陳華生-深化農(nóng)村改革的構(gòu)想

1、 陳華生:深化農(nóng)村改革的構(gòu)想正文 農(nóng)村改革，在上世紀(jì)八十年代初，以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為 標(biāo)志，全面展開了各項改革，取得了輝煌成果，促進了經(jīng)濟和社 會發(fā)展。由于社會的不斷發(fā)展變化，農(nóng)村的發(fā)展遇到了不小的困 難。深化農(nóng)村改革的問題，已經(jīng)擺到人們的面前。 本文本試從農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)、經(jīng)濟管理體制和社會管理體制三 個方面，提出深化農(nóng)村改革的構(gòu)想。 一、深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的構(gòu)想 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的缺陷。產(chǎn)權(quán)，即財產(chǎn)所有權(quán)，是 指財產(chǎn)所有人在法律規(guī)定范圍內(nèi)的物占有、使用、收益 與處分，并排他干涉的權(quán)利。是最具有重要地位的物權(quán)，又是唯 一完全的充分的物權(quán)。現(xiàn)行農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)體系，土地產(chǎn)權(quán)主 要劃分為土所

2、有權(quán)、土地使用權(quán)。 、集體土地所有權(quán)的主體不明。國家所有土地所有權(quán)的主 體，法律規(guī)定得很明確，中華人民共和國土地管理法第二條 規(guī)定“國家所有土地的所有權(quán)由國務(wù)院代表國家行使”，而農(nóng)村 集體土地所有權(quán)的主體，則法律沒有作出明確規(guī)定。對農(nóng)村土地 相關(guān)內(nèi)容作出規(guī)定比較早的法律是，年月日頻布 的中華人民共和國民法通則“集體所有的土地依照法律屬于 村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織或者 村民委員會經(jīng)營、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所 有的，可以屬于鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有?！边@一規(guī)定，似乎是明 確了，不過其中的“或者村民委員會經(jīng)營、管理”就更加使集體 土地所有權(quán)主體模糊了。LocALhoST

3、對當(dāng)時來說，原生產(chǎn)隊級的集體經(jīng)濟組 織和村民委是兩個牌子一套人馬。在實踐中并無大礙。但是，過 后村民委改設(shè)在原大隊級，原村民委級設(shè)村民小組。 實質(zhì)上已經(jīng)是“此村民委非彼村民委”了?，F(xiàn)行的中華人民共 和國土地管理法規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集 體所有的，由村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會經(jīng)營、管理；已經(jīng) 分別屬于村內(nèi)兩個以上農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有的，由 村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民小組經(jīng)營、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織經(jīng)營、 管理。”這一規(guī)定，也似乎明確，即，集體土地所有權(quán)主體分為 三類，一是鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體；二是村集體經(jīng)濟組 織農(nóng)民集體；三是村

4、內(nèi)兩個以上集體經(jīng)濟組織農(nóng)民集體。由于法律沒有對農(nóng)民集體土地的所有權(quán)規(guī)定由誰 代表“農(nóng)民集體”行使，從而使這個法律規(guī)定模糊起來了。加上 其中規(guī)定的“或者村民委員會經(jīng)營、管理”和“或者村民小組經(jīng) 營、管理”就更加使農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體模糊起來了。使人 誤解為農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，一是屬“集體經(jīng)濟組織或 村民委員會”、“集體經(jīng)濟組織或村民小組”；二是“村 內(nèi)的一切農(nóng)村集體土地都屬村民委員會所有”。例如，某地級市 的規(guī)定“本辦法所稱的農(nóng)村集體土地的所有權(quán)人，是指依法成立 的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織或者村民委員會”。法律法規(guī)規(guī)定用“或者” 一詞，怎樣理解？一件物品，或者甲或者乙，是誰快就是誰還是 誰勢力大就

5、是誰？如果說這個規(guī)定的本意是，甲不存在就屬于乙， 那還好理解?？墒且粋€國家這么大，上千萬個組織都是甲不存在 嗎，兩個同時存在怎么辦？原先甲不在后來又出現(xiàn)，怎么辦？由 于法律規(guī)定的不明確和不一致，使農(nóng)村土地所有權(quán)主體產(chǎn)生模糊， 在實踐中出現(xiàn)了混亂。特別是全國沒有統(tǒng)一規(guī)定必須設(shè)立農(nóng)村集 體經(jīng)濟組織，不少地方就沒有設(shè)立而由村民委和村民小組代行管 理，有些村民委員會就認(rèn)為自己是村內(nèi)一切集體土地的所有權(quán)人， 就出現(xiàn)任意調(diào)整、收回村內(nèi)各個集體經(jīng)濟組織農(nóng) 民的承包地、任意發(fā)包、出賣村內(nèi)”四荒”的現(xiàn)象。在土地被征 用時，竟不經(jīng)過土地所有者的集體經(jīng)濟組織及其農(nóng)民，就以土地 所有者的身份辦理征地手續(xù)，并任意支配征

6、地費。 、農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)能沒有充分利用而淡化。 按有關(guān)法律規(guī)定，我國農(nóng)村集體土地使用權(quán)分為建設(shè)用地使 用權(quán)、農(nóng)用土地使用權(quán)。除中華人民共和國 土地管理法中規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè) 的，由縣級人民政府登記造冊，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。” 和“確認(rèn)林地、草原的所有權(quán)或者使用權(quán)，確認(rèn)水面、灘涂的養(yǎng) 殖使用權(quán)，分別依照中華人民共和國森林法、中華人民共 和國草原法和中華人民共和國漁業(yè)法的有關(guān)規(guī)定辦理”的 以外，其他的農(nóng)村集體土地使用權(quán)并沒有登記發(fā)證管理，事實上 農(nóng)村集體土地使用權(quán)的權(quán)能沒有充分利用而被淡化了。例如，農(nóng) 村早年建造的舊房屋的宅基地的土地使用權(quán)沒有實行登記發(fā)證

7、制 度；又如，承包地的土地使用權(quán)不明。從現(xiàn)行的法律來看，土地 承包經(jīng)營權(quán)似乎不完全等于土地使用權(quán)。這就存在這么一個問題， 即承包地的土地使用權(quán)隨所有權(quán)留在集體經(jīng)濟組織里，或者土地 使用權(quán)隨土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移到土地承包經(jīng)營權(quán)人。如果土地承 包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)了，其土地使用權(quán)是否隨其流轉(zhuǎn)。可見，農(nóng)村集體 土地的土地使用權(quán)在這兩方面被淡化了。 、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的權(quán)能有限，權(quán)利不平等。表現(xiàn)在： 集體土地被征用征收時，農(nóng)民不能直接參與商談，缺了處分權(quán)； 征地補償費標(biāo)準(zhǔn)被法律上限，而土地所有權(quán)變成國有后，其使用 權(quán)進入市場則價格無上限；集體所有和國有只是主體有別，而土 地是沒有任何差別的，但法律在保護上卻有明

8、顯的傾向性，不符 合“權(quán)利主體平等”之法理。另外，產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度不健全，也是 農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)的一種缺陷。盡管我國制定了加強農(nóng)民集體土 地流轉(zhuǎn)管理一些政策規(guī)定，但總體說來，禁止的比放開的多，限 制的比鼓勵的多。 深化農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革的設(shè)想。 土地作為一種不動產(chǎn)資源，無論歸誰所有或使用，權(quán)利人都 無法將其轉(zhuǎn)移，因此，農(nóng)村集體土地的改革應(yīng)主要體現(xiàn)在土地資 源的珍惜與合理利用上。應(yīng)123下一頁 從國情出發(fā)，遵循既不能違背我國土 地的生存保障、收益和就業(yè)三大功能，又符合農(nóng)村經(jīng)濟健康向前 發(fā)展、提高農(nóng)村生活質(zhì)量水平和安民心穩(wěn)天下的原則，來進行農(nóng) 村集體土地產(chǎn)權(quán)改革。 1 、用法律規(guī)定明確農(nóng)村集體土地的

9、所有權(quán)的權(quán)利主體，寫 明“農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織代表農(nóng)民 集體行使”。同時，修改有關(guān)法律的相關(guān)條文，形成法律規(guī)定的 “一致性”和法律標(biāo)準(zhǔn)的“唯一性”。如將“由集體經(jīng)濟組織或 者村民委員會經(jīng)營、管理”、“集體經(jīng)濟組織或者村民 小組經(jīng)營、管理”中的有關(guān)“村民委員會”和“村民小 組”內(nèi)容刪掉；將“村民會議三分之二 以上成員或者三分之二以上的村民代表同意”修改為“集體經(jīng)濟 組織的有表決權(quán)的成員會議三分之二以上成員或者三分之二以上 的成員代表會議同意”。 、參照國有土地產(chǎn)權(quán)體系及其管理制度，根據(jù)“兩權(quán)”分 離的原則，將集體土地所有權(quán)和使用權(quán)分離出來。集體土地使用 權(quán)的權(quán)利義務(wù)應(yīng)等同

10、于國有土地使用權(quán)。集體土地所有權(quán)為集體 所有，集體土地使用權(quán)可以為私人所有。集體土地使用權(quán)規(guī)定使 用年限。農(nóng)用土地使用權(quán)，無償劃撥為農(nóng)民家庭所有后可以進入 市場有償流轉(zhuǎn)，可以抵押，強化占有、收益和處分權(quán)利。集體土 地使用權(quán)進入市場流轉(zhuǎn)變更土地使用權(quán)人，實行低收集體土地出 讓費原則。集體土地出讓費收益人為該宗土地所有權(quán)人。集體土 地實行登記、發(fā)證管理制度和憑證占有、使用制度以及地籍管理 制度。根據(jù)現(xiàn)行法律，集體土地使用權(quán)又分為集體土地建設(shè)用地 使用權(quán)和農(nóng)用土地使用權(quán)兩大類；農(nóng)用土地使用權(quán)又分為直接用 于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使用權(quán)和“四荒”即荒山、荒溝、荒丘、荒灘 土地使用權(quán)。現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)，應(yīng)該

11、屬于農(nóng)用土地使用權(quán) 當(dāng)中的一個細(xì)分種類，而它又交* 于直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地使 用權(quán)和“四荒”土地使用權(quán)之間。從具有登記發(fā)證管理意義的必 要性看，應(yīng)該是集體土地建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)用土地使用權(quán)兩大 類，前者的使用年限應(yīng)參照國有土地使用權(quán)年限相對短一些；后 者應(yīng)參照土地承包期年限或相對短一些。實行集體土地產(chǎn)權(quán)改革 時，初輪農(nóng)用土地使用權(quán)的劃撥，應(yīng)考慮政策法律的穩(wěn)定性和連 續(xù)性，盡量使農(nóng)用土地使用權(quán)人和使用年限與現(xiàn)行的初始土地承 包經(jīng)營權(quán)人和承包年限的一致；農(nóng)用土地使用權(quán)年限與現(xiàn)行土地 承包期同時終滿。從長遠(yuǎn)來看，往后農(nóng)用土地使用權(quán)的作用將比 土地承包經(jīng)營權(quán)更有實際意義。第二輪土地承包期滿， 其作用

12、將自然淡化。 集體土地登記發(fā)證管理機關(guān)是縣級政府的土地管理部門。 、將征地補償費的限制政策改為保護農(nóng)民利益政策。在征 地補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)上，將上限改為下限。無論是公益性用地或者是經(jīng) 營性用地，補償費標(biāo)準(zhǔn)不能有差別，因為，少數(shù)被征地農(nóng)民沒有 犧牲自己的利益為公眾搞公益建設(shè)的義務(wù)。在征地補償商談上， 征地方和被征地方的法律地位平等。 這一農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革，理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，弱化所有 權(quán)，強化土地使用權(quán)，農(nóng)用土地使用權(quán)可以進入市場有償流轉(zhuǎn)， 使集體土地使用權(quán)體現(xiàn)其應(yīng)有的價值。這是農(nóng)村改革從“集體所 有，集體經(jīng)營，按勞分配”“集體所有，家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責(zé) 任制”“集體所有，家庭承包經(jīng)營”向“集體所有，家

13、庭經(jīng)營” 的方向發(fā)展的必然趨勢。這一改革，既能穩(wěn)定土地的農(nóng)民集體所 有權(quán)，又能保障農(nóng)民個人使用土地的權(quán)利；既能使土地合理流轉(zhuǎn)， 使土地積極集中，符合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營需要，同時為要進入 城市的農(nóng)民提供有一定年限的農(nóng)用土地使用權(quán)價值可轉(zhuǎn)讓而取得 所需資金，又可以使減了人口數(shù)量的留守農(nóng)民在每一輪農(nóng)用土地 使用權(quán)周期滿后無償?shù)玫皆黾油恋財?shù)量，從而使未來農(nóng)民在發(fā)展 經(jīng)濟上能有應(yīng)有的土地保障。 二、深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織改革的構(gòu)想 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體制的缺陷。現(xiàn)時鄉(xiāng)級農(nóng)村集體經(jīng) 濟組織、村級集體經(jīng)濟組織和小組級集體經(jīng)濟組織的前身分別是， 公社、大隊和生產(chǎn)隊，是相對應(yīng)的被繼承和繼承關(guān)系。各級農(nóng)村 集體經(jīng)濟組

14、織對土地的占有比例，在“*所有，隊為基礎(chǔ)”時 期，公社占的比例很小，幾乎沒有土地；大隊占的比例也小，少 數(shù)大隊有少量土地，多數(shù)大隊沒有土地；生產(chǎn)隊占有幾乎所有的 農(nóng)村土地。鄉(xiāng)級和村級集體經(jīng)濟組織又分為兩種類型，第一類是 對土地?fù)碛兴袡?quán)的村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)全體農(nóng)民集 體所有的經(jīng)濟組織；第二類是第一類經(jīng)濟組織興辦的經(jīng)濟實體。 、鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟組織，從全國來看，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已不存，即 使存在的這些少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，“全鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍內(nèi)全體農(nóng)民集體所有” 已空有其名而無其實了，只能說是少數(shù)人所有。、村級集體經(jīng) 濟組織，存在的數(shù)量不少，存在的問題也比較多。一般是被村民 委員會架空而沒有另外成立經(jīng)濟組織管理機構(gòu)。無其名又無其實

15、， 完全被村民委取代，只是人們需要其名時才偶爾提到它。絕大部 分的村，沒有真正意義的經(jīng)濟實體，只是利用土地政策法律的缺 陷，將村內(nèi)其他經(jīng)濟組織的土地說成全村所 有，由村民委經(jīng)營管理。村民委作為發(fā)包方將全村各小組的土地 發(fā)包，從中有收益。在任意拍賣“四荒”和土地被征用時又占有 一定的金額。在這些村中，有少數(shù)興辦辦經(jīng)濟實體，村民委有不 少收入。由于集體經(jīng)濟組織法律的缺位，村級經(jīng)濟管理混亂，集 體經(jīng)濟流失嚴(yán)重。“全村全體農(nóng)民集體所有”有其名而無其實， 實際變成村干部個人所有，是村官腐敗之源。從這些年暴露出來 的問題看，這已是相當(dāng)普遍的問題了。 深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織體制改革的設(shè)想。、只保留 最基層的農(nóng)

16、村集體經(jīng)濟組織，作 為行使農(nóng)村集體土地所有權(quán)的唯一的一種組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組 織，全國應(yīng)統(tǒng)一簡稱農(nóng)經(jīng)組，以便在制定政策和修訂法律、法規(guī) 使用其名稱上的一致性。名稱的一致性，還可以區(qū)別于其他農(nóng)村 經(jīng)濟組織，減少在社會活動中不必要的麻煩。改革后的農(nóng)經(jīng)組， 主要行使土地所有權(quán)職能，不具有生產(chǎn)、經(jīng)營職能。在劃撥土地 使用權(quán)給農(nóng)戶家庭時，留出份地，其中份作為管理 人員報酬，份作集體組織日常運作經(jīng)費收入來源。、撤 銷解散屬于第一類的鄉(xiāng)級和村級集體經(jīng)濟組織，改制第二類經(jīng)濟 組織。從幾十年的實踐來看，鄉(xiāng)級和村級集體經(jīng)濟的消極因素大 于積極因素。真正能發(fā)展壯大，真正實現(xiàn)全體成員所有和體現(xiàn)鄉(xiāng)、 村級集體經(jīng)濟優(yōu)熱性

17、的，在全國是鳳毛麟角不多見的。國有企業(yè) 都已“抓大放小”，全面改制了，何況農(nóng)村村級和鄉(xiāng)級集體經(jīng)濟 的這種現(xiàn)狀呢。因此，對鄉(xiāng)級和村級集體經(jīng)濟必須大刀闊斧地改 革，屬于第一類的鄉(xiāng)村兩級集體經(jīng)濟組織，全部撤銷解散。其所 有的土地、財產(chǎn)，析分到原所屬的各農(nóng)經(jīng)組。屬于第一類集體經(jīng) 濟組織舉辦的經(jīng)濟實體，即第二類集體經(jīng)濟組織，按照現(xiàn)代企業(yè) 制度進改制。將其資產(chǎn)析成股份分到第一類集體經(jīng)濟組織全體成 員后可有償流轉(zhuǎn)；將其集體土地所有權(quán)析分到各農(nóng)經(jīng)組，土地使 用權(quán)進行無償劃撥歸其所有。在村級的第二類經(jīng)濟組織經(jīng)濟實 體改制時，應(yīng)留出一定的股份比例給村級行政管理組織控股，作 為管理機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費來源。改革后的村級行政

18、管理組織，主要具 社會管理職能，不具生產(chǎn)、經(jīng)營職能。 三、深化村民委員會和村級管理機構(gòu)的構(gòu)想 村民委員會的缺陷。目前，村民委員會普遍是規(guī)模過 大，不但不利于開展工作，而且也客觀上制約了村民參加民主管 理和行使民主權(quán)利積極性。、村民委員會的規(guī)模。自從村民委 由自然村改設(shè)在行政村后，有的村的人口有人左右，有 的多達(dá)四五千人；有的由數(shù)個甚至數(shù)十個自然村組成，有的村落 居住分散在幾十平方公里甚至上百平方公里土地上。年 農(nóng)村稅費改革以來，出于村級財力的原因，各地合并行政村之勢 不減，每年全國有上萬個村合并。這次農(nóng)業(yè)稅全免，并村將有一 次高潮。、村民委員會規(guī)模過大的弊端。一是村內(nèi)利益圈多而 公共利益少，村民參與民主管理的熱情不高。一般相鄰的自然村， 客觀上就有共同的利益資源，如水、電、路、土地和山林等，人 與人之間相熟而親近。村民對利益圈內(nèi)的事比較關(guān)注，對利益圈 外的事則漠然視之。在有多元利益圈的特大行政村，什么“村民 會議”、“一事一議”、“村民參與民主管理”等，那可是侈奢 的東西。二是村民居住分散，無法召開村民會議。村民自我管理、 自我教育、自我服務(wù)的難度大。民主選舉、民主決策、民主管理、 民主監(jiān)督的制度難以落實。比如選舉工作，由于村的規(guī)模過大， 村民互相認(rèn)識的不多