歐盟農(nóng)業(yè)和稅收政策發(fā)展研究

1、29/29歐盟的農(nóng)業(yè)和稅收政策內(nèi)容提要：歐盟的共同農(nóng)業(yè)政策給經(jīng)濟增長及對歐洲提供物美價廉食品等方面作出了重要貢獻。近年來的改革有利地推動歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟朝著開放市場的方向進展，使其大部分農(nóng)產(chǎn)品與世界市場價格接軌，并對整個歐洲地區(qū)的社會經(jīng)濟進展產(chǎn)生了積極的阻礙。歐盟的農(nóng)業(yè)政策以及相關(guān)的稅收政策給我們的啟發(fā)是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是整個現(xiàn)代化進程中的重中之重，它是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的核心，是改革、進展、穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。 國務院進展研究中心農(nóng)村部與中國社會科學院中科事務所聯(lián)合設(shè)立了農(nóng)業(yè)和稅收政策國際比較研究課題。為此，與中心國際局合作組團赴歐洲若干國家進行了考察?，F(xiàn)將對歐盟農(nóng)業(yè)和稅收政策的考察及與中國有關(guān)情況

2、比較的認識、體會報告如下。 一、歐盟共同農(nóng)業(yè)政策 今年是“歐元”亮相的第一年，所到之處，均能看到歐洲一體化的強勁勢頭，其中農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進展更是這一進程中的主旋律。 歐洲共同體（簡稱歐共體）是依照1957年簽訂的羅馬條約成立的。1960年6月30日，歐洲委員會(簡稱歐委會)就創(chuàng)建共同農(nóng)業(yè)政策提出議案，通過6個月的深入談判,確定了共同農(nóng)業(yè)政策結(jié)構(gòu)的最初框架。1962年1月，確立了共同農(nóng)業(yè)政策的總方針。 由于歐共體最初的6個成員國差不多上農(nóng)產(chǎn)品凈進口國，因此，歐共體共同農(nóng)業(yè)政策的要緊目標是：提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率；增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，穩(wěn)定市場，提供有效供給；穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者的收入和生活水平；為消費者提供價格

3、合理的食物。為了確保政策目標的實現(xiàn)，歐共體明確了遵循共同農(nóng)業(yè)政策的三條原則（現(xiàn)歐盟依舊執(zhí)行這一原則），一是建立同意農(nóng)產(chǎn)品自由流淌的統(tǒng)一共同市場；二是享有優(yōu)先權(quán)，共同采取各種措施限制外部廉價農(nóng)產(chǎn)品進入共同市場；三是承擔共同財政責任，歐共體各成員國要繳納一定的費用，以建立共同農(nóng)業(yè)進展基金。 歐盟現(xiàn)行的共同農(nóng)業(yè)政策既是早期歐共體建立的基石，又是歐洲有關(guān)國家整個經(jīng)濟結(jié)構(gòu)長期變動的產(chǎn)物，是國際貿(mào)易格局變化的結(jié)果。1993年歐共體才改為歐洲聯(lián)盟(簡稱歐盟)。共同農(nóng)業(yè)政策是目前歐盟諸國最重要的共同政策和經(jīng)濟運行中的核心。它成為單一市場的先驅(qū)者(那個市場保證在歐盟15個成員國內(nèi)，商品、服務、資金和勞力的自由流

4、淌)。它是政治和經(jīng)濟的結(jié)合點，把共同體的不同部分聚攏在一起。以1992年為界，可將共同農(nóng)業(yè)政策劃分為新舊兩個時期的政策。 (一)舊的共同農(nóng)業(yè)政策 共同農(nóng)業(yè)政策產(chǎn)生于歐洲大部分食品生產(chǎn)處于財政赤字的時期。它的結(jié)構(gòu)設(shè)計符合歐洲當時的進展狀況。實質(zhì)上，共同農(nóng)業(yè)政策確實支持了內(nèi)部價格和收入：諸如通過協(xié)調(diào)、邊境愛護，或在沒有邊境愛護的地點采取高額支付的形式，給使用共同體農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)者和加工者，因共同體的存在而不得不支付比世界市場價格更高的價格。 當時歐共體國家的這一政策給經(jīng)濟增長及對歐洲提供物美價廉食品等方面作出了重要貢獻。使當時的通貨膨脹得以緩解，擴大了農(nóng)產(chǎn)品出口，有利于外貿(mào)收支平衡，促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)迅

5、速進展，農(nóng)場主收入有所增加。直到90年代中期，在整個預算條款當中，共同農(nóng)業(yè)政策仍是歐盟經(jīng)濟政策中的最重要部分。歐盟那時為世界上農(nóng)產(chǎn)品的最大進口國和第二大出口國。 在共同體存在大量過剩農(nóng)產(chǎn)品的時候，與財政赤字相關(guān)的系統(tǒng)暴露出許多不足： 通過干預和產(chǎn)品援助提供的價格和保證，以超出市場汲取能力的增長率刺激產(chǎn)量的增長。1973年至1988年間,歐共體內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)量增長2%，而內(nèi)部消費僅增長0.5%。 導致對市場價格有消極阻礙的某些部門代價昂貴的盈余有所加大。 另外，與某些貿(mào)易伙伴之間緊張狀態(tài)的加劇擾亂了歐盟在世界市場份額和對世界市場價格的阻礙力。 某些地區(qū)集約生產(chǎn)對環(huán)境產(chǎn)生消極阻礙。 那個體系沒有全面考

6、慮絕大多數(shù)小型和中型家庭農(nóng)場的農(nóng)業(yè)收入。 在日益增長的經(jīng)費范圍內(nèi)這種狀況尤其難以同意。 總之，到80年代未期，產(chǎn)生了改革的共識。共同體結(jié)構(gòu)適應了60年代的進展，在70年代運行良好，但在80年代卻顯示了致命的弱點。因此設(shè)計一項適應90年代進展的政策是必要的。 (二)新的共同農(nóng)業(yè)政策（以下簡稱CAP） 1992年6月，歐盟農(nóng)業(yè)部長委員會正式采納CAP改革方案。這是歷史上最激進的一次改革： 為保障本區(qū)域內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的市場競爭力，歐盟將糧食和牛肉的價格3年內(nèi)降到接近國際市場水平（如谷類價格降低29，牛肉降低15%）由于價格下降，農(nóng)民將得到相應的貨幣補償。谷物及其他糧食作物，賠償取決于土地是否不再應用于生產(chǎn)

7、。實踐證明，這是一個行之有效的調(diào)控手段。 因個人和地域區(qū)不，牛肉領(lǐng)域的賠償金有不同的額度限制;依照每公頃土地的最大放養(yǎng)率，若每公頃土地不足1.4頭牲畜，就可得到額外補償。這是鼓舞生產(chǎn)方式多樣化的一種手段。 CAP中的重要變革包括農(nóng)業(yè)環(huán)境、植被，提早退休等一系列措施。這為農(nóng)場主開發(fā)了機遇，同時為歐盟提供了解決環(huán)境、體制問題的方案。 由于CAP覆蓋了歐盟75的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。改革之初的3年，在根治農(nóng)產(chǎn)品大量過剩、供過于求、耗費開支等方面的成效超出了預期： 1.恢復了谷物市場平衡。公共儲備從1993年的3000萬噸下降到目前不到300萬噸的水平。 2.由于休耕土地措施的成功運用，盡管受到氣候阻礙（如干旱）

8、，依舊成功操縱了產(chǎn)量（1996年收成達到1.75億噸）。同時改革也成功地操縱了產(chǎn)量上升的趨勢。 3.歐盟生產(chǎn)的谷物更具市場競爭力。專家測算，用于飼養(yǎng)的谷物1992/93年至1995/96年期間年增長為1200萬噸（而19761993年期間年損失則為100200萬噸）。 4.歐盟總支出中用于農(nóng)業(yè)的實際開支已由1988年的64.2減至1996年50.5。 歐盟委員會部長會議將接著討論酒領(lǐng)域的改革方案。1996年7月會議通過水果、蔬菜的改革提議。還將于近期提議改革橄欖油領(lǐng)域，這將全面完成1991年啟動的改革進程。瘋牛病對消費行為的阻礙破壞了供需關(guān)系，因此歐盟現(xiàn)正著手解決牛肉領(lǐng)域的體制問題。1999年

9、2月22日歐盟15國農(nóng)業(yè)部長會議討論了歐盟共同農(nóng)業(yè)政策進一步改革的問題，內(nèi)容包括：從2000年起減少對農(nóng)產(chǎn)品的價格補貼，減幅在15到30之間，并在2002年取消價格補貼。與此同時，歐盟將以“直接補貼”的方式給農(nóng)民一定程度的補償，費用由歐盟與成員國共同承擔。 CAP改革的深化將有利于推動歐洲農(nóng)業(yè)經(jīng)濟朝著開放市場的方向進展，使其大部分農(nóng)產(chǎn)品與世界市場價格接軌，同時已開始對整個歐洲地區(qū)的社會經(jīng)濟進展，包括支持就業(yè)、環(huán)境愛護，愛護消費者利益等方面都產(chǎn)生了積極的阻礙。 (三)歐盟的農(nóng)場預算 CAP是一項共同政策，它的基礎(chǔ)是歐盟總財政預算中的農(nóng)場預算。原來的羅馬條約為資助農(nóng)業(yè)政策設(shè)立了共同基金。自它誕生以

10、來，歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金成為共同體財政預算中最大的唯一項目（亦稱農(nóng)場預算）。每當理事會和歐洲議會就共同體預算做出決定的時候，這便成為討論的固定焦點。歐盟的CAP是一個復雜的體系，其對象包括谷物、牛、羊、水產(chǎn)等23類要緊農(nóng)產(chǎn)品，覆蓋了歐盟90的農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量和70的農(nóng)產(chǎn)品種類。要緊是通過稅收（要緊是關(guān)稅）和財政補貼的手段，對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控治理，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與結(jié)構(gòu)調(diào)整。1995年,歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金(EAGGF)汲取了歐盟總預算的約48%。1996和1997年度，共同農(nóng)業(yè)進展基金預算為410億歐元。具體由歐盟負責的干預委員會及其派出機構(gòu)以及各成員國的農(nóng)業(yè)政策機構(gòu)來執(zhí)行。另外，還設(shè)立了聽眾法庭

11、，這是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，監(jiān)督?jīng)Q議過的資金使用是否合理。 其具體運行和機構(gòu)設(shè)置如下： 1.財政一致：共同體的差不多原則 EAGGF的資金要緊由成員國提供。最初，共同體預算原來由各成員國捐款籌集，1975年起，共同體預算集資來源已改為：（1）共同體內(nèi)部對進口農(nóng)產(chǎn)品征收的差價稅和工業(yè)品進口征收的關(guān)稅；（2）經(jīng)協(xié)調(diào)后各成員國交納1左右的產(chǎn)品增值稅（TVA）。至此，共同體預算資金就不再按比例分攤，也不考慮他們將從農(nóng)業(yè)經(jīng)費中得到的最大受益。EAGGF是共同體總預算的一部分，成員國經(jīng)濟狀況差不多上決定了其受資助的多少。富裕經(jīng)濟和欠富裕的成員國之間的財政一致是共同體的差不多原則之一。這是共同體內(nèi)較高水平的經(jīng)

12、濟和社會平衡的先決條件，也是農(nóng)業(yè)政策將起深遠作用的目標。至于共同體政策對國家財政的貢獻，這可從共同體在進口時對非歐盟國家征收海關(guān)關(guān)稅中體現(xiàn)。 總農(nóng)業(yè)經(jīng)費和它在不同產(chǎn)品及范圍里的分配，是由部長理事會和歐洲議會在總預算程序下做出決定。價格和市場政策的花費被稱為“義務”費用：共同體不得不爭取可能獲得的必要資源以確保CAP的運行。因此，農(nóng)業(yè)政策的連續(xù)性得以確保，EAGGF提供了穩(wěn)定的框架結(jié)構(gòu)，使長期實現(xiàn)CAP的目標成為可能。 2.市場和價格的金融政策：保證部 正如它的名字暗含的意思一樣，歐洲農(nóng)業(yè)指導與保證基金(EAGGF)由兩部分組成。在政策愛護下的價格和市場方面,保證部給共同體提供了資金,包括CAP

13、的改革補償金和附加措施。EAGGF費用的絕大部分在保證部運營，1995年農(nóng)業(yè)預算的90%，其中約一半花在農(nóng)場主的直接支付上。 3.結(jié)構(gòu)政策的資助：指導部 指導部是負責配置給結(jié)構(gòu)政策的共同體資源，如擁有現(xiàn)代化的援助，年青農(nóng)場主的任命，加工和推銷的援助以及多樣化經(jīng)營等方面。這和歐洲地區(qū)基金、歐洲社會基金一起受到關(guān)注，它還給邊遠地區(qū)的進展活動提供資助。這些措施的打算和執(zhí)行，在與個不成員國或地區(qū)的合作上，運用互相提供資金的原則上，差不多上特不獨立的，1995年預算內(nèi)，指導部的份額約占農(nóng)業(yè)預算的10%。 4.市場的共同組織(COM) 依照產(chǎn)品的不同采取不同的形式。在單一市場基礎(chǔ)上，它保證60%以上的農(nóng)業(yè)

14、產(chǎn)量的價格。COM的特色干預用來購買過剩產(chǎn)品，并提供外部愛護以抵制低價進口的產(chǎn)品，如谷物、大米、糖、牛奶和牛奶制品、牛肉和小牛肉。COM的特色制度提供了價格支持和直接援助(如谷物、小麥、橄欖油)；直接援助包括油籽、亞麻、大麻、棉花；出口援助如家禽和雞蛋，以及進口愛護如某些水果和蔬菜等。 二、歐盟農(nóng)業(yè)政策和稅收政策對中國的借鑒意義 中國和歐盟所處的地理位置、氣候條件不同，農(nóng)業(yè)進展水平差異專門大，加上各國國情的區(qū)不，專門多值得參照、學習的政策可能一時還難以在中國發(fā)揮作用。針對中、歐農(nóng)業(yè)的不同進展時期及我們面臨的進展和改革任務，以下幾點原則是值得借鑒的： (一)運用財政補貼杠桿對農(nóng)產(chǎn)品市場進行調(diào)控和

15、治理。財政補貼要緊用于歐盟價格干預政策的實施和歐盟農(nóng)產(chǎn)品的出口補助。歐盟部長理事會每年在3月底之前都要決定下一生產(chǎn)年度（4月1日至次年3月31日）的農(nóng)產(chǎn)品價格（包括目標價格、干預價格或者對生產(chǎn)者的直接支付）。當共同市場上農(nóng)產(chǎn)品價格下降至干預價格時，各國的干預中心(干預委員會派出機構(gòu))就有義務以干預價格收購農(nóng)產(chǎn)品。此外，在農(nóng)產(chǎn)品集中上市的季節(jié)，歐盟還向生產(chǎn)者或商人發(fā)放補貼，由他們負責把農(nóng)產(chǎn)品儲藏一段時刻后再上市。80年代以后,歐盟農(nóng)產(chǎn)品開始出現(xiàn)過剩，為了穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品市場價格，歐盟對成員國的某些農(nóng)產(chǎn)品如牛、羊、糖類、土豆等生產(chǎn)實行配額操縱政策，對撤出市場的產(chǎn)品予以補嘗。同時，歐盟對外建立統(tǒng)一的農(nóng)產(chǎn)品

16、進口關(guān)稅制度，并實行出口補貼制度，建立“補償總額”，保證歐盟成員國的農(nóng)產(chǎn)品在國際市場上有一定的價格競爭能力,以防止共同市場之外的第三國農(nóng)產(chǎn)品對歐盟農(nóng)業(yè)生 產(chǎn)者的沖擊。 (二)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實行直接支持。一是對硬質(zhì)小麥、橄欖油、煙草等歐盟生產(chǎn)不足的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)給予直接的財政補助。二是為了使某些農(nóng)產(chǎn)品如亞麻等降低成本，提高質(zhì)量，由歐盟給予補貼，農(nóng)業(yè)信貸機構(gòu)提供無息貸款。 (三)運用財政補貼支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。一是直接補貼。要緊是對成員國單獨項目的資助，要求項目必須符合歐盟共同利益，資助額只占項目所需資金的25。二是間接補貼。在歐盟提供補貼，一般是所需投資的25，必要時也可高達65。其農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整政策實施范

17、圍包括：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、山區(qū)和貧困地區(qū)的經(jīng)濟進展、農(nóng)產(chǎn)品加工銷售條件的改善和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的改善。同時，還對邊遠地區(qū)、山區(qū)等實行一定的補貼政策。重點是對這些地區(qū)的環(huán)境愛護補貼。政府依照成本費用及供求情況，制定農(nóng)產(chǎn)品最低目標價格。除谷物外，目標價格政策覆蓋所有農(nóng)畜產(chǎn)品，與產(chǎn)量掛鉤。當市場價格低于目標價格時，政府指定的機構(gòu)以目標價格收購農(nóng)產(chǎn)品，財政給予補貼。當市場價格高于目標價格10(蔬菜12)連續(xù)兩周不降時，政府將通過降低關(guān)稅率，直到市場平衡恢復。這項支出在預算支持項目支出中占的比例專門小。三是用于農(nóng)村的進展項目。要緊有兩方面：1.支持、鼓舞農(nóng)場實行多種經(jīng)營，支持農(nóng)村交通等基礎(chǔ)設(shè)施條件改善，提高農(nóng)村居

18、民的福利，促進農(nóng)村進展。 2.支持可持續(xù)農(nóng)業(yè)進展的實踐和技術(shù)水平的提高，愛護農(nóng)業(yè)環(huán)境，減少石油開采對農(nóng)業(yè)的污染，保證動植物的健康水平，達到提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人民生活水平的目的。 農(nóng)村稅費本是此次考察一個重點。依照在歐洲考察的情況看，中國和歐盟國家的最大差不是所處的經(jīng)濟進展時期不同。歐盟的農(nóng)業(yè)人口差不多降至20%以下，他們具備了實行多數(shù)人補貼少數(shù)人政策的條件。但據(jù)到過中國考察的歐盟官員講：中國現(xiàn)時期面臨的問題，十分相似40年前歐共體農(nóng)業(yè)政策出臺前的情況。制定明確統(tǒng)一、上下一致、能夠長期堅持的推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的完整的農(nóng)村進展政策應該是時候了。 我們經(jīng)常講發(fā)達國家是全面的以工補農(nóng)，但其中在稅收方面，歐盟

19、對農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)沒有優(yōu)惠政策。而要緊是在流通領(lǐng)域，對進口農(nóng)產(chǎn)品征收差價稅，包括水果、蔬菜、花卉、蛋、禽肉以及酒類等，約占歐盟農(nóng)產(chǎn)品的12。因為，歐洲的每一個農(nóng)場主，盡管平均規(guī)模只有美國的110，但勞動生產(chǎn)率不低，也是獨立的經(jīng)營法人，依法照章納稅。政府的投資或稅收、價格的優(yōu)惠是建立在獨立核算、自負盈虧的基礎(chǔ)上。例如，歐盟信貸（無息）支持不超過項目總投資的25%；但歐盟通過對進口農(nóng)產(chǎn)品征收差價稅和其他關(guān)稅，就解決了歐盟農(nóng)業(yè)政策經(jīng)費26.5%的預算問題，因此平衡了歐盟區(qū)域內(nèi)外的農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系。 CAP本身也提供了稅收，表現(xiàn)在征收農(nóng)場貿(mào)易稅和糖稅（也稱農(nóng)業(yè)稅）上，這些作為內(nèi)部資源也納入共同體預算（大約絕對

20、額只20億歐元，比重由最初只占4.65%降至目前的2.41%）。但總體上，來自農(nóng)業(yè)以外的支持占了絕對多數(shù)。歐盟總財政預算的三大來源：一是關(guān)稅（含進口農(nóng)產(chǎn)品差價稅），最初占25.58%，現(xiàn)仍達13%；二是各國增值稅按1%比例提取的額度，最初占51.16%，現(xiàn)仍達48.19%；三是第四資源，即各國按國民生產(chǎn)總值狀況提取的額度，最初絕對額只60億歐元，現(xiàn)已上升為270億歐元，占32.53%。可能到本世紀末，歐盟財政預算的總收入占全部成員國的國民生產(chǎn)總值的比重將從1996年的1.2%增加到1999年的1.27%。正是雄厚的財力支持了共同農(nóng)業(yè)政策長期有效的愛護歐盟國家農(nóng)業(yè)的健康成長。 與歐洲相比，我們一

21、方面受總財力限制，對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持還要逐步增加，目前取之于農(nóng)，用之于農(nóng)的局面，一時難以改變；另一方面，如何增加對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持，以及如何用好支農(nóng)和扶農(nóng)的資金，依舊大有文章可作。目前的農(nóng)村稅費改革為理順各方面關(guān)系提供了機遇，盼能夠認真認真妥善處理相關(guān)問題。 歐盟的農(nóng)業(yè)政策以及相關(guān)的稅收政策給我們的最大啟發(fā)是，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題是整個現(xiàn)代化進程中最不可回避的大問題，它是經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整變動的核心，是改革、進展、穩(wěn)定關(guān)系的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，處理得好，我們能夠乘著高速進展的航船駛抵現(xiàn)代化的彼岸。搞得不行，我們將過不了現(xiàn)代化這一關(guān)，甚至可能在可持續(xù)進展與知識經(jīng)濟的浪潮中觸礁。 當前中國經(jīng)濟內(nèi)需不足首要確實是農(nóng)民收

22、入偏低。但一般農(nóng)產(chǎn)品的進一步增長也遇到了市場需求的制約，以往支持農(nóng)民增收的農(nóng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)村剩余勞動力有序流淌，也遇到都市國有企業(yè)改革和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的沖擊。目前的核心問題，農(nóng)村內(nèi)部確有均衡稅負、調(diào)整資金投向的余地，但正如有關(guān)人士認識到的，中國差不多開始進入全面以工補農(nóng)的時期，依舊要在全面增加農(nóng)業(yè)和農(nóng)村投入上多下功夫為好。不能總是停留在農(nóng)民事農(nóng)民辦的時期，企圖依舊靠剝奪農(nóng)民來完成有史以來最為重大的國民經(jīng)濟調(diào)整任務，專門可能是欲速則不達，陷入城鄉(xiāng)首尾難顧的尷尬局面。目前的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村問題差不多是全局性問題，必須在整體思路上實現(xiàn)全然轉(zhuǎn)變，走世界上相同農(nóng)業(yè)規(guī)模的國家在相同進展時期必定的道路，才

23、是解決問題的出路。三、新的農(nóng)業(yè)進展時期如何迎接機遇和挑戰(zhàn) 40年前，歐共體為了應對歐洲國家經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整變化的挑戰(zhàn)，領(lǐng)先在關(guān)系全局的農(nóng)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵭辛私y(tǒng)一的農(nóng)業(yè)政策，統(tǒng)一的實質(zhì)簡言之，即是一致對外的農(nóng)業(yè)愛護政策。其間，農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)歷了由短缺到過剩的變化過程，特不是1992年以后，為協(xié)調(diào)關(guān)貿(mào)總協(xié)定烏拉圭回合談判的關(guān)系，共同農(nóng)業(yè)政策又作了重大調(diào)整，然而愛護的基調(diào)未變，只是是調(diào)整了愛護的方面和領(lǐng)域。 (一)歐盟農(nóng)業(yè)政策調(diào)整 1.關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進展的定義 從60年代開始，歐盟不斷深化和擴展其內(nèi)涵。80年代中期以來，歐盟越來越關(guān)注農(nóng)村進展。1993年生效的歐盟條約特不提到農(nóng)村經(jīng)濟、社會進展，即關(guān)心周邊、欠發(fā)達地區(qū)

24、的進展。19941999年期間，歐盟共投入整個預算的13，約1410億歐元（1992年價格）。 農(nóng)村進展的要緊目的是進展農(nóng)村社區(qū)。一個有競爭力的農(nóng)業(yè)專門關(guān)鍵。此外，農(nóng)村經(jīng)濟多元化也專門重要。為此，歐盟著力進展中小企業(yè)，開發(fā)適合農(nóng)村的新技術(shù)、郊區(qū)旅游業(yè)等等。環(huán)保、人員培訓將成為今后服務業(yè)進展的重點。19941999年間，歐盟進展農(nóng)村的措施擴展到鼓舞旅游，投資手工藝，愛護鄉(xiāng)村遺產(chǎn)、環(huán)境以及田園風光。 2.把握農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的定位 歐盟認為，挑戰(zhàn)要緊來自以下三方面： 內(nèi)部而言，歐盟將接著長期致力于改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境，協(xié)調(diào)農(nóng)業(yè)政策與農(nóng)村政策，確保社會、經(jīng)濟活力，盡量簡化CAP的治理程序。來自外部的挑戰(zhàn)在于如

25、何使歐盟更適應競爭日趨激烈、逐步向貿(mào)易自由化過渡的國際大環(huán)境。為此，歐盟需要更好地迎接第三個挑戰(zhàn)，即歐盟東擴，吸納中東歐的鄰國，使其農(nóng)業(yè)人口翻番，農(nóng)地面積增加40以上。 1992年的改革當然是為解決當時歐盟內(nèi)部問題。但亦使歐盟履行了1994年簽署的烏拉圭回合關(guān)貿(mào)總協(xié)定中規(guī)定的義務。這一協(xié)定涵蓋了所有農(nóng)產(chǎn)品，規(guī)定6年內(nèi)消減20國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品補貼、36出口補貼預算額以及21有出口補貼的農(nóng)產(chǎn)品出口量。 在立即開始的新一輪世貿(mào)組織的談判中，歐盟也將挾其在環(huán)境愛護的研究和實踐優(yōu)勢，為歐洲的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村進展爭得更多的利益。 3.保留農(nóng)民和愛護農(nóng)業(yè)，確實是愛護環(huán)境 農(nóng)業(yè)已不是過去僅涉及糧食安全，而是包括生態(tài)環(huán)境建

26、設(shè)，經(jīng)濟是否可持續(xù)進展的大問題。因此，歐盟的農(nóng)業(yè)環(huán)境措施旨在為農(nóng)場主提供技術(shù)援助，倡導資源、環(huán)境愛護。在歐盟成員國的提議下，通過了與農(nóng)業(yè)環(huán)境相關(guān)的160多個提案。其措施在于鼓舞農(nóng)場主將自己不僅看作食物的生產(chǎn)者，也看作環(huán)境的愛護者。 CAP改革方案中，植被方面的資助是為了制造良好的農(nóng)業(yè)植被環(huán)境，平衡農(nóng)產(chǎn)品市場。歐盟在林業(yè)方面的其他目標：愛護環(huán)境、促進林區(qū)進展、郊區(qū)及欠發(fā)達地區(qū)經(jīng)濟進展、開發(fā)農(nóng)產(chǎn)品銷售等。 為適應新時期的挑戰(zhàn)，歐盟開始推行提早退休措施。盡管改革方案中農(nóng)業(yè)環(huán)境、農(nóng)林業(yè)措施是強制性的，所有成員國必須執(zhí)行，但提早退休方案并非如此。假如成員國同意或者農(nóng)場主自愿提早退休，這一措施專門重要，尤

27、其考慮到歐盟約50的農(nóng)民55歲以上。至1996年春，15個歐盟成員國中已有10個實行提早退休措施，將涉及約21.2萬人，交出土地430萬公頃。這些土地將要緊用于扶植年輕農(nóng)場主，擴展已有領(lǐng)域以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。 (二)歐盟迎接挑戰(zhàn)的法律基礎(chǔ) 共同農(nóng)業(yè)政策實行40年而依舊富有生命力，得利于其逐步完善的法律基礎(chǔ)歐盟條約第3847條。明確了歐盟機制的職責：歐洲委員會負責制定和啟動政策性打算。部長理事會(代表歐盟15個成員國政府)是決策機構(gòu),為CAP提供要緊的政策性指導。在部長理事會籌備會之前，部長們會得到由來自成員國的高級農(nóng)業(yè)官員組成的農(nóng)業(yè)特不委員會提供的關(guān)心。 歐洲議會必須在部長理事會做出決定之前拿出它在

28、同類立法提案的意見。正如在前面部分提到的，聽眾法庭是一個獨立的監(jiān)督機構(gòu)，負責監(jiān)督歐盟財政部預算的合理使用。歐盟經(jīng)濟特不委員會(代表不同類型經(jīng)濟和社會經(jīng)濟活動)和歐盟地區(qū)委員會(代表歐盟地區(qū)),兩者都有顧問責任，定期就農(nóng)業(yè)問題預備意見除了預備和啟動立法提案的責任外，委員會也負責歐共體農(nóng)業(yè)政策的日常治理。它包括監(jiān)控市場，并隨之作出必要調(diào)整。這一任務中，委員會得到為照顧不同部門利益的治理委員會的關(guān)心，這些部門是由來自不同國家部門的有關(guān)專家組成的，它們由委員會掌管。委員會也尋求保證，讓那些在國家水平內(nèi)負責政策實現(xiàn)的國家機構(gòu)(農(nóng)業(yè)部門、調(diào)停理事會等)完成他們的義務。委員會在政策的細節(jié)申請和調(diào)整方面求教于

29、治理委員會。 結(jié)構(gòu)性政策方面，委員會得到由來自成員國有關(guān)部門的專家組成的星星委員會的關(guān)心(歐盟委員會在農(nóng)業(yè)上的結(jié)構(gòu))。委員會也會通過歐盟農(nóng)業(yè)顧問委員會定期正式地求教于非政府部門(歐盟的生產(chǎn)者、合作者、加工和貿(mào)易部門、農(nóng)場工人以及消費者)。 這些程序在1993年10月29日，由歐洲議會、理事會及委員會通過的內(nèi)部機構(gòu)協(xié)議下得到加強，其目的是為履行預算原則，提高每年預算程序和機構(gòu)間預算事務合作方面的效率。那個協(xié)議是由歐洲議會(領(lǐng)導機構(gòu))依照1988年2月的預算原則重新擬訂的。1988年的預算原則給確定農(nóng)業(yè)經(jīng)費的最高限額提供了內(nèi)部依據(jù)，與之相關(guān)的趨勢是歐盟國內(nèi)生產(chǎn)總值。農(nóng)業(yè)經(jīng)費的操縱因此成為歐盟政策的

30、關(guān)鍵性目標。從歐盟預算的比例來看，講明其正呈下降趨勢1980年占歐盟總預算的70%,而1995年約占48%。每年所有農(nóng)業(yè)政策組成部分的新決定和新議案，作為他們資助的意義都要同意檢驗。但依舊不能完全幸免決議撥款和實際需要的差距，因為共同體內(nèi)生產(chǎn)趨勢、世界市場價格和匯率總是不能被精確地預言。 由此可見，行之有效的政策靠的是運行良好的組織系統(tǒng)和機制。因此，歐洲是由分散走向統(tǒng)一，而我們則在一定意義上講是集權(quán)走向分權(quán)。但在任何情況下要有執(zhí)行政策的組織和運行操作的程序與機制，則是必須的。 (三)值得考慮的若干問題 1.我們的支農(nóng)政策靠什么貫徹 鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級是完整的政府好呢，依舊還權(quán)于民，讓集體經(jīng)濟組織自己決定事務；或是凡是那級政府出臺的政策，就由那一級政府出鈔票；要給予下級和基層政府或有關(guān)組織責、權(quán)、利，充分有效行使貫徹落實政策的職權(quán)，不能是中央與地點、縣級與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間矛盾向農(nóng)民轉(zhuǎn)嫁，可能是優(yōu)先要考慮的。因為，至少在村以下是農(nóng)民自治，要尊重農(nóng)民權(quán)益。因此，農(nóng)村費改稅，要想解決問題，必須理順體制，不能就事論事。至少要有解決農(nóng)民負擔問題的先后順序，要標本兼治，而且關(guān)鍵是要不斷增加國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的各項投入。在新的進展時期，如何不斷增加國家對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的各項投入，關(guān)鍵是轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的、以往追求農(nóng)產(chǎn)品總量增長的思維模式。特不是將原有的農(nóng)業(yè)投入概念盡快轉(zhuǎn)