從農(nóng)村土地信托制度的構(gòu)建看“三農(nóng)”難題的破解

1、 從農(nóng)村土地信托制度的構(gòu)建看“三農(nóng)”難題的破解 2003年3月1日實(shí)施的農(nóng)村土地承包法規(guī)定：承包土地在依法、自愿、有償?shù)幕A(chǔ)上，可以實(shí)行流轉(zhuǎn)。當(dāng)前，各地根據(jù)自身的實(shí)際情況，采取了靈活多樣的土地流轉(zhuǎn)形式，包括轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓等。浙江紹興、河南等地在土地流轉(zhuǎn)中還催生出了土地信托制。那么，何謂土地信托制，其本身有哪些特點(diǎn)，實(shí)行這種制度有什么意義，我國(guó)在建構(gòu)這種制度的過(guò)程中需要廓清哪些問(wèn)題。正確認(rèn)識(shí)、深入探究這些問(wèn)題，對(duì)推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)、破解“三農(nóng)”難題，無(wú)疑具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。 一、我國(guó)農(nóng)村土地信托制的內(nèi)涵透析 我國(guó)信托法總則規(guī)定，信托是指委托人基于對(duì)受托人的信任，將其財(cái)產(chǎn)權(quán)委托給受托人，由

2、受托人按委托人的意愿以自己的名義，為受益人的利益或特定目的，進(jìn)行管理或處分的行為。信托在我國(guó)發(fā)展較晚，且頗為周折，作為一種特殊品種的農(nóng)村土地信托則更遲。其內(nèi)涵與信托的內(nèi)涵相比，在共性的基礎(chǔ)上有著差異性。那么什么是土地信托呢？筆者認(rèn)為，土地信托是指在堅(jiān)持集體所有權(quán)和土地承包權(quán)不變的前提下，土地信托服務(wù)機(jī)構(gòu)接受土地承包者的委托，按照土地使用權(quán)市場(chǎng)化需求，通過(guò)必要的程序，將土地承包者擁有的土地使用權(quán)在一定期限內(nèi)依法、有償轉(zhuǎn)讓給其他單位或個(gè)人的行為。剖析該定義不難看出土地信托具有以下特點(diǎn)： (一)委托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)不享有所有權(quán)。一般而言，在信托法律關(guān)系中委托人對(duì)信托財(cái)產(chǎn)享有所有權(quán)，如西方私有制經(jīng)濟(jì)條件下

3、，土地信托的委托人對(duì)土地享有完全的所有權(quán)。在我國(guó)，無(wú)論是國(guó)有還是集體土地的使用權(quán)人均不對(duì)土地享有所有權(quán)。LoCaLHost盡管土地承包法及物權(quán)法(草稿)已將土地承包權(quán)作為物權(quán)對(duì)待，但作為所有權(quán)的核心處分權(quán)，土地承包者并不享有。因此，在我國(guó)土地信托法律關(guān)系中，作為委托人的農(nóng)民對(duì)信托財(cái)產(chǎn)土地不享有所有權(quán)，其在權(quán)利行使過(guò)程中要受到一定的拘束。 (二)有法定最長(zhǎng)期限的限制。我國(guó)土地承包法規(guī)定，耕地承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年，特殊林木的林地承包期，經(jīng)國(guó)務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準(zhǔn)，可以延長(zhǎng)。作為承包戶的委托人可以在法律規(guī)定的時(shí)限內(nèi)自行約定信托期限，但最長(zhǎng)不得超

4、過(guò)承包戶剩余的承包期限。信托期限超過(guò)承包期剩余期限的約定是無(wú)效約定。 (三)應(yīng)辦理登記公示手續(xù)。根據(jù)信托財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)，信托可以分為金錢信托、有價(jià)證券信托、動(dòng)產(chǎn)信托、不動(dòng)產(chǎn)信托、金錢債權(quán)信托。土地信托屬于不動(dòng)產(chǎn)信托的范疇。不動(dòng)產(chǎn)信托與其他種類的信托相比，其一個(gè)最大區(qū)別是：不動(dòng)產(chǎn)信托欲生效必須辦理登記手續(xù)，這是一項(xiàng)要式行為，土地信托也概不例外。 (四)信托機(jī)構(gòu)的職能主要是服務(wù)。在一般情況下，信托業(yè)有以下職能：財(cái)產(chǎn)事務(wù)管理、融資、社會(huì)投資、服務(wù)、為社會(huì)公益服務(wù)。筆者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段，土地信托機(jī)構(gòu)的職能主要體現(xiàn)為服務(wù)。包括：土地流轉(zhuǎn)前的土地使用權(quán)供求登記和信息發(fā)布；土地流轉(zhuǎn)中的中介協(xié)調(diào)和合同簽訂指導(dǎo)；土

5、地流轉(zhuǎn)后的跟蹤服務(wù)和糾紛調(diào)處。 (五)被信托的土地不能改變其用途。在我國(guó)，采用信托方式進(jìn)行農(nóng)用土地流轉(zhuǎn)，不可改變土地的農(nóng)業(yè)用途，這既是一項(xiàng)強(qiáng)制性規(guī)定，對(duì)承包者和經(jīng)營(yíng)者而言，更是一項(xiàng)法定義務(wù)，必須全面履行。城市建設(shè)用地信托方式下的受讓人即權(quán)利人為有效地利用土地獲取收益，可以把土地委托給信托投資機(jī)構(gòu)，信托投資機(jī)構(gòu)按信托契約的規(guī)定，籌集建設(shè)資金、建造房屋。而農(nóng)用地信托方式下的經(jīng)營(yíng)者則不得改變土地的農(nóng)業(yè)用途，即不得把土地用作房產(chǎn)開(kāi)發(fā)或修建廠房等，從而給土地造成永久性損害。對(duì)農(nóng)用地尤其是基本農(nóng)田的保護(hù)是我國(guó)的一項(xiàng)基本國(guó)策，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持。 (六)信托的目的主要是實(shí)現(xiàn)委托人的權(quán)益。在信托制度發(fā)展較早的國(guó)家如

6、英國(guó)，現(xiàn)在土地信托已由過(guò)去較多限于土地信托財(cái)產(chǎn)的權(quán)益問(wèn)題轉(zhuǎn)變到以經(jīng)營(yíng)盈利為目的，以社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目的。而我國(guó)的土地信托還處于初始階段，即使承包權(quán)流轉(zhuǎn)從應(yīng)然狀態(tài)轉(zhuǎn)向?qū)嵢粻顟B(tài)的層面。在委托人從信托機(jī)構(gòu)獲取利益并不多的情況下，仍對(duì)信托這種制度頗感興趣，一個(gè)很重要的原因就是信托制實(shí)現(xiàn)了承包權(quán)：信托關(guān)系存續(xù)期限內(nèi)，委托人有少量的經(jīng)濟(jì)利益；信托關(guān)系終止，委托人可恢復(fù)使用權(quán)。 二、我國(guó)農(nóng)村土地信托制實(shí)行的積極意義 十六大報(bào)告指出，發(fā)展要有新思路，改革要有新突破，開(kāi)放要有新局面，各項(xiàng)工作要有新舉措。依法、規(guī)范、有序地進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)是貫徹十六大精神的重要體現(xiàn)，也是農(nóng)村社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展的必然產(chǎn)物。而土地信托則是土地流

7、轉(zhuǎn)中的一項(xiàng)制度創(chuàng)新，是深化農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)機(jī)制的必然需求，是促進(jìn)土地使用權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)的必由之路。土地信托制的有效推行必將在我國(guó)產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。 (一)推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，從一定程度上遏制拋荒的繼續(xù)發(fā)生。當(dāng)前，盡管土地流轉(zhuǎn)取得了一定成效，但不容忽視的是，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本較高、農(nóng)業(yè)的比較效益低下、農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工增多等原因，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的江浙，還是經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后的安徽、河南等地，土地拋荒在一定范圍內(nèi)仍普遍存在。拋荒會(huì)帶來(lái)以下不良影響：1、危及糧食生產(chǎn)安全；2、使農(nóng)業(yè)稅費(fèi)難以落實(shí)，增加鄉(xiāng)村債務(wù)；3、造成社會(huì)緊缺資源閑置浪費(fèi)；4、間接加重種田農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。為此，各地都在探索推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)的辦法。如安徽省桐城市掛車

8、河鎮(zhèn)成立了益民土地開(kāi)發(fā)公司，舒城縣有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，浙江紹興縣建立了縣、鎮(zhèn)、村*信托服務(wù)體系，這些機(jī)構(gòu)盡管有的演變成了“反租倒包”的主體，但實(shí)際上推動(dòng)了本地的土地流轉(zhuǎn)，從一定程度上減少了拋荒閑置土地的數(shù)量。“反租倒包”應(yīng)加以糾正，信托服務(wù)則應(yīng)充分肯定。 (二)有利于實(shí)行規(guī)?；?jīng)營(yíng)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、調(diào)整農(nóng)民和土地之間生產(chǎn)關(guān)系的問(wèn)題是當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展的重大課題，但農(nóng)村土地的集約經(jīng)營(yíng)受土地使用權(quán)分散的限制，因此，必須進(jìn)行制度創(chuàng)新。土地信托服務(wù)在堅(jiān)持家庭聯(lián)產(chǎn)承包制的前提下，改變了農(nóng)民與土地之間原123下一頁(yè) 來(lái)不適應(yīng)生產(chǎn)力發(fā)展的生產(chǎn)關(guān)系，解決了家庭承包與規(guī)模經(jīng)營(yíng)的矛

9、盾，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營(yíng)。 (三)有利于維護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。農(nóng)村問(wèn)題的解決不在農(nóng)村，要破解“三農(nóng)”難題，必須從制度層面入手，使農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化，才能有效維護(hù)其權(quán)益。土地信托制的創(chuàng)設(shè)就是其中有效措施之一。在土地信托制下使農(nóng)民將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為信托財(cái)產(chǎn)，移轉(zhuǎn)給土地信托機(jī)構(gòu)，由該機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)管理或承包給他人經(jīng)營(yíng)，既可實(shí)現(xiàn)土地的適度規(guī)?；\(yùn)作，又使農(nóng)民在向第二、第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化的過(guò)程中擺脫小塊土地的鉗制，從而安心離開(kāi)土地去創(chuàng)業(yè)、務(wù)工。在信托期限內(nèi)，農(nóng)民享有信托利益；信托終止，還可以恢復(fù)行使承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，農(nóng)民的基本權(quán)益有了較好的著落。 (四)有利于樹(shù)立全新的理念，打造社會(huì)信用體系。理念是行動(dòng)的先導(dǎo)，正確

10、的理念會(huì)引發(fā)良好的行為。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是法治經(jīng)濟(jì)、信用經(jīng)濟(jì)，信用體系的完善與否，是一個(gè)國(guó)家市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展得是否成熟的重要標(biāo)志。而一個(gè)地區(qū)信用的缺失，將會(huì)成為本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的掣肘。信托制度的核心是因信任而委托。作為一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)制度，他以誠(chéng)實(shí)信用原則為基礎(chǔ)，沒(méi)有誠(chéng)實(shí)信用原則支撐，就談不上因信任而委托；作為一項(xiàng)法律制度，他又將誠(chéng)實(shí)信用原則制度化，起構(gòu)筑社會(huì)信用基石的作用。所以，土地信托制度的有效運(yùn)作，有利于培育民眾的信用意識(shí)，營(yíng)造誠(chéng)實(shí)為本、信用至上的社會(huì)環(huán)境，打造良好的社會(huì)信用體系。 (五)能夠降低經(jīng)營(yíng)者的交易成本，提高投資額度。工商資本參與農(nóng)業(yè)，總是以追求利益最大化作為自己的價(jià)值取向。經(jīng)營(yíng)者與一個(gè)對(duì)手即信托服務(wù)

11、機(jī)構(gòu)談判與眾多的對(duì)手即承包戶談判相比，其時(shí)間、精力要少，即其成本要小，這是不言而喻的。因?yàn)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，時(shí)間、精力往往又可轉(zhuǎn)化為有形的財(cái)產(chǎn)，對(duì)商人而言，尤其而此。按照經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，在收入一定的情況下，成本越少，利潤(rùn)空間則越大。而投資者的利潤(rùn)空間越大，投資者再投入的額度就會(huì)相應(yīng)增加，這在一定程度上也會(huì)吸引對(duì)農(nóng)業(yè)投資尚處于猶豫階段的其他投資者躋身于投資農(nóng)業(yè)的行列，從而產(chǎn)生“擠入效應(yīng)”，加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，形成土地流轉(zhuǎn)的良性循環(huán)。 三、我國(guó)農(nóng)村土地信托制建構(gòu)需廓清的幾個(gè)問(wèn)題 在我國(guó)，要想真正解決土地拋荒和農(nóng)民增收的問(wèn)題，就必須進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是否成功，不是單純依靠行政力量的強(qiáng)力推動(dòng)，而是看農(nóng)

12、民有沒(méi)有轉(zhuǎn)移土地的愿望，這個(gè)愿望的強(qiáng)烈與否，很大程度上又取決于經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度。筆者認(rèn)為，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展和農(nóng)村勞力向城市的進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，土地流轉(zhuǎn)將由自發(fā)行為變?yōu)樽杂X(jué)行為，兼顧承包者、所有者、經(jīng)營(yíng)者利益的土地信托制將如星星之火，必成燎原之勢(shì)。為此，建構(gòu)良好的土地信托機(jī)制，為土地信托提供法律保障和制度空間應(yīng)成為當(dāng)務(wù)之急。具體而言，在土地信托機(jī)制建設(shè)過(guò)程中，筆者認(rèn)為應(yīng)廓清以下幾個(gè)問(wèn)題： (一)村委會(huì)可不可以作為委托人？我國(guó)憲法、土地法、農(nóng)村土地承包法等相關(guān)法規(guī)均明確規(guī)定，我國(guó)農(nóng)村土地屬于集體所有。而法律規(guī)定，有權(quán)代表集體的組織有：村民小組、村委會(huì)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))集體經(jīng)濟(jì)組織。但在一個(gè)具體地方，究竟哪一個(gè)

13、集體經(jīng)濟(jì)組織是集體土地的主體，事實(shí)上并不清楚。對(duì)于法律的這一模糊規(guī)定，學(xué)界亦存在分歧，實(shí)務(wù)操作更是各異。因?yàn)殡m然法律規(guī)定農(nóng)村集體土地屬鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、村民小組*所有，但除主要執(zhí)行鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府決策并為其服務(wù)的村民委員會(huì)實(shí)際存在外，鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村民組農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織都是虛置的。于是有的地方在確權(quán)發(fā)證時(shí)，集體土地所有權(quán)證發(fā)給村委會(huì)。盡管農(nóng)民對(duì)將土地確定為村級(jí)所有頗有微詞，但又無(wú)法律依據(jù)界定這種行為違法。既然這樣，村委會(huì)作為土地信托制的委托人似乎也就順理成章。因?yàn)樾磐兄频奈腥嗽诮^大多數(shù)情況均是財(cái)產(chǎn)的所有者。于是有許多地方的村委會(huì)通過(guò)一定的手段將土地從農(nóng)民手中拿來(lái)，然后再由村委會(huì)與信托機(jī)構(gòu)簽訂合同。村委會(huì)

14、這樣做一方面是為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，更重要的是基于自身利益的考慮，即轉(zhuǎn)包謀利，攫取級(jí)差地租。那么村委會(huì)這樣以委托人的身份出現(xiàn)究竟可不可以呢？答案是否定的：不可以。雖然在有些地方將土地確定為村級(jí)所有，由村委會(huì)作為發(fā)包方，農(nóng)民作為承包方，但這種情況下村委會(huì)仍不能作為委托人。按照土地承包法的規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主體是承包方，承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)的方式。村委會(huì)將土地發(fā)包給農(nóng)民后，作為承包方的農(nóng)民就自動(dòng)取得了流轉(zhuǎn)選擇權(quán)，法律之所以這樣規(guī)定，這實(shí)際上是將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為物權(quán)來(lái)看待。同時(shí)，這也是符合中國(guó)國(guó)情的一種現(xiàn)實(shí)選擇，是對(duì)農(nóng)民權(quán)益的最充分保護(hù)。此種情況下，如果村委會(huì)作為委

15、托人，那將是對(duì)農(nóng)民承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的肆意剝奪和對(duì)國(guó)家法律的嚴(yán)重踐踏。那么，在何種情況下村委會(huì)可以作為委托人呢？筆者認(rèn)為，對(duì)原本就屬于村集體經(jīng)濟(jì)組織而非村民組所有的土地，如村林場(chǎng)、村農(nóng)場(chǎng)、村茶場(chǎng)，其主體理所當(dāng)然是村委會(huì)。從法律角度講于法有據(jù)；從農(nóng)民角度而言不會(huì)有任何非議。此時(shí)，村委會(huì)若未將這些林場(chǎng)、農(nóng)場(chǎng)、茶場(chǎng)承包給農(nóng)民，而是在其所轄范圍內(nèi)任何一個(gè)村民組選一個(gè)或幾個(gè)成員對(duì)這部分土地進(jìn)行管理，在這種背景下，由村委會(huì)作委托人是可行的。有人提出，村委會(huì)等組織作為集體土地所有權(quán)的主體，在許多制度設(shè)計(jì)過(guò)程中存在法律障礙，且有的地方，村委會(huì)憑藉法律的不完備之處，侵蝕農(nóng)民的利益，從理順?lè)申P(guān)系及維護(hù)農(nóng)民利益出發(fā)，干脆

16、實(shí)行私有化算了?！叭r(nóng)”問(wèn)題專家溫鐵軍先生指出，農(nóng)地在中國(guó)的最基本功能是社會(huì)保障功能。一旦實(shí)行土地私有化，允許土地自由買賣后，部分農(nóng)民將可能喪失土地，沒(méi)有生活保障從而危及社會(huì)穩(wěn)定。中國(guó)改革記者李昌平也認(rèn)為，現(xiàn)有農(nóng)村土地制度并未從根本上影響土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，且中國(guó)農(nóng)民中的絕大多數(shù)也沒(méi)有私有化的要求，故沒(méi)有實(shí)行土地私有化的必要。所以基于種種因素的考慮，我國(guó)土地不能實(shí)行私有化，即農(nóng)民對(duì)土地不應(yīng)享有所有權(quán)，但此時(shí)，委托人一般仍應(yīng)為農(nóng)民，這就是中國(guó)特色的土地信托制度。 (二)受托人究竟是何性質(zhì)的機(jī)構(gòu)？在世界信托發(fā)展史上，受托人可以是個(gè)人，也可以是法人，那么我國(guó)個(gè)人能不能作為受托人。筆者認(rèn)為，由于我國(guó)個(gè)人

17、信用體系發(fā)展不是很成熟，誠(chéng)信理念尚未深入人心，所以個(gè)人作為受托人不太妥當(dāng)，由具有獨(dú)立財(cái)產(chǎn)，能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的法人充當(dāng)較為適宜，而該法人的名稱中是否一律冠以“公司”則不一定。無(wú)論該信托機(jī)構(gòu)的名稱是叫土地信用合作社、土地信托服務(wù)中心、土地資源開(kāi)發(fā)中心，還是土地信托投資公司，只要其履行土地信托職能、能獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任均可。那么村委會(huì)是否可以作為受托人？雖然村委會(huì)是一級(jí)法人，但其不能作為受托人。理由是：盡管村委會(huì)不是一級(jí)政府，是群眾性自治組織，但是其運(yùn)作的好壞將會(huì)直接或間接影響政府在老百姓心目中的形象。在老百姓眼中，村委會(huì)就是“準(zhǔn)政府”。況且，農(nóng)業(yè)在很大程度上靠天收，風(fēng)險(xiǎn)大，村委會(huì)作為受托人，若經(jīng)營(yíng)

18、者經(jīng)營(yíng)失敗，村委會(huì)難逃連帶責(zé)任，結(jié)果當(dāng)然是用集體財(cái)產(chǎn)來(lái)賠償受損農(nóng)民的利益。對(duì)受損農(nóng)民而言，無(wú)異于是掏出左口袋的錢放進(jìn)右口袋；對(duì)未受損農(nóng)民而言，其財(cái)產(chǎn)則是無(wú)端減少了一塊。銀行可不可以作為受托人？在信托制運(yùn)行比較好的國(guó)家，銀行一般兼營(yíng)信托業(yè)務(wù)。我國(guó)從分散和降低風(fēng)險(xiǎn)角度出發(fā)，將信托、證券、保險(xiǎn)等業(yè)務(wù)從銀行分離，實(shí)行分業(yè)經(jīng)營(yíng)。即使是金錢債權(quán)信托、有價(jià)證券信托也是由信托投資公司經(jīng)營(yíng)。從另外一個(gè)角度看，土地信托，尤其是農(nóng)村土地信托，是一項(xiàng)新生事物，銀行從前也未涉獵過(guò)，即銀行在這項(xiàng)業(yè)務(wù)的運(yùn)作上不具備任何經(jīng)驗(yàn)。且在我國(guó)加入wto后，銀行更是被自身不良債權(quán)及外資銀行的競(jìng)爭(zhēng)等壓得喘不過(guò)氣來(lái)，故即使讓銀行兼營(yíng)土地信

19、托，其在業(yè)務(wù)的拓展上也難以投入較大的精力。所以，從減少風(fēng)險(xiǎn)及有利于土地信托業(yè)的發(fā)展考慮，不宜由銀行兼營(yíng)土信托業(yè)務(wù)，而應(yīng)由專門設(shè)立的中介組織充當(dāng)受托人是最佳選擇。這些中介組織又以民間出資較妥，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，中介組織的民間化是必然的趨勢(shì)，這也是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)范運(yùn)作的必然體現(xiàn)。實(shí)際中由政府相關(guān)部門出資設(shè)立信托機(jī)構(gòu)不宜提倡，盡管其出發(fā)點(diǎn)是好的。政府相關(guān)部門出資設(shè)立信托機(jī)構(gòu)，行政力量容易介入，依靠行政手段向成員農(nóng)戶租用土地，再以土地入股經(jīng)營(yíng)或包給其他個(gè)人或法人單位經(jīng)營(yíng)，從而使這種流轉(zhuǎn)變異為“反租倒包”。而“反租倒包”從根本上違背了農(nóng)民的意愿，為中共中央關(guān)于做好農(nóng)戶承包地使用權(quán)流轉(zhuǎn)工作的通知所明令禁止。 (三)是

20、否需要進(jìn)行特別立法？我國(guó)許多法規(guī)的出臺(tái)，如證券法都是在實(shí)踐中進(jìn)行了探索后，才進(jìn)行立法，這似乎是我國(guó)的一條立法“經(jīng)驗(yàn)”。在實(shí)務(wù)中，也存在著這樣一種觀點(diǎn)：先探索，再規(guī)范，盡管有些探索不太合法或不太合乎情理，但仍情有可原。因 為如果過(guò)早規(guī)制，則難以培育土地信托市場(chǎng)，難以將土地信托這塊蛋糕做大做強(qiáng)。并且還舉出了溫州等地先是在混亂中發(fā)展，在完成原始資本積累后，再回過(guò)頭來(lái)依法運(yùn)作且頗為成功的例子。筆者對(duì)此觀點(diǎn)不敢茍同。矯治壞習(xí)慣所支付的成本遠(yuǎn)大于一開(kāi)始培養(yǎng)好習(xí)慣所支付的成本。公民法律心理的形成和法律理念的提升并非一蹴而就，更何況在人治綿延了幾千年的中國(guó)。在信托業(yè)較為發(fā)達(dá)的日本除了有信托法、信托業(yè)法、兼營(yíng)法

21、等這些基本的法律對(duì)行業(yè)內(nèi)的公司從全局加以規(guī)范和約束外，還根據(jù)不同信托業(yè)務(wù)種類而創(chuàng)設(shè)信托特別法，如貸款信托法、證券投資信托法、抵押公司債券信托法及土地信托法等。我國(guó)雖然出臺(tái)了信托法，但其過(guò)于原則，在現(xiàn)實(shí)中難以適用，這也不利于我國(guó)土地信托業(yè)的健康發(fā)展。在提倡依法治國(guó)的今天，一切行為必須置于法律和制度框架之下，而其前提是有法可依。皮之不存，毛將焉附？所以，考慮為解決我國(guó)信托立法中現(xiàn)實(shí)性和科學(xué)性的矛盾及借鑒日本的做法，我國(guó)土地信托應(yīng)進(jìn)行特別立法。在條件還不十分成熟的情況下，可以條例的形式出現(xiàn)，以對(duì)“信托法”進(jìn)行必要的補(bǔ)充。當(dāng)然，在該條例中，還應(yīng)對(duì)國(guó)有土地信托進(jìn)行必要的規(guī)制，從而形成一個(gè)從一般到特殊、由點(diǎn)及面、條理清晰、縱橫兼顧的信托法律體系結(jié)構(gòu)，也為土地信托業(yè)經(jīng)營(yíng)提供準(zhǔn)確的依據(jù)和切實(shí)的保障，使其穩(wěn)步、健康、有序發(fā)展。 (四)有沒(méi)有進(jìn)行登記公示的必要