公共債務(wù)(第二版)第11章 政府或有負(fù)債

1、公共債務(wù)第十一章 政府或有負(fù)債第一節(jié) 政府或有負(fù)債概述一、財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣與政府債務(wù)分類表111政府財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)矩陣（一）按有無(wú)法律依據(jù)，政府負(fù)債分為顯性負(fù)債和隱性負(fù)債顯性負(fù)債 是指建立在某一法律或者合同基礎(chǔ)之上的政府負(fù)債，當(dāng)債務(wù)到期時(shí)，政府具有清償債務(wù)的法定義務(wù)。隱性負(fù)債是指政府的一種道義上的債務(wù)。（二）按不確定性程度，政府負(fù)債分為直接負(fù)債和或有負(fù)債直接負(fù)債是指在任何情況下都會(huì)產(chǎn)生的支出責(zé)任，相對(duì)比較確定。或有負(fù)債是指基于某些特定事件的發(fā)生而帶來(lái)的支出責(zé)任。對(duì)上述兩個(gè)不同角度的分類進(jìn)行交叉組合，便可得到四種不同類型的政府債務(wù)：1直接顯性負(fù)債，顯示在表111中的左上方部分。這種類型的債務(wù)是基本確定的，

2、而且有明確的法律規(guī)定，包括每年通過的預(yù)算法案、其他成文法及以政策形式體現(xiàn)的政府的各種公開承諾。2直接隱性負(fù)債，顯示在表111中的左下方部分。這種類型的債務(wù)通常與政府的一些中長(zhǎng)期政策有關(guān)，這是中長(zhǎng)期的支出責(zé)任。3或有顯性負(fù)債，顯示在表111的右上方部分。它是指在未來(lái)某一特定事件發(fā)生的情況下，政府需要承擔(dān)的法定支出責(zé)任，它并不反映在一年一度的政府預(yù)算中。4或有隱性負(fù)債，顯示在表111的右下方部分。在任何一個(gè)國(guó)家，或有隱性負(fù)債都不被納入政府預(yù)算。這類負(fù)債往往是由于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)形勢(shì)的變化所帶來(lái)的社會(huì)壓力和政治壓力，特別是一些利益集團(tuán)的壓力而導(dǎo)致的。為了便于理解各類政府債務(wù)之間的邏輯關(guān)系，我們把白海娜對(duì)政

3、府債務(wù)的劃分進(jìn)行提煉，如圖111和圖112所示圖111政府債務(wù)的兩個(gè)層次圖112兩個(gè)層次政府債務(wù)的四種類型二、政府或有負(fù)債的含義（一）從會(huì)計(jì)學(xué)角度解釋中國(guó)2000年7月1日起開始實(shí)施的會(huì)計(jì)法第十九條規(guī)定：“單位提供的擔(dān)保，未決訴訟等事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家統(tǒng)一的會(huì)計(jì)制度的規(guī)定，在財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)報(bào)告中予以說(shuō)明?！?006年2月15日財(cái)政部頒布的企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則第13號(hào)將或有事項(xiàng)定義為：“過去的交易或事項(xiàng)形成的潛在義務(wù)，其存在必須通過未來(lái)不確定事項(xiàng)的發(fā)生或不發(fā)生予以證實(shí)；或過去的交易或事項(xiàng)形成的現(xiàn)實(shí)義務(wù)，履行該義務(wù)不是很可能導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)利益流出企業(yè)或該義務(wù)的金額不能可靠計(jì)量?！睋?jù)此，我們不難發(fā)現(xiàn)，作為一個(gè)理性的決策者不

4、僅要考慮現(xiàn)實(shí)的確定的經(jīng)濟(jì)因素，還要關(guān)注各種不確定因素。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，與企業(yè)等主體在法律上是平等的，從這個(gè)角度來(lái)觀察，政府或有負(fù)債與企業(yè)的或有負(fù)債在法律性質(zhì)上是相同的，因而理性的政府決策者要在決策時(shí)充分反映政府財(cái)務(wù)運(yùn)行狀況，就必須引入“或有負(fù)債”這個(gè)新概念，以測(cè)度與規(guī)避不確定的風(fēng)險(xiǎn)。（二）從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度解釋作為一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體，政府的或有負(fù)債與企業(yè)一樣，都是法定的，即政府通過政策、法規(guī)或合同的形式事先予以認(rèn)可，當(dāng)或有事項(xiàng)轉(zhuǎn)變?yōu)椤皦氖录保ㄞD(zhuǎn)化為政府責(zé)任和義務(wù)的事件）時(shí)，政府即承擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。除此之外，政府不承擔(dān)法律以外的責(zé)任和義務(wù)。政府依法行政，通常是以一個(gè)法律主體的身份

5、行事，不但以法律來(lái)約束自己的行為，也以法律來(lái)界定自己的責(zé)任和義務(wù)但政府與企業(yè)不同，它同時(shí)還是一個(gè)公共主體。作為公共主體的職責(zé)是化解公共風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)公共利益。因此，作為公共主體，政府面臨兩種類型的或有負(fù)債：一是法定的或有負(fù)債（或稱之為顯性或有負(fù)債），二是推定的或有負(fù)債（或稱之為隱性或有負(fù)債）。三、政府或有負(fù)債的效應(yīng)（一）正面效應(yīng)首先，由地方政府或有負(fù)債的形成機(jī)理可以清楚地看到，政府或有負(fù)債的發(fā)生有其必然性和合理性，在某種意義上，它是衡量經(jīng)濟(jì)運(yùn)行狀況及政府與市場(chǎng)協(xié)調(diào)程度的一個(gè)綜合指標(biāo)。其次，隨著政府駕馭市場(chǎng)能力的提高，政府可以通過利用或有負(fù)債、控制或有負(fù)債來(lái)實(shí)現(xiàn)既定政策目標(biāo)。這是主動(dòng)的安排，一般表現(xiàn)

6、為法定（顯性）或有負(fù)債。如果規(guī)模適度，使用得當(dāng)，可以對(duì)財(cái)政、經(jīng)濟(jì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)產(chǎn)生積極作用?；蛴胸?fù)債可以成為政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種有效方式（手段），它本身是中性的，無(wú)所謂“好”與“壞”，關(guān)鍵是看如何運(yùn)用。（二）負(fù)面效應(yīng)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面： 1 擴(kuò)大地方政府財(cái)政運(yùn)行的不確定性 2 影響地方財(cái)政可持續(xù)發(fā)展能力 3 加大中央政府的財(cái)政壓力第二節(jié) 政府或有負(fù)債的特征一、政府或有負(fù)債與直接負(fù)債的比較不同之處： 1 政府債務(wù)是確定的義務(wù)，而政府或有負(fù)債則是不確定的潛在義務(wù)。 2 政府債務(wù)將導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的流出，是確定性事件，而政府或有負(fù)債不一定導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的流出，是不確定性事件。 3 可控性不同。 4 直接負(fù)債與或

7、有負(fù)債兩者的形成機(jī)理不同。從上面的分析可以看出，政府或有負(fù)債具有如下基本特征：（一）主觀評(píng)價(jià)性（二）不確定性（三）時(shí)效性二、政府或有負(fù)債與企業(yè)或有負(fù)債的比較共同之處：1 都是“或有”的，都是一種潛在責(zé)任和義務(wù)，是否在將來(lái)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)資源的流出，以及流出多少，則取決于某一項(xiàng)或多項(xiàng)未來(lái)事件的發(fā)生狀況。2 都是立足于謹(jǐn)慎性原則，旨在更完整地反映企業(yè)財(cái)務(wù)狀況或政府財(cái)政狀況。不同：第一，企業(yè)或有負(fù)債純粹是由企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)行為引起的，政府或有負(fù)債往往不是由政府自身行為引起的。第二，企業(yè)或有負(fù)債一般都是顯性的，而政府或有負(fù)債大量表現(xiàn)為推定（隱性）或有負(fù)債。第三節(jié) 政府或有負(fù)債的形成機(jī)制一、政府或有負(fù)債形成的制度基

8、礎(chǔ)（一）政府或有負(fù)債的形成是財(cái)政制度的安排作為“制度”的財(cái)政，是一種組織結(jié)構(gòu)，或者說(shuō)是社會(huì)進(jìn)化過程中形成的一種制度安排，是整個(gè)社會(huì)制度重要的有機(jī)組成部分。財(cái)政承擔(dān)最終公共風(fēng)險(xiǎn)的制度安排，決定了政府或有負(fù)債的內(nèi)容和形式。政府充當(dāng)最后支付人的角色，這本身就表明財(cái)政制度本身就是政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的一種方式化解公共風(fēng)險(xiǎn)。 財(cái)政充當(dāng)最后支付人，是一種質(zhì)的規(guī)定性。至于最終承擔(dān)多少，則與整個(gè)社會(huì)制度結(jié)構(gòu)相關(guān)。進(jìn)一步分析，可以得到如下兩個(gè)結(jié)論：第一，政府或有負(fù)債的規(guī)模與財(cái)政制度乃至整個(gè)社會(huì)的制度結(jié)構(gòu)密切相關(guān)。第二，政府或有負(fù)債與一定的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相聯(lián)系。（二）政府或有負(fù)債實(shí)質(zhì)上是政府充當(dāng)最后支付人所提供的擔(dān)保和

9、保證政府或有負(fù)債實(shí)質(zhì)上是政府（或公共部門）對(duì)企業(yè)、居民、下級(jí)政府乃至整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)提供的顯性和隱性的擔(dān)保和保證。從法定或有負(fù)債角度考察，它是指如果某一特定事項(xiàng)發(fā)生，政府需要承擔(dān)某項(xiàng)法定的支出責(zé)任，它與現(xiàn)存的預(yù)算項(xiàng)目沒有直接關(guān)系。從法定或有負(fù)債的形成過程看，其規(guī)模與擔(dān)保（或保證）項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)、擔(dān)保（或保證）規(guī)模成正比。以債務(wù)擔(dān)保為例，政府承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)是由政策選擇、提供支持的形式、擔(dān)保合同的設(shè)計(jì)確定的。從推定（隱性）或有負(fù)債角度考察，它并不由政府作為法定責(zé)任予以明確承諾。只有當(dāng)政府面臨公共風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，或者認(rèn)為不這樣做風(fēng)險(xiǎn)成本更高時(shí)，才會(huì)接受這些負(fù)債。圖113法定的或有負(fù)債：一種隱性補(bǔ)助機(jī)制圖114推定（隱性

10、）或有負(fù)債：一種最后支付人機(jī)制二、政府或有負(fù)債形成的“財(cái)政機(jī)會(huì)主義”動(dòng)因（一）財(cái)政調(diào)整與財(cái)政機(jī)會(huì)主義面對(duì)國(guó)內(nèi)外的各種壓力，世界上各個(gè)國(guó)家的政府都在力圖降低財(cái)政赤字、控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，而降低財(cái)政赤字和控制財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的行為必然會(huì)導(dǎo)致各個(gè)國(guó)家財(cái)政政策調(diào)整的過程。白海娜曾對(duì)財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行過詳盡的描述和分析。她認(rèn)為當(dāng)政府在短期內(nèi)面臨財(cái)政赤字和政治壓力的環(huán)境時(shí)，政策制定者往往更偏好一些預(yù)算外的政策，即政府可能對(duì)帶來(lái)了更多財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)但是要求較少的即時(shí)融資的預(yù)算外政策情有獨(dú)鐘。財(cái)政機(jī)會(huì)主義定義為“過度積累或有財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的偏好”（二）財(cái)政機(jī)會(huì)主義的根源和作用領(lǐng)域 在財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為產(chǎn)生根源問題的研究上，現(xiàn)有的文獻(xiàn)主

11、要是集中在兩個(gè)領(lǐng)域：一是收付實(shí)現(xiàn)制的財(cái)政預(yù)算制度，這是財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為得以依存的制度基礎(chǔ)，也可以視為決定財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為的內(nèi)生因素。二是外在的財(cái)政約束，這是財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為的外生誘發(fā)因素。財(cái)政機(jī)會(huì)主義行為的主要作用領(lǐng)域是：（1）財(cái)政機(jī)會(huì)主義最主要的作用領(lǐng)域是金融部門政府可以把金融部門作為一種推進(jìn)政府各項(xiàng)日程的便捷工具和渠道，這不會(huì)增加預(yù)算內(nèi)的財(cái)政負(fù)擔(dān)。，（2）政府利用國(guó)有企業(yè)提供一些準(zhǔn)財(cái)政性質(zhì)的項(xiàng)目和服務(wù)，這也是財(cái)政機(jī)會(huì)主義的一種依存手段。（3）公共養(yǎng)老金和衛(wèi)生健康體系是另外一種普遍且可預(yù)測(cè)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)源泉。（4）由于中央政府往往為地方政府的債務(wù)和責(zé)任提供隱性擔(dān)保，因此地方政府也同樣具有財(cái)政機(jī)會(huì)

12、主義和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的傾向。（5）有些國(guó)家的基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)私有化進(jìn)程中也經(jīng)常會(huì)包含有財(cái)政機(jī)會(huì)主義的因素。三、政府或有負(fù)債形成的客觀必然性或有負(fù)債的產(chǎn)生在客觀上首先是由于政府承擔(dān)的一項(xiàng)政治經(jīng)濟(jì)職能穩(wěn)定。對(duì)于發(fā)展中國(guó)家而言，或有負(fù)債的產(chǎn)生還有一個(gè)原因發(fā)展。而對(duì)轉(zhuǎn)軌國(guó)家而言，政府或有負(fù)債的產(chǎn)生除了穩(wěn)定和發(fā)展兩個(gè)因素外，還有一個(gè)因素，這就是在從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡中，國(guó)有企業(yè)改革積累了大量的體制轉(zhuǎn)軌成本，形成了政府的或有負(fù)債。第四節(jié) 中國(guó)政府或有負(fù)債一、中央政府的或有負(fù)債我們根據(jù)政府或有負(fù)債的概念與特征，概略性地列出了中國(guó)中央政府的債務(wù)矩陣，見表113。債務(wù)直接負(fù)債或有負(fù)債顯性負(fù)債1國(guó)債2政府主權(quán)外債3借款

13、1政府擔(dān)保的外債2政府擔(dān)保的國(guó)內(nèi)債務(wù)（公共部門發(fā)行的債券、國(guó)債投資配套資金等）3政策性銀行和擔(dān)保公司的不良資產(chǎn)4資產(chǎn)管理公司的不良資產(chǎn)5國(guó)有糧棉流通企業(yè)的虧損掛賬隱性負(fù)債1隱性負(fù)債1政府的社會(huì)保障計(jì)劃2公共項(xiàng)目未來(lái)的支出3國(guó)債投資項(xiàng)目資金缺口1國(guó)有銀行不良資產(chǎn)2為深化國(guó)有銀行改革而需要繼續(xù)付出的成本，如對(duì)國(guó)有銀行改制的注資等3國(guó)有企業(yè)未彌補(bǔ)的虧損4政府未擔(dān)保的外債（金融機(jī)構(gòu)、國(guó)內(nèi)企業(yè)等）5對(duì)地方政府財(cái)政危機(jī)的救助表113中央政府的債務(wù)矩陣對(duì)表113所列示的中央政府主要或有負(fù)債的主要事項(xiàng)進(jìn)行分析。1中央政府債務(wù)擔(dān)保。2為進(jìn)一步深化國(guó)有銀行改革而需要繼續(xù)付出的成本。3為國(guó)有企業(yè)改革所支付的一些相關(guān)

14、成本。4政府未擔(dān)保的外債。5地方政府發(fā)生財(cái)政危機(jī)時(shí)的救助需求。二、地方政府的或有負(fù)債表114是借鑒債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)矩陣，參考財(cái)政部統(tǒng)一制定的地方債務(wù)統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目，結(jié)合一些學(xué)者的調(diào)研資料，對(duì)中國(guó)目前地方政府的各種負(fù)債所作的歸類。這些債務(wù)有地方政府直接舉借的債務(wù)，也有地方政府行為引致的債務(wù)，還有地方政府承擔(dān)的社會(huì)性債務(wù)，而后兩者正是地方政府的隱性和或有負(fù)債。下面就對(duì)地方政府主要的負(fù)債事項(xiàng)做一說(shuō)明。債務(wù)直接負(fù)債或有負(fù)債顯性負(fù)債1政府的主權(quán)外債2國(guó)債轉(zhuǎn)貸資金3從中央借的專項(xiàng)借款4向國(guó)內(nèi)金融組織、單位和個(gè)人的借款5各種拖欠 其中：拖欠工資和離退休費(fèi) 拖欠工程款 拖欠上級(jí)財(cái)政周轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)金1政府擔(dān)保的外債2政府擔(dān)保的國(guó)內(nèi)債

15、務(wù)3國(guó)債轉(zhuǎn)貸配套資金4政府部門金融機(jī)構(gòu)不良資產(chǎn)5社會(huì)保障資金收支缺口6糧食企業(yè)經(jīng)營(yíng)性虧損掛賬隱性負(fù)債1地方公共項(xiàng)目未來(lái)的支出其中：教育支出欠賬 改善基礎(chǔ)設(shè)施的欠賬2政府的社會(huì)保障計(jì)劃3地方財(cái)政承擔(dān)的糧食企業(yè)虧損補(bǔ)貼掛賬1為國(guó)有企業(yè)改革所支付的一些相關(guān)成本2未根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定提供擔(dān)?；蛟手Z承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)3政策性投融資公司的呆壞賬損失4政府直接干預(yù)下形成的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有政策性投融資機(jī)構(gòu)債務(wù)5地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)及支付缺口6對(duì)下級(jí)政府財(cái)政危機(jī)的救助表114地方政府的債務(wù)矩陣1地方政府的債務(wù)擔(dān)保。2社會(huì)保障計(jì)劃及資金收支缺口。3糧食企業(yè)虧損掛賬。4國(guó)企改革的相關(guān)成本、下級(jí)財(cái)政發(fā)生財(cái)政危機(jī)時(shí)的救助

16、。5未根據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定超越權(quán)限提供擔(dān)保。6地方政策性投融資公司呆壞賬損失和投資損失。7政府直接干預(yù)下形成的國(guó)有企業(yè)、國(guó)有政策性投融資機(jī)構(gòu)債務(wù)。8地方金融機(jī)構(gòu)的不良資產(chǎn)及支付缺口。三、中國(guó)政府或有負(fù)債的特點(diǎn)（一）地方政府或有負(fù)債的規(guī)模特征： 1透明度低 2數(shù)額龐大 3項(xiàng)目眾多 4涉及面廣 5轉(zhuǎn)化率高（二）地方政府或有負(fù)債的結(jié)構(gòu)特征1不同級(jí)次的政府債務(wù)差異較大。2不同地區(qū)的政府債務(wù)構(gòu)成不盡相同。四、中國(guó)政府或有負(fù)債的成因（一）財(cái)政體制因素首先，政府間事權(quán)與支出職責(zé)劃分的不明晰和不對(duì)稱是導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇的重要因素之一。其次，地方政府財(cái)政收入的主要來(lái)源不足，難以滿足履行支出職責(zé)的需要，這是導(dǎo)致

17、地方政府債務(wù)增加的又一重要因素。最后，均等化轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施規(guī)模偏小，這是造成部分欠發(fā)達(dá)地區(qū)政府債務(wù)負(fù)擔(dān)加重的重要因素之一。此外，由于預(yù)算法明確規(guī)定地方財(cái)政不準(zhǔn)發(fā)行公債，這使得地方政府的融資渠道非常狹窄。（二）經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素地方政府大規(guī)模的直接和或有負(fù)債與中國(guó)加速工業(yè)化和城市化發(fā)展的巨大資金需求缺口有著重要關(guān)系。與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，許多在西方可以通過市場(chǎng)解決的事務(wù)，在中國(guó)還需要由政府來(lái)推動(dòng)，通過大量增加公共基礎(chǔ)設(shè)施投入來(lái)引導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域投資的高增長(zhǎng)。（三）債務(wù)管理因素1 風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄。2 缺乏一種靈敏的、有效地反映和控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的預(yù)算約束機(jī)制。3 沒有一套對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行確認(rèn)、量化、評(píng)估、報(bào)告

18、和信息披露的制度，難以盡早鑒別和有效防范財(cái)政運(yùn)行中的各種風(fēng)險(xiǎn)。最后，政府債務(wù)管理體制存在問題。五、防范和化解政府或有負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策（一）轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)職能，減輕財(cái)政債務(wù)融資壓力在處理政府與市場(chǎng)的關(guān)系中要堅(jiān)持：凡是市場(chǎng)能夠辦好的事情，政府就要堅(jiān)決地退出來(lái)，政府應(yīng)集中精力解決那些市場(chǎng)辦不了、市場(chǎng)不愿辦和市場(chǎng)辦不好的事情。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，要按照科學(xué)發(fā)展觀和公共財(cái)政的要求，把各級(jí)政府的活動(dòng)范圍調(diào)整到提供公共服務(wù)上來(lái)。（二）完善分稅制財(cái)政體制，增強(qiáng)地方政府的償債能力1明晰政府間事權(quán)劃分，分清償債責(zé)任2完善地方稅收體系，培植地方穩(wěn)定財(cái)源3完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高均等化轉(zhuǎn)移支付的比重（三）加強(qiáng)政府債務(wù)管理，建立防范和化解或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的制度體系1健全政府債務(wù)的統(tǒng)計(jì)體系，形成基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)2適時(shí)披露政府債務(wù)信息，增強(qiáng)財(cái)