個(gè)部委都派有一名財(cái)政監(jiān)察員。各部門所有支出都要經(jīng)財(cái)政監(jiān)察員簽字同意，財(cái)政監(jiān)察員簽字之前要對(duì)財(cái)政支出的合規(guī)性、支出合同的有效性、計(jì)算的準(zhǔn)確性、會(huì)計(jì)核算的正確性進(jìn)行審核。假如發(fā)覺(jué)有些方面不妥，財(cái)政監(jiān)察員有權(quán)推遲撥款。比利時(shí)

60、財(cái)政部也向各部門派有財(cái)政監(jiān)督員。財(cái)政監(jiān)督員負(fù)責(zé)監(jiān)督部門支出情況，有權(quán)查閱全部文件和數(shù)據(jù)，審核所有超出規(guī)定數(shù)額的日常支出和津貼，并有權(quán)對(duì)財(cái)政支出提出建議。除這些操縱以外，所有法定支出撥款必須由法定支出操縱人員（在不同部門工作但對(duì)財(cái)政部長(zhǎng)負(fù)責(zé)）提出，以確定是否有足夠的資金。財(cái)政部門的這種操縱方式，曾在發(fā)達(dá)國(guó)家廣泛使用，但有一些國(guó)家從上個(gè)世紀(jì)60年代開始對(duì)部門放權(quán)，只有少數(shù)一些國(guó)家仍在沿用。二是對(duì)財(cái)政預(yù)算資金調(diào)劑進(jìn)行操縱。專門多國(guó)家把財(cái)政資金的調(diào)劑權(quán)力保留在財(cái)政部門。比如日本、比利時(shí)、荷蘭都規(guī)定，部門預(yù)算中不同項(xiàng)目之間進(jìn)行資金轉(zhuǎn)移，無(wú)需報(bào)國(guó)會(huì)同意，財(cái)政部即可決定。一些國(guó)家也給予財(cái)政部在緊急情況下追加