論社會(huì)團(tuán)體的成立

1、摘要：所謂社會(huì)團(tuán)體，根據(jù)國(guó)務(wù)院 1998年10月25日頒布的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（以下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）第2條的規(guī)定，指由公民或者單位自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其 章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。一般簡(jiǎn)稱(chēng)為社團(tuán)。憲法（1982年）第35條規(guī)定了公民的結(jié)社自由，公民依法自愿組成社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利是結(jié)社自由的一個(gè)重要方面。關(guān)鍵字：社會(huì)團(tuán)體成立所謂社會(huì)團(tuán)體，根據(jù)國(guó)務(wù)院1998年10月25日頒布的社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例（以 下簡(jiǎn)稱(chēng)條例）第2條的規(guī)定，指由公民或者單位自愿組成，為實(shí)現(xiàn)會(huì)員共同意愿，按照其 章程開(kāi)展活動(dòng)的非營(yíng)利性社會(huì)組織。一般簡(jiǎn)稱(chēng)為社團(tuán)。憲法（1982年）第35條規(guī)定了公民的結(jié)社自由，公民依法自

2、愿組成社會(huì)團(tuán)體的權(quán)利是結(jié)社自由的一個(gè)重要方面。條例是我國(guó)目前關(guān)于一般社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行法律調(diào)整的最重要的法律。除此之外， 國(guó)務(wù)院還有少量的其他規(guī)定。但最主要的，是國(guó)務(wù)院有關(guān)部委（主要是作為登記管理機(jī)關(guān)的 民政部）為了按照該條例的規(guī)定行使職權(quán)而發(fā)布的大量規(guī)定。本文將主要以條例關(guān)于社會(huì)團(tuán)體成立的條件和程序的規(guī)定為中心，對(duì)我國(guó)的有 關(guān)法律制度（主要是行政規(guī)定）進(jìn)行簡(jiǎn)單的梳理。由于社會(huì)團(tuán)體成立的程序較為復(fù)雜，因此 本文將其分為三部分討論。一、社會(huì)團(tuán)體成立的條件根據(jù)條例第10條的規(guī)定，“成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具備”六個(gè)條件。從該句話文字 意思看，申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體時(shí)應(yīng)當(dāng)符合這些條件，否則就不予批準(zhǔn)。本文這里對(duì)這幾個(gè)條

3、件 進(jìn)行具體分析。1、有50個(gè)以上的個(gè)人會(huì)員或者 30個(gè)以上的單位會(huì)員；個(gè)人、單位會(huì)員混合組成的， 會(huì)員總數(shù)不得少于 50個(gè)人。根據(jù)條例第2條第1款的規(guī)定，這里的“個(gè)人”應(yīng)當(dāng)指中國(guó)公民。中國(guó)法律沒(méi) 有禁止外國(guó)公民或者無(wú)國(guó)籍人在中國(guó)結(jié)社，但是需要根據(jù)其他法律規(guī)定。目前，關(guān)于外國(guó)人 和外國(guó)團(tuán)體結(jié)社的主要法律規(guī)定是1989年6月14日國(guó)務(wù)院發(fā)布的外國(guó)商會(huì)管理暫行規(guī)定。但是外國(guó)人或者外國(guó)團(tuán)體如果想在中國(guó)組成商會(huì)以外的其他社會(huì)團(tuán)體，則在目前還難以合法 進(jìn)行。這里所說(shuō)的“單位”，根據(jù)條例第2條第2款的規(guī)定，包括國(guó)家機(jī)關(guān)以外的組織。 從 該條的文字意思以及我國(guó)對(duì)于“單位”概念的一般使用來(lái)看，并不要求具備法人

4、資格。所以， 象合伙企業(yè)這樣的無(wú)法人資格的企業(yè)，也可以成為單位會(huì)員。但是法人的分支機(jī)構(gòu)能否成為 單位會(huì)員，還有待解釋。這是條例對(duì)會(huì)員人數(shù)的最低要求。至于為什么法律上最低要求這樣多的會(huì)員人 數(shù)，為什么禁止人數(shù)少于這個(gè)數(shù)額的社會(huì)團(tuán)體成立，有關(guān)政府官員對(duì)此的解釋是，如果“會(huì) 員過(guò)少，成立的社會(huì)團(tuán)體就不具有一定的廣泛性、代表性”。這種考慮盡管有一定道理， 但是社會(huì)團(tuán)體既然是作為公民、 單位自愿組成的團(tuán)體，僅在少數(shù)情況下公共利益要求其成員有“廣 泛性、代表性”（比如行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等），但其他團(tuán)體（比如聯(lián)誼性團(tuán)體）則沒(méi)有進(jìn)行這種 要求的必要。這個(gè)要求使得結(jié)社自由受到相當(dāng)?shù)南拗啤Ｈ绻鐣?huì)團(tuán)體的會(huì)員人數(shù)因?yàn)闀?huì)

5、員死亡、退會(huì)等原因而低于這個(gè)法定人數(shù)時(shí)，是不 是導(dǎo)致社會(huì)團(tuán)體的解散，條例并沒(méi)有規(guī)定。從法人的一般原理來(lái)看， 似乎應(yīng)當(dāng)導(dǎo)致社會(huì)團(tuán) 體的解散。2、有規(guī)范的名稱(chēng)和相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。什么是“規(guī)范的名稱(chēng)，條例第10條第2款中有規(guī)定?！吧鐣?huì)團(tuán)體的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)符 合法律、法規(guī)的規(guī)定，不得違背社會(huì)道德風(fēng)尚。社會(huì)團(tuán)體的名稱(chēng)應(yīng)當(dāng)與其業(yè)務(wù)范圍、成員分 布、活動(dòng)地域相一致，準(zhǔn)確反映其特征。全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體的名稱(chēng)冠以“中國(guó)“、”全國(guó)“、中華“等字樣的，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，地方性的社會(huì)團(tuán)體的名稱(chēng)不得冠以”中 國(guó)“、”全國(guó)“、”中華“等字樣?！边@個(gè)規(guī)定還是相當(dāng)籠統(tǒng)， 行政機(jī)關(guān)在決定名稱(chēng)是否 “規(guī)范” 方面有相當(dāng)大的自由

6、裁量權(quán)。關(guān)于行政機(jī)關(guān)對(duì)于社會(huì)團(tuán)體名稱(chēng)進(jìn)行審查的一個(gè)例子，是民政部社團(tuán)管理司在關(guān)于瓊崖地下學(xué)聯(lián)聯(lián)誼會(huì)申請(qǐng)登記有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函（1990年1月25日）中，針對(duì)海南省民政廳的關(guān)于瓊崖地下學(xué)聯(lián)聯(lián)誼會(huì)申請(qǐng)登記有關(guān)問(wèn)題的請(qǐng)示，答復(fù)道：“在革命斗爭(zhēng)年代，黨的秘密外圍組織是黨聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，為中國(guó)革命的解放事業(yè)做出了貢獻(xiàn)。但隨著 全國(guó)的解放，這些黨的秘密外圍組織已經(jīng)完成了歷史使命而自動(dòng)宣告解散?，F(xiàn)已時(shí)隔四十年，我們認(rèn)為不宜再以過(guò)去的秘密外圍組織為名組成新的社團(tuán)?！标P(guān)于“相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)”到底應(yīng)當(dāng)有什么，分別應(yīng)當(dāng)按照什么程序來(lái)工作，法律中 沒(méi)有規(guī)定。條例中對(duì)社會(huì)團(tuán)體的組織機(jī)構(gòu)只是在第14條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的籌備工

7、作時(shí)，提到了會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表人。另外還需要注意，條例對(duì)于社會(huì)團(tuán)體成立條件的規(guī)定是第10條，其前的第9條規(guī)定申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意后，向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備，其后的 第11條規(guī)定發(fā)起人在向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備時(shí)應(yīng)當(dāng)提交的文件，從法律解釋的所謂“體系解釋”方法來(lái)看，第10條似乎應(yīng)當(dāng)指在申請(qǐng)籌備時(shí)應(yīng)當(dāng)具備的條件。如果這樣理解，則這里就存在著矛盾。因?yàn)檫@意味著在申請(qǐng)籌備之前就應(yīng)當(dāng)具備“相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)”，可是既然尚未經(jīng)批準(zhǔn)籌備，則尚不能合法地開(kāi)展任何活動(dòng)，如何建立“組織機(jī)構(gòu)”？而且，條例要求的申請(qǐng)籌備成立社會(huì)團(tuán)體所需要提交的文件中，并沒(méi)有與這個(gè)條件

8、相應(yīng)的要求。結(jié)合后面第 14條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為關(guān)于“相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)”的要求指第14條所規(guī)定的在籌備活動(dòng)中應(yīng)建立起的機(jī)構(gòu)。3、有固定的住所。這里是要求社會(huì)團(tuán)體必須有固定的辦公場(chǎng)所，以便開(kāi)展活動(dòng)和接受管理。不論是自 己享有所有權(quán)的房屋，還是租賃或者借用的房屋，都可以作為這里要求的“固定住所”4、有與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)的專(zhuān)職工作人員。對(duì)于該條件的官方解釋是，“社會(huì)團(tuán)體根據(jù)其業(yè)務(wù)活動(dòng)的需要及規(guī)模、經(jīng)費(fèi)、財(cái)產(chǎn)狀況，應(yīng)配備相應(yīng)數(shù)量、專(zhuān)業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)、工作經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)職工作人員，以保障其業(yè)務(wù)活動(dòng)的正常 開(kāi)展。社團(tuán)專(zhuān)職工作人員主要是指專(zhuān)門(mén)從事社團(tuán)工作，由社團(tuán)以自有資金解決其工資、保險(xiǎn) 和福利待遇，沒(méi)有其他正式工作的人員

9、?！边@一項(xiàng)規(guī)定要求社團(tuán)必須有專(zhuān)職的工作人員，不可以全部為兼職。什么是“專(zhuān)職工 作人員”？上面的解釋顯然強(qiáng)調(diào)是以在社團(tuán)的工作為“正式工作”。立法理由如何，不得而知。關(guān)于“與其業(yè)務(wù)活動(dòng)相適應(yīng)”，上面的官方解釋強(qiáng)調(diào)了兩個(gè)方面，即數(shù)量上足以進(jìn)行業(yè)務(wù)活動(dòng)，以及在能力上足以勝任業(yè)務(wù)活動(dòng)。這個(gè)條件分析起來(lái)更加模糊。既然這是社會(huì)團(tuán) 體成立的條件，則在成立之前就應(yīng)當(dāng)滿足這個(gè)條件。難道要社會(huì)團(tuán)體在成立前就將以后開(kāi)展 活動(dòng)時(shí)才需要的工作人員都提前全部聘用？數(shù)量上，有時(shí)兩個(gè)專(zhuān)職人員可以勝任一項(xiàng)工作，一個(gè)專(zhuān)職人員加上 3個(gè)兼職人員也可以勝任，那么怎樣才算是足夠？這里對(duì)于其資格、能力 作如此的要求，但又不象其他法律對(duì)于多

10、種經(jīng)紀(jì)人或者教師規(guī)定了詳細(xì)的任職資格（實(shí)際上 也不可能），那么如何判斷其是否勝任？而且，這里規(guī)定的實(shí)際效力也值得懷疑。因?yàn)樵诤竺鎸⒁劦降纳暾?qǐng)社團(tuán)成立登記 所需要的各種文件中，都沒(méi)有要求申請(qǐng)人提供有專(zhuān)職工作人員的證明文件，在條例第六 章“罰則”部分所規(guī)定的各種應(yīng)當(dāng)處罰的行為中，也沒(méi)有將未設(shè)置專(zhuān)職工作人員或者其能力 欠缺作為應(yīng)當(dāng)處罰的事項(xiàng)。那么，這里將此規(guī)定為成立社會(huì)團(tuán)體的條件之一，到底有什么意 義？5、有合法的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體有10萬(wàn)元以上的活動(dòng)資金，地方性的社會(huì)團(tuán)體和跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體有3萬(wàn)元以上的活動(dòng)資金。這一項(xiàng)首先規(guī)定社會(huì)團(tuán)體的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源問(wèn)題。社會(huì)團(tuán)體在成立之前就應(yīng)

11、當(dāng)對(duì)于 將來(lái)的資產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源有所謀劃，法律上要求這種來(lái)源應(yīng)當(dāng)是合法的。一般來(lái)說(shuō)，合法的資 產(chǎn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源主要是會(huì)員繳納的會(huì)費(fèi)、捐贈(zèng)、政府資助、開(kāi)展有償服務(wù)的收入、舉辦的經(jīng)濟(jì) 實(shí)體所上交的利潤(rùn)等。當(dāng)然，作為一項(xiàng)成立條件，它在申請(qǐng)程序中的體現(xiàn)僅僅是須在章程中 寫(xiě)明，而且只要從文字上看是合法的，就應(yīng)當(dāng)認(rèn)為符合要求。至于以后有非法取得資產(chǎn)、經(jīng) 費(fèi)的行為，則是以后行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督管理的問(wèn)題了。本項(xiàng)還規(guī)定了社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)具有的最低活動(dòng)資金數(shù)額。關(guān)于所謂“活動(dòng)資金”的含 義，是否就是指社會(huì)團(tuán)體所擁有的全部財(cái)產(chǎn)的價(jià)值，還缺乏法律上的解釋。另外，這個(gè)“活 動(dòng)資金”可以體現(xiàn)為何種財(cái)產(chǎn)形式，也沒(méi)有類(lèi)似公司法第24條（股

12、東可以用貨幣、實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專(zhuān)利技術(shù)、土地使用權(quán)出資）那樣的確切規(guī)定。社會(huì)團(tuán)體的活動(dòng)資金，需要在申請(qǐng)籌備的時(shí)候即已經(jīng)繳足，并經(jīng)過(guò)驗(yàn)資。6、有獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。關(guān)于這個(gè)條件，官方的解釋是，“它是對(duì)社團(tuán)法人應(yīng)具備的幾個(gè)條件的概括，具備了前面幾個(gè)條件，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任就有了基礎(chǔ)?？梢赃@樣說(shuō)，獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，是社團(tuán)法人成立的核心條件。這個(gè)核心條件，又是以社團(tuán)法人需要具備的其他條件為基礎(chǔ)的?！边@段話的意思令人費(fèi)解，沒(méi)有說(shuō)明其作為“成立條件”而必須在申請(qǐng)成立前符合何種要求。從邏輯 上說(shuō)，一個(gè)組織只有在取得法人資格以后，才談得上獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任，所以本項(xiàng)不應(yīng)指獨(dú) 立承擔(dān)民事責(zé)任的資格。如果將其理

13、解為具備承擔(dān)民事責(zé)任的基礎(chǔ)的話，那就是財(cái)產(chǎn)問(wèn)題， 即需要具有一定的財(cái)產(chǎn)?？墒秦?cái)產(chǎn)問(wèn)題在前面的第5項(xiàng)條件中已經(jīng)涉及，這里沒(méi)有必要又專(zhuān)列一項(xiàng)并以更加籠統(tǒng)的語(yǔ)言加以重復(fù)。所以，這一項(xiàng)規(guī)定到底含義是什么以及如何適用，還 是一個(gè)應(yīng)當(dāng)探討的問(wèn)題?？偟膩?lái)說(shuō)，條例第10條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體成立條件的規(guī)定內(nèi)容非常模糊，有的條件 很難實(shí)際適用。從立法技術(shù)上看，即便不設(shè)本條規(guī)定，條例在規(guī)定社會(huì)團(tuán)體成立的程序時(shí) 也必須將這些條件規(guī)定進(jìn)去?，F(xiàn)在將成立條件與成立程序分開(kāi)規(guī)定，出現(xiàn)了大量的重復(fù)，而 那些沒(méi)有在成立程序中作要求的“成立條件”，則事實(shí)上形同虛設(shè)。并且，如果把這一條理解為一個(gè)說(shuō)明性的而無(wú)須實(shí)際適用的規(guī)定，它也沒(méi)有把社會(huì)

14、 團(tuán)體成立所應(yīng)當(dāng)具備的所有條件都概括進(jìn)去。比如，條例第13條第1、2項(xiàng)關(guān)于社會(huì)團(tuán)體宗旨與業(yè)務(wù)范圍的規(guī)定。二、社團(tuán)成立的程序（一）：向業(yè)務(wù)主管單位申請(qǐng)籌備根據(jù)條例第9條的規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的成立首先需要向業(yè)務(wù)主管單位提出籌備申請(qǐng)并經(jīng)其審查同意。所謂業(yè)務(wù)主管單位， 根據(jù)條例第6條第2款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)和縣級(jí)以上 地方各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)、國(guó)務(wù)院或者縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府授權(quán)的組織，是有關(guān)行 業(yè)、學(xué)科或者業(yè)務(wù)范圍內(nèi)社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管單位?！睒I(yè)務(wù)主管單位負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體的籌備申請(qǐng)、變更登記、注銷(xiāo)登記前的審查，監(jiān)督、指導(dǎo)社會(huì)團(tuán)體依法并根據(jù)章程開(kāi)展活動(dòng)、負(fù)責(zé)年度檢 查的初審等行政管理事務(wù)。業(yè)務(wù)主管單位的確

15、定，主要根據(jù)活動(dòng)范圍以及業(yè)務(wù)范圍來(lái)確定。（1）條例在第7條規(guī)定了登記管理機(jī)關(guān)的管轄，實(shí)際上這種管轄也適用于業(yè)務(wù)主管單位，也就是，全國(guó)性的 社團(tuán)，由中央級(jí)的業(yè)務(wù)主管單位主管，地方性的社團(tuán)，則由地方的業(yè)務(wù)主管單位管理。（2）根據(jù)業(yè)務(wù)范圍來(lái)確定。比如，司法行政機(jī)關(guān)主管法學(xué)社會(huì)團(tuán)體，建設(shè)部主管建設(shè)方面的社會(huì) 團(tuán)體。民政部關(guān)于社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例有關(guān)問(wèn)題的通知（1989年12月30日）中規(guī)定，社會(huì)團(tuán)體的業(yè)務(wù)主管部門(mén)主要是指各級(jí)政府的職能工作部門(mén)和黨的工作部門(mén)；有的社 會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管部門(mén)不便由政府工作部門(mén)或黨的工作部門(mén)承當(dāng)時(shí)，經(jīng)民政部門(mén)與有關(guān)業(yè)務(wù)部 門(mén)協(xié)商同意后，也可依委托有能力進(jìn)行資格審查和業(yè)務(wù)指導(dǎo)的其

16、他單位承擔(dān)這一職責(zé)。委托 的情形，例如民政部、國(guó)家科委委托中國(guó)科學(xué)技術(shù)協(xié)會(huì)管理全國(guó)性自然科學(xué)、技術(shù)科學(xué)和科 普性社會(huì)團(tuán)體，民政部、國(guó)務(wù)院僑辦委托全國(guó)僑聯(lián)管理華僑類(lèi)社會(huì)團(tuán)體。受到委托而作為業(yè) 務(wù)主管單位的，范圍非常廣泛，有事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體以及企業(yè)。由于業(yè)務(wù)主管單位的審查同意是成立社會(huì)團(tuán)體不可缺少的第一步，所以如果不能正 確地找到業(yè)務(wù)主管單位，將無(wú)法合法地成立社會(huì)團(tuán)體。那么會(huì)不會(huì)出現(xiàn)找不到的情況呢？這似乎奇怪，但卻不是不可能。在司法部副部長(zhǎng) 徐瑞新的一次重要講話中，他說(shuō)：“這里我想特別對(duì)業(yè)務(wù)主管單位審查申請(qǐng)登記,（的）職責(zé)作說(shuō)明。“對(duì)于已經(jīng)成立的社團(tuán)，在經(jīng)過(guò)一段時(shí)間后，業(yè)務(wù)主管單位管理該社團(tuán),的

17、活動(dòng)超越本部門(mén)的職能范圍，或者因機(jī)構(gòu)改革，業(yè)務(wù)主管單位已經(jīng)不再具備原來(lái)的管理職 能，或者該社團(tuán),不接受業(yè)務(wù)業(yè)務(wù)主管單位的指導(dǎo)、監(jiān)督和管理等，業(yè)務(wù)主管單位可以向 登記管理機(jī)關(guān)提出不再作為該社團(tuán),的業(yè)務(wù)主管單位。在規(guī)定的時(shí)間里，該社團(tuán),如找 不到業(yè)務(wù)主管單位，登記管理機(jī)關(guān)將按照條例的規(guī)定，以該社團(tuán) ,不具備成立條件予以注 銷(xiāo)?！边@段講話雖然說(shuō)的是社團(tuán)的注銷(xiāo)問(wèn)題，但是與社團(tuán)的成立問(wèn)題也有關(guān)。那就是，如果由于某種原因使得各個(gè)政府機(jī)關(guān)在管理社會(huì)團(tuán)體的權(quán)限上出現(xiàn)空隙，以至于某個(gè)申請(qǐng)成立 的社會(huì)團(tuán)體沒(méi)有對(duì)其申請(qǐng)的業(yè)務(wù)有主管權(quán)限的政府部門(mén)，是否就可以以此為理由而拒絕這類(lèi) 社會(huì)團(tuán)體的成立？筆者以為，結(jié)社自由是公

18、民的基本憲法權(quán)利，其范圍只受法律的限制，而 與行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部職權(quán)劃分無(wú)關(guān)。所以，如果出現(xiàn)了上述情況，如何為申請(qǐng)成立的社會(huì)團(tuán)體 確定一個(gè)業(yè)務(wù)主管單位是政府的職責(zé)，而不是讓申請(qǐng)人自己去 “找”。所以，如果出現(xiàn)這種情況，一個(gè)試圖申請(qǐng)籌備的社會(huì)團(tuán)體因?yàn)闆](méi)有相應(yīng)的業(yè)務(wù)主管單位而無(wú)法提出申請(qǐng)，這本身就是行政機(jī)關(guān)拒絕履行法定職責(zé)的一種情形，申請(qǐng)人可以提起行政訴訟。社會(huì)團(tuán)體的發(fā)起人，應(yīng)當(dāng)首先向業(yè)務(wù)主管單位提出籌備申請(qǐng)。關(guān)于向業(yè)務(wù)主管單位申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)提交什么文件， 業(yè)務(wù)主管單位應(yīng)當(dāng)在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)作出同意或者不同意的決定，條例沒(méi)有明確規(guī)定。這可能是因?yàn)榈怯浌芾頇C(jī)關(guān)仍然享有全面審查社會(huì)團(tuán)體的成立是否符合法律規(guī)定的權(quán)力，

19、業(yè)務(wù)主管單位的審查對(duì)登記管理機(jī)關(guān)并沒(méi)有約束力，僅僅是一個(gè)初步審查 而已，登記管理機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)所有已經(jīng)經(jīng)過(guò)審查的事項(xiàng)重新審查并獨(dú)立作出決定。所以，法律 對(duì)于業(yè)務(wù)主管單位的審查問(wèn)題沒(méi)有作出很明確的規(guī)定。從邏輯上說(shuō)，似乎可以參照條例 第11、12條規(guī)定的發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)的申請(qǐng)籌備時(shí)需要提交的文件，以及審查程序。國(guó)務(wù)院的一些部委為了履行作為社會(huì)團(tuán)體業(yè)務(wù)主管單位的職責(zé)，發(fā)布了一些行政規(guī)章。比如，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易部發(fā)布的 對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易社會(huì)團(tuán)體管理辦法 （1991年2月26日）， 廣播電影電視部廣播電影電視社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法（1992年3月24日），國(guó)內(nèi)貿(mào)易部發(fā)布的流通行業(yè)全國(guó)性社會(huì)團(tuán)體管理暫行辦法（199

20、5年1月3日），司法部發(fā)布的專(zhuān)業(yè)法學(xué)社會(huì)團(tuán)體審批辦法（1993年6月22日），等。如果發(fā)起人認(rèn)為業(yè)務(wù)主管單位的不同意的決定違反了法律規(guī)定，可以根據(jù)行政復(fù) 議法提起行政復(fù)議，也可以根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定向法院提起行政訴訟。三、社團(tuán)成立的程序（二）：向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備登記管理機(jī)關(guān)的兩次審查是社 會(huì)團(tuán)體成立所需要經(jīng)過(guò)的主要程序。條例第9條規(guī)定，申請(qǐng)成立社會(huì)團(tuán)體，經(jīng)業(yè)務(wù)主管單位審查同意后，發(fā)起人應(yīng) 當(dāng)向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備。所謂登記管理機(jī)關(guān)， 根據(jù)條例第6條第1款規(guī)定：“國(guó)務(wù)院民政部門(mén)和縣級(jí)以上 地方各級(jí)人民政府民政部門(mén)是本級(jí)人民政府的社會(huì)團(tuán)體登記管理機(jī)關(guān)?！钡怯浌芾頇C(jī)關(guān)負(fù)責(zé)社會(huì)團(tuán)體的成立、變更、注

21、銷(xiāo)的登記，年度檢查以及對(duì)社會(huì)團(tuán)體的違法行為進(jìn)行行政處罰等事 務(wù)。登記管理機(jī)關(guān)的確定問(wèn)題，根據(jù)條例第7條規(guī)定，“全國(guó)性的社會(huì)團(tuán)體，由國(guó)務(wù) 院的登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記管理；地方性的社會(huì)團(tuán)體，由所在地人民政府的登記管理機(jī)關(guān)負(fù) 責(zé)登記管理；跨行政區(qū)域的社會(huì)團(tuán)體，由所跨行政區(qū)域的共同上一級(jí)人民政府的登記管理機(jī) 關(guān)負(fù)責(zé)登記管理?！保ㄒ唬┥暾?qǐng)籌備時(shí)需要提交的文件社會(huì)團(tuán)體的發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請(qǐng)籌備時(shí)， 根據(jù)條例第11條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)提交下列文件：1、籌備申請(qǐng)書(shū)。根據(jù)民政部監(jiān)制的籌備成立社會(huì)團(tuán)體申請(qǐng)表，其內(nèi)容與章程的內(nèi)容有很大重合，主要有住所、活動(dòng)資金數(shù)額、活動(dòng)地域、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、會(huì)員數(shù)量、宗旨、業(yè)務(wù)范圍、籌備發(fā)起

22、 人情況、擬任負(fù)責(zé)人情況。申請(qǐng)書(shū)中有些要求的內(nèi)容也許會(huì)給人們帶來(lái)困擾。比如會(huì)員數(shù)量，由于社會(huì)團(tuán)體還 沒(méi)有成立，這里的“會(huì)員數(shù)量”到底指的是什么數(shù)量，還值得探討。如果將這個(gè)數(shù)量理解為 當(dāng)時(shí)已經(jīng)明確表示將加入社會(huì)團(tuán)體成為會(huì)員的人，則似乎過(guò)于苛刻，如果理解為社會(huì)團(tuán)體發(fā) 起人所估計(jì)的將來(lái)可能招收的會(huì)員的數(shù)量，則任意性非常大，并且這對(duì)于僅僅在發(fā)起階段的 社會(huì)團(tuán)體來(lái)說(shuō)，這可能是很難準(zhǔn)確計(jì)算的。 并且，條例并沒(méi)有要求提交關(guān)于會(huì)員人數(shù)的證 明文件，所以，這個(gè)欄目的填寫(xiě)可能有很大的隨意性。2、業(yè)務(wù)主管單位的批準(zhǔn)文件。3、驗(yàn)資報(bào)告、場(chǎng)所使用權(quán)證明。這一要求表明，條例的10條的5項(xiàng)規(guī)定的資金，必須在社會(huì)團(tuán)體申請(qǐng)籌備

23、之前 就已經(jīng)全部到位。驗(yàn)資報(bào)告應(yīng)當(dāng)由具有法定資格的驗(yàn)資機(jī)構(gòu)出具。條例的10條第3項(xiàng)規(guī)定的“固定的住所”，也必須在社會(huì)團(tuán)體申請(qǐng)籌備之前就已經(jīng)取得。申請(qǐng)時(shí)應(yīng)當(dāng)提供房屋的所有權(quán)證明或者房屋租賃合同等證明文件。這一強(qiáng)制性的要求使得社會(huì)團(tuán)體在開(kāi)始籌備之時(shí)就已經(jīng)“擁有” 一定的財(cái)產(chǎn)，這對(duì) 于保障與籌備中的社會(huì)團(tuán)體發(fā)生民事關(guān)系的債權(quán)人是有利的，但是我們還應(yīng)當(dāng)看到，這個(gè)時(shí) 候僅僅處于社團(tuán)的籌備期，離社團(tuán)的真正成立還有相當(dāng)時(shí)間，這會(huì)造成在社會(huì)團(tuán)體正式開(kāi)展 業(yè)務(wù)之前資金將長(zhǎng)期閑置，以及為了取得或者維持“固定的住所”而必須支出大量的費(fèi)用。 如果以后沒(méi)有被登記管理機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，則因此造成的損失將會(huì)更大。事實(shí)上，在申請(qǐng)籌備

24、時(shí)就要求必須資金全部到位并且取得場(chǎng)所使用權(quán)，是沒(méi)有什么 必要的。因?yàn)?，登記管理機(jī)關(guān)在審查籌備申請(qǐng)時(shí)，主要審查的是宗旨、業(yè)務(wù)范圍、發(fā)起人與 擬任負(fù)責(zé)人的情況、章程草案等問(wèn)題，籌備期間的社會(huì)團(tuán)體并不能開(kāi)展任何業(yè)務(wù)活動(dòng)，所以 要求社會(huì)團(tuán)體在申請(qǐng)籌備前就具備這樣的條件沒(méi)有實(shí)際意義。完全可以讓社會(huì)團(tuán)體在經(jīng)批準(zhǔn) 籌備、并經(jīng)過(guò)籌備工作后，在申請(qǐng)正式登記成立時(shí)， 再要求提供驗(yàn)資報(bào)告和場(chǎng)所使用權(quán)證明。4、發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的基本情況、身份證明。按照官方的解釋?zhuān)杼峁┑陌òl(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的工作簡(jiǎn)歷、身份證明、獎(jiǎng) 懲情況等內(nèi)容。簡(jiǎn)歷材料需經(jīng)本人所在單位的人事部門(mén)出具審核意見(jiàn)并加蓋公章。這里說(shuō)的 “審核意見(jiàn)”是

25、僅僅為對(duì)于發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人的基本情況證明其真實(shí)性，還是說(shuō)他們作為發(fā)起人、擬任負(fù)責(zé)人需要經(jīng)過(guò)所在單位的人事部門(mén)審核并且同意，從這段話本身來(lái)看不是很清楚。其含義到底如何？民政部 關(guān)于清理整頓社會(huì)團(tuán)體審定和換發(fā)證書(shū)工作的通知（1998年11月3日）中規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)所在單位的人事部門(mén)和業(yè)務(wù)主管單位審 核后，再由社會(huì)團(tuán)體按其章程規(guī)定的民主程序選舉產(chǎn)生?！北M管這個(gè)規(guī)定是為了對(duì)已經(jīng)成立的社會(huì)團(tuán)體進(jìn)行清理整頓而發(fā)布的規(guī)定，但是它反映出了現(xiàn)行的社會(huì)團(tuán)體負(fù)責(zé)人選任程序，籌 備成立中的社會(huì)團(tuán)體沒(méi)有理由采用不同的程序。所以，依次推斷，發(fā)起人和擬任負(fù)責(zé)人的基 本情況不僅需要其所在單位進(jìn)行證明，更需要

26、所在單位人事部門(mén)的同意。顯然這已經(jīng)超出了條例規(guī)定的范圍。5、章程草案。由于這時(shí)還沒(méi)有開(kāi)會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)（由于尚未合法地開(kāi)始籌備，這時(shí)也不允許擅自召開(kāi)，否則就屬于條例第35條規(guī)定的“擅自開(kāi)展社會(huì)團(tuán)體籌備活動(dòng)”），所以這里指的應(yīng)當(dāng)是發(fā)起人所草擬的章程草案。條例第15條規(guī)定了章程應(yīng)當(dāng)具備的內(nèi)容， 這些內(nèi)容在章程草案中當(dāng)然應(yīng)當(dāng)具備，即，（1）名稱(chēng)、住所；（2）宗旨、業(yè)務(wù)范圍和活動(dòng)地域；（3）會(huì)員資格及其權(quán)利、義務(wù)；（4） 民主的組織管理制度，執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生程序； （5）負(fù)責(zé)人的條件和產(chǎn)生、罷免的程序； （6） 資產(chǎn)管理和使用的原則；（7）章程的修改程序；（8）終止程序和終止后資產(chǎn)的處理； （9

27、）應(yīng) 當(dāng)由章程規(guī)定的其他事項(xiàng)。章程是社會(huì)團(tuán)體自治的憲法性文件，是由會(huì)員按照一定的程序共同決定的。按照各 國(guó)法律上的慣例，包括我國(guó)公司法上的規(guī)定，章程固然由團(tuán)體成員共同決定，但是法律上會(huì) 因?yàn)楣舱呱系目紤]而確定相當(dāng)多的強(qiáng)制性法律規(guī)范，章程中的規(guī)定不得與這些法律規(guī)定 相抵觸。比如我國(guó)公司法關(guān)于公司組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置、各自的主要職權(quán)、工作程序等，都有強(qiáng) 制性的規(guī)定。條例中無(wú)疑也有這樣的規(guī)定， 比如第29條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的財(cái)產(chǎn)問(wèn)題的規(guī)定, 但是顯然很不全面。比如，關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的組織機(jī)構(gòu)，條例幾乎沒(méi)有作出規(guī)定，只是在第 14條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的籌備工作時(shí)，提到了會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、負(fù)責(zé)人和法定代表 人，在第15條關(guān)于社會(huì)團(tuán)體的章程中應(yīng)當(dāng)包括的事項(xiàng)中，規(guī)定應(yīng)當(dāng)包括“民主的管理制度， 執(zhí)行機(jī)構(gòu)的產(chǎn)生程序，負(fù)責(zé)人的條件和產(chǎn)生、罷免的程序”。依此，似乎應(yīng)當(dāng)認(rèn)為，除了法律上要求必須設(shè)置會(huì)員大會(huì)或者會(huì)員代表大會(huì)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、法定代表人外，是否還設(shè)置其他的 機(jī)關(guān)，各種組織機(jī)構(gòu)的工作程序、職權(quán)等問(wèn)題完全應(yīng)當(dāng)交由會(huì)員通過(guò)章程決定。不過(guò)