漸進(jìn)改革的新動(dòng)力

1、漸進(jìn)改革的新動(dòng)力從“化整為零”到“合零為整季衛(wèi)東思想困境與期盼結(jié)構(gòu)1979 年以來(lái)持續(xù)了二十余年的中國(guó)改革的根本特征是什么？答曰 是傳統(tǒng)社會(huì)的轉(zhuǎn)型與產(chǎn)業(yè)社會(huì)的進(jìn)一步轉(zhuǎn)型 這樣雙重的現(xiàn)代化齊頭并進(jìn)、糾纏不清 。從政治體制的觀點(diǎn)來(lái)看， 前一種現(xiàn)代化的目標(biāo)是要建立保護(hù)自由權(quán)的市民公共空間以及產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)組織， 而后一種 現(xiàn)代化的目標(biāo)則主要是建立保護(hù)平等權(quán)、 社會(huì)權(quán)的福利國(guó)家以及超越功能和效率的人生意義之網(wǎng)， 其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為 對(duì)前一種現(xiàn)代化（特別是產(chǎn)業(yè)化）的反思、批判以及糾偏。在歐美諸國(guó)的演變過程中，上述兩種不同的現(xiàn)代化基 本上是通過不同歷史階段先后實(shí)現(xiàn)的 。但是，在中國(guó)，兩者的關(guān)系卻非常復(fù)雜。首先，作為產(chǎn)

2、業(yè)化對(duì)象的傳統(tǒng) 社會(huì)本來(lái)就帶有某種福利國(guó)家的色彩（這是韋伯 Max Weber 關(guān)于中國(guó)的家產(chǎn)制德政的界定 ），與對(duì)產(chǎn)業(yè)化 的反思以及進(jìn)一步轉(zhuǎn)型的導(dǎo)向相映成趣，因而讓人很容易在心理上產(chǎn)生 “欲投鼠而忌器”的顧慮。其次，作為最近 二十余年改革對(duì)象的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)以及 “單位”體制，既包含產(chǎn)業(yè)社會(huì)的成分，也包含福利國(guó)家的成分，使得 現(xiàn)代化的話語(yǔ)以及反思性現(xiàn)代化的話語(yǔ)都顯得有點(diǎn) “名不正、言不順”。正是在這樣的背景之下，人們不得不面臨 “理論結(jié)構(gòu)深層次的自我矛盾 ”（金觀濤語(yǔ)）或者 “闡述中國(guó)的焦慮”（張 頤武語(yǔ)）。于是出現(xiàn)了知識(shí)界的混亂和兩極分化，或者把既存的現(xiàn)實(shí)認(rèn)作定盤星，或者把一陣風(fēng)似的知識(shí)

3、時(shí)髦奉 為“急急如律令”，或者在前現(xiàn)代、現(xiàn)代以及后現(xiàn)代的形形色色的大小敘事乃至學(xué)術(shù)泡影之間茫然自失、手足無(wú) 措。也正是上述背景之下， 中國(guó)的改革實(shí)踐不得不采取 “摸著石頭過河”的漸進(jìn)路線。針對(duì)復(fù)雜的問題狀況和理論上的 兩難，政府的具體應(yīng)對(duì)策略是把時(shí)間作為參量的 “先后有序”以及在社會(huì)中營(yíng)造出相應(yīng)的 “期盼結(jié)構(gòu)”先讓一部分 人富裕起來(lái)，后實(shí)現(xiàn)共同富裕；先按照有效率的開發(fā)獨(dú)裁的模式講紀(jì)律，后按照分配公正的邏輯講民主 。這種策 略當(dāng)然是可以奏效的， 但必須首先具備一定的條件。 這就是經(jīng)濟(jì)要維持相當(dāng)?shù)乃俣炔粩喟l(fā)展， 使人們?cè)诓煌潭?上分別嘗到甜頭、看到盼頭。換言之，只要經(jīng)濟(jì)的餡餅還在日益增大，即使切

4、割分配上有些不公正，吃虧者所得 的那份餅倒也未見減少甚至還會(huì)略有增加， 這時(shí)肚里憋了些氣他也仍然可以忍耐， 當(dāng)下的不滿會(huì)與未來(lái)的滿足相 抵銷。但是，倘若經(jīng)濟(jì)的發(fā)展一旦停滯，杯里分羹、鼎中染指的小實(shí)惠沒了，甚至連希冀似乎也要落空，這時(shí)忍 耐的底線就會(huì)顯露出來(lái)。另外，“先后有序”的策略還受到一個(gè)特殊事實(shí)的限制， 即當(dāng)代中國(guó)與東南亞中進(jìn)國(guó)家之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)上 有根本性不同，首先得通過化公為私的方式創(chuàng)造出一個(gè)資產(chǎn)階級(jí)作為產(chǎn)業(yè)化的主導(dǎo)力量。 這就涉及全民所有的資 產(chǎn)如何重新分配的問題，因此不得不提前思考分配公正的原理，不得不提前應(yīng)對(duì)民主化的要求 。在此存在著一 個(gè)深刻的悖論過分強(qiáng)調(diào)公正就無(wú)法啟動(dòng)改

5、革， 而過分忽視公正又無(wú)法使改革成果合法化 。如果改革不能及時(shí)甚 至盡早在制度安排上找到適當(dāng)?shù)木恻c(diǎn)的話， 實(shí)際上很有可能把舊體制的失敗風(fēng)險(xiǎn)全部轉(zhuǎn)嫁到下崗工人和破產(chǎn)農(nóng) 民身上，形成了該負(fù)責(zé)的集團(tuán)不負(fù)責(zé)、 已經(jīng)受益的階層永遠(yuǎn)受益、 過去沒有選擇自由的人們現(xiàn)在除了自認(rèn)背時(shí)倒 霉之外別無(wú)選擇這樣一種極其不公正的事態(tài)。 其結(jié)果，改革就有可能被低層造反的行為所否定， 二十余年的努力 或許將付諸東流。在某種意義上可以說， 20 世紀(jì) 90 年代的中國(guó)出現(xiàn)了一種通過不斷刺激景氣而形成的實(shí)惠性期盼結(jié)構(gòu) 盼股票牛市、盼搬進(jìn)新房、盼加工資、盼添電器、盼回歸、盼入世、盼奧運(yùn)，等等。在有關(guān)的圓夢(mèng)過程中，國(guó)家變得 越來(lái)

6、越像個(gè)控股公司那樣的經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)， 政治本身也變成了特殊的利益分紅方式。 問題是怎樣才能維持這樣的期盼 結(jié)構(gòu)、避免幻滅？怎樣才能在必要時(shí)別開生面，創(chuàng)造出一個(gè)更高尚的新型期盼結(jié)構(gòu)來(lái)？ 自 1999 年夏天起，向農(nóng)村圈地的熱潮尚未消退， 不同機(jī)構(gòu)乘實(shí)施證券法之機(jī)向股市圈錢的做法也開始愈發(fā)露骨。 與此同時(shí)，國(guó)有企業(yè)和行政部門的改革加大了失業(yè)率上揚(yáng)的幅度，在有些地方，欠發(fā)工資的現(xiàn)象也已經(jīng)日常化， 貧富懸殊達(dá)到很嚴(yán)重的程度， “共同富?！钡某兄Z開始受到不同程度的懷疑 。特別是入世之后，農(nóng)村以及許多企 業(yè)都將受到國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的巨大壓力， 這個(gè)眾所周知的事實(shí)使得很久領(lǐng)不到薪水的普通職工和老實(shí)巴交的種田人更加不安，

7、也使得在舊體制的余蔭下暴發(fā)起來(lái)的富者更加傾向于把財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到比較安全的海外(無(wú)論是新加坡還是新西蘭)。我們應(yīng)該清醒地認(rèn)識(shí)到，人們之所以能夠一直容忍全民所有的資產(chǎn)被非正式地私有化，是因?yàn)橹涝谥?國(guó)要?jiǎng)?chuàng)造新生企業(yè)家只有這個(gè)招； 但是， 當(dāng)人們發(fā)現(xiàn)自己的犧牲并沒有像預(yù)期的那樣換得應(yīng)有的回報(bào)，流失的國(guó)有財(cái)富并未轉(zhuǎn)化成國(guó)內(nèi)生產(chǎn)性投資的源頭活水， 而僅僅是中飽了少數(shù)權(quán)貴人士的私囊和欲壑時(shí)， 特別是在由此造 成的虧空還將由可憐的小股民、 小存戶們以自認(rèn)倒霉的方式去包攬分?jǐn)偟膱?chǎng)合， 不滿就很可能像火山一般突然爆 發(fā)出來(lái)，把那個(gè)脆弱的期盼結(jié)構(gòu)沖得 “落花流水春去也 ”。怎么辦？顯而易見， 要防止財(cái)產(chǎn)的轉(zhuǎn)移或者浪

8、費(fèi)， 首先必須建立形成健全的國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)資本市場(chǎng)， 在加強(qiáng)對(duì)私有權(quán) 利的保障機(jī)制的同時(shí)， 建立起整套能兼顧公正分配和公平競(jìng)爭(zhēng)的新的游戲規(guī)則體系。 還要指出的是， 經(jīng)過二十余 年的改革， 社會(huì)的結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化， 出現(xiàn)了利益集團(tuán)和價(jià)值多元化， 分散自立的區(qū)域經(jīng)濟(jì)圈也隱然 可見，但國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)仍然故步自封，保持著一元化的集中格局；這兩者之間的構(gòu)造性結(jié)合方式是很不適當(dāng)?shù)模?必須加以調(diào)整和重組。另外，權(quán)力交替的程序性規(guī)則也必須進(jìn)一步明確化、合理化，以防止當(dāng)政者在面對(duì)繼承關(guān) 系的糊涂帳時(shí)不得不靠豢養(yǎng)和寵幸佞臣的下策來(lái)維護(hù)大位根基的“蘇丹制( sultanism )”那樣的弊端以及統(tǒng)治的合法性危機(jī)

9、?？偠灾?， 現(xiàn)在 只有通過在國(guó)政層面的變革以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組才能把已經(jīng)取得的零散成果串起來(lái)， 產(chǎn)生規(guī)模效應(yīng)，從而形成新的整體性期盼結(jié)構(gòu)，避免人民對(duì)改革前景的幻滅 。 處于這樣的脈絡(luò)當(dāng)中，我認(rèn)為目前的中國(guó)還沒有步入 “后改革 ”時(shí)代 ，而是正騎虎難下，不得不繼續(xù)探求 “改革過 大關(guān) ”的適當(dāng)出路。換言之，在改革的瓶頸階段，成敗或許系于一念之差，但更上層樓的可能性依然沒有終結(jié)， 甚至還能出現(xiàn)刷新政治的最佳時(shí)機(jī)。因此，氣可鼓而不可泄。其實(shí)，如果說過去二十余年的漸進(jìn)路線推行了一種 “化整為零 ”的改革，那么今后 中國(guó)應(yīng)該果斷地轉(zhuǎn)向 “合零為整 ”，在五、六年里大致完成政體重構(gòu)的研究和部署， 以便在下

10、一個(gè)二十年期間內(nèi)盡早形成一種能夠滿足雙重現(xiàn)代化的要求、 兼顧理性和人性的真正有效率的政治經(jīng)濟(jì) 結(jié)構(gòu)。 否則日益蔓延的制度腐敗就有可能使中國(guó)重蹈拉美中進(jìn)國(guó)家在社會(huì)轉(zhuǎn)型方面功虧一簧的覆轍，而地方的經(jīng)濟(jì)離心力又有可能使中國(guó)在政治上的集權(quán)體制支撐不住。 需要指出， 這里所提倡的 “合零為整 ”并非對(duì) “化整為零 ” 式漸進(jìn)改革的否定，而只是漸進(jìn)路線的延續(xù)和深化，是從量變到質(zhì)變的反復(fù)過程的一種推動(dòng)裝置。司法改革的多米諾骨牌在 1990 年代，中國(guó)政治體制的改革雖然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能令人滿意，但在內(nèi)外壓力之下實(shí)際上已經(jīng)悄然起步，只是與經(jīng) 濟(jì)改革相比化整為零的漸進(jìn)路線貫徹得更加徹底， 其各種舉措也更加不動(dòng)聲色而已。

11、例如推行農(nóng)村基層選舉、 導(dǎo) 入公務(wù)員制度、 精簡(jiǎn)行政機(jī)構(gòu)、 建立現(xiàn)代租稅和財(cái)政制度、 加強(qiáng)人民代表大會(huì)功能、 提高職業(yè)法律家群體的地位、 普及當(dāng)事人對(duì)抗主義審判程序等等，就是其中的一些重要環(huán)節(jié)。可以說，正是由于這些有限的成果積少成多、互 相促進(jìn)，目前已經(jīng)釀成了 “改革過大關(guān) ”的不可逆轉(zhuǎn)之勢(shì)，才使 “合零為整 ”的思路顯得有些現(xiàn)實(shí)可行的意義。 尤其值得關(guān)注的是司法制度方面的一系列改革實(shí)踐。在 1990 年代之初，社會(huì)渴望安定化的開明政治，國(guó)家也不得不通過制度性措施來(lái)回應(yīng)這種要求，于是根據(jù)程序 公正原則進(jìn)行的司法權(quán)合理化就成為比較適當(dāng)?shù)耐黄瓶?。閱讀過吉拉斯( M. Dijlas )的新階級(jí)( T

12、he New Class)一書的人對(duì)以下命題是能夠心領(lǐng)神會(huì)的，即 真正的司法獨(dú)立是啟動(dòng)政治變革的關(guān)鍵 。不過，非常有趣的是，在 中國(guó)，進(jìn)行司法改革的初始理由卻很簡(jiǎn)單，就是提高審判效率，減輕法院的財(cái)政負(fù)擔(dān)和案件積壓。因此，其起點(diǎn) 無(wú)非要調(diào)整舉證責(zé)任的分配方式， 讓當(dāng)事人自己來(lái)分擔(dān)查明事實(shí)方面的制度成本而已， 并不涉及任何敏感的政治 問題 。但在兩廂情愿、皆大歡喜的氣氛里這么輕輕一推，制度邏輯的多米諾骨牌就嘩啦啦倒將下去，連鎖反應(yīng) 的另一端卻是關(guān)于加強(qiáng)司法權(quán)、 提高職業(yè)法官地位、 刷新審判正義觀以及對(duì)國(guó)家體制的合法性基礎(chǔ)進(jìn)行重構(gòu)等各 種各樣的訴求隨之鵲起！在這種歪打正著、四兩博千斤的演進(jìn)過程中，有

13、兩組矛盾特別值得我們關(guān)注。 一組是傳統(tǒng)的承包責(zé)任與現(xiàn)代的公正程序之間相反相成的關(guān)系。 本來(lái)審判獨(dú)立的前提應(yīng)該是既有很高的制度效率 又有很好的群眾效果的程序要件， 但從中國(guó)各地人民法院的實(shí)踐來(lái)看， 所謂 “下放審判權(quán) ”始終是以層層遞進(jìn)的歸 責(zé)機(jī)制作為擔(dān)保的， 表現(xiàn)為 “主審法官責(zé)任制 ”、“合議庭責(zé)任制 ”、“審判長(zhǎng)責(zé)任制 ”等等 。程序公正原理以這樣 “反 其道而行之 ”的方式進(jìn)入司法系統(tǒng)的確是很有中國(guó)特色的，似乎也的確通過以人格為擔(dān)保的責(zé)任條款倒逼出了審判主體明確化的制度安排 審判長(zhǎng)選任制。至于作為媒介物的責(zé)任制會(huì)不會(huì)反過來(lái)導(dǎo)致程序的蛻化變質(zhì)，還有待進(jìn)一步的觀察。另一組是人民主權(quán)與真正的司

14、法獨(dú)立之間的沖突。 集中表現(xiàn)為 1998 年開始大力推行的立法部門 “個(gè)案監(jiān)督制” 以 及 2001 年試圖導(dǎo)入司法部門對(duì)立法部門的 “合憲性審查制”的司法解釋等事態(tài)。至此，司法改革實(shí)際上已經(jīng)開始 觸及政治體制，特別是人民代表大會(huì)、政府與法院之間的權(quán)限劃分。迄今為止的司法改革是卓有成效的。 導(dǎo)入抗辯制色彩較濃的審判方式使任何個(gè)體在公共空間里都獲得了比較充分 的發(fā)言機(jī)會(huì)，而舉證責(zé)任的新規(guī)定又大幅度提高了當(dāng)事人委托律師進(jìn)行訴訟的比率， 其結(jié)果，法院的生態(tài)環(huán)境正 在逐步發(fā)生深刻的變化， 人民在現(xiàn)有的國(guó)家體制內(nèi)部宣泄不滿、 尋找說法的動(dòng)機(jī)顯然得到強(qiáng)化。 特別是行政訴訟 提供了“民告官”的渠道和方法之后

15、，借助法律程序來(lái)抵抗濫用政府權(quán)力的傾向的希望已經(jīng)浮現(xiàn)， 圍繞審判的相互 作用越來(lái)越成為法院之外政治過程的一個(gè)重要的組成部分。 在某種意義上可以說， 司法改革也是為國(guó)家體制營(yíng)造 某種新的可視性期盼結(jié)構(gòu)。 如果法官真正有威信， 審判真正能獨(dú)立，這種期盼結(jié)構(gòu)就可以為根本性的政治改革提 供必要的緩沖裝置和動(dòng)力。但是，令人遺憾的是，法官整體素質(zhì)不高以及司法腐敗等問題卻使上述期盼面臨落空的危險(xiǎn)。 為了防止這樣的結(jié)局， 最高人民法院采取了一系列的制度性舉措， 例如加強(qiáng)法院的內(nèi)部監(jiān)督和倫理紀(jì)律、 制定嚴(yán) 格的錯(cuò)案責(zé)任追究規(guī)定、實(shí)行立案與審判的分離、加強(qiáng)審判人員回避和忌避、通過選任審判長(zhǎng)優(yōu)化資源配置、以 再審聽

16、證會(huì)和“陽(yáng)光工程”等方式提高程序上的透明度等等 ，其中有些做法確實(shí)收到了很好的效果。然而也不得 不指出，以下兩項(xiàng)改革出現(xiàn)了好心辦錯(cuò)事的失誤 一項(xiàng)是容許人大代表干預(yù)具體審判過程的 “個(gè)案監(jiān)督”，另一項(xiàng) 是容許公共傳媒進(jìn)入法庭進(jìn)行報(bào)道的 “輿論監(jiān)督”?！皞€(gè)案監(jiān)督”的做法與現(xiàn)行憲法關(guān)于法院對(duì)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)的規(guī)定似乎是吻合的，也似乎符合民主政治的理念， 但卻損害了憲法所規(guī)定的司法獨(dú)立原則的制度性基礎(chǔ)， 甚至使上訴之類的程序都有可能在人民主權(quán)至高無(wú)上的口 實(shí)之下變得名存實(shí)亡。 據(jù)我個(gè)人的采訪調(diào)查， 在有些地方已經(jīng)出現(xiàn)了人民代表組織特別調(diào)查委員會(huì)對(duì)某個(gè)訴訟案 件搞所謂“一錘定音”的現(xiàn)象，也存在個(gè)別人民代

17、表居然接受當(dāng)事人的賄賂向同級(jí)或上級(jí)法院施加壓力的實(shí)例。 最 高人民法院囿于司法獨(dú)立不能脫離黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大監(jiān)督這一既存體制的框架， 明知“個(gè)案監(jiān)督”弊害無(wú)窮也不敢公 然糾正，只好采取不了了之的 “擱置”方式(但在地方上這個(gè)拖字訣被領(lǐng)會(huì)得如何還是個(gè)問題)。 2001年 8月 13 日發(fā)布的最高人民法院關(guān)于憲法進(jìn)訴訟的司法解釋雖然為立法權(quán)劃了一條底線，為今后抵制 “個(gè)案監(jiān)督”留了伏 筆，但在不握有合憲性審查權(quán)的狀況下，真正的司法獨(dú)立還是難以得到充分保障的?！拜浾摫O(jiān)督”不僅符合民主精神，也是防止司法腐敗的一項(xiàng)重要措施。 自從 1998 年 7 月 11 日中央電視臺(tái)實(shí)況轉(zhuǎn)播 北京第一中級(jí)法院對(duì)著作權(quán)糾

18、紛集團(tuán)訴訟的審理過程后 ，法院報(bào)道蔚然成風(fēng)，仿佛是美國(guó)在 1960 年代以后推動(dòng) 的觀察法院運(yùn)動(dòng)( court watching movement )的再現(xiàn)。然而在中國(guó)，法官的社會(huì)威信以及民眾對(duì)訴訟報(bào)道的反應(yīng) 畢竟與美國(guó)的情形有很大的不同。 結(jié)果是有些事與愿違的 過去觀看公審大會(huì)和處決的獵奇起哄的心理如今正在 訴訟實(shí)況轉(zhuǎn)播中尋求滿足， 有的法官和律師甚至還流露了借媒體和被告出名的低級(jí)趣味， 嚴(yán)格的程序要件和嚴(yán)密 的法律議論被淹沒在所謂直接民主的表演競(jìng)賽的熱鬧之中， 傳統(tǒng)審判過程中的煽情因素不僅未能克服、 反倒借助 現(xiàn)代報(bào)道設(shè)備的影響力得以成倍放大， 理性化的現(xiàn)代審判中當(dāng)事人必須在法律的各種裝備

19、上旗鼓相當(dāng)這一基本要 求幾乎被完全置之度外。 在這里，人們所共有的最大誤解是把審判程序的透明性與審判參與者活動(dòng)的透明性混為 一談，忘記了經(jīng)過攝影師、記者等剪裁加工過的視覺印象或語(yǔ)境對(duì)于輿論以及法官心證的影響足以威脅司法的獨(dú) 立和公正這一潛在趨勢(shì) 。實(shí)際上， “個(gè)案監(jiān)督”和“輿論監(jiān)督”不僅未必能提高法院的社會(huì)威信，反而有可能壓縮審判空間，甚至?xí)?dǎo)致司法 人員在立法機(jī)關(guān)表達(dá)的權(quán)力意志與報(bào)道機(jī)關(guān)反映的群眾情緒之間的夾縫里進(jìn)退失據(jù)。 這樣的尷尬和無(wú)奈，可以說 也正是司法改革當(dāng)前面臨的 “鬼打墻”困境的一個(gè)縮影。最高人民法院的人民法院五年改革綱要提出了許多好措施，但在政治體制不變的假設(shè)下就很難落實(shí)。例如

20、 對(duì)法官編制的精簡(jiǎn)和單獨(dú)系列化涉及地方人事管理制度、 異地任職涉及家屬崗位待遇的區(qū)域差異、 信息技術(shù)的采 用和案件流程管理制度的推廣涉及財(cái)政撥款的方式和規(guī)模，都不是法院系統(tǒng)有權(quán)拍板的。以這樣嚴(yán)峻的事實(shí)為背景， 為了維持司法改革的勢(shì)頭， 最高人民法院只好在一些技術(shù)性、 形式性問題 （例如法袍、 法槌）上繼續(xù)大做文章，向社會(huì)直接傳遞 “我動(dòng)故我在 ”的信息，或者僅限于在自己權(quán)限的雷池之內(nèi)以身作則，進(jìn) 一步施展自我革命的拳腳（例如執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離自立）。但是，現(xiàn)行體制下最高法院的權(quán)力資源是相當(dāng)有限的， 對(duì)地方各級(jí)法院的影響也受到多般制約，如果只在力所能及的范圍內(nèi)不斷騰躍，弄不好還會(huì) “一失足成千古恨

21、”， 反而削弱最高法院的威信、調(diào)控手段以及司法權(quán)已有的制衡力量。當(dāng)前， 最高法院其實(shí)應(yīng)該以加強(qiáng)審判系統(tǒng)整體的獨(dú)立性為近期目標(biāo)， 充分把握今年首次實(shí)施全國(guó)司法統(tǒng)一考試制 度的時(shí)機(jī)，立即將全國(guó)審判機(jī)關(guān)的人事權(quán)收回到自己手里，實(shí)現(xiàn)垂直管理（這樣的做法并非十全十美，但在現(xiàn)階 段對(duì)于落實(shí)司法獨(dú)立的原則是必要的）。與此同時(shí)，把定編工作與新的資格認(rèn)定結(jié)合起來(lái)，在嚴(yán)格控制今后法官 職稱授予的規(guī)模和質(zhì)量的前提下大幅度提高其待遇。 由于財(cái)政制度不可能立即改觀， 最高法院應(yīng)該在下一年度向 第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)和國(guó)務(wù)院爭(zhēng)取中央預(yù)算中的司法專項(xiàng)撥款并作為調(diào)劑手段直接控制之， 以增強(qiáng)地方法院 在司法行政方面對(duì)最高法院的

22、向心力、保證改革的舉措都能落到實(shí)處。為了盡快打破司法地方保護(hù)主義的壁壘， 最高法院還不妨考慮精簡(jiǎn)自身的人員編制，與此同時(shí)設(shè)置跨越行政區(qū)劃的分院或者直屬的巡回法院作為上告機(jī) 構(gòu)， 在限制性的一定條件下與中級(jí)、 高級(jí)法院平行或者共同受理二審案件并酌情調(diào)整管轄權(quán)和決定審判主體， 也 不妨為上告機(jī)構(gòu)另行設(shè)立對(duì)變更之訴進(jìn)行覆審（ reversal）的程序。這樣做的好處是，不僅可以擴(kuò)大當(dāng)事人選擇 的余地，而且還能通過交叉進(jìn)行 “下凡人事 ”和 “選拔人事 ”的做法從上到下逐層改善法官素質(zhì)。然而，上述迫切舉 措也都牽扯到國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)改造問題，審判機(jī)關(guān)本身還是鞭長(zhǎng)莫及的，需要綜合性決策機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌安排 。由此可

23、見，司法改革的確已經(jīng)把政治體制改革的課題提上了議事日程。改造政體未必引起社會(huì)動(dòng)蕩 對(duì)于政治體制改革明確持反對(duì)意見者倒不多， 只是人們大都要求在絕對(duì)確保社會(huì)穩(wěn)定的前提下設(shè)計(jì)萬(wàn)無(wú)一失的可 操作性方案。 但這實(shí)在是過分的奢望， 也有可能就是無(wú)限拖延改革的巧妙借口。 因?yàn)檎胃母锷婕皺?quán)力再分配和 利益關(guān)系的重組， 不同勢(shì)力的競(jìng)爭(zhēng)和沖突在所難免， 問題僅僅在于如何控制其程度和范圍。 何況在經(jīng)濟(jì)格局已經(jīng) 丕變、 新興階層已經(jīng)坐大的當(dāng)今中國(guó)， 舊體制原樣不變也仍然無(wú)法回避沖突， 而政治改革的目標(biāo)就是要通過新的 制度安排來(lái)適當(dāng)處理新的社會(huì)沖突。不過，如果把后一種認(rèn)識(shí)推到極端，認(rèn)為自 1990 年代后期起利益均

24、沾、歡喜皆有的改革模式已經(jīng)終結(jié)，今后的 任何改革都必然要引起社會(huì)的動(dòng)蕩， 這種主張同樣難以認(rèn)同。 盡管國(guó)內(nèi)的分利集團(tuán)已經(jīng)達(dá)成了安定的均衡， 但只 要不回到鎖國(guó)狀態(tài)，新的不均衡就必然會(huì)產(chǎn)生。因此，談改革的前途不能脫離對(duì)外開放的環(huán)境 ?？梢哉f，在開 放的動(dòng)態(tài)當(dāng)中，國(guó)內(nèi)精英階層試圖以改革終結(jié)換取社會(huì)穩(wěn)定的那種想法無(wú)異于 “刻舟求劍 ”。 政治改革其實(shí)不等于一場(chǎng)零和游戲（zero-sum game），也不是非采取休克療法不可，更不至于動(dòng)輒招致亡黨亡國(guó)。特別是在制度演變到民意表達(dá)渠道豐富多樣和暢通無(wú)阻的場(chǎng)合， 公共選擇的正當(dāng)程序可以為改革提供合法性 保障，使任何過激行為都成為多余，社會(huì)動(dòng)蕩反倒難以出現(xiàn)。

25、那么， 現(xiàn)階段中國(guó)政治改革的實(shí)質(zhì)內(nèi)容如何？在我看來(lái)，不外乎回應(yīng)經(jīng)濟(jì)改革引起社會(huì)結(jié)構(gòu)多元化、 自由化之后的客觀需求， 接過最高人民法院在 2001 年 8月 13 日司法解釋中已經(jīng)提出的課題， 對(duì)立法權(quán)與司法權(quán)關(guān)系進(jìn)行重 新組合 使立法權(quán)真正符合民主政治的標(biāo)準(zhǔn)， 以加強(qiáng)國(guó)家權(quán)力的正當(dāng)性基礎(chǔ)； 使司法權(quán)真正符合獨(dú)立審判的標(biāo) 準(zhǔn)，以加強(qiáng)個(gè)人權(quán)利的制度性保障。這樣的作業(yè)勢(shì)必進(jìn)一步促成對(duì)政體的全面而根本性的改造（否則，期盼的結(jié) 構(gòu)就有可能變質(zhì)為欺瞞的陷井），但仍然可以在一定程度上繼續(xù)采取漸進(jìn)路線。 這樣的政治改革怎樣才能啟動(dòng)？鑒于特殊國(guó)情和當(dāng)前這個(gè)精英階層的功利主義傾向，可以考慮首先 從增益游戲 （ p

26、lus-sum game）開始，在權(quán)力周邊而不是權(quán)力中樞鋪開；不妨參考“經(jīng)濟(jì)特區(qū) ”的做法，限于一定領(lǐng)域內(nèi)進(jìn)行全新的制度安排試驗(yàn)， 并使之成為進(jìn)一步整體性政治改革的驅(qū)動(dòng)裝置 。根據(jù)上述思路， 在維持全國(guó)人民代表大會(huì) 作為人民主權(quán)象征的前提條件下， 現(xiàn)在可以著手的改革部署有兩項(xiàng) 第一、把被譏諷為 “政治花瓶 ”的全國(guó)政協(xié)轉(zhuǎn) 變成與全國(guó)人大常委會(huì)并列的立法審議機(jī)關(guān)， 進(jìn)而改造成孕育代議制的溫床。 第二、 設(shè)立憲政委員會(huì)對(duì)法律規(guī)范 的合憲性進(jìn)行司法審查， 在立法權(quán)與司法權(quán)之間締造出相互制衡的關(guān)系。 在邊緣地帶進(jìn)行的這些增益性改革都不 會(huì)對(duì)現(xiàn)有的國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)造成巨大沖擊， 施行起來(lái)也比較容易， 如果獲

27、得成功則可以為一系列后續(xù)改革提供支點(diǎn) 和參照物，如果失敗也無(wú)礙大局，更不至于誘發(fā)什么社會(huì)動(dòng)蕩。按照現(xiàn)行體制， 國(guó)家立法權(quán)是由全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)行使的。 在人民主權(quán)的話語(yǔ)中， 全國(guó)人大享有 無(wú)限的、 絕對(duì)的權(quán)力， 但人民代表的產(chǎn)生卻不取決于直接面向人民的競(jìng)選活動(dòng)， 全國(guó)人民代表的間接選舉程序與 基層人民代表的直接選舉程序之間不存在層層遞進(jìn)、 環(huán)環(huán)相扣的承接次序， 代表與選民之間也不存在制度化的聯(lián) 系紐帶。因此，立法權(quán)的民主化本來(lái)似乎應(yīng)該體現(xiàn)在人民代表選舉制度的變更上。然而，全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán) 力機(jī)關(guān)和根本的政治制度， 其改革牽一發(fā)而動(dòng)全身， 不能不采取極其慎重的態(tài)度。 如果從處于國(guó)

28、家體制邊緣的全 國(guó)政協(xié)開始推行立法權(quán)的民主化， 那么現(xiàn)階段對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的日?；顒?dòng)方式暫時(shí)不必進(jìn)行什么改動(dòng)， 有助于 政治過渡期間的社會(huì)穩(wěn)定以及權(quán)力運(yùn)作不間斷。 而僅僅加強(qiáng)全國(guó)政協(xié)的功能和權(quán)限， 基本上屬于增益游戲的范疇， 在改革起步階段比較容易得到廣泛的理解和接受。政協(xié)改革的方向是把一個(gè)貴族院化了的協(xié)約性立憲機(jī)構(gòu)改造成類似眾議院那樣的日常性民意表達(dá)機(jī)構(gòu)， 把政協(xié)委 員重新定位為不同利益集團(tuán)和政治勢(shì)力的代表，容許或者迫使他們開始以職業(yè)政治家的身分進(jìn)行參政論政活動(dòng)， 在提出政策建議和制定法律方面發(fā)揮越來(lái)越大的實(shí)質(zhì)性作用 。也不妨在一定期間內(nèi)把政協(xié)的審議功能主要集中在 政治改革設(shè)計(jì)方案以及各種涉

29、及公民權(quán)利義務(wù)關(guān)系調(diào)整的法律草案方面。 在某種意義上可以說， 這是有目的地回 歸到 1940 年代政治協(xié)商會(huì)議的初衷。改造后的全國(guó)政協(xié)論壇應(yīng)該逐步容許更加充分的言論自由和政見競(jìng)爭(zhēng)，但 最終決定權(quán)在一定期間內(nèi)仍然由全國(guó)人民代表大會(huì)保留。鑒于人員構(gòu)成、制度性變遷的路徑依存等因素的影響， 相信在政協(xié)進(jìn)行的決策辯論將更具備理性， 更帶有妥協(xié)藝術(shù)的色彩， 也更有利于培養(yǎng)出議會(huì)政治所需要的那種 “忠 誠(chéng)的反對(duì)黨 ”。在立法權(quán)與司法權(quán)的關(guān)系上，全國(guó)政協(xié)的改造應(yīng)該也有可能試行煥然一新的制度模式，至少要廢 止最高法院向政治代議機(jī)構(gòu)報(bào)告工作、接受監(jiān)督之類的現(xiàn)行做法。在此基礎(chǔ)上應(yīng)逐步導(dǎo)入通過競(jìng)選活動(dòng)遞補(bǔ)缺額政協(xié)委員

30、的方式。 按照新的選舉方式經(jīng)過幾輪增選之后， 政協(xié)委員 的構(gòu)成和性質(zhì)就會(huì)發(fā)生徹底變化。 待條件成熟之后， 所有政協(xié)委員都作為職業(yè)政治家由直接選舉或者逐層遞進(jìn)式 的間接選舉的方式產(chǎn)生， 具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)的中國(guó)共產(chǎn)黨也與其他黨派一同參加競(jìng)選， 并按照各自的選區(qū)與選民建立 明確的負(fù)責(zé)關(guān)系。順便指出，如果沒有這樣的環(huán)境變化相配合， 2001 年 7 月 1 日啟動(dòng)的中共黨內(nèi)改革是難以為 繼的。 在這個(gè)過程中， 由政協(xié)造成的合法性競(jìng)爭(zhēng)的壓力將促使全國(guó)人大常委會(huì)以及其他政府機(jī)關(guān)進(jìn)行相應(yīng)的自我 調(diào)整和變革，一場(chǎng)以小運(yùn)大的漸進(jìn)式政體重構(gòu)運(yùn)動(dòng)就會(huì)逐步展開。 如果全國(guó)政協(xié)的改革順利進(jìn)行并取得了初步成功， 就可以把立法

31、權(quán)的重心轉(zhuǎn)移過來(lái)， 與此同時(shí)， 提高全國(guó)人大常 委會(huì)改革的速度和力度， 使之轉(zhuǎn)變成具有廣泛代表性的類似參議院那樣的機(jī)構(gòu)。 在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候， 全國(guó)政協(xié)和全國(guó) 人大常委會(huì)都可以根據(jù)新的客觀狀況各自改變名稱以及法律定位。另外，由于司法改革的實(shí)踐已經(jīng)深入到 “憲法 進(jìn)訴訟 ”的層面， 離 “憲法訴訟 ”以及在此基礎(chǔ)上的司法審查只有一步之遙，所以導(dǎo)入合憲性審查制是順理成章的。如果能夠盡早設(shè)置憲政委員會(huì)，司法改革就可以突破瓶頸，邁進(jìn)一個(gè)嶄新的階段。 只要先政協(xié)后人大的代議制機(jī)構(gòu)改革有可能實(shí)現(xiàn)， 那么最高人民法院就可以推動(dòng)建立一個(gè)與全國(guó)人大常委會(huì)、 全 國(guó)政協(xié)勢(shì)均力敵的憲政委員會(huì)。 這個(gè)憲政委員會(huì)在初期將統(tǒng)一

32、行使原來(lái)規(guī)定由全國(guó)人大享有的改變或撤消其常務(wù) 委員會(huì)的決定的權(quán)限、 由全國(guó)人大常委會(huì)享有的直接撤消行政法規(guī)和地方法規(guī)以及進(jìn)行憲法解釋和立法解釋的權(quán) 限、由最高人民法院享有的在撤消已經(jīng)生效的法院判決方面的最終決定權(quán)等等， 僅對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)以及憲法 直接負(fù)責(zé)。 憲政委員會(huì)原則上只能審查全國(guó)人大常委會(huì)制定的法律及其他低階的法律性規(guī)范 （包括行政法規(guī)、 地 方法規(guī)、自治條例、司法解釋以及各種規(guī)章在內(nèi)），而無(wú)權(quán)審查由全國(guó)人民代表大會(huì)自身制定的基本性法律是否 合憲的問題， 但可以通過向全國(guó)人大會(huì)議提出法律修改建議案以及解釋憲法和法律的方式進(jìn)行補(bǔ)救。 在憲政委員 會(huì)正式成立之前， 最高法院審判委員會(huì)也不

33、妨逐步開始受理憲法訴訟， 并在一定范圍內(nèi) （例如僅限于行政法規(guī)和 地方法規(guī)）從事合憲性審查，積累經(jīng)驗(yàn)和培養(yǎng)人才。待條件成熟之后，憲政委員會(huì)將接替審理憲法訴訟的職能， 逐步增強(qiáng)自身的司法性質(zhì)。等現(xiàn)有的全國(guó)人大常委會(huì)和全國(guó)政協(xié)演化成為議會(huì)兩院，并且重新制憲之后，再把憲政委員會(huì)改造成憲法法院。 它必須獨(dú)立于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和組織 無(wú)論是全國(guó)人大常委會(huì)、全國(guó)政協(xié)的后身還是國(guó)家主席，只對(duì)憲法負(fù)責(zé)。 憲法大法官們按照憲法規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)σ磺幸呀?jīng)生效的基本性法律、 一般法律、 決議、行政法規(guī)、 地方法規(guī)、 自治條例、 司法解釋以及各種規(guī)章制度進(jìn)行抽象性審查并能夠直接否定違憲規(guī)范的效力， 也可以批準(zhǔn)并宣告已經(jīng) 生效的法院判決的撤消。 除有關(guān)的國(guó)家機(jī)關(guān)外， 任何公民也都可以經(jīng)由普通的法院向憲法法院提起憲法訴訟， 在 特殊情況下憲法法院還可以直接受理已經(jīng)窮盡一切其他司法性救濟(jì)手段的個(gè)人所提出的控訴或申訴 人權(quán)訴 訟。上述政治體制轉(zhuǎn)型的漸進(jìn)方案不具備現(xiàn)實(shí)可行性嗎？會(huì)導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩嗎？我以為回答都是否定的。 解決問題的關(guān) 鍵在于有沒有充分的統(tǒng)治理性、 改革意愿以及決斷力。