國外電信法律體制的改革及其對中國的啟示

1、國外電信法法律體制的的改革及其其對中國的的啟示郁光華 香香港大學(xué)法法學(xué)院一、 引子電信業(yè)業(yè)傳統(tǒng)上被被認(rèn)為是具具有自然壟壟斷性質(zhì)的的行業(yè)。為為了既避免免因競爭而而破壞資源源優(yōu)置又保保護(hù)消費者者的利益，許許多國家要要么對提供供服務(wù)的私私有壟斷者者進(jìn)行價格格管制，要要么對壟斷斷服務(wù)企業(yè)業(yè)實行國有有化。美國國選擇了前前者，而日日本、德國國、英國、澳大利亞亞、新西蘭蘭和智利等等國選擇了了后者。令令人疑惑的的是，社會會價值觀念念大致相同同的美國、英國和澳澳大利亞卻卻選擇了完完全不同的的經(jīng)營和管管制模式。然而，無無論上面哪哪一種經(jīng)營營和管制方方法都有缺缺陷。壟斷斷經(jīng)營者的的低效益和和電信技術(shù)術(shù)發(fā)展的突突飛猛

2、進(jìn)使使得對電信信業(yè)改革的的政治呼聲聲不斷提高高,電信業(yè)業(yè)改革的浪浪潮也使斯斯蒂格勒有有關(guān)管制是是保護(hù)被管管制行業(yè)的的政治經(jīng)濟(jì)濟(jì)管制理論論大打折扣扣。 11 美國國、澳大利利亞、新西西蘭、智利利和危地馬馬拉等許多多國家先后后對電信業(yè)業(yè)的經(jīng)營和和管制模式式進(jìn)行了改改革。在我我國電信業(yè)業(yè)改革不斷斷深入的今今天，學(xué)習(xí)習(xí)外國電信信管制改革革的政策和和實踐具有有重大的借借鑒意義。本文將討討論電信法法促進(jìn)競爭爭的目標(biāo)在在互聯(lián)互通通、撥打平平等性與號號碼可帶性性和頻譜分分配方面的的體現(xiàn)。二、國國外電信業(yè)業(yè)引入競爭爭改革的簡簡況引入競競爭是電信信業(yè)改革的的主要目標(biāo)標(biāo)。競爭目目標(biāo)的實現(xiàn)現(xiàn)將有利于于企業(yè)效益益的增長

3、和和消費者福福利的改善善,國外電電信業(yè)改革革的一個重重要特點是是電信管制制法體系的的重建。在在美國引入入競爭是分分步進(jìn)行的的。19883年對美美國電話電電報公司的的分割使得得長話領(lǐng)域域的競爭得得以公平地地進(jìn)行, 2 19966 年的電電信法則通通過進(jìn)一步步在本地電電信服務(wù)中中引入競爭爭而實現(xiàn)各各電信市場場的競爭。 3智利是是發(fā)展中國國家中最早早在電信業(yè)業(yè)中引入競競爭的國家家。 44 智利利19822 年的電電信法試圖圖在所有的的電信領(lǐng)域域引入競爭爭,但是在在改革的前前幾年，本本地電話企企業(yè)(CTTC)和長長話企業(yè)(ENTEEL)的壟壟斷力量還還是很強(qiáng)的的;19887年智利利對互聯(lián)互互通機(jī)制作作

4、了進(jìn)一步步的規(guī)定;19888年對壟斷斷企業(yè)(CCTC)和和長話壟斷斷企業(yè)(EENTELL)的私有有化使政府府避免了企企業(yè)目標(biāo)中中的非市場場化因素，從從而能更有有效地對私私有企業(yè)進(jìn)進(jìn)行管制;19933年，最高高法院的判判例使得從從事本地電電信業(yè)務(wù)的的企業(yè)(CCTC)和和經(jīng)營長話話業(yè)務(wù)的企企業(yè)(ENNTEL)能以設(shè)立立子公司的的形式進(jìn)入入對方的服服務(wù)領(lǐng)域; 19994年的電電信法改革革使消費者者能選擇長長話經(jīng)營者者而使長話話業(yè)務(wù)競爭爭大為加強(qiáng)強(qiáng);在200世紀(jì)900年代末，競競爭逐漸地地進(jìn)入了移移動電信領(lǐng)領(lǐng)域。在19987年前前，新西蘭蘭的電信服服務(wù)是由新新西蘭郵電電局(NZZPO)壟壟斷的;119

5、86年年的梅森/莫里斯(Masoon/Moorriss)報告建建議將電信信服務(wù)、銀銀行服務(wù)和和郵政服務(wù)務(wù)分離開，并并對電信服服務(wù)進(jìn)行重重組。 5 在在該報告完完成后不久久，新西蘭蘭郵政局中中電信方面面的資產(chǎn)被被劃入國有有新西蘭電電信公司; 19887年的羅羅斯(Rooss)報報告使政府府進(jìn)一步加加強(qiáng)了在電電信業(yè)中引引入競爭的的構(gòu)想; 6 19900年，新西西蘭政府將將新西蘭電電信公司出出售給了兩兩個私有企企業(yè)而只保保留了一個個特別股(Kiwii Shaare)，以以便使政府府在實行公公平競爭和和有效監(jiān)管管時對該電電信公司的的價格進(jìn)行行有限度的的干預(yù)。跟跟美國、澳澳大利亞和和智利相比比，新西蘭蘭

6、細(xì)小的電電信市場還還缺乏競爭爭性。19775年前，澳澳大利亞的的國際電信信業(yè)務(wù)是由由政府所有有的海外電電信委員會會(OTCC)經(jīng)營的的，國內(nèi)電電信業(yè)務(wù)是是由國有的的澳大利亞亞電信委員員會(Teelecoom)壟斷斷的;19981年成成立的衛(wèi)星星通信公司司(AUSSSAT)擁有和經(jīng)經(jīng)營管理國國家衛(wèi)星通通信系統(tǒng);按照19991年的的電信法，海海外電信委委員會和澳澳大利亞電電信委員會會合并組成成澳大利亞亞和海外電電信公司，該該公司后來來改名為得得爾斯特拉拉(Tellstraa)。得爾爾斯特拉能能從事國內(nèi)內(nèi)和國際的的電信服務(wù)務(wù)和移動電電信服務(wù)。 7 19991年后，澳澳大利亞通通過并頒發(fā)發(fā)了另一個個綜

7、合通信信服務(wù)許可可證給私有有化了的原原負(fù)責(zé)衛(wèi)星星電信服務(wù)務(wù)的公司，其其它兩個移移動許可證證給奧普特特斯(Opptus)移動公司司和沃特福福(Voddafonne)公司司，有限度度地在電信信業(yè)中引入入了競爭;19977年的電信信法則取消消了電信營營運商的數(shù)數(shù)量限制，國國有的得爾爾斯特拉也也部分地被被私有化以以便有更公公正的競爭爭和監(jiān)管。這樣，澳澳大利亞的的電信市場場引入了完完全競爭的的機(jī)制。三、電電信業(yè)引入入競爭的具具體改革盡管美美國、澳大大利亞、新新西蘭和智智利都對電電信業(yè)進(jìn)行行了引入競競爭的改革革，然而他他們在互聯(lián)聯(lián)互通、號號碼可帶性性、撥打平平等性和頻頻譜資源的的分配方面面都有很大大的差距

8、。除美國、澳大利亞亞、新西蘭蘭和智利外外，本文對對危地馬拉拉的討論只只限于頻譜譜資源的分分配。(一)互聯(lián)互通通互聯(lián)互互通對有效效電信市場場的建立至至關(guān)重要，高高的互聯(lián)互互通收費會會形成市場場進(jìn)入的障障礙并維護(hù)護(hù)現(xiàn)存的經(jīng)經(jīng)營者的壟壟斷地位。另外，高高的互聯(lián)互互通收費也也會導(dǎo)致低低效繞開或或重復(fù)投資資類似現(xiàn)存存經(jīng)營者的的瓶頸設(shè)施施。相反地地，低的互互聯(lián)互通收收費會使更更低效的企企業(yè)能方便便地進(jìn)入市市場。還有有，低的互互聯(lián)互通收收費不僅使使進(jìn)入者不不愿建立自自己的設(shè)施施，還會使使現(xiàn)存經(jīng)營營者不愿維維持和提升升自己網(wǎng)絡(luò)絡(luò)的能力。 8 在現(xiàn)實實中，確定定一個合理理有效的互互聯(lián)互通收收費常常很很困難。無無

9、論是新西西蘭電信和和克力爾(Cleaar)公司司的互聯(lián)訴訴訟爭議，還還是中國電電信和中國國移動或聯(lián)聯(lián)通的互聯(lián)聯(lián)談判都存存在著巨大大的交易成成本。困難難的是，監(jiān)監(jiān)管者通常常缺乏制定定好的互聯(lián)聯(lián)互通政策策的相關(guān)信信息。再有有，互聯(lián)政政策中的經(jīng)經(jīng)濟(jì)利益使使得互聯(lián)互互通政策和和法律的制制定也受到到利益集團(tuán)團(tuán)和政治因因素的干擾擾。威利格格(Willlig)在19779年提出出了倍受爭爭議的效益益組成價格格規(guī)則(eefficcientt commponeent ppriciing rrule)， 99該規(guī)則則又被稱為為平等價格格原則或鮑鮑莫爾-威威利格規(guī)則則。 110鮑莫莫爾和西達(dá)達(dá)克認(rèn)為，競競爭者使用用

10、另一經(jīng)營營者設(shè)備的的進(jìn)入費用用(acccess charrge)應(yīng)應(yīng)該等于經(jīng)經(jīng)營者的機(jī)機(jī)會成本，而而機(jī)會成本本應(yīng)包括讓讓競爭者使使用經(jīng)營者者自己必要要設(shè)施(eessenntiall faccilitties)的邊際成成本和經(jīng)營營者自己由由于和競爭爭者的競爭爭而損失的的營業(yè)收入入。鮑莫爾爾-威利格格規(guī)則有兩兩個優(yōu)點: 第一，在在該規(guī)則下下，只有比比經(jīng)營者更更具效率的的競爭者才才能進(jìn)入。第二，該該規(guī)則對經(jīng)經(jīng)營者的運運行利潤沒沒有影響。但是，鮑鮑莫爾.威威利格規(guī)則則的效益也也是令人置置疑的。 11 泰和拉拉普塔認(rèn)為為,鮑莫爾爾-威利格格規(guī)則阻礙礙了競爭目目標(biāo)的實現(xiàn)現(xiàn)，這樣的的規(guī)則不能能起到限制制壟斷

11、價格格、提高動動態(tài)效益和和鼓勵技術(shù)術(shù)進(jìn)步的作作用。 12 泰和拉普普塔提出了了在最終產(chǎn)產(chǎn)品或服務(wù)務(wù)市場引入入競爭的情情況下的互互聯(lián)互通收收費機(jī)制及及目標(biāo)，收收費機(jī)制的的目標(biāo)是允允許相同競競爭者有同同等的獲取取資本成本本的機(jī)會。另一個目目標(biāo)是必要要設(shè)施對現(xiàn)現(xiàn)存的經(jīng)營營者既不是是優(yōu)勢也不不是負(fù)擔(dān)，互互聯(lián)價格使使經(jīng)營者和和競爭者在在競爭的產(chǎn)產(chǎn)品市場上上以相同的的條件競爭爭。 113 按按照這樣的的目標(biāo)，互互聯(lián)互通的的價格應(yīng)建建立在長期期增加成本本(lonng-ruun inncremmentaal coost)的的基礎(chǔ)上，也也就是互聯(lián)聯(lián)互通價格格應(yīng)包括連連接兩個電電信網(wǎng)絡(luò)的的直接增加加成本(ddir

12、ecct inncremmentaal coost)和和處理電話話在一個網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)開始而而在另一個個網(wǎng)絡(luò)終止止的成本。 144 在這這樣的價格格機(jī)制下，任任何一方都都能部分回回收自己網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)的前瞻瞻性的固定定和共同成成本(foorwarrd loookinng fiixed and commmon ccostss)。只有有當(dāng)擁有必必要設(shè)施的的經(jīng)營者必必須承擔(dān)其其它競爭者者無需承擔(dān)擔(dān)的義務(wù)時時，它才可可以在長期期增加成本本上加收一一個附加額額(marrk upp)。這種種情況通常常會在只有有經(jīng)營者承承擔(dān)而其它它競爭者無無需承擔(dān)普普遍服務(wù)義義務(wù)時，或或在需要使使用經(jīng)營者者必要設(shè)施施的公司不不向經(jīng)營者者提

13、供對等等互聯(lián)的場場合出現(xiàn)。以上幾幾國的實踐踐顯示，沒沒有一個國國家以法律律的形式規(guī)規(guī)定采用鮑鮑莫爾-威威利格規(guī)則則。新西蘭蘭電信曾試試圖采用該該規(guī)則，長長達(dá)五年的的訴訟結(jié)果果也認(rèn)為該該規(guī)則并不不違反反壟壟斷的商商事法。 155 但新新西蘭電信信在和它的的競爭者庭庭外和解協(xié)協(xié)議中確定定的互聯(lián)費費用價格遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于按該該規(guī)則應(yīng)收收的價格。 166 新西西蘭的教訓(xùn)訓(xùn)揭示了沒沒有具體的的行業(yè)規(guī)則則去規(guī)范互互聯(lián)價格是是非常低效效的。智利也也不采用鮑鮑莫爾-威威利格規(guī)則則。智利11982年年的電信法法雖然要求求經(jīng)營者和和競爭者實實行互聯(lián)互互通，然而而該法并沒沒有規(guī)定互互聯(lián)價格應(yīng)應(yīng)該如何確確定。當(dāng)雙雙方不能達(dá)達(dá)

14、成協(xié)議時時可要求反反壟斷機(jī)構(gòu)構(gòu)裁定，競競爭者都發(fā)發(fā)現(xiàn)和經(jīng)營營者達(dá)成互互聯(lián)協(xié)議非非常困難。盡管反壟壟斷機(jī)構(gòu)作作出了有利利于競爭者者互聯(lián)價格格的裁定，但但是這些爭爭議通常拖拖延了很久久。19887年對電電信法的修修改規(guī)定：任何一種種服務(wù)的價價格必須以以一個良好好的基準(zhǔn)企企業(yè)的價格格為標(biāo)準(zhǔn)，而而最高價格格一旦確定定則保持五五年不變?；鶞?zhǔn) (yardd stiick ccompeetitiion) 的采用和和管制延遲遲 (reegulaatoryy lagg) 給了了被管制經(jīng)經(jīng)營者很大大的激勵因因素和回旋旋余地。盡盡管這樣的的規(guī)定不能能完全補(bǔ)償償經(jīng)營者的的機(jī)會成本本，可是它它卻非常有有利于競爭爭和技術(shù)

15、進(jìn)進(jìn)步。 17 智利的實實踐也說明明了在互聯(lián)聯(lián)互通方面面具體的價價格規(guī)定條條款非常必必要。澳大利利亞不但使使用了綜合合服務(wù)長期期增加成本本模型(ttotall serrvicee lonng-ruun inncremmentaal coost (TSLRRIC)mmodell)以確定定互聯(lián)價格格，而且規(guī)規(guī)定了具體體的協(xié)商和和爭議解決決機(jī)制。澳澳大利亞競競爭和消費費者委員會會負(fù)責(zé)監(jiān)督督和實施互互聯(lián)規(guī)則以以及規(guī)范壟壟斷行為， 18 該委員員會有權(quán)強(qiáng)強(qiáng)制要求經(jīng)經(jīng)營者開放放必要或瓶瓶頸設(shè)施以以便互聯(lián)互互通。如果果經(jīng)營者和和要求互聯(lián)聯(lián)的競爭者者不能自愿愿地在適當(dāng)當(dāng)條件下達(dá)達(dá)成互聯(lián)協(xié)協(xié)議，委員員會將進(jìn)行行

16、仲裁。該該委員會還還要求經(jīng)營營者公布他他們能接受受的、并且且為該委員員會同意的的互聯(lián)條件件的承諾。委員會在在進(jìn)行仲裁裁或?qū)彶榛セヂ?lián)承諾時時適用綜合合服務(wù)長期期增加成本本原則和由由電信商成成立的電信信互聯(lián)論壇壇制定并經(jīng)經(jīng)委員會批批淮的電電信互聯(lián)守守則。美國在在互聯(lián)互通通方面的做做法和澳大大利亞相似似。美國的的19966年電信法法要求現(xiàn)存存本地經(jīng)營營者對其他他電信經(jīng)營營者開放本本地電話網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)， 19 該法還要要求各類經(jīng)經(jīng)營者承擔(dān)擔(dān)向提供競競爭服務(wù)的的運營商給給予進(jìn)入自自己的管道道和線桿的的義務(wù)和給給予競爭者者以通行權(quán)權(quán)。 220 11996年年電信法要要求經(jīng)營者者之間自愿愿地達(dá)成互互聯(lián)協(xié)議， 21

17、 如果雙雙方不能達(dá)達(dá)成協(xié)議，該該法則有很很具體的授授權(quán)所在州州公用企業(yè)業(yè)委員會進(jìn)進(jìn)行仲裁的的條款。 22 無論是是自愿達(dá)成成的互聯(lián)協(xié)協(xié)議還是經(jīng)經(jīng)過仲裁的的協(xié)議都必必須得到州州公用企業(yè)業(yè)委員會的的批準(zhǔn)。 23 19996年電信信法規(guī)定了了仲裁互聯(lián)聯(lián)協(xié)議必須須遵循的價價格標(biāo)準(zhǔn)， 24 具體地地說互聯(lián)互互通協(xié)議必必須互惠地地補(bǔ)償因為為提供互聯(lián)聯(lián)互通服務(wù)務(wù)而產(chǎn)生的的附加成本本。 225 為為了更好地地實施電信信法關(guān)于互互聯(lián)互通的的價格機(jī)制制，聯(lián)邦通通訊委員會會制定了更更加具體的的執(zhí)行規(guī)則則。聯(lián)邦通通訊委員會會規(guī)定：向向競爭者提提供的互聯(lián)聯(lián)互通價格格和賣出非非捆綁網(wǎng)絡(luò)絡(luò)要素(uunbunndledd n

18、ettworkk eleementts)的價價格必須以以經(jīng)營者的的總要素長長期增加成成本為基礎(chǔ)礎(chǔ)(Tottal EElemeent LLong-run Incrremenntal Costt (TEELRICC)。 26討論美美國、澳大大利亞、新新西蘭和智智利互聯(lián)互互通機(jī)制為為中國互聯(lián)聯(lián)互通機(jī)制制的建立提提供了非常常有益的經(jīng)經(jīng)驗。在最最終產(chǎn)品或或服務(wù)領(lǐng)域域引入競爭爭或者實行行價格的上上限管制的的情況下，前前瞻性的長長期增加成成本模式比比鮑莫爾-威利格規(guī)規(guī)則更有利利于競爭、動態(tài)效益益和技術(shù)進(jìn)進(jìn)步。美國國和澳大利利亞都相對對成功地實實施了前瞻瞻性的長期期增加成本本機(jī)制。沒沒有一個討討論過的國國家以

19、法律律規(guī)定的形形式適用鮑鮑莫爾-威威利格規(guī)則則，這些國國家的經(jīng)驗驗也揭示了了缺乏行業(yè)業(yè)特定的互互聯(lián)互通的的法律規(guī)則則便難以解解決互聯(lián)合合同的爭議議。美國和和澳大利亞亞不僅有具具體的實體體條款而且且有詳細(xì)的的仲裁程序序和司法審審查規(guī)定。當(dāng)爭議雙雙方在不能能自愿達(dá)成成合同的情情況下，美美國的州公公用企業(yè)委委員會與澳澳大利亞競競爭和消費費者委員會會將按照法法律規(guī)定對對爭議進(jìn)行行仲裁。由由于認(rèn)識到到專業(yè)的管管制委員會會的專門知知識和技能能，這兩國國都只允許許不滿仲裁裁結(jié)果的一一方對裁決決中的法律律和程序問問題、而不不是實體或或事實問題題請求司法法審查。相相反，新西西蘭在解決決互聯(lián)互通通爭議方面面非常低

20、效效。新西蘭蘭在開放壟壟斷市場初初期沒有采采用前瞻性性的長期增增加成本模模型。另外外，新西蘭蘭主要適用用跨行業(yè)的的反壟斷法法而缺少行行業(yè)特定的的互聯(lián)互通通法律規(guī)定定。還有，新新西蘭把解解決技術(shù)性性很強(qiáng)的互互聯(lián)互通爭爭議的任務(wù)務(wù)交給了相相對缺乏電電信行業(yè)知知識和技能能的法院。新西蘭電電信和克力力爾長達(dá)四四五年的訴訴訟仍然得得不出具體體的互聯(lián)價價格就是機(jī)機(jī)制失敗的的有力證據(jù)據(jù)。(二)撥打平等等和號碼可可帶性電信網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)存在著著正外部性性(nettworkk extternaalitiies)。消費者對對電信網(wǎng)絡(luò)絡(luò)需求的福福利隨著網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)使用者者的增加而而增長。 27 如果電電信網(wǎng)絡(luò)的的正外部性性很大，

21、那那么在沒有有互聯(lián)規(guī)定定的情況下下消費者會會選擇最大大網(wǎng)絡(luò)的供供給企業(yè)。在這樣的的動態(tài)情況況下，電信信市場可能能會導(dǎo)致壟壟斷。美國國電話電報報公司在220世紀(jì)初初在本地電電話市場拒拒絕與競爭爭者互聯(lián)的的行為正說說明了這一一點。 28 網(wǎng)絡(luò)正外外部性也會會造成鎖住住效因 (lockkin eeffecct)。 29 當(dāng)網(wǎng)絡(luò)絡(luò)的正外部部性很大時時，從最大大電信網(wǎng)絡(luò)絡(luò)企業(yè)轉(zhuǎn)向向另一個競競爭者時，消消費者會損損失短期的的網(wǎng)絡(luò)利益益。這種電電信網(wǎng)絡(luò)的的鎖住效因因使得競爭爭者的市場場進(jìn)入和擴(kuò)擴(kuò)張變得非非常困難。在生產(chǎn)規(guī)規(guī)模呈遞增增時，最早早的市場壟壟斷者采用用的技術(shù)不不一定是最最有效益的的。從這一一角度看

22、，強(qiáng)強(qiáng)制性的互互聯(lián)互通規(guī)規(guī)則十分重重要。首先先，互聯(lián)互互通的規(guī)定定增加了消消費者的網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)正外部部性。消費費者不僅可可以和自己己購買服務(wù)務(wù)的電信公公司的其它它消費者通通話，而且且可以和其其它電信公公司的消費費者通訊。第二，互互聯(lián)互通的的法律規(guī)定定在轉(zhuǎn)換電電信服務(wù)公公司時的網(wǎng)網(wǎng)絡(luò)利益損損失不再存存在，這就就使得競爭爭變得更為為有效?；ヂ?lián)互互通雖然在在很大程度度上增加了了網(wǎng)絡(luò)的正正外部性和和改善了競競爭，但撥撥打的平等等性和號碼碼的可帶性性將進(jìn)一步步改善競爭爭。撥打的的平等性使使競爭公司司的消費者者在獲得其其它網(wǎng)絡(luò)的的網(wǎng)絡(luò)利益益時不再需需要比另一一個提供電電信服務(wù)公公司的消費費者撥打更更多的號碼碼。

23、這就使使得競爭更更加公平，號號碼的可帶帶性會減少少消費者轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)換電信公公司的成本本。也就是是說消費者者從一個電電信服務(wù)公公司轉(zhuǎn)移到到另一個電電信服務(wù)公公司時無需需每次都重重新更換電電話號碼和和通知自己己的朋友和和顧客新的的電話號碼碼，他們有有權(quán)繼續(xù)使使用現(xiàn)有的的電話號碼碼，美國、澳大利亞亞、智利和和新西蘭對對撥打的平平等性和號號碼的可帶帶性的法律律處理不盡盡相同。19996年美國國電信法有有撥打平等等性和號碼碼可帶性要要求。 30 按國會的的要求，聯(lián)聯(lián)邦通訊委委員會制定定了號碼可可帶性規(guī)則則。 331 這這些規(guī)則具具體規(guī)定了了號碼可帶帶性的過渡渡性和長遠(yuǎn)遠(yuǎn)目標(biāo)的服服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。聯(lián)邦通訊訊委員會在在1

24、9988年建立了了長期號碼碼可帶性的的成本回收收機(jī)制。 32 按該機(jī)機(jī)制，它將將從所有的的普通營運運商 (ccommoon caarrieers)處處收取為實實施號碼可可帶性而支支出的用于于建立和運運作區(qū)域號號碼可帶性性的數(shù)據(jù)庫庫，收取的的比例是基基于各營運運商在每一一個號碼可可帶性區(qū)域域的州內(nèi)、州際和國國際電信服服務(wù)的收入入。營運商商則可以用用合法的方方法回收他他們分擔(dān)的的成本和其其它各自為為實施號碼碼可帶性而而支付的成成本。在澳大大利亞，澳澳大利亞競競爭和消費費者委員會會必須保證證由澳大利利亞通信局局制定的號號碼計劃具具有號碼可可帶性的條條款。 33 號碼計劃劃大致規(guī)定定：當(dāng)一個個消費者在

25、在特定的號號碼區(qū)域內(nèi)內(nèi)從一個營營運商轉(zhuǎn)向向另一個競競爭性的營營運商時可可以保留自自己原先的的電話號碼碼。相關(guān)營營運商應(yīng)保保證該消費費者在轉(zhuǎn)移移后得到的的服務(wù)是相相同的。 34和美國國及澳大利利亞不同，新新西蘭和智智利的電信信法直到220世紀(jì)990年代末末都未對撥撥打平等性性和號碼可可帶性進(jìn)行行規(guī)定。雖雖然新西蘭蘭法院相對對容易地得得出了新西西蘭電信要要求競爭對對手的顧客客必須撥打打進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)絡(luò)號碼，而而自己的顧顧客則不必必如此的做做法是反競競爭行為的的結(jié)論， 35 但電信信服務(wù)公司司在號碼可可帶性方面面的協(xié)商則則非常艱難難。由于沒沒有號碼可可帶性的實實體性法律律規(guī)定和爭爭議解決的的程序性規(guī)規(guī)則，

26、號碼碼可帶性的的合同安排排完全基于于電信公司司的協(xié)商。在信息不不對稱和存存在機(jī)會主主義行為的的情況下，有有關(guān)號碼可可帶性的協(xié)協(xié)商非常低低效。只是是當(dāng)電信部部威脅，如如電信服務(wù)務(wù)公司在11998年年底不能達(dá)達(dá)成協(xié)議時時將采用管管制措施解解決這一問問題時，某某些電信公公司才達(dá)成成了協(xié)議。 366 雖然然這些電信信公司達(dá)成成了號碼可可帶性的協(xié)協(xié)議，但是是該協(xié)議并并沒有具體體實施號碼碼可帶性的的規(guī)則，它它只是規(guī)定定了最終確確定具體條條款的過程程。 337 相相似地，智智利缺乏號號碼可帶性性的條款也也影響了本本地電話服服務(wù)的有效效競爭。美國、澳大利亞亞、新西蘭蘭和智利的的經(jīng)驗表明明，要打破破電信服務(wù)務(wù)的

27、壟斷和和引入競爭爭以獲得動動態(tài)效益和和實現(xiàn)技術(shù)術(shù)進(jìn)步，僅僅有行業(yè)特特定的互聯(lián)聯(lián)互通的實實體和程序序規(guī)則還是是不夠的。行業(yè)特定定的號碼可可帶性和撥撥打平等性性的法律規(guī)規(guī)則也是必必不可少的的。在這方方面，美國國和澳大利利亞要成功功得多。相相反，缺乏乏號碼可帶帶性的法律律規(guī)定延緩緩了新西蘭蘭和智利有有效競爭市市場的形成成。我國的的電信法對對撥打平等等性和號碼碼可帶性的的實體問題題和爭議解解決的程序序性問題也也必須加以以具體規(guī)定定。(三)頻譜資源源的分配機(jī)機(jī)制在市場場經(jīng)濟(jì)里，有有效地分配配頻譜 (specctrumm) 資源源的應(yīng)該是是市場機(jī)制制。不能充充分利用市市場機(jī)制來來分配頻譜譜資源表明明了財產(chǎn)

28、權(quán)權(quán)規(guī)定的不不清楚。 38 有了清清楚的財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)機(jī)制，市市場參與者者就可以通通過雙邊合合同機(jī)制或或市場拍賣賣機(jī)制把頻頻譜資源有有效地轉(zhuǎn)讓讓到能最有有效地利用用這些資源源的人手中中。另外，刑刑法和侵權(quán)權(quán)法對擁有有頻譜資源源者的保護(hù)護(hù)是必不可可少的。斯斯必勒和卡卡狄里闡述述了通過財財產(chǎn)權(quán)機(jī)制制去分配通通信頻譜的的可能性和和必要性。 399 按照照他們的設(shè)設(shè)想，通過過財產(chǎn)市場場機(jī)制來分分配頻譜資資源必須解解決三方面面的問題：第一，頻頻譜資源的的所有者必必須有財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)去占有有、分割和和處分頻譜譜資源。分分割和處分分頻譜資源源就能使這這樣的資產(chǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到最最有效的利利用者手中中，這也表表明有關(guān)電電信服務(wù)的

29、的限制規(guī)定定是低效的的。第二，所所有者能使使用得到的的頻譜資源源。這就使使許可證所所有者能夠夠決定選擇擇頻譜資源源的使用目目的。只有有在對頻譜譜資源未施施加使用限限制的情況況下，才能能使所有者者最大限度度地獲得頻頻譜資源的的價值。而而有了追求求財富最大大化的可能能和激勵因因素，市場場參與者就就會有實現(xiàn)現(xiàn)技術(shù)發(fā)展展的動力。第三，為為了清楚界界定頻譜的的財產(chǎn)權(quán)從從而防止相相互干擾，頻頻譜所有者者在特定區(qū)區(qū)域、時間間和頻譜波波長內(nèi)使用用頻譜的必必不可少的的技術(shù)條件件必須加以以規(guī)定。然然后法律就就可以保護(hù)護(hù)頻譜資源源所有者的的權(quán)利，每每個頻譜資資源所有者者受到的限限制是其它它所有者不不受干擾的的權(quán)利。

30、 40盡管通通過財產(chǎn)權(quán)權(quán)機(jī)制去分分配通訊頻頻譜是相對對有效的，但但是由于認(rèn)認(rèn)知、歷史史和集團(tuán)利利益等因素素的影響，絕絕大多數(shù)國國家對頻譜譜資源的分分配并不采采用這樣的的機(jī)制。在在這一節(jié)，我我們將通過過討論頻譜譜資源在美美國、澳大大利亞、新新西蘭和危危地馬拉的的分配方法法來說明我我國頻譜資資源分配制制度改革的的方向和意意義。在美國國，頻譜資資源的分配配是由兩個個機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)責(zé)的。商業(yè)業(yè)部下屬的的國家電信信和信息局局管理聯(lián)邦邦政府頻譜譜資源的使使用，而聯(lián)聯(lián)邦通訊委委員會管理理商業(yè)、業(yè)業(yè)余和地方方及州政府府頻譜資源源的使用。 411 在歷歷史上，頻頻譜許可證證的頒發(fā)是是在公共方方便、利益益和必要(pub

31、llic cconveeniennce、 inteerestt、 annd neecesssity) 的準(zhǔn)則則下按先到到先得的原原則分配的的。當(dāng)有兩兩個以上的的申請者、而頻譜資資源的使用用又是互相相排斥時，聯(lián)聯(lián)邦通訊委委員會就采采用比較聽聽證會(ccompaaratiive hheariing)的的形式?jīng)Q定定取舍。 42 19881年國會會在電信法法中增加了了第3099(i)條條款從而使使聯(lián)邦通訊訊委員會能能用抽簽(lotttery)的形式分分配頻譜資資源，19993修改改后的電信信法則允許許聯(lián)邦通訊訊委員會用用競投的方方法去分配配頻譜資源源。 443在澳大大利亞，管管理和計劃劃頻譜分配配的任

32、務(wù)是是由澳大利利亞通信局局承擔(dān)的。19922年的無線線通信法具具體規(guī)定了了頻譜的分分配和使用用、頻譜使使用的收費費和無線通通訊的許可可證制度。雖然頻譜譜許可證制制度可以按按事先確定定協(xié)商的價價格分配頻頻譜資源，但但通常他們們是以拍賣賣或競投的的方式分配配的。 44 頻譜許可可證的最長長使用期可可達(dá)15年年。許可證證可以轉(zhuǎn)讓讓以便使頻頻譜資源的的使用權(quán)流流轉(zhuǎn)到能最最有效地利利用該資源源的人手中中，然而許許可證卻不不能續(xù)延。使用期終終止時頻譜譜許可證將將按拍賣或或競投的方方式重新分分配。跟美美國限制頻頻譜使用目目的的規(guī)定定不同，澳澳大利亞不不論使用何何種設(shè)備，無無線電臺頻頻譜許可證證能許可經(jīng)經(jīng)營者

33、從事事無線通訊訊。這顯然然符合技術(shù)術(shù)發(fā)展的動動態(tài)效益和和資源的最最佳利用。為了防止止干擾，許許可證擁有有者必須在在許可證規(guī)規(guī)定的時間間、地理范范圍和頻率率波長范圍圍內(nèi)從事無無線通訊服服務(wù)。 45在新西西蘭，頻譜譜的管理和和分配在220世紀(jì)880年代末末是由商務(wù)務(wù)部負(fù)責(zé)的的。19889年的無無線電通信信法建立了了嘗試性的的頻譜財產(chǎn)產(chǎn)權(quán)分配機(jī)機(jī)制。在該該法下，商商務(wù)部有權(quán)權(quán)除了用行行政方法分分配頻譜外外，還可采采用可轉(zhuǎn)讓讓的使用頻頻譜財產(chǎn)權(quán)權(quán)的方法;商務(wù)部可可授予頻譜譜管理權(quán)給給某個特定定的人或通通過拍賣來來確定頻譜譜管理權(quán)擁擁有者。管管理權(quán)包括括了某區(qū)段段的頻譜使使用權(quán)及頒頒發(fā)該區(qū)段段頻譜使用用

34、許可證給給他人的權(quán)權(quán)力。 46 頻譜許可可證則是可可以再分割割并轉(zhuǎn)讓的的，這就保保證了頻譜譜資源的最最佳利用。為了防止止頻譜資源源的干擾，無無線電法和和條例都有有禁止和減減少干擾的的具體規(guī)定定。 447危地馬馬拉19996年的電電信法要求求頻譜資源源的分配采采用財產(chǎn)權(quán)權(quán)機(jī)制。現(xiàn)現(xiàn)在頻譜使使用資格的的權(quán)利是完完全可以分分割和轉(zhuǎn)讓讓的。 48 在該機(jī)制制下，所有有未被分配配給政府、電臺與電電視臺和其其它許可證證擁有者的的頻譜都是是可以在要要求下分配配給申請者者使用的。如果管制制機(jī)構(gòu)認(rèn)為為某個頻譜譜申請不妨妨礙任何現(xiàn)現(xiàn)存許可證證擁有者的的權(quán)利，它它將給予一一個公共評評論期以便便相關(guān)利益益者能提出出反

35、對頻譜譜授予權(quán)的的意見。反反對意見可可以是反對對者已擁有有的權(quán)利將將會被侵犯犯，或者反反對者自己己也想得到到部分的申申請頻譜。 499 如果果是前者，申申請將被否否決;假如如是后者，管管制機(jī)構(gòu)必必須采用拍拍賣或競投投程序。在在分割頻譜譜能促進(jìn)競競爭的情況況下，管制制機(jī)構(gòu)必須須在采用同同時多輪向向上競價的的方法對申申請的頻譜譜在分割后后進(jìn)行拍賣賣。 550從美國國、澳大利利亞、新西西蘭和危地地馬拉頻譜譜分配方法法的討論可可知，管制制機(jī)構(gòu)分配配頻譜資源源可以采用用四種方法法。這些方方法包括先先到先得、比較聽證證會、抽簽簽和拍賣或或競投。由由于頻譜資資源的稀缺缺性，先到到先得的方方法已越來來越少被使

36、使用。比較較聽證會在在信息不對對稱不太嚴(yán)嚴(yán)重的情況況下是可以以采用的，然然而這種方方法需要花花費較多的的人力資源源和時間。在美國早早期分配無無線電話服服務(wù)許可證證時，有2200多個個申請者競競爭初始的的30來個個許可證。由于許多多申請者都都遞交了11千多頁的的申請資料料，整個過過程耗時11- 2年年。 551 抽抽簽法雖然然有省時和和申請代價價低的特點點，但會出出現(xiàn)非常多多的不具備備經(jīng)營條件件的申請者者爭取許可可證以便在在二級市場場高價轉(zhuǎn)讓讓頻譜許可可證的現(xiàn)象象。如果管管制機(jī)構(gòu)對對所有的申申請者進(jìn)行行經(jīng)營能力力審查，那那么這又會會耗時花力力。還有，在在采用抽簽簽法而又允允許頻譜許許可證在二二級

37、市場自自由轉(zhuǎn)讓的的情況下，投投機(jī)者而不不是政府將將獲得由抽抽簽而得到到許可證的的利潤。而而真正有能能力經(jīng)營的的營運商必必須花大筆筆的資金在在二級市場場購買頻譜譜許可證，這這顯然會導(dǎo)導(dǎo)致市場拖拖延新服務(wù)務(wù)的提供。美國在11987年年就有過這這方面的教教訓(xùn)。 52 比較而言言，在頻譜譜資源緊缺缺的情況下下，拍賣或或競投是最最好的分配配頻譜資源源的方法。它能使最最能有效利利用頻譜資資源的經(jīng)營營者較快地地得到頻譜譜許可證。如果初始始獲得許可可證的競投投者不是最最有效的，那那么頻譜資資源在二級級市場的自自由流轉(zhuǎn)也也能使資源源轉(zhuǎn)移到最最能有效利利用這種資資源的人的的手中。在在市場機(jī)制制下，過高高的拍賣價價

38、也會在市市場上隨時時間的流動動而得以糾糾正。從福福利角度看看，政府的的拍賣所得得既可用于于管制機(jī)構(gòu)構(gòu)的運作成成本，也可可以補(bǔ)貼給給某些使用用服務(wù)的消消費者。相相比，在抽抽簽法下，無無能的投機(jī)機(jī)者也能奪奪得橫財。從美國國、澳大利利亞、新西西蘭和危地地馬拉對頻頻譜資源使使用限制的的角度來看看，采用市市場機(jī)制的的財產(chǎn)權(quán)方方法要好得得多。允許許區(qū)段頻譜譜的再分割割和自由轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)讓將明顯顯有利于資資源的最佳佳分配和利利用。按這這一標(biāo)準(zhǔn)，新新西蘭和危危地馬拉的的法律機(jī)制制優(yōu)越于美美國的。另另外，美國國過死地規(guī)規(guī)定被分配配到的頻譜譜資源必須須用于特定定的目的也也使社會損損失巨大的的靜態(tài)和動動態(tài)效益。如美國在在限

39、制被分分得的頻譜譜只能用于于無線電臺臺而不能用用于無線電電話時，靜靜態(tài)福利損損失是巨大大的。在頻頻譜資源只只能用于被被限制的特特定目的時時，生產(chǎn)的的設(shè)備或提提供的服務(wù)務(wù)只能符合合該特定目目的，這就就會延緩技技術(shù)的進(jìn)步步和福利最最大化而不不利于動態(tài)態(tài)效益。從從這一點看看，危地馬馬拉采用市市場機(jī)制的的財產(chǎn)權(quán)方方法分配頻頻率資源比比美國的機(jī)機(jī)制具有更更大的優(yōu)越越性。這些些好的經(jīng)驗驗對我國頻頻譜資源的的分配和管管理是很好好的借鑒。四、結(jié)結(jié)尾為了在在電信業(yè)引引入競爭以以提高電信信企業(yè)的經(jīng)經(jīng)濟(jì)效益和和讓消費者者分享因效效益增長而而產(chǎn)生的利利益，我國國正在對傳傳統(tǒng)的、由由國有企業(yè)業(yè)壟斷電信信服務(wù)的電電信業(yè)進(jìn)

40、行行重大改革革。雖然加加入世界貿(mào)貿(mào)易組織并并不會使外外國電信企企業(yè)以獨資資的方式進(jìn)進(jìn)入中國的的電信業(yè)，但但這并不表表明這種限限制是有利利于消費者者褔?yán)图技夹g(shù)進(jìn)步的的。從我國國本身的利利益出發(fā)也也不能說明明為什么本本國的民營營或私有企企業(yè)不能進(jìn)進(jìn)入電信市市場。如果果允許這些些企業(yè)進(jìn)入入電信業(yè)而而實現(xiàn)電信信業(yè)的充分分競爭，政政府適當(dāng)?shù)氐赝顺鲭娦判欧?wù)提供供將有利于于公平競爭爭和有效監(jiān)監(jiān)管。由于篇篇幅的限制制，本文只只集中討論論了國外電電信業(yè)改革革中對互聯(lián)聯(lián)互通、撥撥打平等性性與號碼可可帶性和頻頻譜資源的的分配機(jī)制制的改革。我國正在在制定新的的電信法法?，F(xiàn)有有的電信信條例對對號碼的可可帶性和撥撥打

41、的平等等性沒有具具體的規(guī)定定。另外，電信條例例對頻譜譜資源轉(zhuǎn)讓讓、出租和和用途的限限制非常不不利于資源源的最佳利利用和技術(shù)術(shù)進(jìn)步。在在競爭全球球化的環(huán)境境下，沒有有理由繼續(xù)續(xù)容忍妨礙礙效益和技技術(shù)進(jìn)步的的法律。也也正是基于于解放生產(chǎn)產(chǎn)力的考慮慮，我國新新的電信信法有必必要適當(dāng)?shù)氐貐⒄肇敭a(chǎn)產(chǎn)權(quán)方法的的市場分配配頻譜機(jī)制制。還有，電信條例例沒有對對互聯(lián)互通通的價格結(jié)結(jié)算模型的的實體性問問題進(jìn)行規(guī)規(guī)定，這不不利于限制制有市場壟壟斷能力經(jīng)經(jīng)營者的機(jī)機(jī)會主義行行為。在爭爭議解決程程序方面，有有關(guān)采用專專家論證結(jié)結(jié)論的規(guī)定定未能使管管制機(jī)構(gòu)更更好地實行行責(zé)任負(fù)責(zé)責(zé)制。這樣樣的機(jī)制缺缺乏透明度度，有關(guān)利利益

42、方如消消費者也沒沒有機(jī)會表表達(dá)意見。這樣的機(jī)機(jī)制也會使使?fàn)幾h的解解決具有很很大的隨意意性和不穩(wěn)穩(wěn)定性，沒沒有授予法法院對爭議議結(jié)果的法法律或程序序方面的問問題進(jìn)行司司法審查也也不利于減減少武斷和和腐敗現(xiàn)象象。由于歷歷史的原因因，我國的的電信業(yè)改改革將會是是非常艱巨巨的。在這這樣的背景景下，了解解和掌握國國外電信業(yè)業(yè)改革成敗敗的經(jīng)驗和和教訓(xùn)即使使不能洋為為中用，也也能使我們們避免前車車之覆。路路漫漫其修修遠(yuǎn)，徑路路破而功倍倍。注釋:1 Geoorge Stiggler, “Thhe Thheoryy of Econnomicc Reggulattion,” 2(1) TThe BBell Jou

43、rrnal of EEconoomicss andd Mannagemment Scieence 3 (11971).2 Danniel Spullber, “Deereguulatiing TTeleccommuunicaationns”, 12 YYale Jourrnal on RRegullatioon 255 (19995).3 Micchaell Kattz, “Ongooing Refoorm oof U.S. TTeleccommuunicaationns Poolicyy”, 441 Euuropeean EEconoomic Reviiew 6681(11997).4 Mi

44、cchaell Kerrt annd Daamienn Gerradinn, “PPost-Libeeraliizatiion CChalllengees inn Tellecommmuniicatiions: Ballanciing AAntittrustt andd Secctor-speccificc Reggulattion,” 233(2) Jourrnal of WWorldd Commpetiitionn 27-77 (20000) att 48.5 Marrk Jeeffriies aand AAliciia Yooung, “Neew Zeealannd,” in JJane

45、 Forsster ed., Tellecommmuniicatiions in tthe PPaciffic RRim (St. Leonnardss: Prrospeect MMediaa Ptyy Ltdd., 11999) at 256.6 同上。7 Janne Foorsteer,“Ausstrallia” in JJane Forsster ed., Tellecommmuniicatiions in tthe PPaciffic RRim (St. Leonnardss: Prrospeect MMediaa Ptyy Ltdd., 11999) at 16-117.8 Jeaa

46、n-Jaacquees Laaffonnt annd Jeean TTirolle, CCompeetitiion iin Teelecoommunnicattionss (Caambriidge: Thee MITT Preess, 20000) att 99.9 Robbert Willlig, “Thee Theeory of NNetwoork AAccesss Prricinng,” in HH. Trrebinng edd., IIssuees inn Pubblic Utillity Reguulatiion (Michhigann Staate UUniveersitty Pu

47、ublicc Utiilitiies PPaperrs, 11979).100 Wiilliaam Baaumoll andd Greegoryy Siddak, “Thee Priicingg of Inpuuts SSold to CCompeetitoors,” 11 Yalee Jouurnall on Reguulatiion 1171 (19944).111 C. Armmstroong, C. DDoylee, annd J. Vicckerss, “TThe AAccesss Prricinng Prrobleem: AA Synnthessis,”44(22) Joourna

48、al off Inddustrrial Econnomiccs 1331 (11996); N. Ecoonomiides and L. WWhitee, “AAccesss annd Inntercconneectioon Prricinng? HHow EEfficcientt is the Effiiciennt Coomponnent Priccing Rulee?”400 Anttitruust BBulleetin 557 (19995).122 Wiilliaam Tyye annd Caarolss Lappuertta, “The Econnomiccs off Priici

49、ngg Nettworkk Inttercoonnecctionn: Thheoryy andd Appplicaationn to the Markket ffor TTeleccommuunicaationns inn Neww Zeaalandd,” 113 Yaale JJournnal oon Reegulaationn 4199 (19996).133 同上上，第4885頁。144 同上上。155 Maark JJeffrries and Aliccia YYoungg, “NNew ZZealaand”, in Janee Forrsterr ed., Teelecoommunn

50、icattionss in the Paciific Rim (St. Leoonardds: PProsppect Mediia Ptty Lttd., 19999) att 2788.166 Keerf aand GGeraddin, suprra, nnote 4 att 42.177 同上上，第499-50 頁。188 Paart XXIC oof thhe Trrade Praccticee Actt.199 19996 TTeleccommuunicaationns Acct Seectioon 2551(5)(2).200 19996 TTeleccommuunicaationn

51、s Acct, SSectiion 2251(dd)(4).211 19996 TTeleccommuunicaationns Acct, SSectiion 2252.222 19996 TTeleccommuunicaationns Acct, SSectiion 2252(bb).233 19996 TTeleccommuunicaationns Acct, SSectiion 2252(ee)(1).244 19996 TTeleccommuunicaationns Acct, SSectiion 2252(dd).255 19996 TTeleccommuunicaationns A

52、cct, SSectiion 2252(dd)(2).266 Immplemmentaationn of the Locaal Coompettitioon Prrovission in tthe TTeleccommuunicaationns Acct off 19996, 111 FCCC Rccd. 115, 4499 (19966).277 Jeeffreey Reehlfss, “AA Theeory of IInterrdepeendennt Deemandd forr a CCommuunicaationns Seervicce,” 5 Beell JJournnal oof E

53、cconommics and Manaagemeent SSciennce 116 (11974); Miichaeel Kaatz aand CCarl Shappiro, “Syystemms Coompettitioon annd Neetworrk Efffectts, 88 Jouurnall of Econnomicc Perrspecctivee 93 (19994).288 Hoowardd Sheelansski aand GGregoory SSidakk, “AAntittrustt Divvestiituree in Netwwork Induustriies,” 68 The Univversiity oof Chhicaggo Laaw Reevieww 1 (20011).299 Brrian Arthhur, Comppetinng Teechnoologiies, Incrreasiing RReturrns, and Lockk-in by HHistooricaal Evventss, 999 Ecoonomiic J